白淑軍，張晨光，肖少英

（1.河北工業(yè)大學(xué) 建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院，天津 300401；2.河北省健康人居環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，天津 300401）

近些年我國(guó)大城市在快速發(fā)展過程中引發(fā)了大量影響城市空間良性運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)問題，其中邊緣區(qū)作為大城市空間擴(kuò)張的重要載體，已逐漸成為保證城市空間發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵要素。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，由于長(zhǎng)期被城市總體規(guī)劃編制所忽視，邊緣區(qū)空間并未得到全面認(rèn)知而成為各類土地政策、社會(huì)要素間角力的場(chǎng)所，形成了難以進(jìn)行有效治理的發(fā)展困局。因此，揭示影響邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的作用機(jī)制不僅有利于化解大城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效益間的矛盾，同時(shí)也能為城市空間治理提供啟示。

一、國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

（一） 影響大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的誘因梳理

多年來大量研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城市空間形態(tài)受到多種客觀因素與外部條件的影響[1]。宏觀上受制于政府組織運(yùn)作的行政決策[2]；微觀上反映了社會(huì)、文化與人類行為間的運(yùn)作過程。影響要素主次層級(jí)間的相互作用與滲透共同決定了城市空間形態(tài)的持續(xù)演變[3]11。當(dāng)前有關(guān)邊緣區(qū)空間形態(tài)演變作用機(jī)制的研究成果涉及影響要素層面雖有跡可循，然而與城市空間發(fā)展的有機(jī)聯(lián)系、邏輯關(guān)系尚不明晰，影響城市空間形態(tài)的機(jī)制研究尚處于淺層階段，仍需深入探討。

（二） 影響大城市空間形態(tài)演變機(jī)制的新角度——存在追求預(yù)算外收入的路徑依賴

國(guó)內(nèi)外針對(duì)城市空間形態(tài)演變背后的影響機(jī)制研究側(cè)重角度有所差異，在西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與土地產(chǎn)權(quán)私有的背景下，城市土地價(jià)格上漲使得土地使用者所支付的成本上升[3]9，驅(qū)動(dòng)著生產(chǎn)要素向城市周邊疏散，學(xué)者們針對(duì)城市的研究多從擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模角度思考，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)考量[4]18，競(jìng)租理論與市場(chǎng)區(qū)位理論逐漸成為解釋邊緣區(qū)空間演變的主要?jiǎng)右騕5]。

我國(guó)的相關(guān)理論研究在時(shí)間維度上稍顯滯后且土地制度存在著差異，因此對(duì)城市空間的研究多從影響因素進(jìn)行規(guī)律總結(jié)，在邊緣區(qū)空間形態(tài)演變機(jī)制的研究上定性描述較為普遍[6]8。稅收分配制度改革后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政壓力迫使地方政府尋求預(yù)算外收入的增長(zhǎng)而在路徑選擇上形成了對(duì)土地財(cái)政的過度依賴[7]68。當(dāng)前的研究逐漸注意到政府行為對(duì)城市空間形態(tài)演變起到了重要作用[4]17。追求經(jīng)濟(jì)效益而尋求預(yù)算外收入的動(dòng)因源于現(xiàn)有預(yù)算的約束，因此研究從組織層面分析路徑依賴對(duì)城市空間產(chǎn)生影響的機(jī)制動(dòng)因，深入解析在該機(jī)制下組織行為及其背后的運(yùn)作邏輯對(duì)大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)演變起到重要作用。

（三） 近些年我國(guó)大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的新特征

發(fā)展建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的高額稅收使得地方政府對(duì)于土地開發(fā)、固定資產(chǎn)投資與擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的熱情空前高漲[8]，權(quán)力尋租行為與民間爭(zhēng)奪土地開發(fā)權(quán)的現(xiàn)象時(shí)刻影響著大城市的發(fā)展[7]69。近些年的城市化過程中邊緣區(qū)空間形態(tài)由最初簡(jiǎn)單向外擴(kuò)張演變?yōu)榫哂歇?dú)特發(fā)展特性的生產(chǎn)活動(dòng)空間[9]。在用地上呈現(xiàn)出耕地與建設(shè)用地混雜、空間組織結(jié)構(gòu)破碎、橫向無序蔓延的特征[6]13，演變歷程主要表現(xiàn)為“離散化、去中心化與多核心化”的特點(diǎn)[3]8。對(duì)于城市空間的高品質(zhì)發(fā)展，需要深入探究大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的作用機(jī)制。

