周綺文，莊優(yōu)波,2*

（1.清華大學(xué)建筑學(xué)院，北京 100084；2.清華大學(xué)國家公園研究院，北京 100084）

根據(jù)IUCN2020年《世界遺產(chǎn)展望報告》，氣候變化已成為世界自然遺產(chǎn)最普遍的威脅，33%的世界自然遺產(chǎn)地氣候變化評估為高度或非常高的威脅，高于2014年和2017年2次報告的比例[1]。根據(jù)第44屆世界遺產(chǎn)大會網(wǎng)上咨詢的結(jié)果統(tǒng)計，“解決氣候變化對世界遺產(chǎn)的影響”是2022—2029年期間相關(guān)挑戰(zhàn)中3個最高優(yōu)先事項之一，氣候變化已經(jīng)引發(fā)了世界遺產(chǎn)中心、各締約國以及遺產(chǎn)地管理者的高度重視[2]。

自2000年以來，氣候變化影響問題一直是世界遺產(chǎn)公約理事機構(gòu)深入討論和辯論的主題。過去的第29、30、32、33、39、40、41、42、43屆世界遺產(chǎn)大會均涉及了氣候變化的有關(guān)決議。本次會議通過的《福州宣言》，也注意到氣候變化導(dǎo)致的極端天氣、自然災(zāi)害和其他負(fù)面影響對于世界遺產(chǎn)保護乃至人類生存發(fā)展造成的巨大威脅，強調(diào)了締約國攜手努力、共同行動來應(yīng)對氣候變化的必要性[3]。

本次大會中自然遺產(chǎn)與氣候變化相關(guān)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在3個方面：①氣候變化對自然遺產(chǎn)的影響，相關(guān)的會議環(huán)節(jié)包括瀕危遺產(chǎn)保護狀況報告（7A議題）、《世界遺產(chǎn)名錄》內(nèi)其他遺產(chǎn)保護狀況報告（7B議題）、本次申報遺產(chǎn)的評估報告（8B議題）、阿拉伯和非洲地區(qū)第三輪定期報告（10A、10B議題）等；②第43屆世界遺產(chǎn)大會以來世界遺產(chǎn)中心有關(guān)自然遺產(chǎn)氣候應(yīng)對的行動，涉及的會議環(huán)節(jié)包括世界遺產(chǎn)公約與可持續(xù)發(fā)展（5D議題）、世界遺產(chǎn)中心關(guān)于其活動和世界遺產(chǎn)委員會決定的執(zhí)行情況（5A議題）等；③《世界遺產(chǎn)氣候行動的政策文件》（Draft Policy Document on Climate Action for World Heritage）的更新，為2030年的氣候應(yīng)對行動提供了指導(dǎo)框架（7C議題）。

1 氣候變化對自然遺產(chǎn)的影響

根據(jù)世界遺產(chǎn)大會議題的設(shè)置，將受氣候變化影響的自然遺產(chǎn)分為4類：提交保護狀況報告的自然遺產(chǎn)、建議列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》的自然遺產(chǎn)、申報列入《世界遺產(chǎn)名錄》的自然遺產(chǎn)提名地，以及完成第三輪定期報告的阿拉伯和非洲2個地區(qū)的自然遺產(chǎn)。

1.1 自然遺產(chǎn)保護狀況報告：在冰川和海洋類基礎(chǔ)上，陸地生物多樣性類遺產(chǎn)受氣候變化影響在加劇

根據(jù)7B議題《列入〈世界遺產(chǎn)名錄〉遺產(chǎn)保護狀況》，本次保護狀況審查共涉及2020年和2021年67處自然遺產(chǎn)和11處混合遺產(chǎn)。除了大堡礁，還有9處自然遺產(chǎn)受到了氣候變化的威脅[4]。其中，冰川和海洋類一直是氣候變化關(guān)注的重點，可以看出，過去2年陸地生物多樣性類的遺產(chǎn)受氣候變化影響的數(shù)量在增加。

9處自然遺產(chǎn)按照生態(tài)系統(tǒng)類型可分為：2個冰川類、2個海洋類、1個濕地類和4個陸地生物多樣性類①冰川類：尼泊爾的薩加瑪塔國家公園（Sagarmatha National Park）、印度尼西亞的洛倫茨國家公園（Lorentz National Park）；海洋類：也門的索科特拉群島（Socotra Archipelago）、日本的知床半島（Shiretoko）；濕地類：印度的凱奧拉德奧國家公園（Keoladeo National Park）；陸地生物多樣性類：南非的開普植物保護區(qū)（Cape Floral Region Protected Areas）、埃塞俄比亞的塞米恩國家公園（Simien National Park）、烏干達(dá)的魯文佐里山國家公園（Rwenzori Mountains National Park）、澳大利亞的岡瓦納雨林（Gondwana Rainforests of Australia）。。大部分遺產(chǎn)地在過去2年因為新冠肺炎疫情和資金的限制，并未開展應(yīng)對行動。世界遺產(chǎn)中心和IUCN建議這些遺產(chǎn)地加強氣候變化對OUV影響的監(jiān)測，增強遺產(chǎn)地抵抗力和復(fù)原力，以及將氣候適應(yīng)戰(zhàn)略納入管理計劃。

