栗瀟遠

(1.同濟大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092；2.復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

一、問題的提出

廣大后發(fā)展國家(late-developing countries)的減貧績效除了依賴跨國轉(zhuǎn)移背景下的國際援助或非政府力量的參與，減貧資金分配和項目運作都離不開本國力量及其基層政治代理人的介入。為此，有學(xué)者認為國家內(nèi)部的減貧政策或項目值得更加深入的討論。(1)[法]克里斯蒂昂·莫里森，王新霞：《不平等、貧困與全球化》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2005年第6期。我國政府主導(dǎo)下的減貧政策經(jīng)過三十多年的發(fā)展演變，相繼經(jīng)歷了開發(fā)式、參與式和整合合作式這3個階段，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)減貧到精準扶貧的政策轉(zhuǎn)向。(2)其中，開發(fā)式階段為處于壟斷地位的國家專職扶貧機構(gòu)自上而下地制定扶貧政策制定。參與式階段更強調(diào)自下而上的后理性執(zhí)行模式，注重政策執(zhí)行者的意見，在一定程度上給予基層政府或地方機關(guān)在執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)。參見向德平，高飛：《政策執(zhí)行模式對于扶貧績效的影響——以1980年代以來中國扶貧模式的變化為例》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第6期。在總結(jié)“二六越溫達標(biāo)”(1987—1990)、“八七扶貧攻堅”(1994—2000)和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我國減貧政策從2013年以來步入全面攻堅階段，確立了新階段扶貧開發(fā)工作的總體目標(biāo)，(3)要求貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢。同時貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢。參見國家行政學(xué)院編寫組：《中國精準脫貧攻堅十講》，北京:人民出版社，2016年版，第83頁。帶來了減貧政策的深刻變化。首先，扶貧對象規(guī)劃精細化水平大幅提高，形成由縣、鄉(xiāng)、村到戶的貧困識別體系。第二，扶貧主體選派調(diào)動結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整，形成以“三支隊伍”為主的村級脫貧攻堅黨政力量。第三，扶貧專項資金投入規(guī)模大幅擴張(見圖1)，形成了以中央發(fā)展資金快遞增長為主要特征的扶貧資金結(jié)構(gòu)。(4)其中最近五年(2013—2018年)的中央扶貧資金數(shù)額已經(jīng)超過了過去25年所累計的總額。

圖1 中央扶貧資金歷年投入增長情況(1986—2018年)

通過參考國內(nèi)學(xué)者的界定維度，筆者嘗試將精準扶貧政策的特征總結(jié)為政治力量介入下的全過程扶貧，(5)李培林，魏后凱：《中國扶貧開發(fā)報告》，北京:社會科學(xué)文獻出版社，2017年版，第3頁。并按照減貧政策在實施主體和涵蓋內(nèi)容這兩個測度指標(biāo)上的差異制成了2*2的列聯(lián)表(見表1)。

表1 比較視閾下減貧政策的不同類型(6)國家行政學(xué)院編寫組：《中國精準脫貧攻堅十講》，北京:人民出版社，2016年版，第84～94頁。

其中，政治介入是指減貧計劃或項目存在國家力量的參與和干預(yù)，而非由社會、市場或貧困群體自身發(fā)起。涵蓋內(nèi)容上的階段性指減貧政策僅聚焦于某個環(huán)節(jié)，例如扶貧資金的傳遞與分配、扶貧方式評估等。而全過程則表現(xiàn)為項目從識別到評估的全方位覆蓋。一般來說，大多數(shù)發(fā)達國家的減貧項目為一般審定制，而后發(fā)展國家較多采用政府主導(dǎo)下的目標(biāo)瞄準制。不同于這種階段性的安排，我國在2013年特別是2015年以來的精準扶貧政策更加關(guān)注現(xiàn)行標(biāo)準下剩余貧困人口在確定時間加以脫貧的政策和制度安排在全過程上的精準。(7)國家行政學(xué)院編寫組：《中國精準脫貧攻堅十講》。

近年來，隨著全國精準扶貧政策的推開和深入，基層除了涌現(xiàn)出一批扶貧干部盡職盡責(zé)、村民脫貧致富的一批典型事跡，也暴露出很多實際政策執(zhí)行過程中的不良表現(xiàn)。例如，地方上的“急躁癥”和“拖延病”共存、形式主義問題、割裂建檔立卡和低?！案銛[平”、一刀切下的舊式“大水漫灌”、資金閑置問題嚴重等，(8)新華社記者：《中國反貧困斗爭的偉大決戰(zhàn)》，北京：人民出版社，2017年版，第34～35頁。以及國務(wù)院扶貧辦所總結(jié)的“拖延病”“急躁癥”和“搞擺平”“走形式”等(9)新華社：《堅決打贏反貧困斗爭的偉大決戰(zhàn)——專訪國務(wù)院扶貧辦主任劉永富》，2017-08-17 EB/OL.http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/17/content_5218420.htm差異性的治理形態(tài)。

為了解釋統(tǒng)一國家政策下的不同地方績效差異，筆者試圖從政治委托-代理的中觀視角出發(fā)，通過政策強度對基層干部互動模式及其影響來理解在同樣財政和人力投入下存在地方治理模式和政策績效差異的原因，進而在執(zhí)行層面為接下來貫徹鄉(xiāng)村振興和共同富裕戰(zhàn)略提供一般性邏輯框架。

二、文獻回顧

(一)影響減貧績效的經(jīng)濟和技術(shù)因素

第一種視角從經(jīng)濟增長和收入結(jié)構(gòu)變動對減貧的涓滴效應(yīng)出發(fā)，認為減貧效應(yīng)主要來自經(jīng)濟增長、收入差距和市場化改革等多種因素的交互影響。其中經(jīng)濟增長所帶來的減貧效應(yīng)可能因收入差距的拉大而被阻礙。(10)李實，等：《21世紀中國農(nóng)村貧困特征與反貧困戰(zhàn)略》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2018年版，前言。然而，這種視角并不能解釋我國當(dāng)前的減貧績效差異。一方面，一旦經(jīng)濟性變量的影響效應(yīng)減弱，例如在相同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)條件下的減貧績效差異或者經(jīng)濟增長的整體性放緩，那么政策性因素對減貧的影響效應(yīng)就更加重要。另一方面，隨著國家貧困標(biāo)準提升，貧困人口數(shù)量會呈現(xiàn)為某一時期的人為“上漲”，帶來持續(xù)性的相對貧困問題。(11)有關(guān)相對貧困問題的討論和分歧可參見：邢成舉，李小云：《相對貧困與新時代貧困治理機制的構(gòu)建》，載《改革》2019年第12期；汪晨，萬廣華，吳萬宗：《中國減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其面臨的挑戰(zhàn)》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》2020年第1期。由于貧困人群的適用范圍擴大，政策因素對減貧績效的邊際效應(yīng)就會相應(yīng)增加，例如，我國國家貧困線在2008年是每人每年1274元，而在2011年被提高至2300元，這樣貧困人數(shù)就由原先的2600萬人“激增”為1.65億人。(12)國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室：《2017年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2017年版，第364頁。

