邵祖峰

（湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034）

交通管制，作為一種行政手段，目前經(jīng)常出現(xiàn)在各種涉及道路交通管理的各級(jí)政府及其部門(mén)的公告當(dāng)中，也成為各種媒體報(bào)道區(qū)域性交通管理行為的常用詞匯。這一用語(yǔ)的出現(xiàn)，極易讓人產(chǎn)生一種誤解，有時(shí)確實(shí)會(huì)給民眾日常出行帶來(lái)困擾。交通管制本意是作為一種臨時(shí)性的應(yīng)急管理手段，但該用語(yǔ)卻不時(shí)被用作常態(tài)化手段，經(jīng)常作為“限行”“禁止通行”等的代名詞，管理部門(mén)動(dòng)輒發(fā)布“交通管制公告”。2008 年北京奧運(yùn)會(huì)期間為緩解奧運(yùn)交通的壓力，曾經(jīng)發(fā)布諸多奧運(yùn)期間實(shí)施交通管制措施通告[1]，如“單雙號(hào)出行”“奧運(yùn)專用車(chē)道”“錯(cuò)時(shí)上下班”“進(jìn)京車(chē)輛管控”等通告；奧運(yùn)結(jié)束后，這種管理措施部分還被多次使用或被長(zhǎng)期保留，甚至轉(zhuǎn)變成常態(tài)化手段，并且依然大多以“交通管制”的面目出現(xiàn)。這種“措施”或“手段”用語(yǔ)在表意上的不嚴(yán)謹(jǐn)，在實(shí)踐中隨意使用，實(shí)際上已經(jīng)背離了使用交通管制術(shù)語(yǔ)的初衷。因此，有必要梳理澄清一下，確保交通管制規(guī)范正確、使用合法。

一、交通管制的含義溯源及依據(jù)梳理

交通管制，由“交通”和“管制”兩個(gè)詞語(yǔ)組成，據(jù)此交通管制解釋的重點(diǎn)依然在“管制”一詞。從字面上看，“管制”就是“管理+控制”。因此，交通管制是交通管理措施與交通控制措施的集合，這是一種比較廣義的理解，但過(guò)于寬泛，可以說(shuō)無(wú)所不包、無(wú)所不含。雖然與大家日?？谡Z(yǔ)上的表達(dá)比較接近，但作為一種正式的管理行為用語(yǔ)，依然需要明確其內(nèi)涵，限定其外延。在此，需要將交通管制與交通限制、交通禁止、交通疏導(dǎo)、交通分流等區(qū)別開(kāi)來(lái)。交通限制，是指道路交通管理部門(mén)依據(jù)職權(quán)的分工，結(jié)合區(qū)域道路交通管理需要，對(duì)某些車(chē)輛實(shí)行限制通行的措施，可以分為時(shí)間性限行、空間性限行、方向性限行、車(chē)種限行等禁行措施。交通禁止，是指道路交通管理部門(mén)依據(jù)管理需要對(duì)某些車(chē)輛實(shí)行禁止通行的措施，同樣可以分為上述四種類型的禁行措施。交通疏導(dǎo)，是指道路交通管理部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)道路擁堵路段或交叉路口實(shí)施的減緩擁堵程度的措施，主要包括交叉路口交通指揮、路段交通巡控管理等措施。交通分流，是指道路交通管理部門(mén)對(duì)可能發(fā)生或正在發(fā)生交通擁堵的路段，結(jié)合區(qū)域流量均衡原理，實(shí)行車(chē)輛交通流量分流的措施?？梢钥闯?，交通限制、交通禁止、交通疏導(dǎo)、交通分流等措施的本質(zhì)，是一種常規(guī)的交通管理手段，不必要求出現(xiàn)是否緊急、突發(fā)或者某種特殊狀態(tài)。反觀交通管制，從狹義上看，它的實(shí)施需要有一定的先決條件，主要是面對(duì)特定事件或特殊狀態(tài)，需要對(duì)局部范圍內(nèi)的交通實(shí)施禁止、限制或者分流等管控措施，以滿足特殊活動(dòng)的需求或者消除可能發(fā)生的更大危險(xiǎn)的次生災(zāi)害。換言之，交通管制應(yīng)對(duì)的是一種特殊狀態(tài)下臨時(shí)性的緊急措施。這一點(diǎn)，可以在后面的法律法規(guī)條文梳理中得到結(jié)論[2]。