另外，還有4處陸地生物多樣性類的自然遺產(chǎn)，雖然氣候變化未造成嚴(yán)重威脅，但也受到了間接影響或未來可能受到影響，包括：坦桑尼亞的塞倫蓋蒂國家公園（Serengeti National Park）可能因為氣候變化會影響降雨，從而破壞馬拉河的價值；泰國的東巴耶延山-考愛山森林保護區(qū)（Dong Phayayen-Khao Yai Forest Complex）水壩的建設(shè)和氣候變化可能形成累積影響，對遺產(chǎn)地內(nèi)的流域造成威脅；克羅地亞的布里特威斯湖國家公園（Plitvice Lakes National Park）由于氣候變化，導(dǎo)致水溫升高、水流量下降；印度的馬納斯野生動植物保護區(qū)（Manas Wildlife Sanctuary）為了提高氣候變化適應(yīng)性需要與不丹合作，以保護更大的跨界景觀等。

1.2 列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》的決議草案：成為爭議焦點，且瀕危名錄的設(shè)置目的受到質(zhì)疑

根據(jù)7B議題《列入〈世界遺產(chǎn)名錄〉遺產(chǎn)保護狀況》，本次大會提出將7處保護狀況不佳的世界遺產(chǎn)列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》②本次大會建議列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》的遺產(chǎn)包括：非洲貝寧、尼日爾與布基納法索的系列遺產(chǎn)“W-阿爾利-彭賈里保護區(qū)（W-Arly-Pendjari Complex）”、澳大利亞的“大堡礁（Great Barrier Reef）”、俄羅斯的“堪察加火山群（Volcanoes of Kamchatka）”、尼泊爾的“加德滿都谷地（Kathmandu Valley）”、匈牙利的“布達(dá)佩斯城（Budapest）”、意大利的“威尼斯及其 湖（Venice and Its Lagoon）”和阿爾巴尼亞與北馬其頓的“奧赫里德地區(qū)自然與文化遺產(chǎn)（Natural and Cultural Heritage of the Ohrid Region）”。，其中包括3個自然遺產(chǎn)、3個文化遺產(chǎn)和1個混合遺產(chǎn)[4]。其中，澳大利亞的大堡礁自然遺產(chǎn)因受到氣候變化的影響，保護狀況令人憂慮。

由于澳大利亞政府在大會召開之前，因大堡礁列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》的決議草案無端指責(zé)世界遺產(chǎn)中心和中國政府，使得大堡礁是否列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》受到國際自然遺產(chǎn)領(lǐng)域極大的關(guān)注。根據(jù)世界遺產(chǎn)中心和IUCN聯(lián)合撰寫的保護狀況報告，基于10年的監(jiān)測數(shù)據(jù)和現(xiàn)階段對于《大堡礁2050長期可持續(xù)計劃》（Reef 2050 Long-term Sustainability Plan）的執(zhí)行情況，可以確認(rèn)大堡礁的當(dāng)前狀況和長期前景已經(jīng)惡化，面臨著確定的威脅，建議將大堡礁列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》。具體原因主要包括3點：①由于氣候變暖，大堡礁在2016、2017和2020年遭受了頻繁珊瑚白化事件的嚴(yán)重影響；②2019年由澳大利亞大堡礁海洋公園管理局（GBRMPA）發(fā)布的《大堡礁展望報告》（Great Barrier Reef Outlook Report）明確指出，大堡礁生態(tài)系統(tǒng)正面臨嚴(yán)重惡化，并且比2009—2014年期間更加迅速和普遍，其中氣候變化是其重要威脅因素（圖1）；③對于《大堡礁2050長期可持續(xù)計劃》所設(shè)定的目標(biāo)，當(dāng)前大堡礁的各類措施項目進(jìn)展緩慢。規(guī)劃的實施需要締約國更強有力的承諾，特別是需要緊急應(yīng)對氣候變化的影響，并也需要加快改善水質(zhì)和采取更嚴(yán)格的土地管理措施[4]。

圖1 大堡礁影響因素和風(fēng)險評估（來源：作者改繪自《大堡礁展望報告2019》https://elibrary.gbrmpa.gov.au/jspui/handle/11017/3478）

