王文杰

（武漢大學(xué) 社會學(xué)院，武漢 430072）

一、問題的提出

在國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的背景下[1]，項目制作為一種財政資源轉(zhuǎn)移方式，承載了絕大部分的中央財政轉(zhuǎn)移支付，受到學(xué)界重視。有學(xué)者認為項目制取代單位制成為一種新的國家治理體制，具有“項目治國”的趨勢[2-3]。

不過，項目制作為一種自上而下的控制手段在實踐中卻遭遇了自下而上的反控制邏輯[4]。其中，地方政府將項目打包用于“造點”是一種常見的反控制方式。杜鵬指出，項目資源的分配過程遵循運動式治理的邏輯，地方政府要在短時間內(nèi)實現(xiàn)政治績效就傾向于將項目整合打包“造點”[5]。有學(xué)者以“經(jīng)營村莊”來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的造點行為，通過集中項目資源于一個點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅能獲得政治激勵，而且還可以獲得經(jīng)濟激勵[6]。張伯宸則發(fā)現(xiàn)，“造點”是地方政府的共同行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會通過權(quán)力汲取和責任轉(zhuǎn)嫁同縣級政府進行權(quán)責捆綁，實現(xiàn)“造點”過程中的縣鄉(xiāng)同責[7]?！霸禳c”不僅僅涉及政府內(nèi)部關(guān)系，還涉及政企關(guān)系。一些地方政府為了招商引資，將項目集中整合，由下鄉(xiāng)資本承接，從而實現(xiàn)經(jīng)營土地與經(jīng)營村莊相結(jié)合，但卻造成村莊公司主義的意外后果[8]和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的異化[9]。

但是，村莊作為最終落地點，村級組織的能動性同樣會對“造點”產(chǎn)生重要影響。因此，對“造點”這種自下而上的反控制形式，不僅需要考察基層政府和企業(yè)的行為，而且還應(yīng)考察村級組織的行為。村莊自主性是理解項目進村背景下村莊回應(yīng)性的一個重要視角，村莊的自主性不僅僅表現(xiàn)為抓包項目，還具有更加豐富的內(nèi)涵。應(yīng)小麗提出村莊自主性表現(xiàn)為村莊主動配合政府“造點”需求，通過向外借力獲取項目，以激活村莊內(nèi)源性發(fā)展力量[10]；李耀峰[11]和董磊明[12]則從正反兩面論述了村莊自主性強弱會對項目進村后的落地效果產(chǎn)生不同影響。這些研究關(guān)注較多的是在政府“造點”邏輯下村莊的回應(yīng)性問題，本質(zhì)上，這種回應(yīng)仍然是一種被動的回應(yīng)，缺少村莊視角。

實際上，為了吸引項目進村，村莊會主動選擇經(jīng)濟能人來擔任村干部，以利于跑項目和運作項目[13-14]。并且，村干部越來越表現(xiàn)出經(jīng)營者的面向，通過“釣魚式”的經(jīng)營行為與政府部門和村民進行博弈是村干部的常見做法[15]。但是這種視角更多地著眼于村干部個人角色，忽視了村級組織的整體性。

在項目資源高度集中于少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)的背景下，越來越多的村莊選擇主動“造點”的方式吸引項目下鄉(xiāng)，主動“造點”不僅僅是依靠村干部個人能力，而是村級組織的集體行為，包涵村莊與政府的互動，表現(xiàn)為村莊與政府的博弈、共謀與合作。從政府造點到能人治村再到村莊主動造點，變化的原因是什么？主動造點的機制是什么？對基層治理又會產(chǎn)生什么樣的影響。本研究試圖通過展現(xiàn)一個村莊通過主動“造點”來爭取項目的方式，分析村級組織主動“造點”的原因、方式和影響，以此探究項目制通過資源分配方式重塑基層治理邏輯的過程。

