明浩雨

摘 要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國針對流浪乞討人員的救助制度體系在不斷完善，從傳統(tǒng)的強制性收容遣送制度到自愿的社會救助，體現(xiàn)了對弱勢群體的社會關(guān)懷。2014年5月實施的《社會救助暫行辦法》進一步體現(xiàn)了政府救助流浪乞討人員的人性化。作為救助主體，政府部門不斷探索更加有效、更加人性化的集中救濟方式。借鑒社會支持理論，對鹽城市大豐區(qū)救助管理站及鹽城市大豐區(qū)流浪乞討人員救助和管理情況進行調(diào)查研究，指出在救助管理方面存在的問題和成因，進而提出相應(yīng)的對策建議，即構(gòu)建主觀支持網(wǎng)絡(luò)和客觀支持網(wǎng)絡(luò)，提高流浪乞討人員對社會支持網(wǎng)絡(luò)的利用度。

關(guān)鍵詞：救助管理;流浪乞討人員：鹽城市大豐區(qū)：社會支持

中圖分類號：C913.7 ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）18-0076-03

引言

社會救助是社會保障的最后一道安全網(wǎng)，國家和社會向由于各種原因而處境困難的公民提供經(jīng)濟援助和生計支助，以確保他們的最低需要。城市中的流浪乞討人員離家很遠，無法解決自身的食宿問題，處于流浪或乞討狀態(tài)。鹽城市大豐區(qū)救助管理站對于流浪乞討人員的管理，經(jīng)歷了由收容遣送階段向救助管理階段的轉(zhuǎn)變。

2003年，轟動全國的“孫志剛案”在全國引起了廣泛的反響，直接推動了流浪乞討人員救助制度的改革。2003年6月28日，國務(wù)院第十二次常務(wù)會議通過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）。鹽城市大豐區(qū)救助管理站根據(jù)《救助管理辦法》的規(guī)定改變了收容遣送制度的強制性質(zhì)，取消了對流浪乞討人員人身自由的限制，使救助活動轉(zhuǎn)變?yōu)榱骼似蛴懭藛T自愿選擇的活動。

一、以社會支持理論分析流浪乞討人員集中救助管理

個人之間通過接觸獲得在社會上生活、發(fā)展所需要的服務(wù)、信息和援助等，這樣的一組接觸就構(gòu)成了社會支持網(wǎng)絡(luò)。社會支持理論認為社會支持網(wǎng)絡(luò)建立在個人所擁有的資源基礎(chǔ)之上，它可分為個人資源和社會資源。其中，個人資源主要包括個人的自我功能和應(yīng)對能力，而社會資源是指個人社會網(wǎng)絡(luò)的廣度和網(wǎng)絡(luò)中的人所能提供的社會支持功能的程度。一個完整的流浪乞討人員社會支持網(wǎng)絡(luò)應(yīng)包括政府、社會組織、社會工作者、志愿者及流浪乞討人員等要素。

肖水源認為，社會支持網(wǎng)絡(luò)有主觀支持、客觀支持、對社會支持的利用度三個維度。客觀支持包括物質(zhì)上的直接援助和社會網(wǎng)絡(luò)、團體關(guān)系的直接存在和參與，能夠為流浪乞討人員提供物質(zhì)上的直接幫助;主觀支持是個體所體驗到的情感和精神上的支持，可以通過社會工作者進行心理輔導(dǎo);對支持的利用度是個體對社會支持的利用情況。對于流浪乞討人員的救助管理也需要從這三個維度展開，才能為流浪乞討人員提供全方位的幫助，達到真正的救助效果。