第二種視角認為國家技術(shù)手段不足以及由此帶來的政策在瞄準和識別貧困群體上的錯誤率是導(dǎo)致績效差異的重要原因。因為在國家強制手段和監(jiān)控技術(shù)一定的情況下，減貧政策的瞄準范圍與瞄準精度存在反比關(guān)系，即瞄準范圍越大，瞄準精度往往就越低。有學(xué)者指出，我國的最低收入保障政策識別個體貧困的錯誤率曾經(jīng)很高。(13)有研究曾指出中國在2007年的錯誤識別率曾達到76.2%。參見Gao, Q., Yang, S., & Li, S.(2015).Welfare, targeting, and anti-poverty effectiveness: The case of urban China.The Quarterly Review of Economics and Finance, 56, 30-42.但是這種錯誤率并非技術(shù)不足，而是當(dāng)政策涉及的瞄準人群在數(shù)量龐大時，基層官僚選擇一種簡單易行的測度辦法能比復(fù)雜的精準瞄準機制更有利于提升工作效率。(14)R.Sabates-Wheeler, A.Hurrell, S.Devereux：《社會轉(zhuǎn)移資金項目的瞄準問題——不同機制間設(shè)計失誤及實施失誤的比較》，見左常升編：《國際減貧理論與前沿問題》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2015年版，第11～39頁。近年來，我國減貧政策的瞄準單位由原先百位數(shù)的貧困縣層級迅速提升到千萬級的貧困戶層級。這種瞄準范圍的大幅增加對提升瞄準精度提出了更大挑戰(zhàn)，例如識別臨界貧困戶、監(jiān)控各項幫扶手段的效果以及統(tǒng)計脫貧、返貧情況等方面。

另外，技術(shù)手段的提升并不一定能提高減貧績效。有學(xué)者認為社會發(fā)展訴求與國家政治性訴求間的不一致才是導(dǎo)致基層干部在分配貧困戶指標(biāo)時存在“以好充次”現(xiàn)象的主要原因。(15)王雨磊：《精準扶貧何以“瞄不準”？——扶貧政策落地的三重對焦》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。此外，即使國家采取了種種全方位的監(jiān)管評估制度和規(guī)章，監(jiān)管技術(shù)和“數(shù)目字管理”水平的過度提升反而會降低減貧績效。一方面，隨著這種監(jiān)管力度的加大，基層官僚體制接待上級檢查的任務(wù)加重，從而可能分散他們幫扶貧困戶的職責(zé)和精力。另一方面，數(shù)字手段的推行也帶來了基層“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象。(16)在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)在構(gòu)建過程中經(jīng)后期抽查檢驗，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)多處數(shù)據(jù)錄入的邏輯性錯誤。而實際的數(shù)據(jù)錄入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干事完成，并且其中很多是會操作電腦的年輕、臨時性政府雇傭職工。

(二)影響減貧績效的行動者因素

單純考慮經(jīng)濟結(jié)構(gòu)或者國家技術(shù)手段缺少了對政策執(zhí)行者在基層的意圖、能力和行動空間的討論，難以反映減貧政策場域中不同行動者間的復(fù)雜關(guān)系及其對不同治理形態(tài)和減貧績效的影響。這種行動者視角下的復(fù)雜性集中表現(xiàn)為基層干部的自主性運作和政策執(zhí)行的變通性。

1.國家遭遇行政：基層干部的自主運作

韋伯在分析支配形式(forms of domination)的命題中指出，任何權(quán)力必須依靠政治支配的外在組織形式作為持續(xù)的行政手段來確保權(quán)力意志和權(quán)威。官僚制的實質(zhì)就在于貫徹行政班子和物質(zhì)行政手段的分離。(17)[德]馬克斯·韋伯：《韋伯政治著作選》，閻克文譯，見[英]彼得·拉斯曼，[英]羅納德·斯佩爾斯編：《以政治為業(yè)》，上海：東方出版社，2009年版，第252頁。這種用來確保滿足成員的個體利益并產(chǎn)生對權(quán)力擁有者的服從，依賴獎賞和榮譽這種激勵方式的運作。(18)[德]馬克斯·韋伯：《韋伯政治著作選》，閻克文譯，第250頁。類似地，奧羅姆認為存在國家官僚制度和獲得優(yōu)勢權(quán)力地位的干部群體這兩個組織維度。(19)[美]安東尼·奧羅姆：《政治社會學(xué)導(dǎo)論》，張華青，何俊志，孫嘉明譯，倪世雄校，上海：上海人民出版社，2006年版，第45頁。因此，出于對自身正向獎賞或負向懲罰的考量和官僚體制內(nèi)部的信息不對稱，官僚機構(gòu)內(nèi)的下級干部會通過自主運作，在政策執(zhí)行過程中采用非正式手段破壞上級政府的政策目標(biāo)。

此外，這種自主性還表現(xiàn)為自身能力約束下的適應(yīng)性做法，在某些情況下反而有利于提升治理績效?；鶎诱g的“共謀”可能來源于資源分配渠道的集中或政策執(zhí)行的鏈條過長、“目標(biāo)替代(goal displacement)”以及行政關(guān)系人緣化等原因。在面臨相互矛盾的多重激勵機制和可能相互矛盾的任務(wù)下，(20)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)視角》，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年版，第237～269頁?；鶎痈刹客ㄟ^政府間的“共謀”(21)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，載《社會學(xué)研究》2008年第6期。有選擇地執(zhí)行上級命令，某種程度上能夠消解一統(tǒng)體制和有效治理之間的矛盾。

另外，中央政府作為委托人的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、上級政府作為代理人的檢查驗收權(quán)和下級政府作為管理人的激勵分配權(quán)這3種“控制權(quán)”在當(dāng)代中國國家治理過程中關(guān)聯(lián)松散、彼此相對分立的局面(22)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)視角》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年版，第102～107頁。也為干部間的“共謀”提供了行動空間。例如，減貧政策成效在驗收期間，下級政府有很大的動機與上級政府達成扭曲實際績效來欺瞞中央政府的共識。

2.行政遭遇社會：基層干部的變通執(zhí)行

通過借鑒華北小農(nóng)經(jīng)濟內(nèi)卷化的概念，(23)[美]黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷》，北京：中華書局出版社，1986年版。杜贊奇提出了國家政權(quán)內(nèi)卷化、(24)[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家:1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，1996年版，第66～67頁?！皺?quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”(culture nexus of power)(25)[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家:1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，第4頁。等概念。米格代爾也指出，由于擔(dān)憂不良信息上報和謀求私利，地方政府執(zhí)行者會更多受到來自地方性強人或聯(lián)盟的壓力，導(dǎo)致更容易被俘獲。(26)[美]喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東，等譯，張長東校，南京：江蘇人民出版社，2009年版。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由于職能弱化而出現(xiàn)的“空殼化”現(xiàn)象以及地方財政短缺帶來的依賴民間富裕群體的政權(quán)“懸浮”處境(27)周飛舟：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”與政權(quán)“懸浮”》，載《中國改革》2007年第4期。正體現(xiàn)了這點。

精準扶貧政策實施以來，國家各級干部、鄉(xiāng)村精英和村民重新進入了高密度的互動狀態(tài)。(28)曾慶捷：《鄉(xiāng)村中的國家與社會關(guān)系：理論范式與實踐》，載《南開學(xué)報》2018年第3期。當(dāng)國家在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源的過程中，國家意志的基層代理人與地方連帶團體(solidary groups)(29)Lily L.Tsai.2007.Solidary Groups, Informal Accountability, and Local Public Goods Provision in Rural China.American Political Science Review.101(2):355-357.也重新相遇。一方面，自主性較強的基層干部在國家的嚴格績效考核體系下往往呈現(xiàn)為消極搞“形式”或積極搞“擺平”。變通執(zhí)行雖然會損害國家意志，但也有助于彌合減貧政策與貧困戶實際需求相脫節(jié)的部分，例如基層干部采取的扶貧資金分配平均化策略。(30)黎沙：《我國精準扶貧的實踐困境及對策研究》，南京大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016年。這類社會俘獲行政的現(xiàn)象反映了層級流動體制下地方社會關(guān)系的高密度和非正式制度的穩(wěn)定性，是對國家自上而下統(tǒng)御能力的約束。(31)周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”:帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，載《社會》2016年第1期。另一方面，行政也可能反過來控制社會。基層干部常常因為不敢承擔(dān)資金使用的風(fēng)險而導(dǎo)致大量扶貧資金閑置。(32)例如成都某村2008年開始推進公共服務(wù)資金改革時，上級為了扼制少數(shù)村干部謀取私利，出臺了細致的公服資金使用條例，最終村民議事會在公共服務(wù)資金使用上反而起不到作用。參見賀雪峰：《改革開放以來國家與農(nóng)民關(guān)系的變遷》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第6期；賀雪峰：《試論20世紀中國鄉(xiāng)村治理的邏輯》，載《中國鄉(xiāng)村研究》2008年第5期。這種現(xiàn)象表明本土干部難以發(fā)揮作為村民委托下的代理人功能，也反映了基層群眾性自治組織在問責(zé)和回應(yīng)性上的脆弱性。