與交通管制相關(guān)或相近的概念，還包括“管制”“現(xiàn)場(chǎng)管制”“現(xiàn)場(chǎng)封控”等。管制，從名詞屬性上看，是與拘役、有期徒刑等相對(duì)應(yīng)的刑罰種類，對(duì)犯罪人在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行行為受限制的懲罰措施；從動(dòng)詞屬性上看，則是指管理與控制行為；有時(shí)作為限定詞，如“管制刀具”，則是指依法被處于受控或禁止擁有和使用的刃具?，F(xiàn)場(chǎng)管制，是指公安機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，如群體性事件或騷亂現(xiàn)場(chǎng)，依據(jù)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府的準(zhǔn)許，對(duì)事件現(xiàn)場(chǎng)根據(jù)情況所實(shí)行的管制措施，實(shí)行的手段包括強(qiáng)制驅(qū)散、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即拘捕?，F(xiàn)場(chǎng)封控，諸如有時(shí)是針對(duì)案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，為了辦案的需要而對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施隔離保護(hù)的措施；有時(shí)則是針對(duì)疫情爆發(fā)區(qū)域，依據(jù)傳染病防治需要而實(shí)施的疾病阻斷傳播的措施?？梢钥闯觯煌ü苤婆c上述概念的內(nèi)涵有明顯不同，針對(duì)對(duì)象、實(shí)施主體、實(shí)施條件與實(shí)施措施也存在明顯的區(qū)別。但是，不排除公安機(jī)關(guān)在具體某些特殊案事件的處置過(guò)程中，有時(shí)會(huì)將這些手段搭配組合使用，彼此存在著一種包含關(guān)系。

為進(jìn)一步明確把握和正確適用交通管制，將涉及交通管制等措施的實(shí)施的法律依據(jù)進(jìn)行梳理，見(jiàn)表1。

此外，根據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)視情可以對(duì)重特大交通事故現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施交通管制。還有一種特殊管制是“疫情管制”或稱之為“區(qū)域封控”，這是由《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（本文簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）第四十三條第二款所規(guī)定的，是指在突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急事件時(shí)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)所實(shí)施的封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國(guó)境的，由國(guó)務(wù)院決定。對(duì)疫區(qū)封鎖的解除，由原決定機(jī)關(guān)決定并宣布。這種“區(qū)域封控”的措施，結(jié)合《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（本文簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）的需求，可以對(duì)交通實(shí)施管制，但這與常規(guī)狀態(tài)下的交通管制明顯不同。

二、交通管制法律屬性分析與爭(zhēng)議

從表1 可以看出，“交通管制”作為術(shù)語(yǔ)，在多個(gè)場(chǎng)合都有使用，但各針對(duì)的具體含義不盡一致。因戒嚴(yán)所常用的交通管制，具有明顯的軍事用語(yǔ)含義，雖然所針對(duì)人員、車(chē)輛的交通通行限制措施在行為上與其他的交通管制具有相似性，但已經(jīng)超出了常規(guī)社會(huì)交通管理手段的范疇，沒(méi)有行為可訴性的討論余地。這里著重分析作為常規(guī)社會(huì)狀態(tài)管理手段的交通管制行為性質(zhì)。交通管制作為一種行政管理手段，體現(xiàn)著公權(quán)力與私權(quán)利之間的博弈關(guān)系，從依法行政、合理行政的視角看待這一問(wèn)題具有價(jià)值性[3][4]。當(dāng)前，對(duì)上述法律屬性問(wèn)題，理論界存在一定的爭(zhēng)議。

表1 交通管制及其相關(guān)措施實(shí)施法律依據(jù)

（一）交通管制的行為類型應(yīng)進(jìn)一步明確

交通管制，是指具備管制權(quán)限的管理主體，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)道路交通參與主體發(fā)布的要求“為”與“不為”一定行為的命令。對(duì)違反者，根據(jù)其情節(jié)與后果嚴(yán)重程度，采取一定的行政強(qiáng)制措施和給予相應(yīng)的行政處罰。就交通管制的整個(gè)行為過(guò)程來(lái)看，先有交通管制的通告發(fā)出，后有交通管制內(nèi)容的具體執(zhí)行，再有違反規(guī)定的行政強(qiáng)制與行政處罰。