二、鹽城市大豐區(qū)集中救助管理的現(xiàn)狀與困境

（一）救助內(nèi)容單一

鹽城市大豐地區(qū)的救助管理站提供以下救助，以滿足流浪乞討人員的需要：一是提供滿足食品衛(wèi)生要求的糧食，解決流浪乞討人員的生存問題，滿足各個年齡層以及老弱病殘等特殊群體的食物需要;二是提供符合基本條件的住處，鹽城市大豐區(qū)救助管理站共有床位50張，為求助人員提供了一個臨時居住的場所，以受助人員健康情況、性別為標(biāo)準(zhǔn)安排受助人員住宿，發(fā)放必要的生活必需品;三是對在站內(nèi)突發(fā)急病的人員及時送醫(yī)院救治，醫(yī)院對這部分人的醫(yī)療費用在一定程度上給予優(yōu)惠，剩下的部分由救助管理站進行支付;四是根據(jù)求助人員提供的信息，幫助他們與家人或單位聯(lián)系;五是救助管理站應(yīng)向沒有能力購買車票回鄉(xiāng)或單位的求助人員提供乘車憑證。然而，在現(xiàn)階段，鹽城市大豐區(qū)救助管理站的主要援助形式是提供臨時生活所需的物質(zhì)援助。這些援助只解決了流浪乞討人員的生存需要，沒有解決根本問題，重復(fù)流浪、多次救助的問題層出不窮。鹽城市大豐區(qū)救助管理站只為流浪乞討人員提供衣食住行等臨時看護服務(wù)，基本解決了他們的生存需求，但在心理咨詢及技能培訓(xùn)等方面還存在空白，無法從根本上解決流浪乞討問題。

（二）救助范圍較窄

根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的規(guī)定，救助的對象必須同時具備四個條件：“一是自身無力解決食宿，二是無親友投靠，三是不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，四是正在城市流浪乞討度日?！痹诔鞘衅蛴懼\生的人，有工作能力但不參加勞動生產(chǎn)的人，在本地區(qū)有住房的人，臨時失業(yè)的人，攜帶足以滿足基本住房和食品需要的物品的人，拒絕提供關(guān)于其個人情況的真實信息的人和在沒有正當(dāng)理由的情況下再次提出援助請求的人共分為七類，這七類人不納入救助范疇。因此，滿足這四項要求的人很少。鹽城市大豐區(qū)的求助人員很多是因為他們找不到工作、被偷竊或找不到家人。我國流浪乞討者具有復(fù)雜性和多樣性的特點，應(yīng)根據(jù)流浪乞討人員的特點，綜合考慮醫(yī)療救助、教育救助和對流浪乞討人員提供就業(yè)扶持，根據(jù)不同情況做好救援管理和有針對性的救助行動。但是我國缺少關(guān)于救助流浪乞討人員的專項立法，僅僅在《救助管理辦法》中有簡要規(guī)定，這些簡要的規(guī)定還不能對我國的流浪乞討人員做出積極有效的救助管理。

（三）救助水平較低

2019年鹽城市大豐區(qū)政府撥款給鹽城市大豐區(qū)救助管理站的救助資金為100萬元，再結(jié)合鹽城市大豐區(qū)2019年救助的143人，可計算出每人每月平均救助額度為582元，低于鹽城地區(qū)2019年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中的620元。

我國對流浪乞討人員的社會救助主要依靠救助管理站，但救助管理站的力量有限，現(xiàn)階段只可以在短期內(nèi)暫住，救助管理只提供衣食住行等生活必需品，不能滿足流浪乞討人員較高層次的需求，救助水平不高。短期援助不能解決長期的問題，目前的社會救助水平并不能真正幫助求助人員擺脫困境，所有求助者都被送回原籍地，政府沒有考慮到其返鄉(xiāng)后的生活，許多人在返回原籍時仍然生活貧困。基本的生活救助既不能解決問題，也不能避免風(fēng)險，這些人返回家鄉(xiāng)后多數(shù)不能返回原來的工作崗位，而臨時救助既不能解決貧困問題，也不能消除貧困的根源。這些流浪乞討人員真正需要的是更多的就業(yè)機會和職業(yè)培訓(xùn)，只有這樣才能從根本上消除乞討現(xiàn)象。