本文的經(jīng)驗材料來自于2021年3月—4月在湖北省雋縣陳村的田野調(diào)查。陳村位于縣城西南角，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)5千米，村莊地勢相對平坦，人口居住相對集中，目前陳村下轄9個村民小組，有645戶共2 539人，121戶“建檔立卡”貧困戶。陳村一直以來是一個普通村，既非先進村，也夠不上貧困村的標準，所以村莊項目資源較少，是一個項目缺失型村莊。但是在2018年村干部換屆之后，村莊通過主動“造點”的經(jīng)營行為，累計爭取到超過1 000萬的項目資源，成為了一個示范村，陳村的變化為我們理解村莊主動“造點”提供了一個切入點。

二、村級組織吸納項目資源的方式

項目制作為政府自上而下的資源轉(zhuǎn)移方式，具有稀缺性和績效導(dǎo)向性，因而在村莊之間的分布是高度不均衡的。為了獲取項目傾斜，村莊需要證明其獨特性和發(fā)展?jié)摿?，才能在眾多資源稟賦相差不大的村莊中脫穎而出。并且，由于政府中心工作是階段性的，村莊要持續(xù)獲得項目資源，就必須不斷變換花樣，實時跟進，始終走在縣級政府前面，才可以持續(xù)獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。因此，村級組織的經(jīng)營行為既具有階段性，又具有持續(xù)性。本文根據(jù)陳村打造亮點的實踐過程，通過三個階段來梳理村莊主動造點的經(jīng)營行為。

（一）打造名片

打造名片指的是村莊要在某一項工作中先做出亮點和特色，并且這項工作的成效要具有一定的影響力，達到眾所周知的效果，從而將村莊的品牌打響。打造名片是村莊從眾多村莊中脫穎而出的第一步，其意義在于通過名片獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注與認可，從而得到一張與政府部門打交道的“通行證”。

陳村的名片打造過程具有一定的偶然性。2018年村兩委換屆選舉結(jié)束，新領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，感覺到村莊環(huán)境衛(wèi)生面貌太差，于是村干部通過村民代表大會，商議對村里的環(huán)境衛(wèi)生工作進行改革。經(jīng)過一個月的整頓，通過變革垃圾清理運輸體系和廣泛的群眾動員，陳村農(nóng)民環(huán)境衛(wèi)生意識基本改變，衛(wèi)生費收取順利，村莊環(huán)境整治效果明顯。

由于陳村是全縣第一個撤掉公共垃圾桶，改革環(huán)境衛(wèi)生工作的村莊，且取得較好效果，陳村的環(huán)境治理工作被當作亮點向上級匯報。當時恰逢中央發(fā)布《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，人居環(huán)境整治成為了縣里的中心工作，縣長因此十分重視陳村的工作經(jīng)驗。縣長親自到陳村視察，并對陳村的工作予以表揚，要求全縣各單位學(xué)習陳村的先進經(jīng)驗，陳村于是獲得了一張在全縣都能叫響的名片。這也是陳村近20年來第一次有縣級以上主要領(lǐng)導(dǎo)視察工作。

（二）吸納資源

吸納資源指的是村莊利用名片叫響的機會，從政府部門獲取項目資源的過程。在人居環(huán)境整治工作中獲得政府部門的關(guān)注以后，陳村主要采取三種方式吸納資源。首先是領(lǐng)導(dǎo)匯報的方式。在現(xiàn)場向縣長匯報工作時，村干部提到垃圾轉(zhuǎn)運還存在困難，縣長立即指示環(huán)衛(wèi)部門送給村里一輛環(huán)衛(wèi)車，同時，縣長注意到村里的辦公樓十分破舊，又撥款30萬元讓村里修整辦公樓。其次是評優(yōu)獎金的方式。由于人居環(huán)境是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，陳村由于環(huán)境衛(wèi)生工作出色，2019年被確定為全縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范點，獲得縣里省里建設(shè)資金累計超過1 000萬。最后是部門資金的方式。由于縣長要求縣里各個部門前來參觀學(xué)習，扶貧部門下來考察時，村里匯報說村里還有幾個小作坊想要擴大規(guī)模，扶貧辦同意支持村里建設(shè)3個“扶貧微工廠”來興辦產(chǎn)業(yè)。