該決議草案審議過程中，大多數(shù)締約國認(rèn)為澳大利亞在過去2年中已經(jīng)作出了很多努力，但仍需要一定的時間來應(yīng)對威脅，并且氣候變化不是一個國家的責(zé)任，需要全球共同努力應(yīng)對。只有挪威支持原決議草案，表示應(yīng)重視IUCN的科學(xué)性證據(jù)及意見，避免政治因素影響，并建議按照《實施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》（以下簡稱《操作指南》） 要求列入 《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》。經(jīng)過激烈的討論后，決定本次大會不將大堡礁列入 《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》，要求澳大利亞于2022年2月1日提交保護狀況報告，并在第45屆世界遺產(chǎn)大會再次審議本議題。出乎意料的是，澳大利亞的觀察員對這一結(jié)果感到遺憾，認(rèn)為應(yīng)根據(jù)科學(xué)監(jiān)測將大堡礁列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》，以便獲得更多資源對大堡礁加以保護，并督促政府在這1年時間內(nèi)有所作為。

《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》的作用在本次議題中受到質(zhì)疑。由于在實際操作中資源的限制，瀕危遺產(chǎn)難以得到充分支持，反而影響遺產(chǎn)地聲譽，因此絕大多數(shù)締約國對列入 《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》呈抵制態(tài)度[5]。受氣候變化影響的世界遺產(chǎn)是否應(yīng)列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》也成為本次大會的焦點問題。本次大會后，在2021年12月，澳大利亞科學(xué)院就解決上述問題組織圓桌會議，展開討論，專家認(rèn)為列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》可能不是判定氣候變化對遺產(chǎn)地帶來影響的最佳方式，并提出其他可能性方案，如變更列入 《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》程序、進(jìn)行專題性評估、增加子門類等[6]。在2022年《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《公約》）50周年來臨之際，《操作指南》是否會通過改革來解決氣候變化所帶來的諸多問題，值得我們進(jìn)一步關(guān)注。

1.3 自然遺產(chǎn)提名地的審議報告：通過列入《世界遺產(chǎn)名錄》或調(diào)整范圍促進(jìn)應(yīng)對氣候變化

根據(jù)8B2議題《對提名自然和混合遺產(chǎn)的評估》，本次大會共通過了5個自然遺產(chǎn)，其中2個遺產(chǎn)地的評估報告中涉及氣候變化的威脅：格魯吉亞的科爾基斯雨林及濕地（Colchic Rainforests and Wetlands）和韓國灘涂（Getbol,Korean Tidal Flats）。對于科爾基斯雨林及濕地來說，根據(jù)氣候變化預(yù)測，該地區(qū)將面臨氣溫上升、降雨增加，而保持遺產(chǎn)地濕地和低地森林的完整性將有利于抵御未來更頻發(fā)的洪水，并且該遺產(chǎn)地儲存了大量碳匯，因此通過列入《世界遺產(chǎn)名錄》來保護遺產(chǎn)地的完整性，將有利于應(yīng)對區(qū)域氣候變化。對于韓國灘涂來說，氣候變化和海平面上升構(gòu)成了對遺產(chǎn)地的主要威脅，但氣候變化的確切影響尚不清楚，列入《世界遺產(chǎn)名錄》也將督促其加強應(yīng)對行動。

對喀爾巴阡山脈及歐洲其他地區(qū)的原始山毛櫸林遺產(chǎn)地（Ancient and Primeval Beech Forests of the Carpathians and Other Regions of Europe）提出了重大邊界修訂。氣候變化已經(jīng)對該遺產(chǎn)地的部分區(qū)域構(gòu)成了威脅，并且可能造成物種構(gòu)成變化和生境轉(zhuǎn)移的影響。例如在法國的Chapitre區(qū)域，由于氣候變化，山毛櫸林可能向高緯度遷移，樹線會發(fā)生改變，因此在現(xiàn)有的山毛櫸森林邊界基礎(chǔ)上進(jìn)行了拓展，本次大會通過了對該邊界修訂的提案[7]。

1.4 阿拉伯和非洲地區(qū)的定期報告：氣候變化的認(rèn)識和能力的欠缺

根據(jù)10A、10B議題阿拉伯和非洲第三輪定期報告結(jié)果分析，阿拉伯和非洲2個地區(qū)在氣候變化應(yīng)對方面都存在一定的問題。

阿拉伯地區(qū)的定期報告結(jié)果顯示：氣候變化不是影響阿拉伯區(qū)域遺產(chǎn)的關(guān)鍵因素，這一結(jié)果與IUCN在《世界遺產(chǎn)展望3》報告中的分析結(jié)果有較大差異，IUCN認(rèn)為氣候變化是對阿拉伯區(qū)域自然遺產(chǎn)最大的威脅。另外，在使用方面，只有19%的遺產(chǎn)地使用了《關(guān)于氣候變化對世界遺產(chǎn)影響的政策文件》（Policy Document on the Impacts of Climate Change on World Heritage Properties，以下簡稱《政策文件》）?！墩呶募窡o論是對于威脅因素的統(tǒng)計，還是對于氣候變化《政策文件》的使用，都反映出阿拉伯區(qū)域尚未認(rèn)識到氣候變化的嚴(yán)重威脅以及缺乏相關(guān)行動[8]。