因此，對(duì)于交通管制的行為類型判斷，首先看行為主體及其行為。行為主體可以分為公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)（交通安全型）、縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)（現(xiàn)場(chǎng)管制型）與地方人民政府（區(qū)域封控型），其行為均屬于行政機(jī)關(guān)的行政行為，這一點(diǎn)毋庸置疑。但是，對(duì)屬于抽象行政行為亦或具體行政行為，仍然存在一定的爭(zhēng)議。在交通管制通告發(fā)布的過(guò)程中，因是制定針對(duì)不特定群體具有交通行為約束力的規(guī)范性文件行為，說(shuō)明這種交通管理行為具備抽象行政行為的屬性，當(dāng)然不具備可復(fù)議性與可訴性。但是，在交通管制實(shí)施的過(guò)程中，這種管理行為有可能造成具體當(dāng)事人權(quán)益的減損，由此會(huì)出現(xiàn)所謂“交通管制實(shí)施克減具體特定當(dāng)事人的權(quán)益”狀況，于是就有可能成為具體行政行為而具備可訴性與可復(fù)議性。此外，也有學(xué)者認(rèn)為，交通管制通告應(yīng)是抽象行政行為，雖然交通管制在實(shí)施中可能觸及交通通行規(guī)則的違反行為，并由此產(chǎn)生后續(xù)的具體行政強(qiáng)制措施或行政處罰內(nèi)容，且因其這種特定性圍繞行政強(qiáng)制與行政處罰而可以進(jìn)行具體的行政復(fù)議或訴訟處理[5][6]。學(xué)者胡建淼認(rèn)為，交通管制只是一種社會(huì)狀態(tài)而不是一種行為，對(duì)交通管制下的行政機(jī)關(guān)后續(xù)行為分情況進(jìn)行討論與處理，不必拘泥于交通管制本身[7]。

交通管制的行為類型討論，還涉及其行為與傳統(tǒng)行政行為（行政命令、行政征收、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決、行政合同、行政賠償）的類型界分[8][9]。可以看出，交通管制與行政命令、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政賠償之間關(guān)聯(lián)較大。依據(jù)行政命令的概念內(nèi)涵，交通管制完全符合其特征，如有權(quán)行為主體作出（發(fā)布命令）要求相對(duì)人“為”與“不為”一定的行為，注意這是設(shè)定義務(wù)而不是賦權(quán)，并且設(shè)定的義務(wù)相對(duì)具體，違反命令者必然引起制裁等，將交通管制視為行政命令，在我國(guó)意味著對(duì)該行政命令不可進(jìn)行復(fù)議或訴訟，只能通過(guò)其他途徑申請(qǐng)解決。交通管制意味著某些區(qū)域或路段或某些車(chē)輛禁止通行或限制通行，從管理的角度講上必然存在對(duì)部分車(chē)輛發(fā)放通行證之類的具體需求，那么交通管制就有可能與行政許可相關(guān)聯(lián)。行政許可的本意是普遍禁止或限制行為的特殊例外，但需要管理部門(mén)的特別準(zhǔn)許，發(fā)放許可證管理。由此可以看出，交通管制與交通通行許可是內(nèi)容對(duì)立且具有補(bǔ)充效應(yīng)的兩種措施，并因通行許可的具體行政行為特性，使得其具備可復(fù)議性與可訴性，但并不意味著交通管制行為，同樣具有可復(fù)議性與可訴性，換言之，交通管制不是行政許可。同樣，類似分析交通管制與行政處罰、行政賠償之間的關(guān)系，因交通管制后交通參與人可能會(huì)違背交通管制規(guī)定內(nèi)容，而違反相關(guān)的交通安全管理法規(guī)或治安類管理規(guī)范而被行政處罰，或者由此進(jìn)一步形成當(dāng)事人所遭受的損害，當(dāng)事人可以因具體的行政處罰而提起行政賠償之訴，因而交通管制也是明顯不同于行政處罰，也不可因?yàn)榻煌ü苤贫鹦姓r償。

綜上所述，我們認(rèn)為交通管制屬于抽象行政行為，具有行政命令的性質(zhì)，不具有可訴性與可復(fù)議性。

（二）交通管制發(fā)布與實(shí)施主體爭(zhēng)議

交通管制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是對(duì)管制區(qū)域內(nèi)道路上的各類交通流予以管理與控制，使之符合發(fā)布單位的管理要求。按照交通管制的運(yùn)行流程來(lái)看，先是有權(quán)單位的發(fā)布，涉及者知曉并遵照實(shí)施，相關(guān)下屬部門(mén)依照職責(zé)權(quán)限負(fù)責(zé)實(shí)施。因此，有發(fā)布單位與實(shí)施主體之分。從現(xiàn)有法律規(guī)范來(lái)看，交通管制的發(fā)布主體，涉及公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府。這些主體發(fā)布命令的依據(jù)不盡一致，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》（本文簡(jiǎn)稱《道路交通安全法》）；公安機(jī)關(guān)的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)人民警察法》（本文簡(jiǎn)稱《人民警察法》），交通管制是現(xiàn)場(chǎng)管制的一部分內(nèi)容；縣級(jí)以上人民政府發(fā)布的依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，包括新冠肺炎疫情期間的《傳染病防治法》等。既然有相對(duì)應(yīng)的法律授權(quán)，上述主體理所當(dāng)然都可以發(fā)布交通管制通告，只是選擇哪個(gè)部門(mén)發(fā)布需要看發(fā)布的條件與時(shí)機(jī)是否符合授權(quán)法律的相關(guān)規(guī)定。從表1 的具體條文內(nèi)容來(lái)看，這些部門(mén)發(fā)布的前提條件不盡相同。