二、新視角下影響邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的相關(guān)核心概念

（一） 逆向軟預(yù)算約束的概念

預(yù)算約束的概念源于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)消費(fèi)者行為的分析，預(yù)算限制成為經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本邏輯[10]140。匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)（János Kornai） 認(rèn)為國(guó)家公有制生產(chǎn)部門在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中趨向于盲目追求產(chǎn)出而缺乏對(duì)生產(chǎn)效率的重視，當(dāng)生產(chǎn)要素短缺時(shí)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者傾向突破生產(chǎn)預(yù)算限制向上級(jí)追加資源，由于難以有效履行硬性預(yù)算約束的承諾，計(jì)劃預(yù)算難以執(zhí)行而形成“軟預(yù)算約束”的現(xiàn)象[10]139?？茽杻?nèi)指出產(chǎn)生該現(xiàn)象的機(jī)制源于公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)上級(jí)部門依據(jù)產(chǎn)出額對(duì)企業(yè)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，導(dǎo)致企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中收支約束關(guān)系被弱化而產(chǎn)生軟預(yù)算約束的路徑依賴。由于缺乏有效的價(jià)格機(jī)制束縛，地方政府極力追求預(yù)算外收入的增長(zhǎng)而產(chǎn)生過度的經(jīng)濟(jì)需求，如爭(zhēng)先興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、擴(kuò)大工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模等[11]，這一現(xiàn)象與我國(guó)改革開放后早期的城市化進(jìn)程相同步，工業(yè)化的速度快于城市化的發(fā)展[12]。隨后稅收分配制度改革帶來了地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)性調(diào)整使其行為模式得到重塑，自上而下的索取非預(yù)算收入，如農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌和土地出讓金，這一現(xiàn)象即為“逆向軟預(yù)算約束”。

近些年的研究發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)所定義的逆向軟預(yù)算約束現(xiàn)象并非僅局限于政府組織內(nèi)部，地方政府尋求預(yù)算外收入增長(zhǎng)的主要方式依賴于土地資源[13]35，無形中激發(fā)了集體土地?fù)碛姓呦蚴袌?chǎng)尋求資本力量而主動(dòng)形成合作關(guān)系的民間組織，同時(shí)也對(duì)土地開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益形成路徑依賴[14]39，政府組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部的約束現(xiàn)象在民間組織層級(jí)得到體現(xiàn)（圖1）。各利益主體路徑選擇所引發(fā)的直接后果動(dòng)態(tài)地展現(xiàn)了城市空間的變遷，而在爭(zhēng)地的過程中隱含著組織權(quán)力間的持續(xù)博弈并影響到大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)的演變。

圖1 路徑依賴—預(yù)算約束的邏輯關(guān)系示意圖

（二） 組織權(quán)威概念的提出

盡管不同組織結(jié)構(gòu)突破預(yù)算約束的行為受到相關(guān)法規(guī)政策的牽制[15]30，但其背后的行為邏輯仍需進(jìn)一步挖掘。社會(huì)心理學(xué)理論認(rèn)為人類行為主要受其行為結(jié)果的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制影響，組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的激勵(lì)機(jī)制觸發(fā)了政府官員主動(dòng)突破自身財(cái)政能力的限制與追求短期效益的動(dòng)力對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行尋租，通過行使土地開發(fā)權(quán)力作用于城市空間[14]12。組織結(jié)構(gòu)中的激勵(lì)機(jī)制源于國(guó)家治理的需要并通過整合社會(huì)機(jī)制與頂層設(shè)計(jì)形成對(duì)資源的合理分配、協(xié)調(diào)各群體間的矛盾、承擔(dān)提供公共設(shè)施的相關(guān)職能等[15]31。國(guó)家權(quán)力的集中使得政府組織在分配、協(xié)商社會(huì)資源等方面負(fù)擔(dān)相應(yīng)的治理成本，因此需要依靠具有等級(jí)差異的官僚組織將權(quán)力下放到各層級(jí)行政機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)治理成本的降低[16]68，并通過政策執(zhí)行、資源分配與人事安排等手段形成為組織權(quán)威性背書的作用[17]17。在城市空間的具體開發(fā)層面上，行政命令通過授予政府組織土地發(fā)展權(quán)的形式影響城市建設(shè)活動(dòng)，要素資源分配能力的壟斷為集體與市場(chǎng)參與城市開發(fā)創(chuàng)造了壁壘[10]137，展現(xiàn)出強(qiáng)大的組織權(quán)威性。由此可看出參與土地開發(fā)環(huán)節(jié)中的組織行為決策始終受到組織權(quán)威的影響[18]77，間接地作用于城市空間的發(fā)展，權(quán)威與空間形態(tài)演變之間所存在的聯(lián)系因此具有了合理性。