影響非洲地區(qū)的關(guān)鍵要素包括氣候變化和惡劣天氣事件，并且96處遺產(chǎn)地中有22處制訂了災(zāi)害、氣候或沖突風(fēng)險管理計劃。可以看出：非洲區(qū)域已經(jīng)認(rèn)識到氣候變化對遺產(chǎn)地的威脅，但由于人力和財政資源的缺乏，氣候變化導(dǎo)致的海岸侵蝕、干旱和物種入侵影響可能越來越大[9]。

2 2019—2021年世界遺產(chǎn)中心應(yīng)對氣候變化的行動

自2019年第43屆世界遺產(chǎn)大會之后，世界遺產(chǎn)中心在氣候變化應(yīng)對方面，主要在海洋類遺產(chǎn)、小島嶼發(fā)展中國家遺產(chǎn)、與其他公約計劃的協(xié)同、資金支持4個方面開展了系列行動。通過這些努力，提高遺產(chǎn)地的氣候變化應(yīng)對能力，促進(jìn)遺產(chǎn)地的突出普遍價值保護并支持可持續(xù)發(fā)展。

2.1 加強海洋類世界遺產(chǎn)的科學(xué)研究和戰(zhàn)略指導(dǎo)

根據(jù)5D議題《世界遺產(chǎn)公約與可持續(xù)發(fā)展》，自第43屆世界遺產(chǎn)大會之后，世界遺產(chǎn)中心對于海洋類世界遺產(chǎn)開展了大量研究。在聯(lián)合國教科文組織的政府間海洋學(xué)委員會(IOC)的合作以及摩納哥和法國政府的支持下，世界遺產(chǎn)中心發(fā)布了一份科學(xué)評估報告—《聯(lián)合國教科文組織海洋世界遺產(chǎn)：全球藍(lán)碳資源的保管者》（UNESCO Marine World Heritage:Custodians of the Globe’s Blue Carbon Assets）。該研究表明：盡管海洋世界遺產(chǎn)占全球海洋面積不到1%，但占全球至少21%的藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域和15%的全球藍(lán)碳資產(chǎn)—碳存儲相當(dāng)于2018年全球溫室氣體排放的約10%[10]。

在進(jìn)行科學(xué)研究的同時，2018年10月世界遺產(chǎn)中心在大堡礁基金會、大自然保護協(xié)會和哥倫比亞大學(xué)等組織的支持下，啟動了一項為期4年的彈性珊瑚礁項目，來幫助珊瑚礁類海洋遺產(chǎn)地增強復(fù)原力和適應(yīng)能力。在過去的2年內(nèi)，已在帕勞的羅克群島南部

湖、伯利茲的伯利茲堡礁保護區(qū)、澳大利亞的寧格羅海岸和法國的新喀里多尼亞的 湖這4個海洋遺產(chǎn)地制訂了氣候適應(yīng)戰(zhàn)略草案，幫助遺產(chǎn)地和周邊社區(qū)適應(yīng)氣候變化的影響[11]。

在聯(lián)合國海洋科學(xué)10年(2021—2030年)期間，世界遺產(chǎn)中心提出制訂一份路線圖，列出海洋類世界遺產(chǎn)的科學(xué)研究優(yōu)先事項，并確定解決科研差距所需的全球伙伴關(guān)系。此外，未來世界遺產(chǎn)中心也將投資海洋類世界遺產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)，重點關(guān)注非洲地區(qū)，并開展氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略和復(fù)原力增強項目[3]。

2.2 持續(xù)開展小島嶼發(fā)展中國家的遺產(chǎn)保護行動

小島嶼發(fā)展中國家的遺產(chǎn)保護一直是世界遺產(chǎn)全球戰(zhàn)略實施的優(yōu)先性事項。受地理及國家發(fā)展特性所致，小島嶼國家的自然遺產(chǎn)格外容易受到氣候變化的影響。自2005年世界遺產(chǎn)委員會第29屆會議通過《小島嶼發(fā)展中國家世界遺產(chǎn)計劃》以來，小島嶼發(fā)展中國家一直是世界遺產(chǎn)識別和保護的焦點[12]。世界遺產(chǎn)中心先后制訂了《加勒比世界遺產(chǎn)行動計劃2015—2019年》《太平洋世界遺產(chǎn)行動計劃2016—2020年》等計劃，過去的2年正是這些行動計劃的收官之年，根據(jù)5A議題《世界遺產(chǎn)中心關(guān)于其活動和世界遺產(chǎn)委員會決定的執(zhí)行情況》，這2年內(nèi)世界遺產(chǎn)中心幫助小島嶼發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化進(jìn)行了一系列行動[3]：世界遺產(chǎn)中心為小島嶼發(fā)展中國家的項目動員了自愿捐款，于2019年9月在牙買加金斯敦組織了首屆加勒比區(qū)域伙伴論壇會議，以支持資源調(diào)動；通過日本和荷蘭信托基金的支持，促進(jìn)了加勒比小島嶼發(fā)展中國家世界遺產(chǎn)地管理人員的能力建設(shè)；在古巴的哈瓦那老城開展了一個與氣候變化有關(guān)的防洪項目，為減輕潛在風(fēng)險提供了相應(yīng)措施；2020年9月，世界遺產(chǎn)中心為亞洲及太平洋國家定期報告協(xié)調(diào)中心組織了一個15期的在線培訓(xùn)課程，其中特別針對太平洋小島嶼發(fā)展中國家設(shè)置了相關(guān)會議。