表1 陳村自2018年以來獲得的項目資源

吸納資源是陳村打造名片的主要目的，通過縣長視察獲得認可之后，陳村成為亮點村，獲得大量項目資源的支持。這些項目資源不僅提升了村莊基礎(chǔ)設(shè)施水平，而且更重要的是，通過項目建設(shè)，可以進一步吸納政府部門的資源，例如，由于成為了美麗鄉(xiāng)村示范點，陳村的曝光機會進一步增加，陳村爭取一些小體量基礎(chǔ)設(shè)施項目自然也就更加容易了。但是隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)告一段落，陳村要想繼續(xù)爭取資源就必須不斷制造新的亮點。

（三）打造村莊

村莊制造亮點的核心是要吸引政府尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力，關(guān)鍵在于謀劃在前，做在政府前面。隨著人居環(huán)境整治行動告一段落，鄉(xiāng)村振興成為了下一階段政府工作的重心，而通過環(huán)境治理嘗到甜頭的陳村已然十分熟悉政府項目運作的邏輯。因此，對于鄉(xiāng)村振興的到來，陳村干部既斗志滿滿但又憂心忡忡，“志”在于他們已經(jīng)熟悉了將項目資源引進村的秘密，且前期打下了一定基礎(chǔ)；“憂”在于其他村莊也在摩拳擦掌，下一個亮點能否打造成功還存在很大的不確定性。

目前，陳村的計劃是，借助鎮(zhèn)里重點打造鄰村的月季莊園旅游線路的機會，以村里的堯家林古文化遺址為基礎(chǔ)，打造一個古玩市場。通過拆除老房子，村里可以興建一批門面房和宅基地，再以收取門面租金和賣宅基地的形式產(chǎn)生集體經(jīng)濟。陳村的干部認為，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)振興的重點是集體經(jīng)濟，一旦古玩市場能夠建造成功，肯定能再次成為亮點。只不過，前期需要投入70萬的啟動資金，啟動資金從何而來是當前的主要障礙。

三、村級組織主動“造點”的動力機制

過去理解制造亮點主要是政府行為，即政府為了政治激勵而選擇“經(jīng)營村莊”，集中項目資源打造亮點，這個過程中政府是造點的主體，村莊只是配合政府造點的被動客體。但是當下村莊主動造點的目的不在于政治激勵而在于將政治績效可以轉(zhuǎn)化為財務(wù)激勵、社會激勵及個人經(jīng)濟激勵。

（一）剛性支出、項目整合與靈活財務(wù)空間為村莊造點提供財務(wù)激勵

一方面，當前村莊收支結(jié)構(gòu)嚴重失衡，剛性支出越來越多，但是缺少穩(wěn)定收入來源。一個村莊維持運轉(zhuǎn)至少需要25萬，包括人員工資10萬，辦公經(jīng)費10萬，基礎(chǔ)設(shè)施維護5萬，但是轉(zhuǎn)移支付卻只有2萬，如果沒有爭取到項目，村莊運轉(zhuǎn)會出現(xiàn)困難。

但是另一方面，縣域范圍內(nèi)的項目資源是高度整合的，項目資源在各鎮(zhèn)各村之間的分配高度不均衡，陳村所在的雋縣整合涉農(nóng)資金2.8億用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，計劃重點打造13個村。2019年，縣里撥付每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 000萬美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金，各鎮(zhèn)基本只打造一個村。在這種情況下，各部門的項目減少，村莊向上“跑項目”的空間被大大壓縮，“化緣”難度提高。雖然最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會托底，保證基本運轉(zhuǎn)，但是村莊如果希望財政上寬裕一點，就必須主動作為，吸引項目落地。

