張 強(qiáng)

一、問(wèn)題的提出

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于執(zhí)行。“回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉(zhuǎn)變，中華人民共和國(guó)憲法和香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成了香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，”“基本法是根據(jù)憲法制定的基本法律，規(guī)定了在香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度和政策，是‘一國(guó)兩制’方針的法律化、制度化。”(1)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第436頁(yè)。同理，《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)和《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱《澳門基本法》)也構(gòu)成了澳門特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，《澳門基本法》規(guī)定了在澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度和政策。因此，嚴(yán)格按照《憲法》和基本法辦事是我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，是全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治方針的制度進(jìn)路，也是習(xí)近平法治思想在港澳基本法理論與實(shí)踐中的創(chuàng)新與發(fā)展。

而如何確保港澳基本法得以全面準(zhǔn)確執(zhí)行就成為“一國(guó)兩制”與特別行政區(qū)制度實(shí)踐的核心問(wèn)題。過(guò)往的研究多從特別行政區(qū)法院如何解釋基本法、中央如何行使《憲法》和基本法所賦予的權(quán)力等角度進(jìn)行討論。例如，有學(xué)者從香港與澳門法院基于兩部基本法所授予的基本法解釋權(quán)論證其是否具有對(duì)本地法律符合基本法的審查權(quán)(2)董立坤、張淑鈿：《香港特別行政區(qū)法院的違反基本法審查權(quán)》，載《法學(xué)研究》2010年第3期；胡錦光：《論香港基本法審查權(quán)及其界限》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期。，并基于香港法院20年來(lái)違基審查權(quán)的實(shí)踐指出未來(lái)香港法院應(yīng)當(dāng)適度謹(jǐn)慎的理性選擇；(3)姚國(guó)建：《違基審查20年：香港法院憲制功能的檢視、省思與前瞻》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。也有學(xué)者指出中央有責(zé)任積極行使基本法所規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制(4)夏正林、王勝坤：《中央對(duì)香港特別行政區(qū)監(jiān)督權(quán)若干問(wèn)題研究》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。，甚至對(duì)未明確的權(quán)力，中央也可以依據(jù)主權(quán)和國(guó)家行為而行使。(5)宋小莊：《論“一國(guó)兩制”下中央對(duì)香港特別行政區(qū)可以行使的權(quán)力——在法定職權(quán)和法律限制之間》，載《港澳研究》2019年第1期。但“一國(guó)兩制”本身就意味著“一個(gè)國(guó)家內(nèi)的多元法治生活”(6)韓大元：《論“一國(guó)兩制”的文明觀及其當(dāng)代意義》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期。，故《香港基本法》與《澳門基本法》的全面準(zhǔn)確執(zhí)行，除了作為司法者的特別行政區(qū)法院因其功能實(shí)現(xiàn)與作為主權(quán)行使者的中央直接實(shí)現(xiàn)外，也有賴于特別行政區(qū)其他機(jī)關(guān)憲制責(zé)任的履行。(7)駱偉建：《論特別行政區(qū)實(shí)施基本法的憲制責(zé)任——以澳門特別行政區(qū)基本法實(shí)踐為視角》，載《港澳研究》2019年第1期。《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱《香港基本法》)第48條第2項(xiàng)明確規(guī)定行政長(zhǎng)官的職權(quán)之一乃“負(fù)責(zé)執(zhí)行本法”，《澳門基本法》第50條第2項(xiàng)亦明確規(guī)定行政長(zhǎng)官行使“負(fù)責(zé)執(zhí)行本法”的職權(quán)。除此之外，兩部基本法并無(wú)規(guī)定其他執(zhí)行基本法的機(jī)關(guān)。因此，基本法執(zhí)行機(jī)關(guān)是特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的重要憲制地位之一。

《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》明確指出要“支持特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和政府依法施政、積極作為”，這就需要對(duì)《香港基本法》與《澳門基本法》中有關(guān)行政長(zhǎng)官的職權(quán)，特別是 “負(fù)責(zé)執(zhí)行本法”的規(guī)范意義進(jìn)一步言說(shuō)。同時(shí)，在嚴(yán)格按照《憲法》和基本法辦事的理論框架下，行政長(zhǎng)官如何處理與特區(qū)其他機(jī)關(guān)的關(guān)系也需要明確。厘清這些問(wèn)題，有助于特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官憲制功能的發(fā)揮與憲制責(zé)任的落實(shí)，有助于行政長(zhǎng)官的依法施政與積極作為，也有助于為中央全面管治權(quán)的落實(shí)。

二、行政長(zhǎng)官“執(zhí)行本法”的規(guī)范確立

有學(xué)者指出，執(zhí)行是將某項(xiàng)事項(xiàng)的內(nèi)容具體付諸實(shí)施、予以實(shí)現(xiàn)，并可將其分為廣義與狹義兩種概念，前者是指與立法權(quán)、司法權(quán)相對(duì)，是執(zhí)行法律的國(guó)家統(tǒng)治權(quán)，與行政權(quán)同義，后者則是技術(shù)性的落實(shí)。(8)王貴松：《國(guó)務(wù)院的憲法地位》，載《中外法學(xué)》2021年第1期。我國(guó)《憲法》在規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)行地位時(shí)，通常也是從這兩方面入手。比如《憲法》第85條規(guī)定國(guó)務(wù)院是“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”，負(fù)責(zé)執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律和決議等，突出了國(guó)務(wù)院權(quán)力的合法性特征，是廣義執(zhí)行的體現(xiàn)；而《憲法》第37條第2款規(guī)定的逮捕由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行則是狹義的技術(shù)性落實(shí)。與《憲法》既有的國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行地位不同的是，《香港基本法》與《澳門基本法》并沒(méi)有規(guī)定特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是某級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，并非單純的行政權(quán)所表達(dá)的內(nèi)容；同時(shí)行政長(zhǎng)官也并非規(guī)定在“司法機(jī)關(guān)”章節(jié)中，不屬于《憲法》關(guān)于司法機(jī)關(guān)“執(zhí)行法律”的范圍。如果單純從文義上進(jìn)行解釋，那么行政長(zhǎng)官將《香港基本法》與《澳門基本法》中的有關(guān)立法、司法等內(nèi)容付諸實(shí)施又明顯會(huì)與兩部基本法所授予特別行政區(qū)其他機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)相沖突。實(shí)際上，行政長(zhǎng)官的職權(quán)是根據(jù)行政長(zhǎng)官的地位確定的。(9)肖蔚云：《對(duì)未來(lái)香港特別行政區(qū)政治體制的探討》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》1989年第1期。所以理解行政長(zhǎng)官“執(zhí)行本法”的含義就需要對(duì)行政長(zhǎng)官及其“執(zhí)行”的規(guī)范進(jìn)行歷史溯源。

(一)作為特首的行政長(zhǎng)官：基本法起草委員的共識(shí)

回歸前，香港、澳門都以總督制的政治體制管治本地區(qū)。《英皇制誥》(Hong Kong Letters Patent)第2條規(guī)定，皇室授權(quán)并指令總督兼總司令行使在他職權(quán)范圍內(nèi)之一切權(quán)力。而香港總督自《英皇制誥》《皇室訓(xùn)令》(Royal Instructions)等憲制文件所獲之權(quán)力涵蓋立法、行政、人事任免等多個(gè)方面，行政局、立法局亦為總督的咨詢機(jī)構(gòu)。香港總督作為英皇在香港的代表，在香港具有至高無(wú)上的地位，人人都要遵從他的意愿，長(zhǎng)久以來(lái)，香港都保持了以總督為核心的行政主導(dǎo)體制。(10)王鳳超：《香港政制發(fā)展歷程(1843-2015)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2019年版，第9-10頁(yè)。申言之，香港總督僅對(duì)英皇負(fù)責(zé)，其在香港的管治具有決定性的作用，并成為英國(guó)與香港之間的樞紐。無(wú)論是立法局首次引入非官守議員、首次引入華人議員，還是為了強(qiáng)力打擊貪腐而成立的總督特派廉署專員公署，或是快速啟動(dòng)代議制改革，這些有關(guān)香港地區(qū)重大權(quán)力設(shè)定與制度變革的決定都是以總督為核心的體制所確立。同時(shí)，英國(guó)又保留了對(duì)總督的控制權(quán)，包括總督無(wú)權(quán)指揮駐港英軍，英國(guó)政府如認(rèn)為香港法律不當(dāng)有權(quán)否決，英國(guó)保有了司法終審權(quán)等等。這樣的總督制一方面強(qiáng)化了總督的絕對(duì)權(quán)力，另一方面強(qiáng)化了英國(guó)對(duì)殖民統(tǒng)治的絕對(duì)控制。(11)強(qiáng)世功：《中國(guó)香港：政治與文化的視野》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第8-10頁(yè)?？偠街埔矠橄愀凵鐣?huì)的發(fā)展提供了制度空間，同時(shí)確保了總督管治的效率。但從反面而言，總督的大權(quán)獨(dú)攬與個(gè)人專斷也可能造成對(duì)民意的漠視，引發(fā)居民的顧慮。(12)關(guān)志鋼：《行政長(zhǎng)官及其權(quán)力運(yùn)作》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》1997年第1期。

根據(jù)1976年頒布的《澳門組織章程》，澳門地區(qū)的本身管理機(jī)構(gòu)為總督及立法會(huì)，但只有總督是葡萄牙主權(quán)機(jī)構(gòu)的代表，其對(duì)葡萄牙總統(tǒng)負(fù)責(zé)。立法會(huì)和總督行使立法權(quán)，總督同時(shí)行使執(zhí)行權(quán)。盡管立法會(huì)對(duì)澳門總督有一定權(quán)力的制衡，然而總督實(shí)際上對(duì)立法會(huì)有更勝一籌的牽制，包括委任議員、否定立法會(huì)已經(jīng)通過(guò)或他認(rèn)為違法或違憲的法律，甚至可以向總統(tǒng)建議解散立法會(huì)。1990年《澳門組織章程》的修改進(jìn)一步授予總督提請(qǐng)葡萄牙憲法法院審議立法會(huì)發(fā)出的任何規(guī)定有否違憲或違法、提出修改或取代本章程建議的權(quán)力?？偠胶土⒎〞?huì)之間的平衡“系由協(xié)商、共識(shí)及給予各人‘面子’的普通傾向形成”“澳門總督向葡萄牙共和國(guó)總統(tǒng)負(fù)上政治責(zé)任的特別關(guān)系，而總統(tǒng)與立法會(huì)之間又沒(méi)有如此關(guān)系?！?13)[葡]簡(jiǎn)能思：《政治學(xué)研究初階》，馮文莊、黃顯輝譯，法務(wù)局、澳門大學(xué)法學(xué)院1997年版，第344-345頁(yè)。所以，澳門總督發(fā)揮了對(duì)本地機(jī)關(guān)行為是否符合《葡萄牙共和國(guó)憲法》《澳門組織章程》等憲制性文件的監(jiān)督功能，維護(hù)了葡萄牙主權(quán)機(jī)構(gòu)所確立的法秩序。換言之，1976年后的澳門地區(qū)具有了地方自治權(quán)，總督則是維系葡萄牙中央和地方自治組織的紐帶。