2.3 加強與生物多樣性和文化遺產(chǎn)等其他公約計劃的協(xié)同增效

基于5A議題《世界遺產(chǎn)中心關(guān)于其活動和世界遺產(chǎn)委員會決定的執(zhí)行情況》和7C議題《關(guān)于氣候變化對世界遺產(chǎn)影響的最新政策文件草案》，過去2年內(nèi)自然遺產(chǎn)在應(yīng)對氣候變化方面，主要與生物多樣性和文化遺產(chǎn)的工作進(jìn)行了協(xié)同。

在提倡應(yīng)對氣候變化與生物多樣性保護協(xié)同增效的大背景下，自世界遺產(chǎn)委員會第43屆會議以來，世界遺產(chǎn)中心關(guān)于與生物多樣性保護之間的協(xié)同工作的重點是制定《2020年后全球生物多樣性框架》，該框架也將影響到世界遺產(chǎn)，因此世界遺產(chǎn)中心一直積極參與框架初稿的籌備工作。世界遺產(chǎn)中心主張《公約》具有相對優(yōu)勢，因為它是促進(jìn)對生物多樣性保護采取整體性方法的唯一國際文書，也是地球上一些最大的完整生態(tài)系統(tǒng)的保管者，這些生態(tài)系統(tǒng)對應(yīng)對氣候變化至關(guān)重要。聯(lián)合國教科文組織也希望通過自然和混合世界遺產(chǎn)進(jìn)一步加強生物多樣性保護和氣候變化領(lǐng)域的跨部門工作[3]。

在與文化遺產(chǎn)合作方面，主要體現(xiàn)在一系列的會議和倡議文件中。在2020年2月政府間氣候變化專門委員會舉行第52屆會議前夕，文化部門召開了聯(lián)合國教科文組織文化與氣候變化問題反思小組會議。雖然該會議主要討論了氣候變化對文化的威脅以及文化可以為減緩和適應(yīng)氣候變化作出的貢獻(xiàn)，但同時也強調(diào)了：在與氣候有關(guān)的緊急情況期間和之后，世界自然遺產(chǎn)可以作為加強復(fù)原力的避難所。2021年12月初舉行國際文化、遺產(chǎn)和氣候變化的線上專家會議，在會議前編寫3份白皮書，包含了與自然遺產(chǎn)相關(guān)內(nèi)容，文件具體內(nèi)容為：文化和自然遺產(chǎn)在氣候行動中的作用、氣候變化對文化和自然遺產(chǎn)以及創(chuàng)新經(jīng)濟的影響和后果、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)與氣候變化的關(guān)系。

此外，還有一份相關(guān)倡議—《保護文化和自然遺產(chǎn)免受氣候變化影響的倡議》，這是由希臘在2019年聯(lián)合國氣候行動峰會期間發(fā)起，得到了54個國家支持。通過這一倡議，聯(lián)合國教科文組織將與其他締約國合作，設(shè)計、制訂和實施各種計劃和方案，以幫助減緩氣候變化對世界遺產(chǎn)的影響。在倡議的支持下，世界遺產(chǎn)中心2020年11月通過了一項“靈活機制”，旨在促進(jìn)和落實應(yīng)對氣候變化對世界遺產(chǎn)影響的實際行動與合作[13]。

2.4 設(shè)計氣候應(yīng)對籌融資計劃，但理想和實踐存在較大差距

根據(jù)7C議題《關(guān)于氣候變化對世界遺產(chǎn)影響的最新政策文件草案》，為了解決在《政策文件》修訂和調(diào)查過程中各締約國普遍反映的缺乏氣候變化應(yīng)對資金的問題，世界遺產(chǎn)中心也對此采取了相應(yīng)措施。在澳大利亞政府和比利時佛蘭德斯政府的資金支持下，世界遺產(chǎn)中心正在準(zhǔn)備設(shè)計和實施一項全面的籌資戰(zhàn)略，旨在獲得可持續(xù)的長期融資。通過這種融資，可顯著提高自然遺產(chǎn)的氣候適應(yīng)能力，特別是發(fā)展中國家的遺產(chǎn)[13]。