我國(guó)不同地區(qū)間發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)存在著差異，市場(chǎng)與集體參與城市開發(fā)的權(quán)重常常決定地方政府主導(dǎo)土地發(fā)展權(quán)的能力[19]，在單一組織框架下組織權(quán)威外溢至不同組織間的博弈使得城市空間發(fā)展權(quán)力自然向擁有更多組織權(quán)威的一方靠攏[7]74，寧波市ZH 區(qū)煉化一體化項(xiàng)目建設(shè)的博弈結(jié)果就是民間組織權(quán)威的事實(shí)性展現(xiàn)。由此可看出組織權(quán)威的概念在主導(dǎo)城市邊緣區(qū)空間發(fā)展權(quán)力的運(yùn)用上與韋伯（Max Weber） 的理性法定權(quán)威理論對(duì)國(guó)家治理所產(chǎn)生的作用不謀而合。

（三） 概念間的相互關(guān)系

城市空間形態(tài)演變的本質(zhì)涉及用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，而不同組織因自身的路徑依賴所引發(fā)逆向軟預(yù)算約束行為以組織間權(quán)力博弈的結(jié)果影響著用地開發(fā)，組織權(quán)威蘊(yùn)含在爭(zhēng)地的過程之中[20]66。逆向軟預(yù)算約束是爭(zhēng)地行為，組織權(quán)威是爭(zhēng)地行為背后的邏輯誘因，城市空間形態(tài)演變則是在這套行為邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)下的結(jié)果。芒福德在其著作中強(qiáng)調(diào)：城市的發(fā)展源于參與者在特定空間內(nèi)形成精神上的歸屬感與認(rèn)同感，放大到組織層面則通過賦予權(quán)力的合法性與激勵(lì)機(jī)制使得參與者認(rèn)同權(quán)力的運(yùn)作為權(quán)威的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，行為—驅(qū)動(dòng)機(jī)制因此獲得了正當(dāng)性。

已有的研究認(rèn)為邊緣區(qū)空間形態(tài)演變過程展現(xiàn)了各個(gè)層面利益主體間的博弈[21]15，本研究所涉及的組織權(quán)威概念屬于社會(huì)學(xué)范疇，城市空間形態(tài)演變?yōu)槌鞘幸?guī)劃學(xué)研究的范圍，而逆向軟預(yù)算約束現(xiàn)象在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域表現(xiàn)為在特定目標(biāo)利益驅(qū)動(dòng)下形成對(duì)組織權(quán)威的順從，其結(jié)果則作用于城市規(guī)劃學(xué)科領(lǐng)域中城市空間形態(tài)演變的層面上，建立了跨學(xué)科領(lǐng)域之間的溝通渠道。我國(guó)的土地政策和有關(guān)國(guó)家治理的政府組織結(jié)構(gòu)具有特殊性[22]106，城市空間形態(tài)的變化同時(shí)受到自身普遍性與外部特殊性的共同影響，因此從路徑依賴成因視角出發(fā)探討大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)演變機(jī)制具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

三、組織權(quán)威運(yùn)作的理論基礎(chǔ)

（一） 基礎(chǔ)理論

1.社會(huì)組織學(xué)成本理論與信息理論的換元描述

社會(huì)組織學(xué)理論認(rèn)為組織是個(gè)人到群體出于特定目標(biāo)所形成的完整協(xié)作系統(tǒng)，不同的組織結(jié)構(gòu)自身具有特定的交易成本，當(dāng)社會(huì)的復(fù)雜程度提高相應(yīng)的管理成本也隨之上升，邊際回報(bào)的衰減為逆向軟預(yù)算約束的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件[15]25。社會(huì)學(xué)家周雪光發(fā)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力在行政組織實(shí)施上經(jīng)常面臨與地方政府信息不對(duì)稱利益不匹配的困境，導(dǎo)致在權(quán)力下放的過程中出現(xiàn)不同政府層級(jí)間的博弈[18]74。為了有效執(zhí)行政策安排，組織權(quán)威有時(shí)需要妥協(xié)于下級(jí)政府在執(zhí)行實(shí)際任務(wù)過程中所面臨的困難，為逆向軟預(yù)算約束行為提供了權(quán)威依據(jù)[23]。