為了維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展利益，保障香港、澳門的繁榮穩(wěn)定，中國(guó)中央政府于上世紀(jì)八十年代提出以“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”的方式解決香港、澳門的歷史遺留問(wèn)題。鄧小平同志在1984年6月會(huì)見(jiàn)香港工商界訪京團(tuán)時(shí)指出：“我國(guó)政府在一九九七年恢復(fù)行使對(duì)香港的主權(quán)后，香港現(xiàn)行的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國(guó)際貿(mào)易、金融中心的地位也不變，香港可以繼續(xù)同其他國(guó)家和地區(qū)保持和發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系?！?14)《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第58頁(yè)。因此特別行政區(qū)的高度自治與五十年不變是在中央與港澳充分互信，并能夠?qū)崿F(xiàn)“一國(guó)兩制”根本宗旨的基礎(chǔ)上確立的。(15)張強(qiáng)、駱偉建：《互信機(jī)制的構(gòu)建：“一國(guó)兩制”澳門實(shí)踐的要旨》，載《澳門理工學(xué)報(bào)》2019年第4期。換言之，特別行政區(qū)的高度自治是有條件的。基本法起草委員肖蔚云教授指出，特別行政區(qū)政治體制的條文在起草時(shí)既要維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，又要體現(xiàn)高度自治，要有利于香港的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)保留原有政治體制中的優(yōu)點(diǎn)。(16)肖蔚云：《對(duì)未來(lái)香港特別行政區(qū)政治體制的探討》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》1989年第1期。一方面，作為享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)需要和中央人民政府具有直接的聯(lián)系，這就決定了需要有人代表特別行政區(qū)來(lái)進(jìn)行，這個(gè)職位就是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)；(17)肖蔚云主編：《一國(guó)兩制與澳門特別行政區(qū)基本法》，北京大學(xué)出版社1993年版，第154頁(yè)。另一方面，原有的國(guó)際金融中心、世界貿(mào)易中心、航運(yùn)中心等地位意味著香港是一座經(jīng)濟(jì)都市，那么為了保持繁榮穩(wěn)定就決定了香港必須有穩(wěn)定的政策和高效的決策，必須由特別行政區(qū)具有凌駕地位的首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的政府來(lái)維系。(18)許崇德：《略論香港特別行政區(qū)的政治制度》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第6期。所以，特別行政區(qū)首長(zhǎng)作為“一國(guó)兩制”理論與實(shí)踐的核心憲制機(jī)關(guān)成為《香港基本法》起草時(shí)的焦點(diǎn)。

與最終通過(guò)的《香港基本法》第43條相比(19)《香港基本法》第43條：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，代表香港特別行政區(qū)。香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官依照本法的規(guī)定對(duì)中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。”，第一稿至第四稿有關(guān)行政長(zhǎng)官條文的最大差別是缺少了“代表香港特別行政區(qū)”的規(guī)范。當(dāng)時(shí)的起草委員與社會(huì)的主要爭(zhēng)論包括行政長(zhǎng)官的名稱與負(fù)責(zé)的對(duì)象，例如有人建議將行政長(zhǎng)官改為“最高領(lǐng)導(dǎo)”或“最高行政長(zhǎng)官”，有人則建議在首長(zhǎng)前加“最高”二字，也有人認(rèn)為可以繼續(xù)使用《中華人民共和國(guó)政府和大不列顛及北愛(ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)政府關(guān)于香港問(wèn)題的聯(lián)合聲明》(以下簡(jiǎn)稱《中英聯(lián)合聲明》)中所提到的行政長(zhǎng)官；有人認(rèn)為“負(fù)責(zé)”的概念較為模糊，特別是如何既對(duì)具體的中央人民政府負(fù)責(zé)，又對(duì)抽象的特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。(20)李浩然主編：《香港基本法起草過(guò)程概覽(中冊(cè))》，三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版，第387-389頁(yè)。

這些問(wèn)題歸根結(jié)底是對(duì)行政長(zhǎng)官的法律地位如何描述的爭(zhēng)論。但同時(shí)可以看出，香港基本法起草委員對(duì)此形成的基本共識(shí)：第一，行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)的最高地方長(zhǎng)官，不只負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府管理，不同于我國(guó)的省長(zhǎng)、自治區(qū)主席和直轄市市長(zhǎng)；第二，行政長(zhǎng)官需要對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)與職責(zé)。(21)王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》，中共中央黨校出版社1990年版，第180-181頁(yè)。最終，基本法起草委員決定繼續(xù)使用行政長(zhǎng)官這一概念，因?yàn)槠淠軌蚋玫仫@示出特別行政區(qū)的特點(diǎn)，區(qū)別于省、自治區(qū)、直轄市以及回歸前的體制，同時(shí)也由于中國(guó)政府在《中英聯(lián)合聲明》附件一中的使用而被廣泛接受。(22)肖蔚云：《行政長(zhǎng)官制是單一制下新的澳門特別行政區(qū)地方政權(quán)形式》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。并且使用“行政長(zhǎng)官”，是在發(fā)揮了原總督制的高效、負(fù)責(zé)的優(yōu)勢(shì)外，也在后文中加入了若干制約的機(jī)制，例如拒簽法案的限制、解散立法會(huì)的限制、被立法會(huì)彈劾的可能等等，以此防范行政長(zhǎng)官的獨(dú)裁，避免了總督制可能存在的個(gè)人專權(quán)與漠視民意。(23)王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》，中共中央黨校出版社1990年版，第181-182頁(yè)。

此外，為了對(duì)特別行政區(qū)首長(zhǎng)的概念進(jìn)一步說(shuō)明，第五稿至第九稿中對(duì)行政長(zhǎng)官加入了本屬于行政長(zhǎng)官職權(quán)的“代表香港特別行政區(qū)”的法律地位。(24)李浩然主編：《香港基本法起草過(guò)程概覽(中冊(cè))》，三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版，第389-393頁(yè)。意即行政長(zhǎng)官是凌駕于特別行政區(qū)其他機(jī)關(guān)的憲制機(jī)關(guān)，是中央與特別行政區(qū)關(guān)系的連接點(diǎn)，并且避免了政出多門，確保了中央對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行管治。(25)駱偉建、江華、趙英杰：《澳門特別行政區(qū)基本法解析：立法背景和立法原意的探究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第138頁(yè)。作為特別行政區(qū)首長(zhǎng)的行政長(zhǎng)官能夠代表整個(gè)特別行政區(qū)，成為基本法起草委員們的憲制共識(shí)：一方面，代表特別行政區(qū)對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，行政長(zhǎng)官成為關(guān)鍵紐帶；另一方面，也代表特別行政區(qū)的整體利益以行使職權(quán)。也正是因?yàn)椤断愀刍痉ā菲鸩輹r(shí)取得的共識(shí)，《澳門基本法》在起草該條文時(shí)，并沒(méi)有什么爭(zhēng)議，起草委員們普遍接受了香港的經(jīng)驗(yàn)。(26)《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)政治體制專題小組工作報(bào)告(第五次全體會(huì)議)》，載全國(guó)人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第82頁(yè)。

(二)執(zhí)行本法：基本法的監(jiān)督機(jī)制

而如何理解“執(zhí)行本法”，基本法的起草者們也給予了相應(yīng)的答案。第一，行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法的內(nèi)容涉及整部法律?！断愀刍痉ā吩谄鸩萦嘘P(guān)行政長(zhǎng)官職權(quán)的第一稿時(shí)就在第3項(xiàng)中明確了“負(fù)責(zé)執(zhí)行本法”，并且起草委員們并未就此職權(quán)產(chǎn)生爭(zhēng)議，而大多數(shù)爭(zhēng)議主要集中在行政長(zhǎng)官是否能夠拒絕簽署立法會(huì)通過(guò)的法律、是否能夠解散立法會(huì)、如何提名主要官員等等。(27)李浩然主編：《香港基本法起草過(guò)程概覽(中冊(cè))》，三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版，第482-503頁(yè)。那么可以推論基本法起草委員們對(duì)此條款具有相當(dāng)?shù)墓沧R(shí)。但執(zhí)行一詞本身可能是不明確的。實(shí)際上，曾經(jīng)也有基本法起草委員主張應(yīng)加入一項(xiàng)，即“在按照本法規(guī)定執(zhí)行職務(wù)時(shí)所必要的而合理的其他權(quán)力”，或者加入“行使本法規(guī)定的其他權(quán)力”，從而明確執(zhí)行本法可能涉及的職權(quán)范圍，但最終該項(xiàng)建議未被采納。(28)李浩然主編：《香港基本法起草過(guò)程概覽(中冊(cè))》，三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版，第493頁(yè)。因?yàn)椤皥?zhí)行本法”所包含的內(nèi)容是較廣的，已經(jīng)可以涵蓋基本法中所賦予行政長(zhǎng)官的各項(xiàng)職權(quán)和責(zé)任。例如，在第一稿至第四稿時(shí)，行政長(zhǎng)官的職權(quán)中都羅列了有關(guān)“經(jīng)中央同意可解散立法機(jī)關(guān)”的內(nèi)容，起草委員們?cè)诘谖甯鍟r(shí)已將其刪除，并單獨(dú)設(shè)置在了第50條中，理由是單獨(dú)設(shè)置可以促使行政長(zhǎng)官不會(huì)輕率解散立法機(jī)關(guān)，能夠和立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商。(29)李浩然主編：《香港基本法起草過(guò)程概覽(中冊(cè))》，三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版，第493頁(yè)。所以，從行政長(zhǎng)官執(zhí)行本法的范圍而言，其不僅包括了《香港基本法》第48條中的有關(guān)內(nèi)容，也包括了基本法其他條文，還包括了基本法的附件一、附件二及附件三所涉及的全國(guó)性法律中行政長(zhǎng)官職權(quán)的內(nèi)容。