依據(jù)部門(mén)間職責(zé)權(quán)限的包含關(guān)系，上級(jí)機(jī)關(guān)能否替代下級(jí)部門(mén)發(fā)布交通管制通告呢？理論上，上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)限與職責(zé)的確高于下級(jí)，完全可以替代下級(jí)實(shí)施管理，但從職責(zé)與功能負(fù)荷的角度而言，為確保各個(gè)機(jī)構(gòu)正常履職與分級(jí)管理體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這種提級(jí)發(fā)布命令的做法顯然不可取，除非出現(xiàn)了地方性機(jī)構(gòu)管理混亂、整肅無(wú)力的狀態(tài)（當(dāng)然這種狀態(tài)幾乎不可能出現(xiàn)）。交通管制通告發(fā)出后，公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)依據(jù)職責(zé)分工，理所當(dāng)然成為交通管制命令的執(zhí)行者（實(shí)施者）；但需要指出的是，由于交通管制通告的發(fā)出背景與主體的不一樣，參與履職的主體也就不一樣，比如公安機(jī)關(guān)因治安秩序現(xiàn)場(chǎng)管控需要發(fā)出的交通管制執(zhí)行者，就應(yīng)當(dāng)包括除交警之外的其他警種；因疫情原因由政府發(fā)布的交通管制通告，其執(zhí)行者也應(yīng)當(dāng)有所擴(kuò)大，而不僅僅是公安交通管理部門(mén)，還應(yīng)當(dāng)包括承擔(dān)疫情管理職責(zé)的所有部門(mén)。在這些部門(mén)中，交警因其專業(yè)的特殊性可能承擔(dān)更多的職責(zé)與任務(wù)。當(dāng)然，交警與其他部門(mén)之間，圍繞交通封控需要進(jìn)行多方面的協(xié)作。

（三）交通管制與交通分流、交通限制等之間的關(guān)系問(wèn)題

交通管制，作為一種專業(yè)術(shù)語(yǔ)，有其特定的法律內(nèi)涵，明顯不同于交通分流、交通疏導(dǎo)、交通限制（禁止）[10]。盡管從交通管理與控制的角度看，交通管制與交通分流、交通疏導(dǎo)、交通限制之間具有相似性，甚至前者可以包含后面的三個(gè)管控方式，甚至?xí)褂玫胶竺娴娜齻€(gè)措施。但是，交通管制與交通分流、交通疏導(dǎo)、交通限制還是屬于不同類型的管理措施?？梢哉f(shuō)，交通管制包含交通分流、交通疏導(dǎo)與交通限制，甚至是交通禁止，但后面的三個(gè)措施之間的界限分明，絕對(duì)不能等同交通管制。交通管制具有明顯的應(yīng)急性、臨時(shí)性與嚴(yán)肅性的特征，屬于非常規(guī)化的管理措施；但交通分流、交通疏導(dǎo)、交通限制則是常規(guī)化的管理手段，甚至可以較長(zhǎng)時(shí)間使用，比如單雙號(hào)限制、禁止貨車(chē)進(jìn)城、城市道路禁摩限電、分時(shí)段的禁止橋隧通行、橋隧限高架、繞行分流等。從相對(duì)于交通參與人的權(quán)益損害而言，交通管制措施的影響相對(duì)較大，因其具有臨時(shí)突發(fā)性，會(huì)使得當(dāng)事人暫時(shí)無(wú)所適從，交通順暢出行的預(yù)期受阻。從依法管理道路交通的角度而言，我們認(rèn)為，交通管制不僅具備工程技術(shù)內(nèi)涵，更是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆尚g(shù)語(yǔ)；交通限制也具備類似的特征；交通分流與交通疏導(dǎo)則更具備工程管理的技術(shù)內(nèi)涵，相對(duì)而言其法律的嚴(yán)謹(jǐn)性不足，很少有把它們看成一種法律用語(yǔ)的場(chǎng)合。因此，交通管制與交通分流、交通疏導(dǎo)、交通限制等之間有著明顯的目的與手段的關(guān)系。后面的三者則是被視為并列的工程技術(shù)管理手段。

三、交通管制使用中存在的問(wèn)題及其原因

交通管制，具有鮮明的法律嚴(yán)謹(jǐn)性特征，說(shuō)明其使用有著嚴(yán)格的規(guī)定。但是，因?qū)@種討論性的缺失，在很多場(chǎng)合只是被看成一種管理技術(shù)手段，因而存在濫用、誤用的情形，隱藏其后的原因也多種多樣。