信息學(xué)理論中發(fā)送方將指令傳遞到接收方形成了信息的溝通渠道。在政府組織機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作過程中，權(quán)力傳遞的過程可提煉為委托方發(fā)送任務(wù)指令——管理方維護(hù)指令的有效性——代理方執(zhí)行指令交代的任務(wù)；當(dāng)執(zhí)行者面臨阻礙時(shí)會(huì)通過組織結(jié)構(gòu)向上級(jí)發(fā)送請(qǐng)求額外資源的信息而形成反向溝通的閉環(huán)渠道，此為軟預(yù)算約束的正向表達(dá)。為了維護(hù)組織權(quán)威與執(zhí)行決策意圖，上級(jí)部門采用激勵(lì)機(jī)制中的剛性約束手段迫使下級(jí)政府完成行政任務(wù)，而形成了信息的再溝通渠道，權(quán)力通過下放在政府組織內(nèi)部發(fā)包與抗衡之間形成動(dòng)態(tài)循環(huán)，最終以逆向軟預(yù)算約束的形式結(jié)束。組織權(quán)力的運(yùn)作使得隱含其中的組織權(quán)威貫穿于行政發(fā)包的完整溝通環(huán)節(jié)，是行政組織機(jī)構(gòu)路徑依賴出現(xiàn)的根本動(dòng)因，也為激發(fā)民間組織形成合作關(guān)系創(chuàng)造了條件，以爭(zhēng)奪土地發(fā)展權(quán)的形式負(fù)反饋于城市空間開發(fā)過程中。

2.權(quán)威理論下的組織行為關(guān)系與社會(huì)事實(shí)的層次性

任何具有支配能力的權(quán)威運(yùn)作都需要其所依附的權(quán)力訴諸必要的正當(dāng)性辯護(hù)而獲得合法性基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為權(quán)力的支配形式其核心在于支配者通過運(yùn)用權(quán)力影響到被支配者的行為，在潛移默化中成為被支配者的行事準(zhǔn)則而具備權(quán)威性被社會(huì)所認(rèn)可，在社會(huì)實(shí)踐過程中產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)意義[20]68。冷方興發(fā)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系本質(zhì)由最初社會(huì)盲目接受，到覺醒后抗?fàn)?，再到合作的?dòng)態(tài)過程而形成影響空間開發(fā)的權(quán)威性，通過國(guó)家、集體和市場(chǎng)間的爭(zhēng)地博弈得到有效展現(xiàn)[7]74。本研究所提出的權(quán)威理論進(jìn)一步揭示了各組織間爭(zhēng)地的行為本質(zhì)，體現(xiàn)出各利益主體為影響城市空間開發(fā)合理性不斷辯護(hù)的過程。

在穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)運(yùn)作下，權(quán)威關(guān)系有著與之相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制而產(chǎn)生不同組織層次間相互依附的特性[22]97。從國(guó)家治理層面上看，中央政府出于對(duì)國(guó)家利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有效發(fā)展的考量而形成了特定的路徑選擇[24]，地方政府在組織結(jié)構(gòu)中則扮演韋伯權(quán)威理論中被支配者的角色。當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)框架內(nèi)支配者出于維護(hù)組織權(quán)威的有效性無形中為被支配者追求預(yù)算外收入的權(quán)力進(jìn)行背書[15]137，被支配者在行使權(quán)力的過程中身份發(fā)生轉(zhuǎn)換而成為支配者，權(quán)威性也從政府組織結(jié)構(gòu)外溢至組織外角色。由于民間組織相較于嚴(yán)密的政府組織在要素資源分配能力上存在著天然劣勢(shì)[16]52，權(quán)威性的外溢為民間組織以爭(zhēng)地的方式獲得參與社會(huì)治理的權(quán)力創(chuàng)造了條件[25]。

人類社會(huì)的各類現(xiàn)象往往對(duì)應(yīng)著可參照的社會(huì)事實(shí)[7]74，根據(jù)以上理論進(jìn)行整理分析發(fā)現(xiàn)：城市空間形態(tài)演變是研究機(jī)制的起點(diǎn)，土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變位于物質(zhì)空間層級(jí)，屬于社會(huì)事實(shí)的直接體現(xiàn)。而深入到土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，則源于不同組織路徑依賴所形成的逆向軟預(yù)算約束，屬于淺層的社會(huì)事實(shí)表征，對(duì)土地開發(fā)權(quán)力的爭(zhēng)奪是聯(lián)系淺層事實(shí)與物質(zhì)層級(jí)的紐帶。政府行政組織和民間利益團(tuán)體因各自所代表的權(quán)力歸屬產(chǎn)生的組織權(quán)威是影響用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的直接動(dòng)力[26]，屬于社會(huì)事實(shí)的深層表征，不同組織間就土地發(fā)展權(quán)的博弈形成了從組織權(quán)威到逆向軟預(yù)算約束的關(guān)系紐帶，通過聯(lián)系不同社會(huì)事實(shí)層級(jí)介入到影響城市空間形態(tài)這一物質(zhì)層面上。