第二，關(guān)于行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法的對(duì)象也應(yīng)當(dāng)是多重的，而非單一的。執(zhí)行本法有兩層含義：其一，是行政長(zhǎng)官自己必須遵守基本法，嚴(yán)格按照基本法的規(guī)定行使職權(quán)；其二，是行政長(zhǎng)官負(fù)有保證基本法在香港特別行政區(qū)實(shí)施的責(zé)任，行政長(zhǎng)官的其他職權(quán)都與“執(zhí)行本法”密切相連，甚至從其派生。(30)王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》，中共中央黨校出版社1990年版，第187-188頁(yè)。故執(zhí)行基本法并非要求行政長(zhǎng)官對(duì)于特別行政區(qū)所有的公權(quán)力都予以行使，即使作為特別行政區(qū)首長(zhǎng)，行政長(zhǎng)官也沒(méi)有相應(yīng)的法律授權(quán)。這里的執(zhí)行是指行政長(zhǎng)官在依法行使權(quán)力的基礎(chǔ)上，負(fù)有監(jiān)督基本法中其他主體按照基本法行使職權(quán)的職責(zé)。如同最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政長(zhǎng)官對(duì)特別行政區(qū)其他政權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督也不應(yīng)當(dāng)減損被監(jiān)督者依據(jù)基本法所享有職權(quán)的完整性與獨(dú)立性。(31)黃明濤：《“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期。

例如，《香港基本法》第158條有關(guān)基本法解釋的條文在起草時(shí)也面臨極大的紛爭(zhēng)。第一稿中明確了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋權(quán)，同時(shí)授權(quán)香港法院在審理案件時(shí)可以對(duì)自治范圍內(nèi)的條款進(jìn)行解釋。盡管起草委員們?cè)瓌t上認(rèn)同全國(guó)人大常委會(huì)擁有基本法的解釋權(quán)，但是社會(huì)中和部分起草委員仍擔(dān)心全國(guó)人大常委會(huì)的解釋權(quán)會(huì)影響香港未來(lái)的司法獨(dú)立和終審權(quán)，亦擔(dān)心動(dòng)搖普通法的法律傳統(tǒng)。然而，也有起草委員指出，如果完全由香港法院進(jìn)行解釋，那么可能會(huì)出現(xiàn)香港法院的錯(cuò)誤審判，導(dǎo)致國(guó)家利益嚴(yán)重受損，故有必要保留補(bǔ)救的手段。因此在第四稿中，一方面明確了全國(guó)人大常委會(huì)的基本法解釋權(quán)，另一方面授權(quán)香港法院進(jìn)行解釋，但提出了涉及國(guó)防、外交及其他由中央管理的事務(wù)的條款，香港法院在作出終局判決前，應(yīng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋的內(nèi)容。(32)李浩然主編：《香港基本法起草過(guò)程概覽(下冊(cè))》，三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版，第1178-1209頁(yè)。1988年，基本法起草委員在對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)時(shí)指出，基本法的解釋辦法是參考?xì)W洲共同體的做法，即解釋和終審權(quán)不在同一個(gè)機(jī)構(gòu)，成員國(guó)法院遇到需要共同體解釋的問(wèn)題，由共同體法院解釋，成員國(guó)法院沒(méi)有任何權(quán)力解釋共同體法律，然后成員國(guó)法院再根據(jù)解釋作出判決。(33)李浩然主編：《香港基本法起草過(guò)程概覽(下冊(cè))》，三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版，第1194頁(yè)?！盀榱耸瓜愀鄯ㄔ禾嵴?qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法不致太多太濫”，1989年1月中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系專題小組也對(duì)本條款再次修改，明確必須是該條款的解釋影響到案件的判決，且必須由終審法院提出。(34)李浩然主編：《香港基本法起草過(guò)程概覽(下冊(cè))》，三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版，第1203頁(yè)。這些修改不斷完善了香港法院依法審判的職權(quán)，充分信任了香港法院對(duì)基本法的解釋能力與提請(qǐng)解釋的意愿，但也同時(shí)規(guī)定了特區(qū)終審法院在一定條件下應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)的憲制責(zé)任。

在《澳門基本法》起草時(shí)，起草委員們對(duì)行政長(zhǎng)官執(zhí)行本法也有相應(yīng)的討論，提出行政長(zhǎng)官與立法會(huì)出現(xiàn)分歧時(shí)，可能是因?yàn)檫`反了基本法，因此在這種情況下行政長(zhǎng)官是否可以提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法，避免出現(xiàn)行政長(zhǎng)官解散立法會(huì)或被迫簽署立法會(huì)再次通過(guò)的原案的情況。但最終起草委員們認(rèn)為行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法就包括了如有需要可以提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法，所以不必再規(guī)定行政長(zhǎng)官提請(qǐng)釋法的內(nèi)容。(35)駱偉建、江華、趙英杰：《澳門特別行政區(qū)基本法解析：立法背景和立法原意的探究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第148-149頁(yè)。

第三，行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法所側(cè)重的身份不是行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，而是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)。行政長(zhǎng)官具有行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)與特別行政區(qū)首長(zhǎng)的雙重身份。如果單純以行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)身份去理解執(zhí)行基本法，即按照法律的規(guī)定行使基本法所授予的本身職權(quán)，那么其他機(jī)關(guān)一樣也需要執(zhí)行基本法，否則無(wú)法想象由于兩部基本法中沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行基本法的職權(quán)而導(dǎo)致這些機(jī)關(guān)忽視基本法、不遵守基本法的情形。當(dāng)行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法所側(cè)重的身份是特別行政區(qū)首長(zhǎng)，那么這也表明行政長(zhǎng)官是中央授權(quán)履行基本法監(jiān)督職能的憲制機(jī)關(guān)。在《香港基本法》起草時(shí)，陳弘毅教授就指出中央監(jiān)督特區(qū)政府，使其立法、行政及司法活動(dòng)不超越其自治范圍的目的本身是合理的，但這些條文如果過(guò)于廣泛，那么將導(dǎo)致中央干預(yù)特區(qū)內(nèi)部自治事務(wù)。(36)陳弘毅：《香港法律與香港政治》，香港廣角鏡出版社有限公司1990年版，第40-41頁(yè)。因此當(dāng)行政長(zhǎng)官作為基本法的監(jiān)督機(jī)關(guān)，確保特別行政區(qū)的立法、行政及司法活動(dòng)不超越自治范圍，就極大地緩解了中央與特別行政區(qū)之間可能的張力，在確保國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了特別行政區(qū)的高度自治。所以理解執(zhí)行基本法就需要理解行政長(zhǎng)官是基本法的監(jiān)督機(jī)關(guān)。

三、行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法的邏輯與功能

(一)行政長(zhǎng)官通過(guò)執(zhí)行基本法實(shí)施基本法監(jiān)督

憲法實(shí)施是一個(gè)較為復(fù)雜的概念，如果從不同的角度分析，那么可能存在不同的子概念，如憲法適用、憲法執(zhí)行、憲法監(jiān)督等等。(37)上官丕亮：《憲法文本中的“憲法實(shí)施”及其相關(guān)概念辨析》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。作為憲制性法律的《香港基本法》與《澳門基本法》，也會(huì)同樣存在不同的下位概念。而《香港基本法》與《澳門基本法》在文本中使用的是執(zhí)行基本法。正如上文所述，執(zhí)行基本法的重點(diǎn)在于監(jiān)督其他機(jī)關(guān)是否按照基本法行使權(quán)力。從這一點(diǎn)上而言，執(zhí)行基本法的概念等同于基本法監(jiān)督的概念。換言之，行政長(zhǎng)官需要直接根據(jù)基本法來(lái)處理“違基糾紛”。

為何要行政長(zhǎng)官履行基本法監(jiān)督的重要職權(quán)？第一，全國(guó)人大及其常委會(huì)具有確保基本法實(shí)施的職權(quán)與職責(zé)，這是基于主權(quán)與全面管治權(quán)的國(guó)家結(jié)構(gòu)而生成的，體現(xiàn)在《憲法》與兩部基本法有關(guān)設(shè)立特別行政區(qū)、決定特別行政區(qū)制度、解釋與修改基本法等條文中。全國(guó)人大及其常委會(huì)可以通過(guò)上述職權(quán)確保特別行政區(qū)公權(quán)力機(jī)關(guān)遵守基本法。但在授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)后，中央對(duì)特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)不干預(yù)。(38)韓大元：《〈憲法〉第31條“特別行政區(qū)”一詞由來(lái)及其規(guī)范內(nèi)涵》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。申言之，中央較少直接參與香港、澳門日常性、本地事務(wù)的基本法監(jiān)督工作，香港、澳門本地區(qū)也應(yīng)當(dāng)有基本法的監(jiān)督機(jī)關(guān)。

第二，特別行政區(qū)本地的基本法監(jiān)督工作的分配，源于中央的直接授權(quán)?！断愀刍痉ā返?3條第2款明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官依照本法的規(guī)定對(duì)中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)”?！栋拈T基本法》第45條第2款也作了一致的規(guī)定。雙重負(fù)責(zé)一方面是指行政長(zhǎng)官對(duì)整個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家主權(quán)負(fù)責(zé)，并通常授權(quán)國(guó)務(wù)院履行治理任務(wù)，另一方面則是對(duì)特別行政區(qū)的整體利益進(jìn)行維護(hù)，從根本上而言，二者的負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。(39)張強(qiáng)：《特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官雙重負(fù)責(zé)關(guān)系的功能結(jié)構(gòu)與實(shí)踐圖景》，載《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2020年第5期。因?yàn)槿珖?guó)人民代表大會(huì)是為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、保持香港、澳門的繁榮穩(wěn)定，才依據(jù)《憲法》第31條、第62條等設(shè)立了特別行政區(qū)、確立了特別行政區(qū)的制度。特別行政區(qū)制度建基于中國(guó)恢復(fù)對(duì)香港、澳門行使主權(quán)、中央對(duì)香港、澳門具有全面管治權(quán)的前提，遵循著“一國(guó)兩制 ”“港人治港 ”“澳人治澳”、高度自治的基本原則，所以于中央、于特別行政區(qū)都應(yīng)當(dāng)是“必要”的。行政長(zhǎng)官作為中央與特別行政區(qū)的紐帶，應(yīng)明確基本法原意、國(guó)家利益與特別行政區(qū)根本利益的結(jié)合點(diǎn)，也被中央授予唯一“代表特別行政區(qū)”的憲制地位。最終行政長(zhǎng)官成為總攬?zhí)貏e行政區(qū)全局的超然機(jī)關(guān)，具有基本法監(jiān)督的職權(quán)。