（一）交通管制濫用問(wèn)題

在早期，交通管制使用的場(chǎng)合很多，出于某種安全方面的考慮，對(duì)于部分或者全部交通路段的車(chē)輛和人員通行進(jìn)行控制，如集會(huì)游行、大型運(yùn)動(dòng)會(huì)、道路橋梁建設(shè)、救災(zāi)搶險(xiǎn)、執(zhí)行重要警衛(wèi)任務(wù)等。交通管制相對(duì)于其他交通管理手段，給出行的社會(huì)公眾帶來(lái)的不利影響也最為嚴(yán)重，因而需要有嚴(yán)格的前提條件與審批程序。交通管制的濫用問(wèn)題，一方面是次數(shù)多且頻繁，另一方面是由“濫用”向“亂用”轉(zhuǎn)變。“濫用”意味著次數(shù)多。以北京為例，作為政治經(jīng)濟(jì)文化中心，具有一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)人出行、外國(guó)元首來(lái)訪時(shí)必須采用一定交通警衛(wèi)，伴隨而來(lái)的就是出現(xiàn)不斷的沿途交通管制。交通警衛(wèi)的模式，如果一味地上行下效，就會(huì)被濫用，地方交警就會(huì)苦不堪言。在這種具有一定級(jí)別的重大國(guó)事活動(dòng)中表現(xiàn)出一定的禮儀無(wú)可厚非，但頻繁而不加區(qū)別地使用交通管制就會(huì)打破“公權(quán)力”與“私權(quán)利”之間的平衡，就會(huì)侵蝕老百姓的通行權(quán)益。經(jīng)過(guò)激烈爭(zhēng)論之后，國(guó)家有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)出行輕車(chē)簡(jiǎn)從的相關(guān)規(guī)定。北京奧運(yùn)會(huì)安保期間的交通管制措施和各種大型群眾性活動(dòng)諸如演唱會(huì)、博覽會(huì)、廣交會(huì)活動(dòng)期間的交通管制措施以及歷年“政協(xié)人大兩會(huì)”期間的交通管制措施，都已經(jīng)成為百姓生活日常交通出行受限的常態(tài)?！皝y用”主要是指使用交通管制的情形與場(chǎng)合不合適，如根本不需要使用“交通管制”，只需要局部路口或路段加強(qiáng)疏導(dǎo)與指揮即可，但為體現(xiàn)規(guī)格與氣氛，要求公安交通管理部門(mén)實(shí)施交通管制。這些活動(dòng)小到諸如演唱會(huì)、球賽、某一重要建筑物或商業(yè)體、工業(yè)園的開(kāi)業(yè)剪彩儀式，凡是涉及到可能會(huì)因群眾性聚集影響到活動(dòng)中心部分重要人物出行順暢的情形，都有可能會(huì)通過(guò)非正規(guī)的特別程序，請(qǐng)求公安交通管理部門(mén)對(duì)部分路段實(shí)行交通管制，有的甚至還采用“交通管制公告”的公文方式對(duì)外宣告。

（二）交通管制誤用問(wèn)題

“誤用”的本意就是錯(cuò)誤使用。交通管制的錯(cuò)誤使用表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是使用情形不對(duì)。依據(jù)前文對(duì)交通管制措施適用法律法規(guī)來(lái)看，只有根據(jù)《道路交通安全法》《人民警察法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等規(guī)定才能夠?qū)嵤┙煌ü苤拼胧⒉话瘯?huì)游行示威、大型運(yùn)動(dòng)會(huì)、道路橋梁建設(shè)（施工路段管理）等情形，交通警衛(wèi)必要時(shí)可以采用的交通管制，則屬于一種特別規(guī)定，這里不再討論，但需要指出的是交通警衛(wèi)同樣不可以濫用。其實(shí)，這些情形出現(xiàn)后，只需加強(qiáng)沿途和事故現(xiàn)場(chǎng)的交通疏導(dǎo)與指揮即可，也可以采用一定的繞行、分流等交通限制手段，但不必采取交通管制措施。這種“誤用”是對(duì)交通管制與交通限制內(nèi)涵的區(qū)分不清楚所致。二是使用過(guò)程的交通管制文書(shū)用語(yǔ)不當(dāng)，究竟是使用“交通管制公告”，還是使用“交通管制通告”？依照公文格式體例的要求看，通告是在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或周知的事項(xiàng)時(shí)使用的公文；公告適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)。有的地方還寫(xiě)成“交通管制通報(bào)”（通報(bào)是上級(jí)把有關(guān)的人和事告知下級(jí)的公文）。這些都屬于公文格式體例的誤用。