（四）管理服務(wù)缺乏專業(yè)性

目前，鹽城市大豐區(qū)救助管理站管理人員專業(yè)水平相對來說比較低，學(xué)歷基本為本科，這部分反映了其預(yù)期工作能力與實際工作能力之間的不對稱，直接影響到目前管理人員的專業(yè)水平。他們既要對流浪乞討人員進行必要的救助服務(wù)，也必須對這部分人進行管理，以便維持站內(nèi)的良好秩序。鹽城市大豐區(qū)政府在上級部門的嚴格管理下，救助的領(lǐng)域不斷地擴展，但其人員配置不足，僅有四人，站內(nèi)缺少心理咨詢師，不能與流浪乞討人員進行心理上的溝通并對其進行心理疏導(dǎo)，服務(wù)缺乏專業(yè)精神，因此救助工作效率低下。另外，鹽城市大豐區(qū)救助管理站的評估工作是根據(jù)人員自己編寫的工作報告進行的，過于主觀，缺乏外部客觀評估，而且沒有專業(yè)的評估體系來衡量管理工作的有效性，因此不可能改進救援管理工作，因為服務(wù)質(zhì)量的效果不會影響員工的收入，缺乏必要的激勵機制，促使人道主義工作者為流浪乞討人員提供更加貼心、多樣的服務(wù)?？偠灾?，工作報告帶有強烈的主觀色彩，無法憑借其衡量救援是否有效，而流浪乞討人員救助效果評價就成為了一個亟待解決的問題。

三、完善流浪乞討人員集中救助管理的對策

基于社會支持體系的三維度，即主觀支持體系、客觀支持網(wǎng)絡(luò)和對社會支持體系的利用程度，本文提出以下具體對策建議。

（一）構(gòu)建主觀支持網(wǎng)絡(luò)

1.加強心理輔導(dǎo)，使物質(zhì)救助與精神救助相結(jié)合。社會救助倡導(dǎo)從社會弱勢群體中消除和避免貧困因素，這不僅需要為困難群眾提供物質(zhì)援助，還要提供精神生活中的心理援助和支持。在真正的救助管理工作中，要加大對流浪乞討人員的精神救助和心理疏導(dǎo)措施，這有利于不同受益人心理狀況的發(fā)展，幫助他們盡快回歸社會。首先，評估受助人員的心理和心理狀況，建立心理健康檔案，如果出現(xiàn)了嚴重的心理障礙和行為偏差，應(yīng)及時送其到專業(yè)機構(gòu)進行治療;其次，與鹽城市大豐區(qū)志愿者組織進行長期合作，請心理學(xué)專業(yè)的志愿者幫助員工提供心理輔導(dǎo)和行為矯正，使受助人員能夠改變自己的工作態(tài)度和工作性格，以自己的能力融入社會，適時增加技能培訓(xùn)的次數(shù)，形成全面、多層次、多種類的救助管理體系。救助管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極開展有利于受助人員身心健康的文娛活動，豐富其精神生活，并通過組織社會實踐活動和公益活動，提高其社會存在感和歸屬感，幫助其早日回歸正常的社會生活。

2.通過專業(yè)化培訓(xùn)，提高社會工作者的素質(zhì)。對于理論知識和方法必須學(xué)會靈活運用，這樣才能使其真正成為社會工作者展開服務(wù)工作的專業(yè)工具。鹽城市大豐救助管理站需要探索新的救助方法和工作方式，幫助受助人員改變懶惰的價值觀，樹立自信心和自尊的價值觀，幫助他們擺脫懶散的心理，幫助他們恢復(fù)對生活的信心，這也會使救助管理站的工作更加溫馨易懂。“社會理性”方式是一種在生活的主體、心理過程和社會環(huán)境的理性狀態(tài)下思考和工作的方式。社會專業(yè)人員可以幫助受助人員制定個性化的診療方案，鹽城市大豐區(qū)救助管理站沒有明確的評估標(biāo)準(zhǔn)以及對工人個人工作表現(xiàn)的評估。救助管理站可以嘗試將工作人員考核納入標(biāo)準(zhǔn)的考核體系，鼓勵工作人員為流浪乞討人員提供更好更優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)，鼓勵工作人員提高工作效率，不斷提升自己的專業(yè)素養(yǎng)。