當(dāng)前，國家主義研究范式(33)該范式區(qū)分了國家自主性(state autonomy)與國家能力(state capacity)、國家和社會的中心程度(degree of centralization)與區(qū)別程度(degree of differentiation)，以及邁克爾·曼對國家專制性權(quán)力(despotic power)和基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructural power)的概念劃分，參見Mann, M.(1984).The autonomous power of the state: its origins, mechanisms and results.European Journal of Sociology/Archives européennes de sociologie, 25(2), 185-213.雖然激發(fā)了學(xué)界的理論視野，并在理解革命、民主化等宏觀政治現(xiàn)象或議題時可能奏效，但由于忽視了構(gòu)成國家微觀基礎(chǔ)的政治家與官僚，(34)朱天飚：《比較政治經(jīng)濟學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年版，第85～100頁。導(dǎo)致在政策評估時不能做出連接宏觀理論與微觀基礎(chǔ)的中觀層面的討論。因此基于上述討論，作為政治代理人的基層干部在政策執(zhí)行過程中的偏好、行為及其互動是如何影響減貧政策的績效差異的？本文嘗試對這一問題作出解答。

三、理論框架、假說與方法

(一)理論框架

上述討論雖然考慮了基層干部作為減貧政策中的關(guān)鍵行動者，但仍然不能解釋這種自主或變通行為背后的深層次原因。為此，本文嘗試引入動態(tài)演化的視角來予以說明。

1.政策強度與運動式治理

政治控制力度所帶來的政策強度變化是影響國家政策績效的重要動態(tài)因素。一種觀點認為政策強度的提升會減少行政變通和社會俘獲現(xiàn)象。一旦監(jiān)督或外部干預(yù)力量變強，地方共謀與社會俘獲就會減少甚至消失。然而，即使是政治權(quán)力成為某項壟斷性權(quán)力而非“社會控制的網(wǎng)狀分布”，基層干部仍然可能存在政策執(zhí)行時的目標(biāo)偏差。(35)[美]喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東，等譯，張長東校，第248～269頁。另一種觀點認為政策強度的提升會對政策績效產(chǎn)生災(zāi)難性后果。(36)例如林毅夫在早年的成名作中就討論了農(nóng)業(yè)集體化政策中農(nóng)民加入或退出合作社的自愿與否對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率所產(chǎn)生的影響，參見Lin, J.Y.(1990).Collectivization and China’s agricultural crisis in 1959-1961.Journal of Political Economy, 98(6), 1228-1252.

另外，學(xué)界對政策目標(biāo)偏離或違背與治理績效間關(guān)系也存在不同看法。一種觀點是，一定程度的自主性或靈活度反而可能有利于提升政治績效。有學(xué)者在分析傳統(tǒng)帝制中的國家控制力時曾提出了“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”的雙重調(diào)節(jié)機制，(37)金觀濤，劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，Chinese University Press,1992年版(增訂版)，第157～202頁。認為國家在對社會系統(tǒng)施行強控制需要具備中央號令、各地情況的信息傳遞系統(tǒng)和做出靈活及時反應(yīng)的控制中樞這兩個必要條件。(38)金觀濤，劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，第50～51頁。為了緩和這種緊張關(guān)系，實踐中便演化出決策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間同步變化的動態(tài)關(guān)系，即決策越集中，執(zhí)行越靈活的悖論。然而這種動態(tài)關(guān)系一旦失衡，就需要運動型治理模式來作為重新實現(xiàn)動態(tài)平衡的糾偏機制。(39)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)視角》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年版，第7～46頁。

運動式治理作為一種政策強度較高的動員方式往往起源于常規(guī)性制度實施和政策執(zhí)行模式的失敗和集權(quán)者對常規(guī)科層官僚的持續(xù)性焦慮和信任困境。(40)王禮鑫，陳永亮：《〈叫魂〉中的“運動式治理”》，載《復(fù)旦政治學(xué)評論》2015年第1期。精準扶貧政策區(qū)別于2013年以前或其他國家地區(qū)常規(guī)化的減貧政策的最大特征就在于其更深程度的國家強制與動員，是運動式扶貧的一種表現(xiàn)形式。這種特性集中體現(xiàn)為國家常規(guī)科層機構(gòu)的“扶貧辦”和由常務(wù)委員掛帥、地方組織部介入的“扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組”或“駐村幫扶聯(lián)席會議辦公室”之間的組織沖突。

雖然運動式的方式有助于打破過去開發(fā)式扶貧的常規(guī)性治理，塑造新的減貧績效增長點，但是隨著政策強度和運動式程度的增強，逐漸出現(xiàn)了一些不利于減貧績效的情形。例如，由于上下級間信息不對稱和以往的制度慣性，基層官員在初期往往對運動的強度和時限把握不準，以至于大搞“形式主義”或者同層次政府間的扶貧競賽，(41)邢成舉：《壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第5期。造成村莊內(nèi)部對扶貧公平性的爭議。而當(dāng)政策強度加劇后，統(tǒng)一指標(biāo)主導(dǎo)下的整村異地搬遷又呈現(xiàn)為作戰(zhàn)命令式地“一刀切”，或者出現(xiàn)形式主義下的“擺拍慰問”，造成物力上嚴重浪費。(42)孫兆霞，等：《政治制度優(yōu)勢與貧困治理》，長沙：湖南人民出版社，2018年版，第67～123頁。因此，僅憑政策強度并不能解釋不同減貧模式及其績效差異，還需要考慮相同政策強度下不同行動者的行為選擇和互動。

2.妥協(xié)空間與自主性程度

為了聚焦于直接影響政策績效的基層干部的行為互動，筆者通過借鑒委托代理理論，認為當(dāng)前減貧政策執(zhí)行在村一級中存在兩種類型的委托代理。一種是作為國家意志代理人的外來派駐干部(resident cadres)，遵循高度政治化動員的派駐邏輯。這類干部一般被概括為外派駐村幫扶的“三支隊伍”，即駐村“第一書記”、駐村工作隊和包村干部。另一種是作為基層社會利益代理人的本土村干部(local cadres)，遵循基層社會自身的選舉邏輯。這類干部主要包括選舉產(chǎn)生的村黨委書記、村民委員會主任和村“兩委”班子。

按照委托-代理理論，不同政治代理人的行為首先由自身委托人的要求決定。代理人違背委托人要求的程度被界定為該代理人的自主程度或妥協(xié)空間。妥協(xié)空間越大，可能的違背程度就越高。本文假定政治代理人的妥協(xié)空間大小與國家政策強度高度相關(guān)，是政治強度變化的函數(shù)(見圖2)。其中，派駐干部的妥協(xié)空間會隨著政策強度的提升而迅速下降，嚴格遵循作為委托方的國家政治議程。由于存在自身利益，派駐干部的妥協(xié)空間會無限收斂于z1。與此相反，國家政策強度的提升迫使村干部執(zhí)行國家意志，從而違背作為委托方的村民意愿，規(guī)避選舉壓力下對村民的回應(yīng)和問責(zé)。由于村干部存在利益和能力的上限，因此妥協(xié)空間會收斂于z3。