（三）問(wèn)題其后的原因分析

交通管制被濫用或誤用的原因表現(xiàn)在多個(gè)方面。一是人們從觀念上只是簡(jiǎn)單地認(rèn)為交通管制只是一種工程技術(shù)手段，是對(duì)交通流的再組織管理，以達(dá)到交通秩序管理的目的，而較少認(rèn)為它是一種行政管理手段，更沒(méi)有意識(shí)到交通管制實(shí)施后對(duì)相關(guān)交通參與主體的權(quán)利限制問(wèn)題。二是法律法規(guī)對(duì)交通管制規(guī)定不是很詳細(xì)，其含義相當(dāng)模糊，致使在執(zhí)行中走樣。比如，《道路交通安法》第三十九條、第四十條，雖然規(guī)定的前置條件大體相同，但對(duì)所使用的措施到底是“疏導(dǎo)、限制、禁止”，還是“交通管制”，表述得不夠清楚。兩者的差異在哪里？“遇有嚴(yán)重影響交通安全的情況”的“嚴(yán)重”應(yīng)如何判斷？“可以采取交通管制措施”中的“可以”的判斷標(biāo)準(zhǔn)又是什么？《道路交通安全法》提及的交通管制，與其他法律提出的涉及交通管制內(nèi)容的法條之間的關(guān)系是什么？這些都缺少相應(yīng)的下位規(guī)范性文件予以說(shuō)明，還包括交通管制的目的與宗旨、職責(zé)與權(quán)限、處置原則、管制方式、責(zé)任追究與監(jiān)督均未規(guī)定。還有一些地方的下位法即道路交通安全法實(shí)施辦法曲解上位法的規(guī)定，有的增加交通管制的適用情形，比如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》第三十八條規(guī)定：“遇有重大國(guó)事、外事活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以采取臨時(shí)交通管制措施；舉辦大型群眾性活動(dòng)，需要公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)采取交通管制措施的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在采取管制措施三日前向社會(huì)公告。”三是公安機(jī)關(guān)交通部門(mén)及相關(guān)上級(jí)部門(mén)缺少“官輕民本”的思想，自由裁量的空間太大。交通管制作為一種道路交通行政管理手段，其發(fā)布是由公權(quán)力部門(mén)單向發(fā)出，很少有征求涉及相關(guān)交通利益群體的意見(jiàn)，存在一定的“官本位”思想，在開(kāi)展道路交通管制時(shí)容易漠視普通公民的合法權(quán)益，甚至有的以損害或犧牲公民權(quán)利來(lái)?yè)Q取行政上的預(yù)期效應(yīng)，對(duì)當(dāng)事人所遭受的因交通管制帶來(lái)的損失也缺少相應(yīng)的補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，自由裁量上的任性也就無(wú)所限制[11]。

四、準(zhǔn)確理解法條語(yǔ)言，嚴(yán)格適用交通管制

（一）堅(jiān)持依法行政相關(guān)原則，防止交通管制濫用

行政法作為現(xiàn)代法治國(guó)家依法治國(guó)的利器，行政法的原理與精髓在于圍繞行政過(guò)程的正確實(shí)施所制定的各項(xiàng)原則，這種原則有利于人們?cè)诰唧w法條應(yīng)用過(guò)程中所面臨的語(yǔ)焉不詳或者尚未具體規(guī)定的領(lǐng)域時(shí)，能夠作出準(zhǔn)確的判斷與具體選擇。在實(shí)施交通管制過(guò)程中，必須堅(jiān)持合法行政原則、合理行政原則、程序正當(dāng)原則和利益保護(hù)原則。一是堅(jiān)持合法行政原則，即要求在交通管制實(shí)施過(guò)程中，一定要有相關(guān)的法律依據(jù)，而不能突破法律的規(guī)范去自行制定某一規(guī)范性文件，避免下級(jí)機(jī)關(guān)超范圍、超規(guī)格使用交通管制措施。二是堅(jiān)持合理行政原則，即要求行政主體在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施交通管制行為，還要求考慮這種行為是否符合公平正義的法律理性。曾經(jīng)有人提議，將2008 年奧運(yùn)會(huì)期間的單雙號(hào)限行規(guī)則長(zhǎng)期保留，則遭到了諸多人的批評(píng)。因?yàn)樗`背了比例原則，將道路的公共屬性與個(gè)人通行的私權(quán)利之間分離，且形成了新的不平等問(wèn)題，把管理者“公權(quán)力”的任性發(fā)揮到極致。三是堅(jiān)持程序正當(dāng)原則，即要求通過(guò)程序性事項(xiàng)以保證公民的決策參與權(quán)、知情權(quán)與建議權(quán)。對(duì)于城市道路中的具有長(zhǎng)期效應(yīng)的交通限制決策，需要求在實(shí)施前告知，便于涉及的當(dāng)事人出行早作變通，但告知并不是提前征集意見(jiàn)，依然是單向性的管理行為。對(duì)于交通管制的實(shí)施，《道路交通安全法》沒(méi)有規(guī)定有關(guān)提前告知的條款，這可能是考慮到需要適用交通管制的事件有的具有突發(fā)性，以致有權(quán)實(shí)施交通管制的公安機(jī)關(guān)暫時(shí)難以提前通告。但是，在很大程度上，這種未予提前告知行為也許與當(dāng)局者的交通管理水平存在很大的關(guān)系，很可能損害公民涉及管制區(qū)域的通行權(quán)利，因而需要加以提前限定與優(yōu)化交通管制程序。四堅(jiān)持利益保護(hù)原則，因?yàn)榻煌ü苤茖?duì)通行權(quán)益具有一定的損害性，需要嚴(yán)格限定交通管制的時(shí)間與范圍，一般還需要提供一定的補(bǔ)救措施，以最大限度地減少損失。