第三，從功能適當(dāng)?shù)脑瓌t出發(fā)，也可以認(rèn)識(shí)到行政長(zhǎng)官所具有的基本法監(jiān)督職權(quán)是執(zhí)行基本法的合理解釋。因?yàn)楣δ苓m當(dāng)?shù)脑瓌t要求國(guó)家職能應(yīng)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有優(yōu)勢(shì)，且最有可能做出最優(yōu)決定的機(jī)關(guān)，其目的是謀求國(guó)家權(quán)力的適度和節(jié)制。(40)[德] Klaus Schlaich、Stefan Korioth：《聯(lián)邦憲法法院：地位、程序、裁判》，吳信華譯，元照出版有限公司2017年版，第458-461頁(yè)。根據(jù)兩部基本法，特別行政區(qū)立法會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，主要承擔(dān)立法權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)等職權(quán)，并與特別行政區(qū)政府處于平等地位，不存在產(chǎn)生與被產(chǎn)生的權(quán)力來(lái)源關(guān)系。同時(shí)，立法會(huì)組成人數(shù)眾多且組成方式多元，很難迅速就一問(wèn)題形成一致意見(jiàn)。因此，盡管立法會(huì)代表了特別行政區(qū)部分的民意，但由于其法律職權(quán)、法律地位與構(gòu)成方式的原因，立法會(huì)很難對(duì)基本法監(jiān)督做出具有效率性、正確性與權(quán)威性的結(jié)論，甚至部分立法會(huì)議員可能反對(duì)《憲法》與基本法所確立的特別行政區(qū)憲制秩序，這種行為本身就需要得以適度監(jiān)督，難以自體實(shí)現(xiàn)。(41)姚國(guó)建、談文棟：《作為憲法性義務(wù)的政治效忠——以香港立法會(huì)議員宣誓事件為視角》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。同理，特別行政區(qū)司法機(jī)關(guān)根據(jù)基本法主要承擔(dān)司法權(quán)。雖然司法機(jī)關(guān)在香港、澳門都具有一定的權(quán)威性，但是由于司法機(jī)關(guān)的被動(dòng)型特征，司法機(jī)關(guān)難以對(duì)非訴訟方式產(chǎn)生的違反基本法糾紛進(jìn)行解決。且司法機(jī)關(guān)組成人員不同的意見(jiàn)難以代表特別行政區(qū)，無(wú)法既對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，又對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，所以司法機(jī)關(guān)本身可能因?yàn)榉ü賯€(gè)人理念等原因產(chǎn)生過(guò)于激進(jìn)、保守或者搖擺的取態(tài)(42)曹旭東：《香港特區(qū)終審法院基本法審查的司法哲學(xué)(1997-2017)》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第3期。，不利于司法權(quán)力的節(jié)制和基本法權(quán)威的實(shí)現(xiàn)。行政長(zhǎng)官則不同于行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，其是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，在法律地位上處于整個(gè)特別行政區(qū)政治體制的最高位。(43)許崇德：《香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的法律地位》，載《法學(xué)雜志》1997年第4期。在決定做出程序上，因?yàn)樾姓L(zhǎng)官具有首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的特點(diǎn)，所以具有主動(dòng)、高效的特征，能夠及時(shí)發(fā)揮基本法監(jiān)督的效果。在特區(qū)三維立體的權(quán)力架構(gòu)中，行政長(zhǎng)官受到了主權(quán)者意志的制約以及特區(qū)本地層面的影響(44)張龑、葉一舟：《從“executive”一詞看香港行政長(zhǎng)官的法律地位》，載《港澳研究》2016年第2期。，這也能夠確保行政長(zhǎng)官在基本法監(jiān)督的過(guò)程中取態(tài)的平和與可接受，從而成為最優(yōu)的決定，因此行政長(zhǎng)官是實(shí)現(xiàn)基本法監(jiān)督最適當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)。例如，《香港基本法》第158條明確規(guī)定了終審法院在特定條件下應(yīng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法的憲制責(zé)任。在吳嘉玲等一系列的涉居留權(quán)案件中，香港特別行政區(qū)存在是否要提請(qǐng)釋法的重大爭(zhēng)議。當(dāng)法院作出可能違背基本法的解釋時(shí)，司法機(jī)關(guān)已不可能自我修正，立法機(jī)關(guān)也難以迅速有效予以監(jiān)督，只有行政長(zhǎng)官可以基于特別行政區(qū)首長(zhǎng)的身份，對(duì)此行為做出最優(yōu)決定，通過(guò)提請(qǐng)中央釋法予以保障。

(二)中央監(jiān)督權(quán)與行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法的關(guān)系

中央依據(jù)《憲法》授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)。但由于高度自治權(quán)的地方性、授權(quán)性與有限性特征,決定了特別行政區(qū)必須受中央監(jiān)督的關(guān)系。而行政長(zhǎng)官是中央通過(guò)《香港基本法》與《澳門基本法》授權(quán)的基本法執(zhí)行機(jī)關(guān)，發(fā)揮著基本法監(jiān)督的功能。所以有必要對(duì)中央監(jiān)督權(quán)與行政長(zhǎng)官基本法監(jiān)督權(quán)之間的若干區(qū)別與聯(lián)系進(jìn)行說(shuō)明。

對(duì)于二者的區(qū)別，一方面需要指出的是依據(jù)不同。中央監(jiān)督權(quán)針對(duì)的是高度自治權(quán)，所依據(jù)的是中央主權(quán)者的身份以及《憲法》與《香港基本法》《澳門基本法》的規(guī)范依據(jù)。而行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法則是立足于基本法對(duì)特別行政區(qū)憲制機(jī)關(guān)責(zé)任的要求，并承擔(dān)起特別行政區(qū)首長(zhǎng)對(duì)中央人民政府與對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)的地位而進(jìn)行監(jiān)督。因此，中央監(jiān)督權(quán)的依據(jù)更廣，其可以直接依據(jù)《憲法》與主權(quán)者身份對(duì)《香港基本法》《澳門基本法》中沒(méi)有明確規(guī)范的事宜進(jìn)行治理。比如《香港基本法》第23條規(guī)定了香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止七類危害國(guó)家安全的行為，但沒(méi)有規(guī)定香港特別行政區(qū)如若未履行將如何處理的結(jié)果。中央可以基于其主權(quán)者的身份對(duì)授予特別行政區(qū)的國(guó)家安全立法權(quán)及其運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。(45)劉志剛：《〈香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法〉的法理邏輯及其展開(kāi)》，載《政治與法律》2021年第6期。因此，全國(guó)人大依據(jù)《憲法》作出了授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《香港國(guó)安法》)并通過(guò)列入附件三在香港公布實(shí)施的決定，全國(guó)人大常委會(huì)據(jù)此通過(guò)了該法?！皼Q定+修法”的立法方式實(shí)際上就是對(duì)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全憲制責(zé)任的補(bǔ)足。行政長(zhǎng)官則是在本地區(qū)通過(guò)提出法案、制約立法會(huì)、簽署法案乃至提請(qǐng)中央解釋等基本法中存在的方式進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)法跳脫基本法而尋求其他依據(jù)。

另一方面，二者的監(jiān)督原則不同。中央監(jiān)督權(quán)的范圍具有全面性，但在與特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的過(guò)程中，其權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)符合謙抑主義的政治哲學(xué)。意即特別行政區(qū)尊重中央憲制機(jī)關(guān)，中央憲制機(jī)關(guān)在確有必要的情形下行使權(quán)力解決憲制糾紛。(46)朱世海：《謙抑主義：指引香港基本法中多重權(quán)力關(guān)系處理的政治哲學(xué)》，載《澳門法學(xué)》2020年第1期。行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法是雙重負(fù)責(zé)的制度要求，而行政長(zhǎng)官對(duì)中央政府負(fù)責(zé)是中央監(jiān)督權(quán)得以落實(shí)的制度保障。(47)焦洪昌、王柳：《行政長(zhǎng)官對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)制度：憲制基礎(chǔ)與制度完善》，載《行政管理改革》2020年第7期。換言之，當(dāng)中央秉持謙抑主義哲學(xué)處理與特別行政區(qū)關(guān)系時(shí)，行政長(zhǎng)官就需要成為中央授權(quán)下日常性的基本法監(jiān)督機(jī)關(guān)。在沒(méi)有超越本地管轄能力、沒(méi)有跨域統(tǒng)一的必要或統(tǒng)一管理能夠帶來(lái)更大收益、僅可取決于本地民意的情形下(48)于文豪：《地方政府雙重負(fù)責(zé)的憲法內(nèi)涵》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期。，行政長(zhǎng)官通過(guò)執(zhí)行基本法進(jìn)行監(jiān)督，能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力的差序格局，有利于行政長(zhǎng)官雙重負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。例如，澳門本地關(guān)于非政權(quán)性市政機(jī)構(gòu)的設(shè)置產(chǎn)生較大爭(zhēng)議，包括是否設(shè)立、人員如何組成等問(wèn)題涉及《澳門基本法》第95條、第96條以及附件一的解釋。為了落實(shí)憲制責(zé)任，解決基本法糾紛，行政長(zhǎng)官開(kāi)展了公眾咨詢，又于2018年向立法會(huì)提交了《設(shè)立市政署》法案并獲通過(guò)，該法規(guī)定市政署并非政權(quán)性的政府機(jī)關(guān)，其成員也并非選舉產(chǎn)生，而是接受政府委托、提供服務(wù)的法定機(jī)構(gòu)。(49)江華、莊真真：《澳門非政權(quán)性市政機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其爭(zhēng)議》，載《澳門理工學(xué)報(bào)》2021年第2期。據(jù)此，有關(guān)非政權(quán)性市政機(jī)構(gòu)的基本法糾紛在特別行政區(qū)內(nèi)部進(jìn)行了解決，反映了澳門本地的管轄能力，也有助于行政長(zhǎng)官雙重負(fù)責(zé)關(guān)系的統(tǒng)一。

二者聯(lián)系的關(guān)鍵在于方法論的一致性。限制政府權(quán)力、保護(hù)與政府相對(duì)抗的權(quán)利是典型的消極憲制主義，也是諸多西方法官、律師等群體所持的觀點(diǎn)。(50)[美]索蒂里奧斯·巴伯、[美]詹姆斯·弗萊明：《憲法解釋的基本問(wèn)題》，徐爽、宦盛奎譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第48頁(yè)。但中央與行政長(zhǎng)官采取的方法論是積極憲制主義，強(qiáng)調(diào)的是締造有力有為的政府。因?yàn)檐浫鯚o(wú)力無(wú)非是管理不善的另一種說(shuō)法，而管理不善的政府實(shí)踐上就是壞政府；只有統(tǒng)一、穩(wěn)定、有充分的法律支持以及足夠的權(quán)力，政府才能夠強(qiáng)而有力。(51)[美]漢密爾頓、[美]杰伊、[美]麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館2015年版，第421-429頁(yè)。兩部基本法在序言第二自然段都明確指出設(shè)立特別行政區(qū)的目的是“為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定(有利于澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展)”，因此“一國(guó)兩制”絕非構(gòu)建一個(gè)無(wú)為體制，而是通過(guò)特別行政區(qū)的設(shè)立全面提升其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，并促進(jìn)國(guó)家整體的進(jìn)步。這也意味著中央與行政長(zhǎng)官在行使權(quán)力的過(guò)程中要把握根本宗旨所形成的公共的善。