圖2 常規(guī)政策強度下兩類政治代理人妥協(xié)空間的函數(shù)變化

基于這種函數(shù)模型，當(dāng)政策強度處于p1時，村干部的妥協(xié)空間小于派駐干部，通過互動帶來村干部占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的俘獲邏輯，表現(xiàn)為村干部對國家意志的“拖延”。當(dāng)政策強度處于p3時，派駐干部的妥協(xié)空間小于村干部，通過互動帶來派駐干部占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的控制邏輯，表現(xiàn)為派駐干部強制施行國家意志的“急躁”。當(dāng)政策強度落函數(shù)交匯點A的p2處時，兩類干部的妥協(xié)空間均為z2，通過互動形成平等協(xié)商邏輯下的“合作”。

上述函數(shù)模型只考慮了常規(guī)情形下政策強度對妥協(xié)空間的影響。一旦政策強度突破常規(guī)并以強制性更高的方式開展時，會帶來派駐干部考評任務(wù)和驗收壓力的上升，同時加劇村干部國家化的進程(見圖3)。本文假定，一旦完成國家治理目標(biāo)所需的妥協(xié)空間超過了自身的最低利益閾值z1，為了不使這種最低利益受損，派駐干部就會采取“變通”或“形式主義”的方式加以緩解，從B點開始增加他們的妥協(xié)空間。與此同時，政策強度的持續(xù)增高通過帶來“村干部國家化”，也會逐漸逼近村干部妥協(xié)空間的閾值上限。一旦閾值被突破，傳統(tǒng)基層自治邏輯下的常規(guī)治理績效就會受到損害(見圖3)。

圖3 超常規(guī)政策強度下兩類政治代理人妥協(xié)空間的函數(shù)變化

上述函數(shù)模型能夠看到，不同程度的政策強度是如何影響兩類干部的妥協(xié)空間并形成差異性的妥協(xié)空間組合。但是，這些不同類型的妥協(xié)空間組合與最終治理績效之間的關(guān)系仍然需要說明。有學(xué)者在總結(jié)精準扶貧政策的性質(zhì)時認為，這種減少或消除貧困的機制表現(xiàn)為國家扶貧政策和社會系統(tǒng)的互動進程，并沒有完全遵循政治議程和科層的預(yù)設(shè)或各行動者自身邏輯。(43)李小云，徐進：《消除貧困：中國扶貧新實踐的社會學(xué)研究》，載《社會學(xué)研究》2020年第6期?；谶@種認識，筆者將上述兩種不同類型政治代理人的互動看作國家和社會這兩個不同系統(tǒng)在代理人層面的“相遇”和“回應(yīng)”。雙方在其各自妥協(xié)空間基礎(chǔ)上的不同互動模式會影響政策的實際績效。

對于減貧績效的界定，有學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)包含對扶貧成果的考察，其中包括貧困人口生活水平提高度和貧困人口數(shù)量減少量。(44)陳升，潘虹，陸靜：《精準扶貧績效及其影響因素：基于東中西部的案例研究》，載《中國行政管理》2016年第9期。而阿瑪?shù)賮啞ど凇敦毨c饑荒》一書中修正了以往人們將貧困簡單理解為低收入的看法，將貧困重新界定為對可行能力和實質(zhì)自由的剝奪。(45)Sen, A.(1982).Poverty and famines: an essay on entitlement and deprivation.Oxford university press.結(jié)合我國實際，本文的減貧績效是指國家精準扶貧政策對目標(biāo)群體的前期識別準確度和后期幫扶效果，即國家政策能夠在多大程度上識別出貧困戶，并且提升他們的實際收入、勞動能力和生活質(zhì)量。來自2018年中國家庭追蹤調(diào)查(CFPS)數(shù)據(jù)表明，我國在多維貧困標(biāo)準下的減貧績效仍然存在較大程度的貧困識別偏差和補助差異(見表2)，其中，政府補助的發(fā)放情況在能源貧困群體中較好，但是在其他貧困界定標(biāo)準下的補助發(fā)放情況(特別是所獲政府補助的數(shù)額大小)并不樂觀。

表2 不同標(biāo)準下貧困群體所獲政府補助的可能性對比

根據(jù)唐世平所提出的社會科學(xué)的基礎(chǔ)目標(biāo)，(46)Tang, S.(2016).Idea, Action, and Outcome: The Objects and Tasks of Social Sciences.Available at SSRN 2790615.筆者繪制了以下理論框架(見圖4)來嘗試理解我國減貧績效差異的內(nèi)在機制。

圖4 基本理論框架

(二)研究假說

基于上述函數(shù)模型和理論框架，筆者梳理了派駐干部和本土干部不同的妥協(xié)空間組合所可能產(chǎn)生的不同代理人互動模式及其邏輯(見表3)，并提出了以下幾點理論假說。

表3 不同妥協(xié)空間組合與典型治理模式

1.派駐干部和本土干部的妥協(xié)空間在各自的委托代理關(guān)系下存在相反的函數(shù)變化。

2.政策強度變化是影響妥協(xié)空間的重要因素。不同政策強度會帶來多樣的妥協(xié)空間組合，形塑了雙層代理人治理模式及其邏輯。

3.派駐干部和本土干部之間的互動程度是影響減貧績效的深層次原因。雙方妥協(xié)空間適當(dāng)則傾向于更高的互動，減貧績效較高。反之，如果雙方妥協(xié)空間較高則無法展開有效互動，減貧績效較低。妥協(xié)空間“一高一低”下的雙方互動帶來中等的減貧績效。

4.國家減貧政策強度一旦超過兩類干部自身利益或能力閾值，他們的代理人意志會趨于消解并增大面對各自委托方的妥協(xié)空間，呈現(xiàn)為變通執(zhí)行下的形式主義的治理形態(tài)。此時雙方互動程度最低，陷入最低減貧績效的泥淖。

(三)研究方法與案例特征

本文將主要研究重點放在國家政策強度變化、派駐干部和本土干部的妥協(xié)空間、雙方作為代理人的互動程度以及相應(yīng)的減貧績效。受限于部分核心變量難以量化或當(dāng)前尚缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)庫加以測度，因此本文在研究方法上主要采用比較案例分析來驗證上述理論框架和假說。

筆者于2018—2020年多次對處于我國呂梁-太行山區(qū)的地級市H市及其下轄多個縣域的脫貧攻堅政策實施情況進行實地考察。(47)H市是全國罕見的橫跨兩個連片特困地區(qū)的地級市，脫貧攻堅任務(wù)艱巨：任務(wù)量占比2%、貧困發(fā)生率在2017年為7.4%、貧困地區(qū)占比78.6%(貧困縣面積占市域面積比)，同時農(nóng)民收入水平和經(jīng)濟總量偏低。本文的資料收集方式包括但不限于實地觀察、采訪咨詢、召開各行政層次座談會等方式，共走訪調(diào)研了8個下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個行政村和若干貧困戶。(48)筆者對每次訪談都做系統(tǒng)編碼,編碼格式為:縣名字母序號+村名字母序號+訪談日期+訪談對象序號。文中未做一一注明。此外，筆者還參考了諸多地方政策法規(guī)，例如H市《干部駐村幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于開展駐村幫扶夏季“七大行動”的通知》《2018年干部駐村定點脫貧工作情況》與《干部駐村幫扶工作隊管理辦法》等政府文件。