而基層的財務(wù)管理制度恰恰為村莊提供了一定的靈活空間。雖然項目制強調(diào)專款專用，但是在基層實踐中，只有縣招項目才真正做到了?？顚Ｓ?，鎮(zhèn)、村兩級的項目資金實際上都是放到一個“大盤子”里統(tǒng)籌使用的，項目建設(shè)的結(jié)余資金并不會被收回，而是留在村莊賬上，只要村莊有合理開支項目及完整票據(jù)就可以繼續(xù)報賬。以陳村美麗鄉(xiāng)村配套的綠化項目為例，該項目金額為12萬元，但是村里招標只用了10萬元就建成，結(jié)余的2萬元仍然留在村賬上，成為村莊自己的錢。靈活的財務(wù)空間使得項目的“死錢”變成“活錢”，活錢則可以用于村莊其他支出，因此，通過項目建設(shè)獲得活錢是村莊積極造點最主要的目的。

（二）社會評價體系提供社會激勵

基層治理鑲嵌在熟人社會當中，社會性評價是人情、面子再生產(chǎn)的重要機制，這種社會性評價主要包括村莊內(nèi)部居民對村干部的評價和村干部在鄉(xiāng)村黨員干部中的評價。從村莊內(nèi)部來看，村民主要關(guān)心的不是大項目，而是一些關(guān)系民生的小項目，村民評價村干部貢獻大小主要通過村干部是否滿足村民的基本民生需求來判斷，如果村干部沒有能力滿足，就會在群眾中喪失基礎(chǔ)，農(nóng)民認為村干部沒有做什么事情，沒什么本事，村干部就可能在選舉中失利。而要獲得項目，村干部就要主動出擊，積極謀劃，爭取項目落地。

在鄉(xiāng)村黨員干部中，發(fā)展主義話語占據(jù)了話語中心，“干事創(chuàng)業(yè)”精神是評價干部的主要原則。所謂“干事創(chuàng)業(yè)”指的是干部要積極謀劃發(fā)展，在工作方式方法上追求創(chuàng)新，“頭腦好、路子活”是對干部的積極評價，“老油條”是大家對保守型干部的評價，保守型干部在其中是不受歡迎和待見的。如果村干部不積極謀求發(fā)展，就會遭受來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力，很難得到政府支持，一旦失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持，在鄉(xiāng)村黨員干部中都會沒有面子，為了維護面子，村干部也不得不謀求發(fā)展。

村莊內(nèi)部評價體系重視小項目，鄉(xiāng)村黨員干部評價重視大項目，但是在當前項目整合趨勢下，兩種評價是統(tǒng)一的。只有“干事創(chuàng)業(yè)”，做大項目，才能有機會獲得小項目，才能獲得政府認可，如果只盯著小項目，就可能連小項目也沒有辦法完成。因此，在村莊內(nèi)外社會性激勵下，村級組織都有強烈的發(fā)展欲望。

（三）利益空間形成個體經(jīng)濟激勵

雖然十八大以來，在基層治理現(xiàn)代化背景下，基層的灰色利益空間得到極大限制，但是擔任村干部仍然存在一定的利益空間，利益空間是理解村干部行為的一個重要維度。需要指出的是，這種利益空間主要存在于主職干部中，副職干部利益空間較小。村干部的利益空間主要表現(xiàn)為正向激勵與負向激勵，正向激勵源于村干部通過掌握項目資源的分配權(quán)形成利益空間。

