賈若祥 竇紅濤

為順應(yīng)城市發(fā)展新理念、新趨勢(shì)，開展城市現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)示范，體現(xiàn)“把困難估計(jì)得更充分一些，把風(fēng)險(xiǎn)思考得更深入一些”的底線思維和戰(zhàn)略眼光，國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出要建設(shè)韌性城市，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃進(jìn)一步對(duì)如何建設(shè)韌性城市作出進(jìn)一步戰(zhàn)略部署安排。韌性城市是在面臨逆變環(huán)境時(shí)具備較強(qiáng)承受力、適應(yīng)力和快速恢復(fù)力的城市。韌性城市就好比彈力很強(qiáng)的彈簧，在外界壓力下具備較強(qiáng)的承受力、適應(yīng)力和快速恢復(fù)力。當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了很大變化，發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升，韌性城市是城市安全發(fā)展的新范式，要把韌性城市建設(shè)要求融入城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和城市更新之中，不斷提升增強(qiáng)城市的空間韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、工程韌性、管理韌性和社會(huì)韌性，著力提升城市抵御自然災(zāi)害和抗擊各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。

提升城市空間韌性

城市空間是城市居民生活和生產(chǎn)、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市生態(tài)產(chǎn)品供給、城市公共安全保障等的空間載體，不同城市空間組合形成不同的城市空間功能系統(tǒng)，奠定了城市空間結(jié)構(gòu)的基本框架。提升城市空間韌性就是要優(yōu)化城市不同空間功能的空間結(jié)構(gòu)，使得城市在面臨逆變環(huán)境時(shí)有更強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力，必要時(shí)可以為應(yīng)急功能提供相應(yīng)空間。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要?！币簿褪钦f(shuō)，在布局城市空間這個(gè)“大棋盤”時(shí)，不能僅僅考慮經(jīng)濟(jì)功能，還要更加重視考慮生態(tài)、安全等方面的需要，要為生態(tài)、安全等留足必要的彈性空間。為了更好統(tǒng)籌空間要素資源，更好地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，解決多種空間相互協(xié)調(diào)不夠、交叉重疊較多等問(wèn)題，2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出，要建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，并將國(guó)土空間規(guī)劃上升到保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的空前高度，為在規(guī)劃階段提高城市空間韌性提供了重要保障。

增強(qiáng)城市的空間韌性，要求在國(guó)土空間規(guī)劃階段就要充分考慮可能遇到的逆變環(huán)境，并為規(guī)避可能的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留相應(yīng)的騰挪空間和回旋余地。當(dāng)前為了增加國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性，更好地遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更好地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，都要開展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)及國(guó)土空間開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)。

為了進(jìn)一步提升城市空間韌性，首先，要在“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，將區(qū)域易發(fā)和可能發(fā)生并影響城市安全的自然災(zāi)害、安全隱患等安全系統(tǒng)分析納入“雙評(píng)價(jià)”之中，提高應(yīng)對(duì)城市安全隱患的能力。其次，要統(tǒng)籌地上地下空間利用，在城市空間布局上最大程度降低災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)會(huì)在規(guī)劃城市空間時(shí)注重適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略留白，當(dāng)城市面臨重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)快速新建或通過(guò)存量空間功能的快速轉(zhuǎn)換，提升城市對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，確保城市能夠以最小的代價(jià)渡過(guò)危機(jī)狀態(tài)。

提升城市經(jīng)濟(jì)韌性

城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間載體，是人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都比較密集的地區(qū)，城市經(jīng)濟(jì)是以工業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。提升城市經(jīng)濟(jì)韌性就是要提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)健性，保持城市經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的基本面，穩(wěn)住城市經(jīng)濟(jì)的基本盤，避免城市經(jīng)濟(jì)在面對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)出現(xiàn)大起大落的震蕩甚至長(zhǎng)期低迷。

提升城市經(jīng)濟(jì)韌性，要促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的適度多元化。