（二）加強(qiáng)法律素養(yǎng)與修為，防止交通管制誤用與亂用

交通管制的決策是人的行為，是由法律授權(quán)的機(jī)關(guān)部門(mén)，如為維護(hù)交通安全的公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)、防治社會(huì)治安秩序嚴(yán)重惡化的公安機(jī)關(guān)或者突發(fā)事件情況下的縣級(jí)以上人民政府，做出決策并及時(shí)發(fā)布。因此，決策者的法律素養(yǎng)與修為，決定其是否能夠高效、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾婪ㄅ袛嘟煌ü苤剖聦?shí)的前提條件、程序性事項(xiàng)以及后期的安排是否合理。這些素養(yǎng)包括自身如何理解法律條文并對(duì)外作出正確的解釋，甚至是圍繞法條的缺陷而創(chuàng)造性地提出補(bǔ)救建議的能力。比如，圍繞大型活動(dòng)的開(kāi)展，能否正確實(shí)施部分應(yīng)急性、臨時(shí)性的行政管理措施，作為承辦地的地級(jí)市政府一般是缺少相應(yīng)權(quán)限的，需要省級(jí)及其以上的人大予以立法授權(quán)，為下級(jí)市政府的規(guī)范性文件制定提供依據(jù)。2019 年武漢市承辦軍運(yùn)會(huì)，為保證圍繞軍運(yùn)會(huì)設(shè)置的各項(xiàng)管理措施得到法律授權(quán)，特提請(qǐng)湖北省第十三屆人大常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)省和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府為保障第七屆世界軍人運(yùn)動(dòng)會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定》[12]。通過(guò)這種概括性授權(quán)后，武漢市政府制定了一系列的軍運(yùn)會(huì)安保措施，包括諸如軍運(yùn)會(huì)專用道設(shè)置、軍運(yùn)會(huì)場(chǎng)地周邊交通管制方案。但是，這種概括性授權(quán)做法，依然受到了部分研究者的批評(píng)。他們認(rèn)為，作為省人大的授權(quán)依然沒(méi)有滿足有關(guān)交通管制上位法律的條件限制性要求。其實(shí)，為了防止交通管制措施的誤用與亂用，關(guān)鍵的做法依然還在于管理者需要學(xué)會(huì)如何正確解釋與運(yùn)用現(xiàn)行法律法規(guī)。

（三）做好相關(guān)法律解釋，創(chuàng)設(shè)交通管制適用良好環(huán)境

法律條文在后期實(shí)施過(guò)程中，不可避免會(huì)遇到許多新情況，在法律的應(yīng)用過(guò)程中就需要結(jié)合法律制定的宗旨目的，在法律解釋體系框架內(nèi)，由有權(quán)部門(mén)進(jìn)行及時(shí)解釋。從涉及交通管制相關(guān)的法律條文來(lái)看，其立法時(shí)間相對(duì)久遠(yuǎn)，基本上沒(méi)有相關(guān)的法律性解釋文件。一是交通管制作為行政性手段，大家默認(rèn)其是公安機(jī)關(guān)的重要職責(zé)與權(quán)力，只要公安機(jī)關(guān)做出了實(shí)施行為，就認(rèn)為是合理的，很少有人反思其是否存在非法性（除非這一措施牽涉到本人的切身具體利益），更何況交通管制一般是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。二是多年以來(lái)很少有人主動(dòng)糾正“凡是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)實(shí)施的分流、限行、禁行等都是交通管制”這一錯(cuò)誤說(shuō)法，以致交通管制公告或通告很常見(jiàn)。這里很必要厘清交通限制與交通管制的區(qū)分，即二者表現(xiàn)在所依據(jù)的條文不同、目的不同、前提依據(jù)不同，采取措施也不盡相同。前者依據(jù)《道路交通安全法》第三十九條，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)針對(duì)道路交通秩序保暢通，根據(jù)道路和交通流量的具體情況進(jìn)行裁量，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施；遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，并且應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告。后者則是依據(jù)《道路交通安全法》第四十條，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)針對(duì)道路交通安全情況，遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時(shí)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以實(shí)行交通管制。所謂的其他措施，是指“由交通警察現(xiàn)場(chǎng)指揮、疏通、引導(dǎo)交通或使用人工消除障礙等措施”。但是，對(duì)如何判斷“嚴(yán)重影響交通安全”則缺少相應(yīng)的說(shuō)明性指導(dǎo)文件作為依據(jù)；對(duì)條文中的“等外”情形缺乏明確的判斷依據(jù)，即無(wú)法斷定交通安全影響的嚴(yán)重性，也導(dǎo)致了許多大型群眾活動(dòng)（如體育比賽與文藝演出）經(jīng)常性地采用交通管制措施。正是兩種措施之間的語(yǔ)意模糊以及相關(guān)解釋性文件的缺乏，本意為交通限制的措施卻被包裝成為交通管制，而且這種僅適用于公共道路上的管制措施也在一些企事業(yè)單位、高等校園內(nèi)出現(xiàn)，動(dòng)輒實(shí)施所謂的交通管制。交通管制這種僅由具有公權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力不時(shí)被亂用、誤用。這說(shuō)明上述法律條文有作出進(jìn)一步解釋的必要性，也需要社會(huì)公眾正確理解交通管制措施。