（二）構(gòu)建客觀支持網(wǎng)絡(luò)

1.加強社會多方協(xié)作，拓展資金來源渠道。完善的社會救助體系應(yīng)當(dāng)是多層次的。當(dāng)前，我國正在探索的是符合我國特點的網(wǎng)絡(luò)管理體制和“政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)作、社會參與、全民實施”的運行機制。在擴大援助資金來源的同時，還必須對救助資金進行管理和使用，使社會捐助渠道和程序正規(guī)化和規(guī)范化。在目前的救助管理階段，政府領(lǐng)導(dǎo)層的作用遠遠超過社會參與的作用?？梢哉f，參與社會救助的企業(yè)和社會群體的人數(shù)仍然很少，社會各方的重視程度遠遠不夠。要改變目前的狀況，僅僅依靠救助管理站提供的基本的衣食住行醫(yī)等管理服務(wù)是不夠的，因為社會救助是一個系統(tǒng)的社會項目，需要在政府領(lǐng)導(dǎo)下進行協(xié)調(diào)，調(diào)動社會各方的積極性，促進社會企業(yè)的參與，充分發(fā)揮社會各方力量的優(yōu)勢。多方一同為籌集救助管理的資金做出努力，才有可能創(chuàng)造出最大的價值。在此過程中，要充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)濟實力的優(yōu)勢，吸納本土社會資本，接受社會捐贈，拓展資金來源渠道。

2.強化政府責(zé)任意識，完善流浪乞討人員救助的法律法規(guī)。在流浪乞討人員的救助領(lǐng)域，西方發(fā)達國家的制度在早些時候已經(jīng)發(fā)展成熟，許多發(fā)展中國家也建立了具有本國特色的救助管理模式，在考慮到本國的情況和吸取其他國家經(jīng)驗的情況下，為幫助無家可歸的流浪乞討人員制定了相關(guān)的政策、法律和條例。以鹽城市大豐區(qū)救助管理站為例，其救助對象主要是來自自然條件極差的農(nóng)村地區(qū)的流浪乞討人員。雖然這些流浪乞討人員在因貧困出走后得到了短期的臨時性救助，但他們的問題并沒有得到實質(zhì)性的解決，他們會再次因為貧困而進入城市進行流浪乞討。這一問題需要流浪乞討人員流出地的政府強化其責(zé)任意識，同時還需要完善救助政策使之與城市救助管理工作相適應(yīng)。一方面，在流出地流浪乞討人員可以獲得基本的生活保障;另一方面，流浪乞討人員流入地也應(yīng)該建立健全人力資源收納體系，這樣可以幫助缺乏就業(yè)機會并有極大風(fēng)險轉(zhuǎn)化為流浪乞討人員的這部分群體實現(xiàn)自我的發(fā)展，從根源上避免流浪乞討人員的產(chǎn)生。

（三）提高流浪乞討人員對社會支持網(wǎng)絡(luò)的利用度

流浪乞討人員不能擺脫當(dāng)前困境的原因不僅是由于主管和客觀的社會支持體系不完善，而且是因為其自身不能對現(xiàn)有的政策和資源做到很好地利用。對此，當(dāng)前還需要加強流浪乞討人員對社會支持網(wǎng)絡(luò)的利用度。應(yīng)加強流浪乞討人員對社會支持網(wǎng)絡(luò)的利用能力，包括對流浪乞討人員所處的環(huán)境進行觀察評估，發(fā)現(xiàn)其身邊環(huán)境中可利用的資源;通過認知療法讓其意識到自身和所處環(huán)境中有哪些可利用的資源;運用社會學(xué)習(xí)理論的方法讓救助對象學(xué)習(xí)如何利用這些資源等。

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