雖然世界遺產(chǎn)中心已經(jīng)為應(yīng)對氣候變化做出一系列的行動，但仍有締約國，特別是發(fā)展中國家反映沒有得到相應(yīng)的國際援助，尤其是缺乏對于具體項目和資金的支持。

3 《世界遺產(chǎn)氣候行動的政策文件》及其審議

3.1 文件背景：從影響評估到氣候行動轉(zhuǎn)變

早在2005年，一些組織和個人就將氣候變化對世界遺產(chǎn)的影響的議題提請世界遺產(chǎn)委員會注意。2006年，世界遺產(chǎn)委員會第30屆會議審議通過了《預(yù)測和管理氣候變化對世界遺產(chǎn)影響報告》 （Predicting and Managing the Effects of Climate Change on World Heritage，以下簡稱《報告》）以及《協(xié)助締約國實施適當(dāng)管理對策的戰(zhàn)略》（A Strategy to Assist States Parties to Implement Appropriate Management Responses，以下簡稱《戰(zhàn)略》），并要求所有締約國實施這一《戰(zhàn)略》。2007年，世界遺產(chǎn)公約締約國第16屆會議通過了《政策文件》，并敦促相關(guān)方使用。

自2007年《政策文件》發(fā)布以來，世界遺產(chǎn)中心與咨詢機構(gòu)開展了大量工作，并收到了大量氣候變化影響相關(guān)的遺產(chǎn)地保護狀況報告。隨著適應(yīng)和減緩氣候變化相關(guān)的知識在過去10年間急劇增加，2016年，世界遺產(chǎn)委員會要求世界遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)對2007版的《政策文件》進(jìn)行審查和更新。2017年10月，由德國聯(lián)邦自然保護署資助，世界遺產(chǎn)中心與世界自然保護聯(lián)盟、國際古跡遺址理事會、國際文物保護和修復(fù)研究中心合作組織了關(guān)于《政策文件》修訂的國際專家研討會。隨后，世界遺產(chǎn)中心設(shè)立了“《政策文件》修訂”項目，成立了一個由自然和文化遺產(chǎn)、氣候變化領(lǐng)域的專家組成的技術(shù)咨詢小組，小組成員包括：來自澳大利亞、巴林、捷克、意大利、墨西哥、摩洛哥、摩爾多瓦共和國、塞內(nèi)加爾、荷蘭和津巴布韋10個國家的專家，來自巴西、法國、希臘、匈牙利和墨西哥5個國家的觀察員，以及3個咨詢機構(gòu)（ICCROM、ICOMOS、IUCN）、秘書處和聯(lián)合國教科文組織自然科學(xué)部門的代表。修訂后的《政策文件》改名稱為《世界遺產(chǎn)氣候行動的政策文件》。該文件經(jīng)第44屆世界遺產(chǎn)大會討論和修訂后，提交2021年世界遺產(chǎn)公約締約國第23屆大會審議。

3.2 框架整合：從原《政策文件》《報告》和《戰(zhàn)略》整合為新《政策文件》

與原文件相比，修訂后的《政策文件》對整體框架進(jìn)行了整合調(diào)整。將原《政策文件》《報告》和《戰(zhàn)略》 3個文件的內(nèi)容整合梳理為新《政策文件》（圖2）。原《報告》詳細(xì)分析了氣候變化對世界遺產(chǎn)和公約的影響，并提出相應(yīng)行動建議[14]；原《戰(zhàn)略》將應(yīng)對策略分為預(yù)防行動、糾正行動和知識分享3個方面[14]；原《政策文件》則對其他關(guān)鍵問題進(jìn)行指導(dǎo)，包括：與其他國際公約和組織的協(xié)同、識別研究重點、法律問題和可替代性機制的建立，以及世界遺產(chǎn)社區(qū)碳排放減少的實現(xiàn)[15]。

圖2 框架修改示意（來源：作者自繪）

修訂后的《政策文件》以2015年《巴黎協(xié)定》將全球變暖限制在1.5°C相關(guān)目標(biāo)為基礎(chǔ)，主要分為序言、政策框架以及政策文件的實施3個部分：“第一部分序言”包括背景介紹、目的范圍以及指導(dǎo)原則；“第二部分政策框架”包括長期愿景、行動目標(biāo)、法律框架以及氣候行動，基于《戰(zhàn)略》和《報告》的行動部分進(jìn)行修改；“第三部分政策文件的實施”則包括支持條件和3個層級的執(zhí)行內(nèi)容，基于原《政策文件》中的“與其他國際公約和組織的協(xié)同”部分進(jìn)行修改。