（四）強(qiáng)化城市交通科學(xué)管理，減少不必要交通管制

從法律的本意上看，交通管制是作為特殊情形下的應(yīng)急處置措施，具有類似于“最后一道防線”的作用，屬于盡可能備而不用的終極處置手段。《道路交通安全法》第四十條還特別強(qiáng)調(diào)，當(dāng)采取其他交通限制類的措施無(wú)效時(shí)，才可以選擇使用交通管制。但是，從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，交通管制或者非正確使用的交通管制的情形越來(lái)越多，以致大家逐漸喪失分辨力，出現(xiàn)交通限制與交通管制混同現(xiàn)象，從而使法律語(yǔ)言的嚴(yán)肅性缺失。為此，我們認(rèn)為，一方面需要規(guī)范兩類措施的使用情形與條件；另一方面則需要以普通百姓出行整體利益最大化為視角，盡可能減少交通管制措施的使用?；膺@種交通管制措施使用頻率的唯一正常渠道是不斷提升城市道路交通秩序管理水平。在城市布局與功能組團(tuán)、道路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、路段路口的正規(guī)化標(biāo)準(zhǔn)化、城市道路交通需求與出行誘導(dǎo)管理、基于大數(shù)據(jù)與實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)信息交通運(yùn)行流管理、特殊時(shí)間段、時(shí)間點(diǎn)的路面監(jiān)控等方面，整體性對(duì)城市道路交通秩序?qū)崿F(xiàn)精細(xì)化管理水平予以全面提升。通過(guò)強(qiáng)化城市道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為某些特殊事件如大型群眾性商業(yè)活動(dòng)和體育賽事、重大國(guó)際外事等活動(dòng)創(chuàng)造交通便利條件。除此之外，還需要提高公安交通管理部門(mén)日常運(yùn)行中的交通管理能力。要求具備對(duì)特殊條件下的交通管理與組織能力，諸如對(duì)異常天氣、特殊事件下的交通組織與疏導(dǎo)能夠及時(shí)生成新的運(yùn)行方案；對(duì)各種大型群眾活動(dòng)的交通組織與管理具備指導(dǎo)能力，并能夠提供相應(yīng)的技術(shù)支持；對(duì)特殊事件下諸如新冠肺炎疫情下的特殊交通管理，要能夠依據(jù)上級(jí)部門(mén)的要求，做好配合性區(qū)域防控工作。需要指出的是，公安交通管理部門(mén)配合疫情防控工作，采取交通管理措施的依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》，而非《道路交通安全法》[13]?？傊?，作為城市道路交通管理者，只有不斷提升城市道路交通管理科學(xué)化水平，加大現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，整體推進(jìn)，全社會(huì)協(xié)同治理，才有可能逐漸減少交通管制的使用。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)交通管制措施與交通限制等措施之間的差異性進(jìn)行梳理，有助于我們認(rèn)清楚兩者之間的不同，有利于將作為應(yīng)急性手段的交通管制與常規(guī)交通管理措施的“交通疏導(dǎo)、指揮、分流、禁行、限行”區(qū)分開(kāi)來(lái)，做到正確使用，防止不加區(qū)分的混同使用而誤導(dǎo)民眾，使來(lái)自基層的群眾監(jiān)督喪失辨別力；也要督促政府及其相關(guān)部門(mén)合法使用交通管制措施，通過(guò)不斷提升城市自身交通治理能力，減少交通管制使用的幾率。