所選案例涵蓋了國定貧困縣和非貧困縣這兩種類型，有助于發(fā)現(xiàn)不同層級政治代理人在互動情況上強弱變化組合的多樣性。同時為了更好挖掘機制性解釋，除了尋找現(xiàn)實中的典型正面案例用于理論構(gòu)建(theory building)，筆者還試圖選取了那些不太符合理論假說的有效負面案例來用于理論驗證(theory testing)和檢驗因果機制。案例的屬性分布見表4。

表4 案例的屬性分布

三、政治代理人互動模式影響減貧績效的案例證據(jù)

(一)治理形態(tài)的靜態(tài)分化

在不考慮時間性因素所帶來影響的前提下，我國減貧政策形態(tài)在派駐干部和本土干部間的不同權(quán)力結(jié)構(gòu)和互動模式下在實踐中形成了以下4種基本形態(tài)。下文將通過實地調(diào)研而來的實證案例從靜態(tài)角度分別展示這4種形的生成和分化。

1.控制邏輯下的治理形態(tài)

按照A縣2015年“關(guān)于集中整頓軟弱渙散基層黨組織的通知”中的“因村派組”原則，在調(diào)查摸底和確定整頓對象后，在貧困村外派駐村干部，在非貧困村下派縣鄉(xiāng)機關(guān)的抽調(diào)干部。到2017年，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的深入開展，貧困村的外來派駐力量開始加派“第一書記”。但外來和本土兩股勢力從法理上講均為政治代理人，二者權(quán)力如果協(xié)調(diào)文件上并未有明晰的規(guī)定，則各地在各自實際情況下進行了探索。而在那些軟弱渙散黨組織的貧困村中配置了能力和素質(zhì)相對較強的派駐干部以作為國家政治代理人介入本村實際工作，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)主要呈現(xiàn)為在本土干部軟弱渙散情況下外派駐村“三支隊伍”占據(jù)治理主體地位的控制邏輯。

該縣A村“第一書記”和村兩委間的關(guān)系就呈現(xiàn)為這種形態(tài)。曾有過省政府工作經(jīng)歷的老徐最初剛接任“第一書記”一職時并未認識到自己作為派駐干部的權(quán)力潛能。隨著國家脫貧攻堅政策強度的增加，老徐發(fā)現(xiàn)自己越來越能夠通過自身派駐干部的政治身份調(diào)動本土村干部及村內(nèi)資源。同時，村兩委干部也存在希望他能“帶來點錢(資金)”的期盼，以及村干部實際上對村里多數(shù)村民的治理難題，老徐先前那種初到村子“不太適應(yīng)”的心理很快一掃而光，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤八恍?，就我來”“我沒有私心，聽我的”的內(nèi)在信心和代表村兩委班子的自我合法性。憑借自身在省市的人際優(yōu)勢和優(yōu)勢能力，老徐很快獲得了本地村民信任及其內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的支持。至此，原村兩委干部及班子被完全“控制”，成為老徐手下任意調(diào)配的“兵”。與此同時，由于老徐在村子里的權(quán)力不受過多限制，因而在項目引介和實施過程中多表現(xiàn)為快速推進的路線，村民依靠農(nóng)產(chǎn)品和旅游業(yè)所獲的收益也連續(xù)幾個月翻了幾番，甚至需要老徐依靠行政力量介入來將農(nóng)產(chǎn)品或門票價格壓低。10個月后，市里脫貧攻堅小組緊缺人手，市里一個電話將老徐調(diào)離“第一書記”，轉(zhuǎn)入到市里的新崗位。而老徐統(tǒng)籌管理的多個鄉(xiāng)村振興項目也因此“爛尾”。一些國家機關(guān)下派干部在下派到任“第一書記”后更是表現(xiàn)出“急躁”的形態(tài)，但同時也確實在某些在崗期間辦了許多村干部和村民“想辦而沒有辦成的事”。雖然這種治理形態(tài)在某種程度上是以犧牲村兩委的本土常規(guī)治理績效為代價的，但由于更容易獲得來自上級政府的信息，因此這里實際表現(xiàn)出來的減貧績效仍然略高于原有的本土貧困治理模式。

當(dāng)然，上述治理形態(tài)在數(shù)量上并不多。同樣以作為非貧困縣的A縣來看，全縣147個行政村只有13個是軟弱渙散村(按10%左右的比例選出)，其中有6個是標(biāo)準配備了“三支隊伍”的貧困村(非貧困村無駐村工作隊)。另外為了更容易提升政治任務(wù)的完成度，A縣確定軟弱渙散村常常采用“末位淘汰”“輪流坐莊”的辦法，最終導(dǎo)致“以好充次”“以中充次”的策略性工作方法，使得所確定的“軟弱渙散村”從實際來看并非真正的軟弱渙散。且從實際考評規(guī)定來看，“三支隊伍”的人員考核需要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的季度考核。駐村工作隊員和第一書記在駐村期間的請銷假、外出報備等事宜需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委請假，并同村黨支部打招呼。因此，對于占全縣絕大多數(shù)的非軟弱渙散類型的村兩委中，“第一書記”的角色定位往往是極其不確定的，需要按照雙方不同互動程度的強弱來劃分為互動程度較高的“協(xié)商合作”、互動程度中等的“俘獲拖延”以及互動程度偏低的“變通擺平”3種基本治理形態(tài)。

2.合作邏輯下的治理形態(tài)

B縣A村依托本地優(yōu)質(zhì)的古村落資源，通過大力挖掘其中的人文歷史和宣傳旅游價值，依托扶貧項目成功打開了全村脫貧致富的路子。其古村落遺址被修葺一新，曾入選第四批中國傳統(tǒng)村落名錄和全省第一批旅游扶貧示范村，甚至得到了國家文化旅游相關(guān)部分的關(guān)注和支持。村長老張在村委會里專門為筆者找出國家科考團隊所做出的價值界定書和相關(guān)協(xié)議書，其中某專項資金一次性就達300多萬。而“第一書記”等派駐干部對這些專項資金因?qū)Υ遄訝顩r的不了解，并不能對此類確實有價值且長期性的扶貧項目任意干涉。對此老張也坦言，自己對國家相關(guān)保護和開發(fā)政策并不是特別了解，很多時候還是需要“第一書記外頭多跑逛”，例如電腦設(shè)備的配置、工作隊在信息通道上的獲取，才讓本村的傳統(tǒng)古村落修復(fù)有了較快進展和成效。

類似地，該縣B村在推廣種植經(jīng)濟林、經(jīng)濟作物或飼養(yǎng)家禽家畜等扶貧項目上也表現(xiàn)出這種協(xié)商合作的治理形態(tài)。此類扶貧項目牽涉到廣大村民實際的資金、時間和空間上的投入。不少村子外派駐村干部繞開“村兩委”直接入戶推行諸如養(yǎng)羊、種辣椒的項目，很多時候村民只是敷衍了事，“第一書記”的工作做起來也常常是吃力不討好。而B村“第一書記”老彭在通過縣招商引資提出創(chuàng)辦溫式養(yǎng)豬企業(yè)的點子后，一開始村民并不完全買賬和參與，令這一項目一度難以推行。為此老彭召集“村兩委”班子成員開會，并多次征詢村里的致富能手、養(yǎng)殖戶和貧困戶等的意見和建議，最終決定先不以集體方法開展，而是村主任主動帶頭和一些養(yǎng)殖大戶以股份制的方式作率先帶頭,例如村主任自愿提供啟動資金55萬，外加村主任動員而來的貧困戶小額信貸19.6萬共計70多萬作為一期投入。同時“三支隊伍”負責(zé)協(xié)助管理，成功解決了養(yǎng)殖用地的問題。在實際推行一段時間后參與其中的養(yǎng)殖戶均獲得了固定分紅，為此逐漸吸引了更多村民的積極參與。此后，凡是在探討農(nóng)村脫貧、建設(shè)和發(fā)展等重大問題時，老彭都與村兩委和村內(nèi)大戶一同協(xié)商，共同擘畫B村脫貧致富的藍圖。