城市經(jīng)濟(jì)是具有一定規(guī)模體量的多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的綜合體，城市內(nèi)一般有各級(jí)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，作為集聚工業(yè)的主要空間載體，城市內(nèi)商業(yè)服務(wù)業(yè)也比較發(fā)達(dá)，往往與城市的生活區(qū)交錯(cuò)分布。一般來(lái)講，城市經(jīng)濟(jì)的多元化程度越高，其經(jīng)濟(jì)韌性就越強(qiáng)，不會(huì)因某一產(chǎn)業(yè)的波動(dòng)而導(dǎo)致整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動(dòng)。如果產(chǎn)業(yè)過(guò)于單一，呈現(xiàn)“一業(yè)獨(dú)大”甚至“一企獨(dú)大”的現(xiàn)象，那么城市經(jīng)濟(jì)很容易隨著主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的波動(dòng)而產(chǎn)生較大波動(dòng)。

提升城市經(jīng)濟(jì)韌性，使之發(fā)展更具協(xié)調(diào)性，形成實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。實(shí)體經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)的根基，是增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健性的“壓艙石”。科技創(chuàng)新是提升城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的第一動(dòng)力，是提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的動(dòng)力源泉?，F(xiàn)代金融是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“血液”，是助力城市經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)不可或缺的要素。人力資源是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的第一資源，是促進(jìn)城市產(chǎn)城融合發(fā)展的關(guān)鍵因素。

提高城市經(jīng)濟(jì)的韌性，除了加強(qiáng)從生產(chǎn)端發(fā)力外，還要不斷從消費(fèi)端發(fā)力，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐作用，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。一是要推進(jìn)城市新型消費(fèi)商圈建設(shè)，打造良好的消費(fèi)環(huán)境。我國(guó)目前有著超過(guò)4億多的中等收入群體，這些人絕大部分生活在城市，有著較強(qiáng)的消費(fèi)能力和消費(fèi)潛力。城市經(jīng)濟(jì)要適應(yīng)居民消費(fèi)升級(jí)的需求，加快建設(shè)與居民消費(fèi)需求相適應(yīng)的消費(fèi)商圈，并結(jié)合數(shù)字化、信息化、智能化的普及推廣，積極推進(jìn)智慧商圈等新型消費(fèi)業(yè)態(tài)建設(shè)，加快推進(jìn)商業(yè)街提檔升級(jí)，重點(diǎn)開展步行街改造提升工作，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)提升與城市景觀提升的統(tǒng)籌兼顧。二是適應(yīng)多業(yè)融合發(fā)展態(tài)勢(shì)，加快推動(dòng)消費(fèi)與創(chuàng)新等融合發(fā)展。適應(yīng)商旅融合發(fā)展態(tài)勢(shì)，積極推動(dòng)實(shí)體商業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因地制宜打造一批商旅文體聯(lián)動(dòng)示范項(xiàng)目，促進(jìn)傳統(tǒng)百貨店、大型體育場(chǎng)館、閑置工業(yè)廠區(qū)向消費(fèi)體驗(yàn)中心、休閑娛樂(lè)中心、文化時(shí)尚中心等城市新型發(fā)展載體轉(zhuǎn)變，不斷完善消費(fèi)環(huán)境，充分釋放城市消費(fèi)潛力，發(fā)揮消費(fèi)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)韌性的基礎(chǔ)性支撐作用。

提升城市工程韌性

城市是自然環(huán)境與人工環(huán)境的復(fù)合體，各類建筑物、構(gòu)筑物密集，這些建筑物、構(gòu)筑物構(gòu)成了城市的工程設(shè)施體系。城市工程是城市的“筋骨”。在應(yīng)對(duì)全球氣候變化的大背景下，城市面臨的暴雨洪災(zāi)、高溫干旱等氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普遍上升，地震、坍塌等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)對(duì)城市工程設(shè)施安全要求不斷增強(qiáng)，新冠肺炎疫情大流行對(duì)城市的應(yīng)急衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)提出新要求，能源電力需求持續(xù)上升與“雙碳”戰(zhàn)略的實(shí)施相疊加，對(duì)城市能源電力系統(tǒng)帶來(lái)新挑戰(zhàn)，這都要求我們推進(jìn)城市工程“強(qiáng)基補(bǔ)鈣”，切實(shí)提升城市工程韌性，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)極端氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害和各類公共安全風(fēng)險(xiǎn)能力。