雖然現(xiàn)在對干部從事工程承包管理嚴格，嚴禁村干部承包和參與工程，擠壓了村干部通過直接承包工程獲利的空間，但是間接參與工程由于具有隱蔽性而難以避免，陳村書記的兩個女婿自2018年后便不再外出務(wù)工，轉(zhuǎn)而購買了挖掘機和鏟車，如果有人承包村里的工程，必然會優(yōu)先雇傭書記的女婿干活。并且，這種利益空間除了通過參與工程分利，還包括因為擔任干部擴大了社會關(guān)系網(wǎng)，更有利于開拓市場，從而擴大村干部的利益空間。陳村書記自己說到，“擔任村書記以后，接觸領(lǐng)導(dǎo)和各層面精英的機會變多，有什么好事人家就會先想著我，沒當書記就不行”。

負向激勵源于村莊治理主體更替形成的經(jīng)濟能人治村結(jié)構(gòu)。當前在中西部地區(qū)“能人治村”已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象[16-17]，這些能人的利益點較為廣泛且體量大，所以，經(jīng)濟能人村干部相較中農(nóng)型干部而言，與政府的關(guān)系更為密切，會更加積極地響應(yīng)政府號召，發(fā)展動力更強。

四、村級組織與政府的互動機制

如上文所述，村莊主動造點在當前的財政分配體系和基層治理結(jié)構(gòu)中具有一定的必然性，但關(guān)鍵是需要理解村莊主動造點何以可能。從村莊主動造點的目標來看，村莊主動造點的目標在于獲取項目資源，政府是項目資源的分配者，所以，村莊與政府的互動是理解造點過程的關(guān)鍵。從項目分配體制和“造點”實踐過程來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級政府在造點過程中扮演的是不同的角色，村莊主動造點實際上利用了縣、鄉(xiāng)政府在項目分配體制中的不同角色所產(chǎn)生的目標差異，以實現(xiàn)自身的目的。

（一）村鎮(zhèn)之間的博弈與共謀

在村莊造點過程中，村鎮(zhèn)之間是一種既合作又博弈的關(guān)系。從項目管理體制來看，項目資源主要在縣級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身并沒有項目資源，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)也需要政績。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身資源不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法是鼓勵各個村莊主動爭取項目，并幫助村莊實施項目，表現(xiàn)出“協(xié)調(diào)型”政權(quán)的特點[18]。

在村莊造點的過程中，村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上是一個政治共同體。一旦村莊“造點”成功，這既是村里的名片，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作得力，領(lǐng)導(dǎo)有方。所以在“造點”過程中，村鎮(zhèn)關(guān)系的共謀屬性很強。這種共謀表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的三種支持。其一，出謀劃策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)勢在于對中央政策理解水平較高，對縣級政府的工作重心和領(lǐng)導(dǎo)的工作思路比較了解，對于“造點”的大方向把握能力較強。因此，村莊在造點過程中，一般都會先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯報自己的思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則會適當?shù)奶岢鼋ㄗh，得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)認可后，村莊才會采取進一步的行動。其二，資源引入。造點本質(zhì)上是一個投資行為，需要村莊在前期有一定的資源投入作為基礎(chǔ)。但是村莊往往又是資源極度匱乏的，很難拿出錢來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這個時候就需要根據(jù)項目的需要和自身的能力，想辦法幫助村莊籌措資金，啟動項目，不過這個環(huán)節(jié)往往也充滿不確定性。其三，權(quán)力中介。村莊與縣級政府之間一般很少有直接溝通的渠道，存在權(quán)力的層級壁壘，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級政府之間的溝通渠道是暢通的，且溝通方式多樣，頻率較高。因此，村莊需要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能把村里的工作匯報到縣里，從而引起縣級政府的重視，這個過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包裝能力是領(lǐng)導(dǎo)能力起著至關(guān)重要的作用?？梢哉f，在村莊“造點”這件事情上，村鎮(zhèn)之間本質(zhì)上是目標一致的，都希望能夠吸引到縣級領(lǐng)導(dǎo)的注意力，把村莊推介出去，把資源引入村莊。