此外，2018年成功脫貧摘帽的國定貧困C縣某鄉(xiāng)黨委為充分發(fā)揮“一線指揮部”的職能，注重在脫貧攻堅一線錘煉第一書記和扶貧工作隊隊伍，同時注重支村兩委間的密切配合，由此形成了強大的脫貧攻堅合力。這些案例中村兩委和“三支隊伍”在工作中是相互配合、相互依存的，本質(zhì)上是協(xié)商共事的。因而涉及到需要動員整個村子村民實際投入力量參與的一些扶貧項目，就需要彼此發(fā)揮優(yōu)勢，通過較高的互動水平來達成工作目標(biāo)。此時的減貧績效呈現(xiàn)出常規(guī)治理和運動式治理“1+1大于2”的理想形態(tài)。

3.俘獲邏輯下的治理形態(tài)

當(dāng)外派駐村干部特別是“第一書記”自身主動性較差，且經(jīng)驗缺乏，在過分復(fù)雜的貧困村駐村工作時很容易被本地兩委俘獲，淹沒在日益加緊的數(shù)目字管理當(dāng)中。B縣C村的第二任“第一書記”小琳就是這樣的情況，此前在縣婦聯(lián)工作時間短的她對基層工作本身工作經(jīng)驗并不豐富，作為年輕干部也很難在村里大展身手。而C村又是本縣最大的貧困村(貧困發(fā)生率達63%)，由先前的5個貧困村合并而成，組成C村聯(lián)合黨支部，共設(shè)村長5人，村黨支部書記1人，而駐村工作隊來自于5個縣級機關(guān)單位(交通局、畜牧局、民政局、農(nóng)業(yè)開發(fā)局和發(fā)改局)，隊員人數(shù)更是達到了44人。面對這樣紛繁復(fù)雜的龐大干部隊伍，只身一人的小琳感覺有些力不從心，于是只是按照對“第一書記”的文件規(guī)定進行走訪入戶調(diào)研貧困戶，完成相關(guān)檢查報表的填寫和材料整理。當(dāng)筆者向小琳問起這里的黨建和脫貧工作是如何開展的，小琳則直接回答說：“因為自己對當(dāng)?shù)厍闆r很不熟悉，所以主要還是依靠工作隊”。

在這種形態(tài)下，作為外來干部的“第一書記”小琳明顯被兩種勢力所架空，一種是村莊本土力量，另一種是數(shù)目字管理工作。對于C村來說，駐村工作隊不像“第一書記”那樣換屆抽調(diào)頻繁，且人數(shù)眾多，已然可以看作是本土干部的重要力量。而“流水的第一書記”很快便淪為只負責(zé)填表交差的技術(shù)性政治代理人，且在走訪入戶需要本土干部的大力支持，因而在權(quán)力上被完全鎖定而難以發(fā)揮應(yīng)有自主性。此時本土與外派干部間互動頻率較低，“第一書記”處于被本土干部領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)派的角色，與之前的“控制邏輯”形成正好相反的形態(tài)。由于常規(guī)治理力量仍然存在，此時減貧績效仍然維持在一定水平。

4.變通邏輯下的治理形態(tài)

中共中央辦公廳在2019年3月份印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，聚焦基層形式主義問題。而對脫貧攻堅戰(zhàn)而言，最大的形式主義來自于各類扶貧材料的“走形式”“搞擺平”。追其緣由，正在于基于基層的壓力和期待超越了本身能夠承擔(dān)和執(zhí)行的客觀能力，即基層負擔(dān)過重是滋生形式主義現(xiàn)象的最大溫床。

據(jù)國定貧困縣C縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向筆者反映，過去五年在扶貧方面的會議和文件比以往顯著提高了很多倍，“因為打印文件材料繁多，辦公室打印機連續(xù)被使用壞了好幾臺，這種情況在以前是沒有過的”。除此之外，與精準扶貧相關(guān)的各類表格文件要求也更加名目繁多、苦重。主要的工作資料就包括工作隊臺賬、民情日記、扶貧手冊、會議紀要等等，且往往填寫規(guī)范復(fù)雜多變。

在這種情況下，源自內(nèi)在代理邏輯上的差異的本土和派駐這兩類干部身份間的監(jiān)督平衡關(guān)系很容易被打破。隨著精準扶貧政策力度的加大，超越個人申請的貧困戶識別工作在成為政治性任務(wù)后變得更加艱巨。在B縣D村的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，很多“三支隊伍”干部在抱怨村民的“分戶合戶”等策略性行為以獲取更多的貧困政策，例如孩子上學(xué)、分房等優(yōu)惠減免上的優(yōu)待。由于這些內(nèi)外部的困難和壓力，本土干部和派駐干部彼此較難達成默契，對超出工作能力范圍的任務(wù)就采取了靈活變通的執(zhí)行辦法。例如，C縣和D縣作為國定貧困縣，貧困戶識別任務(wù)和壓力較大，文化水平并不高的村級干部往往需要面對很多復(fù)雜、專業(yè)的工作內(nèi)容。例如，在農(nóng)戶家庭經(jīng)濟收支測算表中需要統(tǒng)計貧困戶家庭的“工資性收入”“家庭經(jīng)營性收入”“轉(zhuǎn)移性收入”和“財產(chǎn)性收入”等多項內(nèi)容以及每項內(nèi)容下的詳細收入分類，并計算“生產(chǎn)經(jīng)營費用總支出”和“家庭純收入”等內(nèi)容。因此村級干部在實際識別時往往按照“家里是否有小車”“孩子是否上學(xué)”等“土辦法”來加以判斷，表格方面的填寫很多時候則流于形式。

另外，筆者在D村翻閱扶貧檔案時，打開放滿扶貧檔案的書柜后發(fā)現(xiàn)大量書脊上寫了“臺賬”“手冊”的材料其實都只是一個個“空殼”。盡管部分“空殼”是一些在村里做好而實際保存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要材料的證明，但這也反映了那些本身需要實際完成的檔案材料匯總工作被變通執(zhí)行為更容易操作的展示性工作，形成一定程度的“政策偏移”(policy deviation)。在這種相互變通的治理形態(tài)下，由于面臨常規(guī)治理和運動式治理下政治代理人的雙重失效，帶來了最低的貧困治理績效。

(二)治理形態(tài)的動態(tài)演化

1.本土村干部的快速國家化

在國家意志通過壓力體制的層層傳導(dǎo)下，基層政治代理人的根本矛盾已由外來與本土干部間的橫向矛盾轉(zhuǎn)化為國家與地方的縱向矛盾。微觀上來看，就是村干部國家化速度的加快。傳統(tǒng)意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩級的治理主體是一致的，而隨著我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力在建國初期以生產(chǎn)大隊的形式轉(zhuǎn)化為國家的政治代理人，且在日后的稅費征收方面扮演過很重要的角色。本世紀初農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村兩級代理人一度為了共同的經(jīng)濟或政治目標(biāo)而形成“共謀”的情形。近年來隨著中央農(nóng)村政策的強力推進，村干部行動的自治邏輯再次受到削弱。

以精準扶貧當(dāng)中數(shù)目字管理工作任務(wù)來看，上述B縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)材料匯總的工作人員說，有時大搞幾個月辛苦整理好的一份材料，突然市里某項指標(biāo)發(fā)生變化，就又得將所有材料推倒重新來過。這對基層干部而言是一個不小的精力上的浪費和考驗。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村干部在信息上傳下達上的“共進退”可以促使村兩委無需完全“不折不扣地”執(zhí)行來自縣里的指正，然而近年來隨著考評壓力的上升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往也只能做到上傳下達，將脫貧攻堅的數(shù)據(jù)統(tǒng)計與動態(tài)調(diào)整等任務(wù)完全拋向村一級，不再做過多的變通和靈活性處理。另外村級因稅費改革后財政壓力的吃緊而導(dǎo)致村兩委對外在幫扶單位和源自國家扶貧項目撥款的嚴重依賴。這種情形非常不利于發(fā)揮村級干部的自主性，更令村級自治體無論在經(jīng)濟上還是在政治任務(wù)上快速走上“國家化”的路徑。