一是筑牢城市生命線工程。增強(qiáng)城市飲水安全保障能力，加快水資源供需失衡地區(qū)重大輸調(diào)水工程建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)城市應(yīng)急備用水源工程建設(shè)，提升供水管網(wǎng)和自來(lái)水廠等重要供水設(shè)施的安全穩(wěn)定運(yùn)行能力，確保城市供水安全。確保城市供電安全，統(tǒng)籌輸入電力和自給電力，傳統(tǒng)能源與新能源，發(fā)電與輸供電，全面加強(qiáng)城市能源電力系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)能源電力儲(chǔ)備，推進(jìn)多源互補(bǔ)，電力融通，實(shí)現(xiàn)多源供電，多層次儲(chǔ)能，提升供電可靠性，確保災(zāi)害期間供電設(shè)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是提升城市抗災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。以處于地震帶或地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的城市為重點(diǎn)，加強(qiáng)房屋設(shè)施抗震能力建設(shè)，新建設(shè)施建筑必須達(dá)到相應(yīng)抗震等級(jí)要求，對(duì)老舊建筑實(shí)施抗震加固改造，同時(shí)，要加強(qiáng)城市應(yīng)急避難設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)重點(diǎn)城市、重要場(chǎng)所重大自然災(zāi)害應(yīng)急避難場(chǎng)所、通道、保障設(shè)施應(yīng)建盡建。加強(qiáng)城市消防設(shè)施建設(shè)，特別是高層建筑防火滅火設(shè)施建設(shè)，提升城市建筑防火性能，加強(qiáng)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)排查，降低城市火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

三是加強(qiáng)城市交通工程韌性。加強(qiáng)城市環(huán)線高速、城市快速路等的急陡路段、橋隧工程的加固和維護(hù)，實(shí)施城市立交橋加固、單墩橋支護(hù)、隧道涵洞災(zāi)害預(yù)警等重點(diǎn)工程，加強(qiáng)地鐵、城鐵等軌道交通安全工程建設(shè)，強(qiáng)化救災(zāi)物資和醫(yī)療搶救設(shè)備儲(chǔ)備。

圖/中新社

四是提升“新基建”工程建設(shè)水平。建設(shè)智能化城市安全監(jiān)管平臺(tái)，整合城市體檢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、房屋建筑施工和使用安全等信息資源，推進(jìn)城市工程迭代和更新，提升城市工程設(shè)施安全穩(wěn)定運(yùn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急調(diào)度能力。

提升城市管理韌性

城市管理是鞏固城市建設(shè)成果，提升城市形象品位，增強(qiáng)城市韌性的重要舉措，是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，涉及城市建設(shè)運(yùn)行發(fā)展各個(gè)方面。城市管理搞得好，社會(huì)才能穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)城市管理仍然存在重規(guī)劃、輕落實(shí)，重建設(shè)、輕管理，重形象、輕實(shí)效，重行政、輕服務(wù)，重發(fā)展、輕安全等一系列問(wèn)題。在新冠肺炎疫情暴發(fā)的時(shí)代大考下，我們?cè)趹?yīng)對(duì)疫情方面取得了舉世矚目成績(jī)的同時(shí)，也暴露出我國(guó)城市管理領(lǐng)域還存在不少短板和弱項(xiàng)。著眼未來(lái)，城市面臨的各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)只會(huì)增多，不會(huì)減少，如何提升城市管理韌性，既是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是一個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題。提升城市管理韌性，要注重在法治化、科學(xué)化、系統(tǒng)化、精細(xì)化、智能化上下功夫，不斷提升依法治市、科學(xué)治市水平，激發(fā)系統(tǒng)管理、精細(xì)管理、智能管理效能。

一是提升城市法治水平。

要樹立法治理念，堅(jiān)決依法行政，運(yùn)用法治思維和法治方式破解城市管理難題、應(yīng)對(duì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、提升城市管理水平，增強(qiáng)城市軟實(shí)力。加快城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理各環(huán)節(jié)立法，特別是加快推進(jìn)城市應(yīng)急管理立法，確保應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)有法可依。加強(qiáng)城市普法宣傳和法律服務(wù)能力建設(shè)，推進(jìn)城市執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向基層下移，增強(qiáng)基層法治水平。

二是提升科學(xué)管理能力。

加強(qiáng)城市管理各項(xiàng)法律法規(guī)、政策規(guī)劃、制度機(jī)制等的科學(xué)論證，充分體現(xiàn)韌性城市建設(shè)要求，科學(xué)制定韌性城市標(biāo)準(zhǔn)體系，完善應(yīng)急預(yù)案體系，研究制定極端天氣應(yīng)對(duì)和巨災(zāi)情景專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化預(yù)案的定期評(píng)估、應(yīng)急演練和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，提高應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)戰(zhàn)性。加強(qiáng)突發(fā)事件演化機(jī)理研究和監(jiān)測(cè)分析，提升預(yù)測(cè)研判的精準(zhǔn)度和時(shí)效性。