德沃金在一個(gè)思想實(shí)驗(yàn)中指出，假如一位父親對(duì)孩子說(shuō)不要不公正地對(duì)待別人，這表明父親不想鼓勵(lì)孩子有那種行為，但不代表父親的“本意”僅限于這些例子，因?yàn)楦赣H希望孩子能夠?qū)⒔虒?dǎo)用于父親沒(méi)有想到的情況中去，并且也樂(lè)于承認(rèn)自己可能認(rèn)為的某些公平行為實(shí)際上是不公平的。(52)[美] 羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，上海三聯(lián)書店2008年版，第184-185頁(yè)。故重點(diǎn)在于公正這種美德本身，而非自身舉例的權(quán)威性。《憲法》或憲制性法律本身不是詳盡的行為準(zhǔn)則，特別是基本法在起草時(shí)遵循的是宜粗不宜細(xì)的立法原則。(53)鄧小平：《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第220頁(yè)。所以基本法需要解釋，且這種解釋需要與道德哲學(xué)融合，不斷自省，設(shè)法兌現(xiàn)其所宣稱的聲明。(54)[美]索蒂里奧斯·巴伯、[美]詹姆斯·弗萊明：《憲法解釋的基本問(wèn)題》，徐爽、宦盛奎譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第213-230頁(yè)。中央對(duì)特別行政區(qū)高度自治權(quán)行使監(jiān)督權(quán)并未規(guī)定在《憲法》或基本法條文中，但這種監(jiān)督是中央全面管治權(quán)所應(yīng)包含的內(nèi)容，是中國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一目標(biāo)指引的方向。同理，行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法是文本規(guī)范，但如何界定執(zhí)行的概念，不能局限于執(zhí)行的文義本身，而是需要在明確行政長(zhǎng)官地位與目的的情形下解釋。中央與行政長(zhǎng)官對(duì)基本法的監(jiān)督就是在遵循憲制秩序與立法原意的基礎(chǔ)上形成的權(quán)力格局，而行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法的監(jiān)督是對(duì)中央負(fù)責(zé)的一種體現(xiàn)，并作為中央監(jiān)督權(quán)的前置條件而予以設(shè)置，發(fā)揮著“緩沖器”“篩選器”的功能，成為中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的憲制機(jī)關(guān)。

(三)行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法與特區(qū)政治體制的關(guān)系

政治體制是特別行政區(qū)制度的核心內(nèi)容，但特別行政區(qū)政治體制究竟為何是“一國(guó)兩制”實(shí)踐二十余年來(lái)一直爭(zhēng)論不休的話題。特別是在理解行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法的職權(quán)時(shí)，更離不開(kāi)與政治體制的聯(lián)系。如果特別行政區(qū)的政治體制是所謂的“三權(quán)分立”，那么行政長(zhǎng)官就是行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，是特別行政區(qū)權(quán)力運(yùn)作體系中的一支。與此情景下，行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法就缺乏正當(dāng)性依據(jù)，無(wú)法承擔(dān)監(jiān)督特別行政區(qū)其他機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要憲制功能，基本法的這一規(guī)定也就淪為多余的內(nèi)容。然而，之所以說(shuō)特別行政區(qū)的政治體制不是所謂的“三權(quán)分立”，主要包含了以下三點(diǎn)原因。

第一，因?yàn)樘貏e行政區(qū)高度自治權(quán)來(lái)源于中央授權(quán)，授權(quán)與分權(quán)概念不同，如果三權(quán)分立有分權(quán)的意味，那么便與授權(quán)的概念難以相容；但基本法中對(duì)每一機(jī)關(guān)都各自規(guī)定了不同的職權(quán)，機(jī)關(guān)之間相對(duì)獨(dú)立，可以說(shuō)基本法規(guī)定了權(quán)力分置的原則。(55)羅沛然、陳弘毅：《香港特別行政區(qū)判例法中的權(quán)力分置原則》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第10期。申言之，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)無(wú)法脫離中央而獨(dú)立存在，特別行政區(qū)不可能僅僅包含行政管理權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)三種權(quán)力。過(guò)往在提及政治體制時(shí)，常常將特別行政區(qū)高度自治權(quán)的部分與特別行政區(qū)和中央的部分分別論述，比如行政和立法互相制約、互相配合，且重在配合，行政要對(duì)立法負(fù)責(zé)；中央必須參與并決定政治體制的發(fā)展。但這可能讓部分人士割裂看待二者之間的關(guān)系，只關(guān)注到中央對(duì)特區(qū)權(quán)力的調(diào)整或者特區(qū)內(nèi)部行政、立法與司法的關(guān)系，忽視了中央與特別行政區(qū)之間的日常權(quán)力運(yùn)作模型。2020年9月7日，香港中聯(lián)辦發(fā)言人指出：“香港特別行政區(qū)的政治體制是‘行政主導(dǎo)’，而非‘三權(quán)分立’”“可概括為三權(quán)分置、行政主導(dǎo)、司法獨(dú)立、行政長(zhǎng)官代表特別行政區(qū)向中央總負(fù)責(zé)”。(56)《香港中聯(lián)辦發(fā)言人：香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)的政治體制由其憲制地位所決定》，載《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》2020年9月8日，第4版。這一論述是在既有的通說(shuō)基礎(chǔ)上的進(jìn)一步完善。其進(jìn)步意義就在于通過(guò)行政長(zhǎng)官對(duì)中央總負(fù)責(zé)的描述，強(qiáng)化了行政長(zhǎng)官特別行政區(qū)首長(zhǎng)的憲制地位，將特別行政區(qū)政治體制的權(quán)力來(lái)源與權(quán)力互動(dòng)方式進(jìn)行了精準(zhǔn)概括。因此，單純用行政主導(dǎo)對(duì)特別行政區(qū)政治體制進(jìn)行的描述是不全面的。責(zé)任是現(xiàn)代政府機(jī)制的核心，明確特別行政區(qū)對(duì)中央的責(zé)任關(guān)系是政治體制的關(guān)鍵內(nèi)容。(57)蔡定劍：《民主責(zé)任政府——1997年7月1日后的香港政制》，載《法學(xué)家》1997年第5期。行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法予以監(jiān)督便是對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的制度體現(xiàn)。

第二，因?yàn)樘貏e行政區(qū)內(nèi)部的政治權(quán)力雖有分配，但并不是三足鼎立的，而是存在主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)地位的權(quán)力。由于政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化、國(guó)際安全結(jié)構(gòu)的變化、科技進(jìn)步與社會(huì)生活的加速等原因，行政權(quán)膨脹成為本世紀(jì)以來(lái)各國(guó)政治發(fā)展的特征。(58)許崇德、王振民：《由“議會(huì)主導(dǎo)”到“行政主導(dǎo)”——評(píng)當(dāng)代憲法發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》1997年第3期。新生的特別行政區(qū)也不可避免這一潮流，行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)的特區(qū)政府在政治權(quán)力架構(gòu)中也占據(jù)了更為主導(dǎo)性的優(yōu)勢(shì)地位。同時(shí)，為了良好規(guī)范行政權(quán)，兩部基本法中還規(guī)定了立法權(quán)、司法權(quán)如何對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約的內(nèi)容。(59)王禹：《港澳政治體制中行政、立法與司法既互相配合又互相制約原則的探討》，載《政治與法律》2018年第8期。但基本法所強(qiáng)調(diào)的政治體制的特征是行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間既互相制衡又互相配合，并非立法機(jī)關(guān)和行政長(zhǎng)官之間互相制衡又互相配合，行政長(zhǎng)官是有實(shí)權(quán)，同時(shí)受到制約。(60)姬鵬飛：《關(guān)于中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法(草案)及其有關(guān)文件的說(shuō)明(1990)》，載國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室，http：//www.hmo.gov.cn/zcfgnew/jbf/201711/t201711141050.html；《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)政治體制專題小組工作報(bào)告(第四次全體會(huì)議)》，載全國(guó)人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第57頁(yè)。所以不能以特別行政區(qū)政治體制中行政機(jī)關(guān)受到的制衡去否定行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法的權(quán)威，行政長(zhǎng)官和立法會(huì)并沒(méi)有形成平衡的關(guān)系，其只是在權(quán)力行使的過(guò)程中受到一定的制約影響。行政主導(dǎo)一方面是在強(qiáng)調(diào)行政權(quán)與立法權(quán)相比，占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，另一方面則跳脫出單一的行政權(quán)，強(qiáng)調(diào)作為特別行政區(qū)首長(zhǎng)的行政長(zhǎng)官對(duì)特區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)力與責(zé)任。換言之，此時(shí)的行政主導(dǎo)只是借助了行政長(zhǎng)官的行政二字而已。

第三，因?yàn)槊系滤锅F式的分權(quán)體制本身存在諸多問(wèn)題，對(duì)此體制的變革成為發(fā)展趨勢(shì)。分權(quán)是現(xiàn)代法政所遵循的基本原則，因?yàn)橹挥蟹謾?quán)才能服務(wù)于人民自治的大業(yè)，確保法院和官僚機(jī)構(gòu)能夠以相對(duì)中立的方式適用法律，同時(shí)也能夠?qū)竦幕緳?quán)利進(jìn)行保護(hù)，避免成為專制的工具。(61)[美]布魯斯·阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實(shí)踐》，聶鑫譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第8頁(yè)。但以孟德斯鳩分權(quán)體制為藍(lán)本的美國(guó)總統(tǒng)制可能存在的權(quán)力僵局、個(gè)人崇拜、文官機(jī)構(gòu)的高度政治化等嚴(yán)重問(wèn)題，并成為“出口”其他國(guó)家的最危險(xiǎn)物品，造成拉丁美洲等國(guó)家經(jīng)常發(fā)生憲法崩潰的局面。(62)[美]布魯斯·阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實(shí)踐》，聶鑫譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第13-42頁(yè)。阿克曼遂提出了尋求讓一些與眾不同的機(jī)構(gòu)免于議會(huì)直接控制的模式，如反對(duì)對(duì)稱式的兩院制，企圖找回人民，并通過(guò)設(shè)置一些并非傳統(tǒng)三權(quán)中的任何一個(gè)分支去解決權(quán)力濫用、公民權(quán)利保障等問(wèn)題。(63)[美]布魯斯·阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實(shí)踐》，聶鑫譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第131-145頁(yè)。因此特別行政區(qū)的政治體制也不應(yīng)朝向傳統(tǒng)的三權(quán)分立模式發(fā)展。反而兩部基本法、全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定與立法中存在對(duì)孟德斯鳩式分權(quán)模式的巨大改變。比如，《香港基本法》第57條、《澳門基本法》第59條都設(shè)立了對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)的廉政公署，其本身并非行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，而是一種獨(dú)立的廉政分支；又如，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)并非完全對(duì)立，《香港基本法》第54條、第55條設(shè)立了行政會(huì)議，《澳門基本法》第56條、第57條設(shè)立了行政會(huì)，它們意在調(diào)和行政權(quán)與立法權(quán)之間可能存在的緊張關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)助行政長(zhǎng)官?zèng)Q策，避免出現(xiàn)權(quán)力對(duì)稱的僵局；再如，2021年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《香港基本法》的附件一、附件二進(jìn)行了修訂，主要體現(xiàn)在選舉委員會(huì)人數(shù)的擴(kuò)大、界別的擴(kuò)展，同時(shí)通過(guò)恢復(fù)選舉委員會(huì)選舉部分議員、增加選舉委員會(huì)參與提名立法會(huì)議員的方式完善選舉委員會(huì)功能，從而找回了“人民”，防止部分人士利用公眾塞入特殊利益所引發(fā)的政治災(zāi)難。此外，尚需完善的即是基本法監(jiān)督制度，行政長(zhǎng)官則成為這個(gè)制度的核心機(jī)關(guān)。如果最高行政長(zhǎng)官僅是一個(gè)行政管理者、一個(gè)議會(huì)的代理人，那么“最好的程序似乎是讓議會(huì)來(lái)挑選最高行政長(zhǎng)官”。(64)[美]丹尼斯·C·穆勒：《憲制民主》，陸符嘉譯，譯林出版社2017年版，第362頁(yè)。但行政長(zhǎng)官并非由議會(huì)產(chǎn)生，說(shuō)明行政長(zhǎng)官遠(yuǎn)不止是一個(gè)行政管理者。當(dāng)下的憲制發(fā)展趨勢(shì)亦要求行政長(zhǎng)官承擔(dān)起通過(guò)執(zhí)行基本法實(shí)現(xiàn)基本法監(jiān)督的功能。