3.3 文件內(nèi)容：以風(fēng)險評估、氣候適應(yīng)、氣候減緩和能力建設(shè)為4大行動目標(biāo)

在行動目標(biāo)方面，將原有《戰(zhàn)略》的預(yù)防行動、糾正行動和知識分享3方面行動目標(biāo)，更新為氣候風(fēng)險評估、氣候適應(yīng)、氣候減緩和能力建設(shè)4方面行動目標(biāo)。原文件中的“預(yù)防行動”包括：在個人、社區(qū)、機構(gòu)和企業(yè)各級監(jiān)測、報告和減緩氣候變化的影響。“糾正行動”包括：通過全球和區(qū)域戰(zhàn)略以及地方管理計劃來適應(yīng)當(dāng)前的氣候變化。“知識分享”包括：最佳實踐、研究、交流、公共和政治支持、教育和培訓(xùn)、能力建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)化等[14]。

新文件大量采用了氣候變化應(yīng)對領(lǐng)域的通用術(shù)語，根據(jù)IPCC2018年發(fā)布的《全球升溫1.5℃特別報告》，“氣候風(fēng)險評估”是指：對風(fēng)險進(jìn)行定性和/或定量的科學(xué)估計?！皻夂蜻m應(yīng)”是指：在人類系統(tǒng)中，適應(yīng)實際或預(yù)期氣候及其影響的過程，以緩和危害或利用有利機會；在自然系統(tǒng)中，適應(yīng)實際氣候的過程及其影響，人為干預(yù)可促進(jìn)對預(yù)期氣候及其影響的調(diào)整?！皻夂驕p緩”是指：人為干預(yù)以減少溫室氣體的排放或增加溫室氣體的吸收。

新文件讓行動目標(biāo)更加明確，主要體現(xiàn)在：將“氣候風(fēng)險評估”從“糾正行動”中獨立出來，補充結(jié)合了《世界遺產(chǎn)災(zāi)害風(fēng)險管理手冊》中災(zāi)前風(fēng)險評估的內(nèi)容；將原“預(yù)防行動”和“糾正行動”分別明確為“氣候減緩”和“氣候適應(yīng)”；對每一點進(jìn)行了具體措施的補充，增強文件可操作性。更新后的行動目標(biāo)如下。

（1）目標(biāo)1（氣候風(fēng)險評估）：到2030年，締約國應(yīng)開發(fā)評估氣候風(fēng)險所需的工具并進(jìn)行能力建設(shè)，確定氣候災(zāi)害對遺產(chǎn)可能造成的影響，并通過定期報告和保護狀況報告等說明氣候風(fēng)險評估結(jié)果。

（2）目標(biāo)2（氣候適應(yīng)）：到2030年，締約國應(yīng)建立并實施強有力的氣候適應(yīng)框架，以顯示在監(jiān)測、評估和降低氣候風(fēng)險和脆弱性方面可衡量的進(jìn)展。通過這種方式，建立并提高所有世界遺產(chǎn)的氣候適應(yīng)能力。

（3）目標(biāo)3（氣候減緩）：到2030年，締約國應(yīng)實施全面的氣候緩解框架，為文化、自然和混合遺產(chǎn)的減緩行動提供指導(dǎo)，鼓勵減少與世界遺產(chǎn)有關(guān)的溫室氣體凈排放，包括保護具有碳匯功能的生態(tài)系統(tǒng)。

（4）目標(biāo)4（知識共享、能力建設(shè)和認(rèn)識）：到2030年，締約國應(yīng)實施改善氣候變化對世界遺產(chǎn)影響的措施，包括教育、提高認(rèn)識以及人力和機構(gòu)能力建設(shè)活動，并且促進(jìn)這些遺產(chǎn)成為氣候行動的范例[13]。

這4點行動目標(biāo)將指導(dǎo)世界遺產(chǎn)來遏制和扭轉(zhuǎn)與氣候變化相關(guān)的負(fù)面趨勢。雖然這些目標(biāo)主要針對《公約》締約國，但它們同時也需要世界遺產(chǎn)委員會、咨詢機構(gòu)、遺產(chǎn)地管理人員和民間組織的貢獻(xiàn)和支持，并應(yīng)根據(jù)各國國情進(jìn)行調(diào)整。

另外，在實施層級方面，修訂后的《政策文件》在2007版世界遺產(chǎn)委員會和締約國2個層級基礎(chǔ)上，實行世界遺產(chǎn)委員會、締約國和遺產(chǎn)地3個層級的實施主體。其中，世界遺產(chǎn)委員會側(cè)重制定并實施資助戰(zhàn)略、修訂遺產(chǎn)文件、促進(jìn)國際合作等；締約國側(cè)重傳播政策文件、建立協(xié)調(diào)機制、實施氣候政策、開展學(xué)術(shù)研究等；遺產(chǎn)地則側(cè)重實施風(fēng)險評估、納入氣候措施、提高監(jiān)測水平、分享管理者經(jīng)驗等[16]。