三是激發(fā)系統(tǒng)治理效能。

加強(qiáng)城市各部門橫跨縱聯(lián)、條塊結(jié)合，突出構(gòu)建行業(yè)部門主管主抓，專業(yè)部門細(xì)化實(shí)施，其他部門協(xié)調(diào)配合，基層部門協(xié)助落實(shí)，社會(huì)力量補(bǔ)充參與的城市應(yīng)急管理協(xié)作和處置機(jī)制，提升應(yīng)急管理處置協(xié)同作戰(zhàn)能力。

四是提升城市精細(xì)管理能力。要緊盯城市管理末梢，下好繡花功夫，圍繞解決好市民“急難愁盼”問(wèn)題，從細(xì)處入手，從社區(qū)切入，打通堵點(diǎn)、理順機(jī)制，化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)，用精心、細(xì)心和巧心讓城市管理更有溫度，更為安全。

五是提升城市管理智能化水平。要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，增強(qiáng)對(duì)城市各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的感知和預(yù)判能力，提升城市管理效率和響應(yīng)能力。

提升城市社會(huì)韌性

城市是一個(gè)復(fù)雜社會(huì)綜合體，在逆變環(huán)境中，需要城市多元主體參與，協(xié)同提升城市社會(huì)韌性，不斷提高城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。要加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)和公共安全宣傳教育和技能培訓(xùn)，完善鼓勵(lì)城市居民主動(dòng)參加應(yīng)急演練和災(zāi)害情景體驗(yàn)的政策措施，共建共享韌性城市體驗(yàn)館和公共實(shí)訓(xùn)基地，引導(dǎo)公眾提升應(yīng)急能力，增強(qiáng)社會(huì)公共安全意識(shí)，提高城市居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，逐步形成自覺(jué)踐行韌性城市理念、積極參與韌性城市建設(shè)的良好社會(huì)氛圍。采取鼓勵(lì)社會(huì)投資、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，加強(qiáng)服務(wù)韌性城市建設(shè)的社會(huì)組織培育。

提升城市社會(huì)韌性，需要不斷提高城市的社會(huì)動(dòng)員能力和秩序保障能力。提升城市社會(huì)韌性不僅僅是城市管理者的責(zé)任，更需要城市多元主體的積極參與。要健全城市的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，充分發(fā)揮基層黨組織、基層群眾自治組織、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、紅十字會(huì)、城市協(xié)管員隊(duì)伍、應(yīng)急志愿者隊(duì)伍及其他社會(huì)組織和社會(huì)公眾等多元主體在提升城市社會(huì)韌性中的作用。

提升城市社會(huì)韌性，要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提升治理能力和治理效能。結(jié)合智慧城市建設(shè)，充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，進(jìn)一步完善城市網(wǎng)格化管理，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)治理無(wú)縫隙全覆蓋，并把“居民、社區(qū)、物資、應(yīng)急事件、基層組織”等全部納入網(wǎng)格管理，對(duì)網(wǎng)格實(shí)施精準(zhǔn)化、主動(dòng)化、可視化管理，在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)實(shí)現(xiàn)全要素、實(shí)時(shí)化聯(lián)動(dòng)。

提升城市社會(huì)韌性要加強(qiáng)輿情科學(xué)監(jiān)測(cè)，及時(shí)回應(yīng)并科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)關(guān)切，切實(shí)維護(hù)應(yīng)急突發(fā)事件期間市場(chǎng)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。依法從嚴(yán)懲處擾亂市場(chǎng)供應(yīng)穩(wěn)定、破壞應(yīng)急處置工作、傳播虛假信息等違法行為，加強(qiáng)部門間聯(lián)合懲戒。完善應(yīng)急心理援助機(jī)制，針對(duì)城市重大災(zāi)害對(duì)居民造成的應(yīng)激障礙，及時(shí)開展災(zāi)后心理創(chuàng)傷干預(yù)，幫助城市居民盡快走出陰影，早日回歸正常生活。