但是“造點”并非一本萬利的投資，“造點”失敗意味著前期投資打水漂，風險責任的分攤就成為村鎮(zhèn)之間的一個博弈點。村莊集體經(jīng)濟匱乏，一些投資較大的項目需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持才能啟動，可是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不確定項目的效果之前也不敢貿(mào)然投資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就傾向于等村莊先做出一些效果之后再決定支持與否。在這種情況下，村莊一般會利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)想要出政績的心理來“套”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體有兩種策略。第一，步步為營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不敢投錢的關(guān)鍵是不知道項目效果如何，所以村莊就需要不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)證明項目的效果。村莊一般會先把前期工作做好，比如項目的規(guī)劃書和征地工作，村莊就可以借機去鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯報一次工作。這既讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)相信村莊的能力和項目的潛力，也是一種保持存在感的方式，通過直接面對面的溝通迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視村莊的方案。第二，以退為進。在基層工作強調(diào)創(chuàng)新的導(dǎo)向下，基層政府實際上存在“創(chuàng)新錦標賽”[19]的競爭壓力，需要不斷通過工作創(chuàng)新來保持顯示度，并且要求早出效果。村莊知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)新壓力，會在日常交流中流露出退意來施壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)想辦法解決資金難題。

（二）村級組織對縣級政府的反向運作

過去造點主要是政府主體出于政治激勵，以自上而下的行政壓力和資源輸入方式，將村莊變?yōu)橐粋€承載行政主體政治意圖的場域。村莊在這個過程中雖然可以采取群眾動員的方式消極躲避項目或者村內(nèi)民主的方式將資源與村莊需求相結(jié)合[12]，但總體而言仍然是項目進村之后村莊的被動回應(yīng)。項目進村仍然體現(xiàn)為自上而下的行政主體對村級組織的權(quán)力運作。

但是村莊主動“造點”則是村級組織以自下而上的方式來獲取項目資源，其目的主要在于經(jīng)濟資源。在當前的項目管理體制下，國家項目主要是通過“條條”部門下來的，但是“塊塊”通過對項目重新打包和再次發(fā)包獲得了項目資源的再分配權(quán)。在精準扶貧的大背景下，中央賦予了“塊塊”較大的資源整合權(quán)力，雖然項目是部門申請下來的，但是政府主要領(lǐng)導(dǎo)的意志對資源的分配起到越來越大的作用，村莊直接以私人化的方式“跑部錢進”的空間越來越小。因此，村莊主動造點的關(guān)鍵是要吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力[20]從而撬動部門資源。

并且不同于過去村干部以制度外方式的社會關(guān)系“爭項目”，是一種個體行為[4]，主動造點是村級組織在制度內(nèi)規(guī)則體系的合理運作，是一種組織行為。本質(zhì)上是村莊利用政府需要政績的壓力，主動迎合政府的造點需求，從而改變政府自上而下的資源分配方式，通過自下而上的村莊策略在資源爭奪中獲得先機。因此，對比政府造點自上而下的資源分配體系，村莊主動造點可以看作是村級組織自下而上的對科層體系的反向運作。

村級組織對科層體系的反向運作主要指的對“塊塊”和對“條條”的吸納。村莊對“塊塊”的反向運作主要表現(xiàn)為爭取領(lǐng)導(dǎo)注意力和產(chǎn)生示范點效應(yīng)[21]。吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力的關(guān)鍵在于：其一，投其所好。村莊造點需要圍繞縣里的中心工作展開，只有領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心的工作才有可能獲得領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配[22]。其二，步步爭先。村莊造點必須走在前面，既要走在領(lǐng)導(dǎo)前面，即在領(lǐng)導(dǎo)對于工作開展還沒有明確思路時造點的效益最大，更要走在其他地方前面，一旦其他地方也有了思路，本村造點的意義就不復(fù)存在，因此造點必須具有一定的時效性。其三，具有可展示性。即村莊造點需要初具雛形，已經(jīng)形成較為完備的工作機制，具備一定的展示效果才有可能吸引到領(lǐng)導(dǎo)注意力，領(lǐng)導(dǎo)不會為半成品“背書”，只有看見了效果，領(lǐng)導(dǎo)才會認可，否則就存在虎頭蛇尾的風險。