2.派駐干部的“逆淘汰”現(xiàn)象

與此同時，來自縣市乃至于國家機關(guān)的“第一書記”隊伍的質(zhì)量本身也在悄然發(fā)生著重大變化。最初在黨的精準扶貧政策感召下，2015年8月，市審計局人事教育科科長老宋曾主動請纓到國家貧困縣D縣A村任第一書記。而他在充滿斗志的情況下還未待滿兩年，就開始向原派出單位“主動請纓”，要求回到原單位工作。2017年，老宋掛職期滿后悄悄離開了A村。

根據(jù)該縣所在市2013年4月“關(guān)于選派優(yōu)秀年輕干部到村擔(dān)任‘第一書記’的通知”，當(dāng)時作為最初一批的“第一書記”需要通過宣傳發(fā)動、自愿報名、單位推薦、資格審查、現(xiàn)場調(diào)研、競崗演講、考察確定、雙向選擇和崗前培訓(xùn)等多輪環(huán)節(jié)的考察和培養(yǎng)，其派駐村的選擇在原則上盡量以人口較多、有經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿肮ぷ骰A(chǔ)較好的村?？梢钥吹奖藭r的“第一書記”并無后來脫貧攻堅中事無巨細的政治任務(wù)，主要在于作為選拔優(yōu)秀干部和培養(yǎng)年輕干部的一種鍛煉手段來加以實施的。而近年來特別是2017年以來第二批、三批“第一書記”的選派性質(zhì)正在發(fā)生變化。

基層工作量的加大使得原派出單位一旦選派優(yōu)秀干部后很難再為本單位所用，臨時性的抽調(diào)最終也就成為了“提前的換屆”。再次派駐的往往就不再是年輕優(yōu)秀干部，而是建立在被動指令下的“末位淘汰”。不少在基層工作的干部后來即使表現(xiàn)優(yōu)秀，也會因村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的挽留而繼續(xù)留任，造成派駐干部很難被調(diào)回到原先的委派單位。這對“三支隊伍”自主性積極性是一種嚴重的負向反饋而非先前的正向激勵。僅以非貧困縣B縣為例，其最初派駐本縣的村第一支部書記56人目前依然有29人留任，留任比例達到51.78%。此外，2017年選擇派駐成為扶貧工作隊隊員的報名人數(shù)較2015年有了大幅下滑，且其中很多報名并非是自愿報名，基本是由所在單位領(lǐng)導(dǎo)直接談話決定的。

這種原單位基于自身利益選派駐村干部的情況，實際上國家也已經(jīng)留意到，認為“個別派出單位黨組(黨委)在選派駐村干部時，把一些工作能力弱、年齡偏大的同志作為選派對象，只考慮完成選派任務(wù)”(49)摘自A省委組織部《關(guān)于選派優(yōu)秀年輕干部到村擔(dān)任黨組織“第一書記”的通知》(J組通字〔2013〕18號)。，從而導(dǎo)致幫扶成效不明顯。然而在本文看來，上述基層派駐隊伍因選派原則變化而導(dǎo)致干部素質(zhì)降低只是間接性原因，更加深刻的內(nèi)在機制來自派駐干部的負向反饋和本土村干部快速“國家化”所導(dǎo)致的基層政治代理人之間互動程度的減少和形式主義之風(fēng)的盛行，最終帶來貧困治理績效在邊際水平上的降低。

3.貧困治理形態(tài)的一般發(fā)展階段

通過上述多個正面案例的分析，基本勾勒出了我國貧困治理的靜態(tài)上的形態(tài)分化，并解釋了當(dāng)前治理形態(tài)在動態(tài)上的演化。本部分通過兩個負面案例的分析，意外發(fā)現(xiàn)了在互動程度較高但治理績效仍陷入瓶頸式增長的這種同原有理論不相一致的情形，例如B縣E村和F村。其中E村外出人口較少，村民大多在村內(nèi)鍛造企業(yè)內(nèi)就業(yè)，一味實施“走出去”戰(zhàn)略，在村兩委和“第一書記”的聯(lián)合下導(dǎo)致對村民的折騰，實際上呈現(xiàn)出瓶頸式的減貧績效。而F村則在互動程度很低的情況下治理績效其實并不算低。這是因為在外來派駐干部到來以前該村既非軟弱渙散村，也不屬于貧困村，全村僅剩一兩戶貧困人口，經(jīng)濟發(fā)展和治理水平本身在村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的互動中呈現(xiàn)出了高績效的形態(tài)，但后續(xù)的派駐政策擾亂了原先常規(guī)治理之下的有序發(fā)展戰(zhàn)略，從而造成了減貧績效上的降低。

根據(jù)所述案例及其背景分析，本文初步擬出圖5來呈現(xiàn)不同層級政治代理人互動對我國減貧政策績效影響的散點模型，進一步細化和完善了原先的理論假說，對中國基層政治代理人互動強弱與農(nóng)村治理績效高低之間的因果關(guān)系有了更真實的描繪，也具有了更強的解釋力。總結(jié)上述對靜態(tài)分化和動態(tài)演化上的分析，可以在一般意義上將我國貧困治理形態(tài)的發(fā)展概況為以下5個階段。

圖5 雙層政治代理人互動影響減貧績效的5階段虛擬模型

(1)常規(guī)治理期。在原有的常規(guī)治理結(jié)構(gòu)下，國家尚未選派外來駐村干部參與治理農(nóng)村貧困，多數(shù)情形為幫扶單位以包村的形式定期進行定向扶貧工作。此時并不存在派駐干部同作為本土代理人的村干部之間的直接互動，貧困治理主體主要依靠村級干部。由于村級本土干部對村莊本土情況的熟悉度較高，以及地方自主性下對本土的私利性考慮，此時績效可以被界定為中等偏下。

(2)運動式治理期。隨著運動式治理方式被運用于貧困治理領(lǐng)域，各地村民獲得了比此前更多的實惠和優(yōu)待政策，減貧績效在一定程度上有所提升。這一階段相似績效背后實際至少存在兩種差異較大的治理形態(tài)。其一是國家外來派駐干部特別是中央或省級干部脫產(chǎn)掛任“第一書記”，在控制邏輯下負責(zé)對“精準扶貧”國家意志的強力貫徹和監(jiān)督執(zhí)行，為此打破了地方原有的地方短視或私利性，產(chǎn)生長遠性發(fā)展規(guī)劃和公益性貧困治理效益。其二是與之相反，貧困治理主體被地方本土干部所繼續(xù)把持，且國家派駐干部及在俘獲邏輯下被地方所鉗制。憑借此時地方權(quán)益的保留和強化，減貧政策一般也較好地反映了符合地方發(fā)展規(guī)律。

(3)治理陷阱期。在國家“精準扶貧”政策的全面施行下，地方村干部進一步完成“國家化”；與此同時，在日趨繁重的識別壓力下，國家外來派駐干部往往會通過提高執(zhí)行靈活度的辦法來消解這種壓力，再加上原單位內(nèi)在利益激勵下派駐干部選派質(zhì)量的下滑，共同造成派駐干部貫徹國家政策和監(jiān)督本土干部的不力。由此造成減貧績效跌落到地方常規(guī)治理和運動式治理雙重失效下的V字型陷阱當(dāng)中，陷入了基層貧困治理的“形式主義”泥淖。此時外派和本土政治代理人相互之間的互動很少，其中“第一書記”陷入填表式數(shù)目字管理，而本土村干部則為了國家資金的申請、使用疲于奔命。