3.4 委員會審議：《政策文件》尚未成熟、仍需優(yōu)化

在本次大會的決議現(xiàn)場，《政策文件》引起了各締約國的熱烈討論，主要提出了3方面具體建議[17]。

（1）共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力的基本原則（CBDR-RC），是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的基本支柱之一，應(yīng)將此原則納入《政策文件》之中。

（2）氣候變化減緩行動與CBDR-RC以及UNFCCC應(yīng)和《巴黎協(xié)定》國家自主貢獻(xiàn)保持一致，完全自愿的除外。

（3）部分國家亟須支持和能力建設(shè)援助，以及鼓勵發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)和提供技術(shù)支持。

締約國第23屆大會討論了新《政策文件》，但未通過，并決定在世界遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)的協(xié)助下，建立一個不限成員名額的締約國工作組，授權(quán)制定《政策文件》的最終版本。大會要求最終版本提交2023年第24屆締約國大會審議。該《政策文件》將如何進(jìn)一步優(yōu)化，經(jīng)世界遺產(chǎn)公約締約國大會通過后，世界遺產(chǎn)中心將如何修訂《操作指南》，研發(fā)相關(guān)衡量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)以及未來各國又將如何把 《政策文件》轉(zhuǎn)化為具體的行動等，還值得繼續(xù)期待。

4 我國世界自然遺產(chǎn)氣候應(yīng)對展望

我國的世界自然遺產(chǎn)已在不同方面受到了氣候變化的影響，其中對水文和物種的影響受到較高關(guān)注。例如：在水文影響方面，天山和三江并流出現(xiàn)雪線上升、冰川退縮的現(xiàn)象[18-19]，九寨溝、黃龍水流量顯著減少，尤其是降水最多的7月份[20]；在物種影響方面，武夷山、天山外來入侵物種擴散風(fēng)險增加[21-22]，神農(nóng)架的川金絲猴和四川大熊貓棲息地面臨適宜棲息地減少、破碎化加劇的威脅，未來將向高緯度高海拔方向遷移[23-24]；在其他影響方面，中國南方喀斯特石漠化程度不斷加重[25]，黃（渤）海候鳥棲息地海平面持續(xù)上升，并進(jìn)一步導(dǎo)致海岸侵蝕加劇[26]等。這些威脅進(jìn)一步影響了遺產(chǎn)地的景觀價值以及與其密切相關(guān)的文化價值。

我國是世界自然遺產(chǎn)最多的國家，遺產(chǎn)分布范圍廣、影響力大，開展系統(tǒng)性氣候應(yīng)對工作刻不容緩。通過對第44屆世界遺產(chǎn)大會有關(guān)氣候變化內(nèi)容的梳理，對我國自然遺產(chǎn)提出如下建議。

（1）針對新《政策文件》開展相應(yīng)行動。在國家層面需要積極執(zhí)行文件中有關(guān)締約國層面的行動計劃要求，應(yīng)盡快組織遺產(chǎn)地管理者學(xué)習(xí)應(yīng)用《政策文件》；圍繞 《政策文件》提出的氣候風(fēng)險評估、氣候適應(yīng)、氣候減緩、能力建設(shè)4個方面，在國家層面和遺產(chǎn)地層面制定具體目標(biāo)和指標(biāo)，更新遺產(chǎn)管理工具和行動計劃。

（2）盡快開展遺產(chǎn)地氣候變化風(fēng)險評估與應(yīng)對。通過本次大會報告可以看出，自然遺產(chǎn)地受到氣候變化影響程度越發(fā)加重，世界遺產(chǎn)中心也越發(fā)重視保護狀況報告中有關(guān)氣候變化相關(guān)的內(nèi)容。因此，我國遺產(chǎn)地以及有潛力成為遺產(chǎn)地的保護地也應(yīng)重點關(guān)注這一方面，盡快制訂并實施氣候變化應(yīng)對規(guī)劃，并與其他部門機構(gòu)合作開展相關(guān)的監(jiān)測研究工作。

（3）加強氣候應(yīng)對國際合作貢獻(xiàn)中國智慧。針對世界遺產(chǎn)中心近年來的研究熱點與試點保護項目，我國應(yīng)積極參與其中。確保與國際接軌的同時，為世界遺產(chǎn)氣候變化應(yīng)對領(lǐng)域貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案，與全球各國共同應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)。如積極參與全球范圍的“氣候遺產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Climate Heritage Network）合作工作，在推進(jìn)理解影響、評估脆弱性、制訂適應(yīng)性對策、為政策提供支撐、協(xié)助物種恢復(fù)等方面，貢獻(xiàn)中國力量。