通過吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，村級組織的“造點”經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)認可獲得具有示范效應(yīng)，從而可以進一步獲得制度內(nèi)資源的支持，主要是條線部門的資源支持。村莊有兩種吸納條線資源的方式，第一，錦上添花。即在領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)看到現(xiàn)場效果的前提下，村莊適時提出工作中存在的困難，這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)出于錦上添花的目的，通常都會要求相關(guān)部門予以支持。第二，項目“釣魚”。對于部門來說，項目資源的投放主要有兩個考慮，一是安全，保證項目資金用途合理；二是效率，要少花錢多辦事。村莊造點的作用在于，首先，村莊經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)認可，項目支出名正言順，部門項目用于支持村莊建設(shè)具有合法性；其次，由于村莊已經(jīng)有較好的建設(shè)基礎(chǔ)，部門投入可以比較容易出效果，在這種心理下，部門都愿意支持村級組織的造點，形成較好的整體效果，從而產(chǎn)生項目捆綁使用的效果。

村莊的反向運作主要是村莊利用了政府對治理績效的渴望，通過主動造點吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，獲得領(lǐng)導(dǎo)背書，從而改變了自上而下的資源分配方式，將本來在資源分配體系中不占優(yōu)勢的村莊變成一個亮點村，進而可以利用項目結(jié)余來完成村莊治理的事務(wù)。

五、結(jié)論與反思

村莊主動“造點”看上去是主動的，其實是更深層次的被動，是行政吸納自治的表現(xiàn)。本質(zhì)上是村級組織感知到科層體系的壓力與相應(yīng)的激勵機制，選擇投其所好。主動“造點”的深度被動體現(xiàn)在三個方面：第一，行為具有主動性。由于是村莊主動經(jīng)營村莊，打造亮點的行為被認為是村莊自主性的體現(xiàn)，甚至可以通過村莊民主的方式來實現(xiàn)，因而行為更加具有隱蔽性，村莊與科層體制的嵌入程度更深。第二，行為具有示范性。主動“造點”是村莊利用科層體系的壓力和激勵機制而發(fā)揮作用的，這種壓力和激勵機制具有普遍性。造點成功依靠村級組織的主觀經(jīng)營能力，而非村莊客觀的區(qū)位條件。因此，主動造點具有示范性，其他村莊可以效仿，村莊嵌入體制的范圍更廣。第三，行為具有持續(xù)性。主動造點本質(zhì)是投機行為，其成功與否具有一定偶然性，結(jié)果無法預(yù)測。一旦成功，必須不斷造點，保持在科層體系中的存在感，才能持續(xù)獲得關(guān)注，保證村莊資金鏈不斷裂，因此，主動造點嵌入體制的時間更長。

而政府造點下的村莊是被動接受的，政府出于政治績效主動選擇特定村莊承載政治任務(wù)，是政治吸納自治。政府造點的特點是，第一，村莊具有被動性，政府資源下鄉(xiāng)的過程中，村莊多數(shù)人被排斥在外，村莊與科層體系嵌入程度不深，呈現(xiàn)懸浮特征。第二，村莊具有特殊性。只有“路邊花”等少數(shù)具有特定區(qū)位優(yōu)勢或者客觀條件的村莊才有機會被選中，屬于可遇不可求的機遇，其他村莊無法學(xué)習，造點影響有限，影響范圍較小。第三，造點具有階段性。由于政府出于政治目的打造亮點，一旦政治任務(wù)達成，政府資源就會退出，村莊嵌入體制的時間較為有限。

因此，相比政府“造點”，村莊主動“造點”是科層體制創(chuàng)新壓力與資源使用方式變化下，村級組織更深程度嵌入科層體系，這將對基層治理產(chǎn)生重要影響，表現(xiàn)在三個方面。