(4)治理瓶頸期。當(dāng)國家外派和本土政治代理人之間實力相當(dāng)時，雖然二者互動較為頻繁，但減貧績效并未有太大的提升。由于此時的互動尚處于雙方合作邏輯下的磨合期，集中表現(xiàn)為派駐干部缺乏對本地實際的了解而快速上馬項目；本土干部以及部分村民大戶對國家政策的誤解或“鉆空子”。但這一階段有助于加強雙方的了解，為最終實現(xiàn)第五階段的理想治理形態(tài)奠定必要的基礎(chǔ)。

(5)協(xié)商合作期。這一的階段為外派和本土政治代理人間在合作邏輯下的進一步發(fā)展。這一治理形態(tài)充分發(fā)揮出常規(guī)治理和運動式治理的長處并在相互認可、尊重的基礎(chǔ)上形成優(yōu)勢互補。例如派駐干部對國家政策和相關(guān)扶貧項目進行深入解讀和及時把握，而本土干部則根據(jù)本地實際，積極發(fā)掘地方發(fā)展的比較優(yōu)勢資源。二者由此協(xié)商共事，形成貧困治理的有效合力，實現(xiàn)最高的減貧績效。

四、結(jié)論與討論

本文從政治委托-代理的中觀視角出發(fā)，構(gòu)建了當(dāng)前農(nóng)村基層中存在的本土村干部和外來派駐干部這兩類政治代理人類型背后妥協(xié)空間在不同政策強度下差異性的變化函數(shù)模型，呈現(xiàn)當(dāng)前我國精準扶貧政策背景下影響政策績效以及差異化治理形態(tài)背后的關(guān)鍵行動者的行為邏輯，為學(xué)界在該議題的研究提供了相對具有解釋力的分析框架。

隨著國家精準扶貧政策強度及其監(jiān)管手段不斷增強，外來派駐干部對于其權(quán)力委托方(即相應(yīng)的國家派駐單位)的妥協(xié)空間迅速縮小，能夠更加不打折扣地執(zhí)行委托方的意志，通過提升識別精度和幫扶力度來增加減貧績效。然而與此同時，這種國家大規(guī)模資源轉(zhuǎn)移的過程也一定程度上侵蝕了村兩委干部的權(quán)力委托邏輯——農(nóng)村基層自治的選舉邏輯，造成他們相對于權(quán)力委托方(即具有選舉權(quán)的村民)妥協(xié)空間的逐漸增大，進而損害了委托方意志。當(dāng)國家政策強度進一步增大并表現(xiàn)為超常規(guī)政策強度，外來派駐干部的妥協(xié)空間逐漸逼近并超過他們自身最低的利益或能力，此時派駐干部的妥協(xié)空間便會反彈式地增大，不再嚴格遵守其委托方的意志。因此，不同政策強度就對應(yīng)了這兩類干部之間的不同妥協(xié)空間組合，并形成相應(yīng)的政治代理人互動邏輯及其治理形態(tài)。

從實踐意義上看，本文認為派駐干部和本土干部所形成的雙層政治代理人之間的互動程度決定了國家減貧政策的績效差異。不同政策強度下兩類干部之間的妥協(xié)空間組合不僅呈現(xiàn)為類型上的區(qū)別，而且反映了減貧績效上的差異。其中的原因就在于，兩類政治代理人的妥協(xié)空間如果均能維持在一定程度而又不損害其各自的委托方，就容易形成一種監(jiān)督平衡關(guān)系，從而在政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)為雙方的積極互動，形成“合作”形態(tài)來貫徹政策意志。而如果一方的潛在自主行動意愿高于另一方，就不太容易產(chǎn)生地位平等基礎(chǔ)上的互動，往往表現(xiàn)為“急躁”或“拖延”。最差的減貧績效來自兩類干部均喪失自主行為意愿的“變通”情形，國家派駐單位和村級選民的意志都無法得到充分落實。

當(dāng)然，受限于相關(guān)數(shù)據(jù)和案例，本文對分析框架的實證檢驗仍然存在一定局限性。未來可專門設(shè)計一些指標(biāo)來測量干部的妥協(xié)空間、互動程度等內(nèi)容，以期形成更加精確的變量。同時，田野案例的空間擴展和進一步追蹤仍然很有必要，以檢驗本文所提煉出的案例類型，通過發(fā)掘更多有效的負面案例來修正和完善理論假說。

總之，2013年以來精準扶貧政策上升為“脫貧攻堅”的政治戰(zhàn)略的議程變動帶來了我國減貧政策在識別體系、專項資金和派駐干部等方面的重大變化。在總結(jié)和反思精準扶貧政策的優(yōu)劣得失的基礎(chǔ)上，如何解釋減貧績效差異，不僅關(guān)乎我國新時代減貧政策的貫徹落實和綜合評價，還對于鞏固脫貧攻堅成果、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有長期理論和實踐價值，也直接決定了我國到“第二個百年”時的發(fā)展質(zhì)量。面對“后脫貧時代”，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，意見指出要對脫貧村、易地扶貧搬遷安置村(社區(qū))以及將鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的脫貧村作為重點，繼續(xù)選派第一書記和工作隊，并加大選派力度。意見中提出各地要選擇一批鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的村，選派第一書記或工作隊，發(fā)揮示范帶動作用。對黨組織軟弱渙散村，按照常態(tài)化、長效化整頓建設(shè)要求，繼續(xù)全覆蓋選派第一書記。對其他類型村，各地可根據(jù)實際需要作出選派安排。(50)新華網(wǎng)：中共中央辦公廳《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，2021年5月11日。這就說明國家選派干部駐村參與農(nóng)村治理的政策繼續(xù)得以延續(xù)，使得本土村干部與國家派駐干部共存的雙層政治代理人互動格局將長期存在。本文的研究視角或結(jié)論或許能夠為未來實踐中的相關(guān)議題和實踐帶來拋磚引玉的啟發(fā)。

從全球維度看，發(fā)展問題作為人類社會的永恒主題之一仍然深刻影響人類社會發(fā)展。按照經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)第50次年度部長級會議上的戰(zhàn)略判斷，不平等問題對涵蓋發(fā)達國家和發(fā)展中國家的所有國家而言都是一項日益嚴峻的挑戰(zhàn)，會對經(jīng)濟進一步發(fā)展和社會凝聚造成潛在性破壞。(51)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)：《經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在發(fā)展上的新戰(zhàn)略》，見左常升編：《國際減貧理論與前沿問題》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2015年版，第4頁。盡管當(dāng)前在新冠疫情背景下逆經(jīng)濟全球化情緒更趨激烈，但這也間接說明了資本在全球的自由流動以及保障這種流動自由的政治經(jīng)濟制度仍然是貧困與不平等問題不斷再生產(chǎn)的根源?，F(xiàn)代國家作為社會經(jīng)濟趨同效應(yīng)的力量，需要憑借何種方式、在何種程度上能夠抵消這種相反的趨異效應(yīng)，已然成為現(xiàn)代政治社會學(xué)和政治經(jīng)濟學(xué)的重要問題。面對現(xiàn)代國家和現(xiàn)代資本主義之間的相對張力，(52)[美]安東尼·奧羅姆：《政治社會學(xué)導(dǎo)論》，張華青，何俊志，孫嘉明譯，倪世雄校，第64頁。隨著全球性資本的增加，作為自主性的國家在這一過程中扮演了怎樣的角色來關(guān)注和扶助貧困群體，值得未來學(xué)界的進一步探究。