因此特別行政區(qū)政治體制的關(guān)鍵是行政長(zhǎng)官對(duì)中央政府總負(fù)責(zé)，而非所謂的“三權(quán)分立”。行政機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)的有限度負(fù)責(zé)、立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的制衡并未否定行政長(zhǎng)官對(duì)中央政府總負(fù)責(zé)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)與行政長(zhǎng)官的法律定位并不一致，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政長(zhǎng)官的制約實(shí)際上是中央授權(quán)下的權(quán)力運(yùn)作方式。換言之，立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約并不是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)產(chǎn)生了行政長(zhǎng)官而具有了正當(dāng)性，只是因?yàn)橹醒胄枰苊庑姓L(zhǎng)官在行使高度自治權(quán)時(shí)的權(quán)力濫用而授予立法機(jī)關(guān)的部分權(quán)力，實(shí)際上是中央監(jiān)督權(quán)的一種地方化體現(xiàn)。行政長(zhǎng)官仍然需要通過(guò)對(duì)基本法的執(zhí)行確保對(duì)中央政府的總負(fù)責(zé)。

四、行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法的模式塑造

(一)領(lǐng)導(dǎo)式執(zhí)行

兩部基本法對(duì)香港、澳門特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)的地位、職權(quán)與組成都進(jìn)行了分別的規(guī)定。行政長(zhǎng)官在執(zhí)行基本法的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同機(jī)關(guān)的不同情形分類進(jìn)行監(jiān)督，確保基本法所確立的特別行政區(qū)制度的實(shí)現(xiàn)。其中，行政長(zhǎng)官針對(duì)其能夠直接領(lǐng)導(dǎo)的部門與事務(wù)，可以開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)式的執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)式執(zhí)行關(guān)注的核心要素是人、財(cái)、事，并對(duì)思想進(jìn)行統(tǒng)一。(65)鄭毅：《論憲法上的“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”》，載《法學(xué)家》2021年第2期。其主要體現(xiàn)在行政長(zhǎng)官對(duì)行政機(jī)關(guān)等職權(quán)行使的監(jiān)督方面。

在人的要素方面，行政長(zhǎng)官發(fā)揮對(duì)公職人員的任免監(jiān)督功能。根據(jù)《香港基本法》第48條第5項(xiàng)、第7項(xiàng)，行政長(zhǎng)官對(duì)主要官員具有提名權(quán)和建議免除權(quán)、對(duì)公職人員有任免權(quán)?！栋拈T基本法》第50條第6項(xiàng)、第11項(xiàng)也作了類似規(guī)定。除此之外，《香港國(guó)安法》第13條規(guī)定了行政長(zhǎng)官對(duì)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)秘書長(zhǎng)的提名權(quán)，第16條、第18條規(guī)定了行政長(zhǎng)官對(duì)警務(wù)處維護(hù)國(guó)家安全部門負(fù)責(zé)人、律政司國(guó)家安全犯罪案件檢控部門負(fù)責(zé)人的任命權(quán)。澳門特別行政區(qū)第22/2018號(hào)行政法規(guī)《澳門特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)》第4條、第6條也規(guī)定了行政長(zhǎng)官委任委員與秘書的內(nèi)容。故行政長(zhǎng)官對(duì)公職人員的人事監(jiān)督具有合法性依據(jù)，行政長(zhǎng)官需要據(jù)此對(duì)公職人員是否依法履行職權(quán)進(jìn)行合法性與合理性的判斷。2020年以來(lái)，香港行政長(zhǎng)官已要求全體公務(wù)員宣誓或簽署聲明擁護(hù)基本法及效忠特區(qū)，少數(shù)拒絕簽署聲明的公務(wù)員則被視為不適宜繼續(xù)任職，被終止聘用。除此之外，行政會(huì)議成員、立法會(huì)議員、各級(jí)法院法官和其他司法人員、區(qū)議員的宣誓效忠制度也已建立實(shí)施。(66)《國(guó)務(wù)院港澳辦發(fā)言人：為香港特別行政區(qū)公務(wù)員完成宣誓點(diǎn)贊》，載國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室，https://www.hmo.gov.cn/xwzx/xwfb/xwfb_child/202105/t20210516_22622.html ，2021年12月1日訪問(wèn)。然而，行政長(zhǎng)官對(duì)人事工作的領(lǐng)導(dǎo)方式、規(guī)則的法治化仍然是未來(lái)執(zhí)行基本法需要探索的內(nèi)容。因?yàn)槌遂o態(tài)的宣誓效忠外，行政長(zhǎng)官還需對(duì)公職人員動(dòng)態(tài)的履職、誓言的守護(hù)進(jìn)行監(jiān)督，確保人事領(lǐng)導(dǎo)的常態(tài)化，將不依照基本法履職的人員及時(shí)免職，從而形成強(qiáng)有力的管治隊(duì)伍，維護(hù)基本法的權(quán)威與效力。

在財(cái)?shù)囊胤矫妫姓L(zhǎng)官發(fā)揮對(duì)財(cái)政金融政策調(diào)控的功能。根據(jù)《香港基本法》第48條第3項(xiàng)、第10項(xiàng)，第62條第1項(xiàng)、第4項(xiàng)，第110條第2款等，行政長(zhǎng)官具有簽署財(cái)政預(yù)算案、領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府提出財(cái)政收入或支出的動(dòng)議、自行制定貨幣金融政策、管理和支配外匯基金等諸多職權(quán)?！栋拈T基本法》第50條第3項(xiàng)、第14項(xiàng)等也作了類似規(guī)定。這意味著行政長(zhǎng)官對(duì)特別行政區(qū)財(cái)政產(chǎn)生重要的決定性影響力。(67)梁維特：《澳門特色的預(yù)算權(quán)分配模式》，載《時(shí)代法學(xué)》2021年第2期。同時(shí)，如何落實(shí)保障貨物、無(wú)形財(cái)產(chǎn)和資本的流動(dòng)自由，如何落實(shí)鼓勵(lì)各項(xiàng)投資、技術(shù)進(jìn)步與開(kāi)發(fā)新興產(chǎn)業(yè)等基本法條文，這些也都依賴于行政長(zhǎng)官對(duì)特區(qū)政府財(cái)政金融政策的領(lǐng)導(dǎo)。在粵港澳大灣區(qū)和港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的背景下，行政長(zhǎng)官必須承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)式執(zhí)行的重任，通過(guò)對(duì)鼓勵(lì)政策的調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)基本法的有關(guān)內(nèi)容的監(jiān)督與實(shí)現(xiàn)。(68)董皞、張強(qiáng)：《推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法律制度供給》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期。

在事的要素方面，行政長(zhǎng)官發(fā)揮對(duì)政府政策領(lǐng)導(dǎo)制定的功能。《香港基本法》與《澳門基本法》對(duì)特區(qū)政府能夠自行制定政策的內(nèi)容進(jìn)行了廣泛的授權(quán)，包括教育、科學(xué)、文化、體育、勞工等多個(gè)方面。行政長(zhǎng)官基于對(duì)特區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上掌握著對(duì)相關(guān)政府政策制定的決定性權(quán)力。高度自治的特別行政區(qū)也需要行政長(zhǎng)官發(fā)揮主動(dòng)性與積極性。但只有中央認(rèn)可并促進(jìn)的地方主動(dòng)性內(nèi)容才是《憲法》第3條第4款所保護(hù)的對(duì)象，其判斷基準(zhǔn)在于是否遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。(69)鄭毅：《論中央與地方關(guān)系中的“積極性”與“主動(dòng)性”原則——基于我國(guó)〈憲法〉第3條第4款的考察》，載《政治與法律》2019年第3期。換言之，在《憲法》與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)的框架下，行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府因地制宜制定的政策也必須在遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。例如，特別行政區(qū)有權(quán)自行制定有關(guān)教育的發(fā)展和改進(jìn)的政策，包括教育體制和管理等內(nèi)容，這意味著香港、澳門可以根據(jù)自身實(shí)際情況發(fā)展本地教育。但行政長(zhǎng)官仍然需要對(duì)特區(qū)教育政策進(jìn)行基本法的監(jiān)督，一方面要從消極意義上確保教育內(nèi)容和教育方式不抵觸基本法，特別是對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一與領(lǐng)土完整的維護(hù)毫不動(dòng)搖，另一方面則要從積極意義上構(gòu)建有助于基本法所蘊(yùn)含的根本宗旨實(shí)現(xiàn)的教育制度。在專業(yè)制度、體育政策、勞工政策、文化政策等諸多方面，行政長(zhǎng)官也需要從消極意義與積極意義兩個(gè)方面主動(dòng)行使執(zhí)行基本法的職權(quán)，監(jiān)督好特區(qū)政府政策制定與落實(shí)的結(jié)果。