第一，行政吸納自治。村級組織主動造點經(jīng)營村莊的目的是獲取資源以助力村莊內(nèi)部發(fā)展，但是獲取項目資源的過程卻使得村莊在上級意志面前失去自主性，作為自治組織的村級組織被行政力量所吸附。在經(jīng)營村莊的過程中，為了吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，村莊要積極向上靠攏，圍繞政府意圖來經(jīng)營村莊，大量資源、時間與社會關(guān)系都投入到打造亮點之中，導(dǎo)致村級組織的自治性弱化，面向群眾工作的一面弱化。結(jié)果是，村級組織大部分精力用于向上爭取資源，完成上級交辦的行政事務(wù)，而對于村莊內(nèi)部事務(wù)，對于群眾的真實需求仍然缺乏回應(yīng)能力，群眾缺少獲得感。

第二，資源低效利用。村莊主動造點的目的利用政府資源以滿足村莊發(fā)展需要。但是為了獲得村莊建設(shè)所需資源，村莊需要圍繞政府意圖進行包裝和打造，而政府意圖與村莊實際往往并不相符。其結(jié)果是，為了獲得資源，村莊需要先行投資，以吸納政府資源，進而通過政府項目建設(shè)的結(jié)余資金來獲得村莊發(fā)展和建設(shè)所需要的“活錢”。其過程可以理解為要得到村莊需要的A項目，村級組織需要按照上級意圖先完成B項目，而B項目更多的是滿足政府打造亮點的需求，與村莊實際需求并不相符。因此，村莊用于B項目的前期投資可謂是“遠水救近火”，大量資源用于并不實用的上級打造的項目，而只有少量的項目結(jié)余資金可以用于真正符合農(nóng)民需求與村莊發(fā)展需要的建設(shè)資金，造成了資源與需求的錯配，導(dǎo)致資源的低效利用。

第三，新村級債務(wù)的生成。造點本質(zhì)是一項政治投機行為，通過打造村莊來獲取上級資源傾斜，以上級財政資金填補村莊造點的前期投入。造點的關(guān)鍵是要獲得上級認可與財政支持，一旦無法得到上級支持，前期的投入就會變成債務(wù)。和農(nóng)業(yè)稅費時期產(chǎn)生的村級債務(wù)類似，因為借債發(fā)展而產(chǎn)生的新村級債務(wù)同樣會對基層治理產(chǎn)生深遠影響。一是債務(wù)負擔壓縮了村級財務(wù)空間，村莊無法繼續(xù)承接項目，上級也不敢再給村里項目，債務(wù)成為村莊發(fā)展的枷鎖。二是債務(wù)會影響村莊社會穩(wěn)定，由于債務(wù)通常牽涉承包工程的地方社會精英和做工的普通農(nóng)民，影響了村集體的公信力，且容易引發(fā)信訪事件；三是村集體債務(wù)最終將變?yōu)檎斦摀?。因為當前村集體沒有獨立收入來源，基本依靠上級財政支付轉(zhuǎn)移，并且村一級組織實際擔負著國家代理人的職責，一旦村級債務(wù)無法化解，引起群眾矛盾，最終將不得不由政府兜底，變成實際上的財政負擔。

村級組織在財務(wù)、社會價值和個體經(jīng)濟等三重激勵下，通過主動制造亮點的方式經(jīng)營村莊，其實質(zhì)是利用科層體系治理壓力與運作規(guī)則將項目資源引入到村，以服務(wù)村莊建設(shè)與發(fā)展。但村莊主動性的背后卻蘊含著更深層次的被動性，使得村莊更深程度嵌入體制之中，失去主體性，帶來行政吸納自治、資源低效利用和新村級債務(wù)等問題。應(yīng)改革村莊建設(shè)資金使用方式，保證村莊基本建設(shè)與發(fā)展資金，避免以無謂創(chuàng)新為導(dǎo)向的資源競爭行為。