當(dāng)然，行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)式的執(zhí)行不代表行政長(zhǎng)官不受到監(jiān)督與制約。中央對(duì)特別行政區(qū)高度自治權(quán)享有監(jiān)督權(quán)，直接體現(xiàn)在對(duì)行政長(zhǎng)官職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，其正當(dāng)性主要來(lái)源于中央的全面管治權(quán)，并通過(guò)人事與業(yè)務(wù)兩個(gè)方面進(jìn)行。而特別行政區(qū)內(nèi)部的政權(quán)機(jī)關(guān)亦須對(duì)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生一定的制約，包括立法會(huì)、法院等機(jī)構(gòu)都應(yīng)按基本法的規(guī)定進(jìn)行履職。甚至在《香港國(guó)安法》沒(méi)有明確規(guī)定行政長(zhǎng)官受到特區(qū)方面制約的情形下，也應(yīng)受到憲制慣例、政治文化、未抵觸的本地法律等方面的制約。(70)黃明濤：《論〈香港國(guó)安法〉之中行政長(zhǎng)官的主要權(quán)力》，載《法學(xué)論壇》2021年第4期。這是行政長(zhǎng)官與總督在民主性上的重要區(qū)別。但制約與領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾，特區(qū)本地的制約并不導(dǎo)致行政長(zhǎng)官憲制地位的變化，行政長(zhǎng)官需要成為特區(qū)的代表，維護(hù)特別行政區(qū)整體利益，發(fā)揮中央與地方紐帶的作用，特區(qū)其他機(jī)關(guān)也必須尊重行政長(zhǎng)官凌駕性的特首身份。

(二)主導(dǎo)式執(zhí)行

對(duì)于無(wú)法直接領(lǐng)導(dǎo)的部門，特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官需要根據(jù)政治體制的設(shè)定產(chǎn)生主導(dǎo)式或引導(dǎo)式的執(zhí)行模式。其中，主導(dǎo)式執(zhí)行的關(guān)鍵在于行政長(zhǎng)官能夠在權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)性的優(yōu)勢(shì)地位。換言之，雖然行政長(zhǎng)官并不能完全決定該事務(wù)的發(fā)展，但是可以掌握更大的決策權(quán)力(71)楊建平：《香港、澳門、新加坡行政主導(dǎo)比較》，載《中國(guó)行政管理》2008年第2期。，并能夠得到中央政府的支持。主導(dǎo)式執(zhí)行主要體現(xiàn)在行政長(zhǎng)官與立法會(huì)的憲制關(guān)系中。根據(jù)《香港基本法》第73條、《澳門基本法》第71條，立法會(huì)的職能可被概括為立法與監(jiān)督兩大方面。因而行政長(zhǎng)官的主導(dǎo)式執(zhí)行也建基于此。

在立法方面，行政長(zhǎng)官主導(dǎo)了法案的提出與簽署。根據(jù)《香港基本法》第74條、《澳門基本法》第75條，凡不涉及公共開(kāi)支或政治體制或政府運(yùn)作的法案，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出；凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。因此基本法限制了立法會(huì)議員的立法提案權(quán)，行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)的特區(qū)政府占據(jù)主導(dǎo)地位。但對(duì)政府政策等一系列不確定概念，基本法并未明確規(guī)定如何理解、何機(jī)關(guān)做出判斷。實(shí)踐中，香港特區(qū)立法會(huì)主席根據(jù)《議事規(guī)則》，在聽(tīng)取政府意見(jiàn)、議員意見(jiàn)、立法會(huì)顧問(wèn)意見(jiàn)后做出最終裁決?；貧w后立法會(huì)主席的三十余次實(shí)踐形成了香港慣有的標(biāo)準(zhǔn)，如實(shí)質(zhì)性影響標(biāo)準(zhǔn)、已在法例中反映的標(biāo)準(zhǔn)等等。(72)朱應(yīng)平：《香港特區(qū)對(duì)〈基本法〉中“涉及政府政策”的認(rèn)定及其適用》，載《法學(xué)》2020年第12期。澳門則在是否“涉及政府政策”問(wèn)題上沒(méi)有明顯分歧，實(shí)踐中也未形成專門、直觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，直至2017年澳門特別行政區(qū)立法會(huì)執(zhí)行委員會(huì)在一份審查文件中指出：“至少由行政長(zhǎng)官經(jīng)聽(tīng)取行政會(huì)意見(jiàn)，根據(jù)《基本法》第五十條(四)項(xiàng)及第五十八條所決定的政策屬于《基本法》第七十五條所指的‘政府政策’”。(73)澳門特別行政區(qū)立法會(huì)執(zhí)行委員會(huì)：《關(guān)于唐曉晴議員所提法案的審查意見(jiàn)》，載澳門立法會(huì)，https://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2017-07/2653059633cf94cc70.pdf，2021年12月1日訪問(wèn)。盡管香港、澳門兩地立法會(huì)在既有的實(shí)踐中尊重了特別行政區(qū)的政治體制，也提升了立法會(huì)議員的積極性，但是由立法會(huì)對(duì)“涉及政府政策”進(jìn)行判斷同時(shí)也存在違反基本法所確立的立法制度的可能。故行政長(zhǎng)官仍然需要在立法會(huì)通過(guò)相關(guān)法案后進(jìn)行監(jiān)督，從而執(zhí)行基本法。具體的機(jī)制就在于發(fā)回法案，乃至解散立法會(huì)。與之相對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)立法會(huì)拒絕通過(guò)財(cái)政預(yù)算案或重要法案時(shí)，行政長(zhǎng)官也可通過(guò)解散立法會(huì)執(zhí)行基本法。此時(shí)，行政長(zhǎng)官仍需進(jìn)一步解釋的概念在于“整體利益”。作為一個(gè)不確定概念，整體利益可能關(guān)乎多數(shù)人的意見(jiàn)、居民的利益、未來(lái)的發(fā)展等要素。(74)吳天昊：《論〈澳門特別行政區(qū)基本法〉中的“整體利益”》，載《“一國(guó)兩制”研究》2010年第3期。這給予了行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法時(shí)的自由裁量空間，確保了主導(dǎo)性的優(yōu)勢(shì)地位。

在監(jiān)督方面，立法會(huì)職權(quán)的行使受到限制。兩部基本法中都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)有限的負(fù)責(zé)，據(jù)此產(chǎn)生了立法會(huì)對(duì)政府以質(zhì)詢、辯論、調(diào)查為代表的監(jiān)督權(quán)。故立法會(huì)議員在日常政治中，能夠監(jiān)督的對(duì)象為政府，而非作為特首的行政長(zhǎng)官。當(dāng)質(zhì)詢、辯論或調(diào)查進(jìn)行時(shí)，行政長(zhǎng)官可委任相應(yīng)政府官員參與。同時(shí)，行政長(zhǎng)官在特定條件下，亦會(huì)對(duì)立法會(huì)可能超越界限的監(jiān)督權(quán)予以限制。例如，《香港基本法》第73條第10項(xiàng)規(guī)定了立法會(huì)的調(diào)查權(quán)，并非所有政府官員都應(yīng)作證和提供證據(jù)，其應(yīng)當(dāng)受到行政特權(quán)的限制。(75)葉海波：《香港立法會(huì)調(diào)查權(quán)的法律界限——政治制度的視角》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第10期。行政長(zhǎng)官可以基于作證與提供證據(jù)有損安全與重大公共利益的原因，從而拒絕立法會(huì)調(diào)查權(quán)的行使。然而，若立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督被過(guò)于淡化，不符合基本法的制約精神，那么行政長(zhǎng)官理應(yīng)對(duì)此進(jìn)行完善，以有助于行政權(quán)與立法權(quán)的合作。與香港不同，澳門立法會(huì)的監(jiān)督效果欠佳，監(jiān)督程序在制度上缺乏約束力。(76)施家倫：《行政主導(dǎo)制下澳門的行政立法關(guān)系》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。例如，書面質(zhì)詢的實(shí)際答復(fù)時(shí)限常常超出《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》所要求的30日；口頭質(zhì)詢常常1-2個(gè)月都無(wú)法舉行，導(dǎo)致部分立法會(huì)議員的質(zhì)詢內(nèi)容過(guò)時(shí)而需要更新；公共利益的辯論大會(huì)也隨著議員與議題數(shù)量的增加而長(zhǎng)期延后。作為涉及政治體制的方向與目標(biāo)，立法會(huì)監(jiān)督政府的成效也應(yīng)成為行政長(zhǎng)官執(zhí)行基本法所須考慮的內(nèi)容，未來(lái)有必要以立法的方式予以保障立法會(huì)監(jiān)督權(quán)的約束力。

(三)引導(dǎo)式執(zhí)行

對(duì)于基本法作出憲制規(guī)定的責(zé)任或權(quán)力內(nèi)容，但行政長(zhǎng)官無(wú)法直接決定也無(wú)法產(chǎn)生主導(dǎo)性決策權(quán)力的事務(wù)，其需要引導(dǎo)式的執(zhí)行基本法，即提請(qǐng)中央對(duì)有關(guān)基本法糾紛進(jìn)行處理。與中央直接主動(dòng)行使權(quán)力不同之處在于，行政長(zhǎng)官引導(dǎo)式執(zhí)行基本法一方面能夠充分發(fā)揮特別行政區(qū)內(nèi)部解決糾紛的功能，培養(yǎng)本地區(qū)管治隊(duì)伍協(xié)商民主的能力，形成良好的權(quán)力互動(dòng)、互信的關(guān)系；另一方面也更加針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與解決問(wèn)題，及時(shí)提請(qǐng)中央處理特別行政區(qū)內(nèi)部無(wú)法解決的矛盾，從而避免造成違基糾紛的擴(kuò)大化、影響“一國(guó)兩制”的實(shí)踐。

由于基本法是憲制性的法律文件，所以在一些條文規(guī)范上可能規(guī)定的較為原則，缺乏具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。從積極的角度出發(fā)，原則性的條文有利于香港、澳門在實(shí)踐中不斷拓展新的機(jī)制，順應(yīng)基本法的制度穩(wěn)定性要求。例如，《澳門基本法》第68條第2款規(guī)定：“立法會(huì)多數(shù)議員由選舉產(chǎn)生”。其中并未規(guī)定多數(shù)的比例數(shù)字，而是根據(jù)澳門特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則予以發(fā)展。但原則性規(guī)范也會(huì)帶來(lái)特別行政區(qū)制度的不確定性，導(dǎo)致可能產(chǎn)生憲制責(zé)任無(wú)法實(shí)現(xiàn)的違基糾紛(詳見(jiàn)下表1)。

表1 《香港基本法》“應(yīng)”的使用

具體而言，基本法的規(guī)范可以分為兩種情形。第一種是基本法對(duì)特別行政區(qū)或特別行政區(qū)某主體的職權(quán)與職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，但并未指出若不行使將會(huì)有怎樣的法律后果。在規(guī)范形式上，常以“應(yīng)”“須”等詞作為起始。以《香港基本法》為例，經(jīng)統(tǒng)計(jì)其在正文中共使用14處“應(yīng)”表達(dá)某主體應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)或義務(wù)。但其中至少有6處并無(wú)確切的法律后果，如第19條、第23條、第128條、第132條、第148條、第158條的情形。這使得特別行政區(qū)制度在實(shí)踐中可能會(huì)遇到基本法如何執(zhí)行的難題。在一系列有關(guān)基本法解釋的案件中(尤其以吳嘉玲案、剛果(金)案為代表)，香港終審法院是否提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋就成為核心的焦點(diǎn)問(wèn)題。在吳嘉玲案的終審判決中，終審法院在第83段中指出：“只有終審法院才能對(duì)案件作出不可上訴的終局判決，所以這條款規(guī)限了終審法院的司法管轄權(quán)”；在89、90段中指出：“當(dāng)符合以下兩項(xiàng)條件(類別條件、有需要條件)時(shí)，(終審法院)便有責(zé)任將有關(guān)條款提交‘人大常委會(huì)’解釋”“唯獨(dú)終審法院才可決定某條款是否已符合上述兩條件”。(77)香港特別行政區(qū)終審法院民事上訴1998年第14、15、16號(hào)，載香港法律資料參考系統(tǒng)，https：//legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search result detail frame.jse?DIS=29104&QS=%2B%7C%28FACV14%2F1998%29&TP=JU,2021年12月1日訪問(wèn)。申言之，終審法院的判斷決定性的影響了全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法的范圍，潛在地將基本法的解釋權(quán)進(jìn)行了無(wú)限的擴(kuò)張，造成終審法院的提請(qǐng)責(zé)任虛化。即使在2010年剛果(金)案中，香港終審法院提請(qǐng)了全國(guó)人大常委會(huì)釋法，但是3∶2的判決仍顯示出第158條規(guī)定的憲制責(zé)任可能落空的危險(xiǎn)。因此，有學(xué)者通過(guò)字面、歸謬、比較的解釋第158條后，提出終審法院并非唯一的提請(qǐng)釋法的主體，特區(qū)其他法院也可以提請(qǐng)，從而避免提請(qǐng)制度實(shí)踐的缺位。(78)張明：《論香港特區(qū)關(guān)于提請(qǐng)人大釋法的司法主體問(wèn)題》，載《港澳研究》2020年第2期。然而，這依然無(wú)法解決特區(qū)法院過(guò)大的解釋權(quán)可能導(dǎo)致責(zé)任的履行難題。因此，只有行政長(zhǎng)官發(fā)揮執(zhí)行基本法的重要職權(quán)，對(duì)特區(qū)無(wú)法解決的問(wèn)題向中央積極尋求解釋，才能夠在制度上予以保障憲制責(zé)任。在其他“應(yīng)”“須”的條款中，也同樣存在特區(qū)內(nèi)部無(wú)法解決的困境，需要作為基本法執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政長(zhǎng)官予以實(shí)現(xiàn)。

第二種則是基本法針對(duì)可能出現(xiàn)的新問(wèn)題與新情況作出了一些假定性的規(guī)定，但規(guī)定本身的主體并不明確，導(dǎo)致存在不同的解釋。而解釋的多樣性造成基本法實(shí)踐的糾紛或沖突。在規(guī)范形式上，常以“如”等詞作為起始。以《香港基本法》為例，共計(jì)使用22處“如”字，其中有4次出現(xiàn)上述不明確情況，即第73條第10項(xiàng)“如有需要，可傳召有關(guān)人士出席作證和提供證據(jù)”，第160條“如以后發(fā)現(xiàn)有的法律與本法抵觸，可依照本法規(guī)定的程序修改或停止生效”，原附件一、原附件二中有關(guān)產(chǎn)生辦法的“如需修改”。其中，2019年爆發(fā)的香港《禁止蒙面規(guī)例》是否違反基本法的社會(huì)爭(zhēng)論就涉及第160條有關(guān)“如以后發(fā)現(xiàn)”的重大問(wèn)題。歷經(jīng)香港高等法院原訟庭、上訴庭與終審法院的三級(jí)裁判后，這一案件引發(fā)的憲制職權(quán)與憲制責(zé)任難題仍然需要關(guān)注?！督姑擅嬉?guī)例》是行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議根據(jù)《緊急情況規(guī)例條例》所制定的附屬立法，而《緊急情況規(guī)例條例》則是早在1922年2月28日就實(shí)施的法律?；貧w前，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)第160條所作的決定中，《緊急情況規(guī)例條例》并未出現(xiàn)在抵觸基本法的名單上，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為符合基本法而繼續(xù)有效。但香港法院就《緊急情況規(guī)例條例》在回歸后是否符合基本法產(chǎn)生了質(zhì)疑，認(rèn)為自身應(yīng)當(dāng)有權(quán)作出裁定。(79)香港特別行政區(qū)終審法院民事上訴1998年第14、15、16號(hào)，載香港法律資料參考系統(tǒng)，https：//legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/searchresult detail frame.jse?DIS=132498& QS=%2B%7C%28FACV06%2F2020%29&TP=JU,2021年12月1日訪問(wèn)。香港法院的說(shuō)理無(wú)疑是對(duì)《香港基本法》第160條進(jìn)行了另類解釋，原因在于“如以后發(fā)現(xiàn)”情形下沒(méi)有規(guī)定主體等內(nèi)容。如若從法條的整體去理解，該規(guī)范的另一種解釋的路徑則是繼續(xù)由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)回歸前法律是否符合基本法進(jìn)行判斷。如此解讀才能夠確保全國(guó)人大常委會(huì)決定的效力。(80)汪超：《表達(dá)自由的邊界與基本法的解釋：從香港三級(jí)法院〈禁蒙面法〉相關(guān)判決看香港基本法的本地適用》，載《法律適用》2021年第4期。因此，當(dāng)出現(xiàn)這類對(duì)職權(quán)與責(zé)任問(wèn)題不明確而可能導(dǎo)致重大糾紛時(shí)，任憑法院解釋很有可能形成錯(cuò)誤的先例，將特別行政區(qū)制度的實(shí)踐拉向難以預(yù)測(cè)的方向。只有作為特別行政區(qū)首長(zhǎng)的行政長(zhǎng)官行使執(zhí)行基本法的職權(quán)，將特別行政區(qū)自身無(wú)法協(xié)調(diào)好的基本法糾紛提請(qǐng)中央，才能夠確?；痉ń忉尩暮蠎椥?。

行政長(zhǎng)官引導(dǎo)式執(zhí)行基本法并非抹殺特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，而是希望能夠充分擔(dān)當(dāng)中央與特別行政區(qū)之間的橋梁，在特別行政區(qū)可能對(duì)涉基本法條款產(chǎn)生糾紛時(shí)，予以商議解決。這有助于避免由特別行政區(qū)某一機(jī)關(guān)先行采取措施，而產(chǎn)生違反基本法的亂象。因?yàn)閼椃ǖ暮诵哪繕?biāo)是為一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政治秩序創(chuàng)造前提。(81)[美] 凱斯·R·孫斯坦：《設(shè)計(jì)民主：論憲法的作用》，金朝武譯，法律出版社2006年版，第5頁(yè)。為了維護(hù)特別行政區(qū)制度，蘊(yùn)含了核心治理思路的基本法就必須要得到貫徹落實(shí)。而基本法要予以貫徹落實(shí)，離不開(kāi)基本法制定者、高度自治權(quán)授予者的參與。行政長(zhǎng)官的引導(dǎo)則是二者緊密聯(lián)系的憲制途徑。

結(jié) 語(yǔ)

基本法是“一國(guó)兩制”方針?lè)ㄖ苹捏w現(xiàn)，也是立法者的普遍共識(shí)。特別行政區(qū)制度的行穩(wěn)致遠(yuǎn)離不開(kāi)基本法的保駕護(hù)航。而行政長(zhǎng)官作為基本法執(zhí)行機(jī)關(guān)的憲制屬性是《香港基本法》與《澳門基本法》這兩部基本法落實(shí)的關(guān)鍵，特別是從以行政長(zhǎng)官對(duì)中央政府總負(fù)責(zé)為特征的政治體制上去理解，更加能夠發(fā)現(xiàn)其豐富內(nèi)涵。第一，行政長(zhǎng)官不是基本法明確規(guī)定的有權(quán)解釋機(jī)關(guān)，但是行政長(zhǎng)官實(shí)際上需要發(fā)揮合基本法審查的功能，成為基本法的監(jiān)督機(jī)關(guān)。對(duì)特別行政區(qū)政策的制定、特別行政區(qū)公職人員的監(jiān)誓、特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定法案的簽署、法院解釋基本法后是否要提請(qǐng)中央的判斷等等，這些都需要行政長(zhǎng)官對(duì)基本法進(jìn)行解釋，也是基本法所確立的制度。雖然行政長(zhǎng)官的解釋與監(jiān)督不具有最終權(quán)威性，但這并不妨礙行政長(zhǎng)官被基本法所賦予的執(zhí)行機(jī)關(guān)地位。

第二，行政長(zhǎng)官不是基本法明確規(guī)定的中央在特別行政區(qū)的代表，但是行政長(zhǎng)官實(shí)際上需要履行維護(hù)國(guó)家利益的憲制責(zé)任，發(fā)揮中央與特別行政區(qū)爭(zhēng)議解決的功能。行政長(zhǎng)官作為特別行政區(qū)首長(zhǎng)，既要對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，又要對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，這意味著行政長(zhǎng)官既要關(guān)注中央所代表的國(guó)家整體利益，也不能忽視特別行政區(qū)的本地訴求。當(dāng)二者可能產(chǎn)生不同理解時(shí)，行政長(zhǎng)官只有協(xié)調(diào)好雙方，才能夠確保自身職責(zé)的實(shí)現(xiàn)，否則行政長(zhǎng)官難以為繼。與傳統(tǒng)司法訴訟不同的是，行政長(zhǎng)官解決糾紛的方式不是客觀的中立者進(jìn)行獨(dú)立地裁判，而是作為兩方的紐帶進(jìn)行具有中國(guó)特色的協(xié)商。從目標(biāo)的角度考量，協(xié)商取代訴訟的原因在于雙方的包容與接受，在于營(yíng)造互信的制度空間。

因此，行政長(zhǎng)官是樹立基本法權(quán)威的重要機(jī)關(guān)，也是致力于國(guó)家統(tǒng)合的民主設(shè)計(jì)。和而不同的“一國(guó)兩制”方針決定了基本法史無(wú)前例的憲制創(chuàng)新，也成就了行政長(zhǎng)官作為這種包容性制度尋求共識(shí)的國(guó)家機(jī)關(guān)。而執(zhí)行基本法就是特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官尋求各方共識(shí)的第一職責(zé)?！耙粐?guó)兩制”與特別行政區(qū)制度的未來(lái)發(fā)展也需要對(duì)行政長(zhǎng)官的地位，職權(quán)與負(fù)責(zé)機(jī)制進(jìn)行更深入的研究，從而確保中央全面管論權(quán)的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港、澳門的繁榮穩(wěn)定的目的。