（二） 理論淵源

約束與權(quán)威理論對(duì)城市空間形態(tài)的作用，融合了多學(xué)科領(lǐng)域的內(nèi)容，既包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的行為邏輯，也包括城市規(guī)劃學(xué)科對(duì)空間形態(tài)演變機(jī)制的討論。

1.權(quán)威影響空間形態(tài)的城市規(guī)劃學(xué)基礎(chǔ)

國(guó)內(nèi)外針對(duì)城市空間形態(tài)研究的出發(fā)點(diǎn)有著本質(zhì)的不同，競(jìng)租理論深刻地影響到供需雙方的交易行為引導(dǎo)著國(guó)外城市空間的擴(kuò)張[13]34，社會(huì)民間組織在城市土地開發(fā)上具有重要話語權(quán)，組織權(quán)威性向非政府組織靠攏。城市政體理論強(qiáng)調(diào)掌控要素資源分配能力的主體影響著城市空間的開發(fā)，稅收和人事權(quán)的高度集中使得我國(guó)政府組織機(jī)構(gòu)對(duì)資源配置具有絕對(duì)把控，城市化發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施投資所帶來的巨額回報(bào)為中央政府制定政策到地方政府追求預(yù)算外收入提供了驅(qū)動(dòng)力[13]33。土地政策和城市管理的實(shí)施為自上而下所施展的組織權(quán)威提供了法理依據(jù)，這與當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者將研究重心聚焦于影響城市空間開發(fā)的制度環(huán)境相契合[27]87。雖然國(guó)外學(xué)者對(duì)城市空間開發(fā)的研究并未從組織層面進(jìn)行系統(tǒng)性的考慮，但在有關(guān)城市邊緣區(qū)空間發(fā)展的問題上仍存在相近的思考。

2.約束與權(quán)威理論的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

近年來政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)社會(huì)組織的研究著眼于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者間的產(chǎn)權(quán)分配問題，不完全契約理論認(rèn)為任何契約都無法將組織內(nèi)部的成員關(guān)系充分考慮，對(duì)資產(chǎn)的利用難以事先約定，因此通過談判所形成的契約通常以持有剩余資產(chǎn)使用權(quán)的所有方進(jìn)行預(yù)算約束而產(chǎn)生權(quán)威關(guān)系。在這一理論視角下，產(chǎn)權(quán)的意義變化為對(duì)資產(chǎn)使用的控制權(quán)[17]81。應(yīng)用于政府組織結(jié)構(gòu)下，控制權(quán)分配方式的改變影響了從中央到地方間的組織關(guān)系，通過握有政策制定、檢查驗(yàn)收等方面的權(quán)力，輔以激勵(lì)制度中央政府壟斷了對(duì)各種控制權(quán)的實(shí)際把控[18]80，逆向軟預(yù)算約束現(xiàn)象反映了對(duì)擁有資產(chǎn)使用控制權(quán)一方的服從，而形成權(quán)威認(rèn)同。面對(duì)城市空間的開發(fā)，政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部資產(chǎn)所有方在向資產(chǎn)管理方分配資產(chǎn)控制權(quán)的過程中，獲得了爭(zhēng)奪土地發(fā)展權(quán)力的組織權(quán)威性[18]83，但由于逆向軟預(yù)算約束的作用而產(chǎn)生控制權(quán)的外溢，使得民間組織認(rèn)同其自身同樣擁有對(duì)資產(chǎn)的控制權(quán)，通過行使權(quán)力而對(duì)土地發(fā)展產(chǎn)生權(quán)威影響[28]64，如前文所述的寧波市ZH 區(qū)村民通過對(duì)開發(fā)權(quán)的不斷爭(zhēng)取而最終獲得政府層面的認(rèn)可。福柯（Michel Foucault） 的權(quán)力理論認(rèn)為權(quán)威無時(shí)無刻不滲透于社會(huì)各組織的運(yùn)行過程當(dāng)中[7]73，權(quán)力關(guān)系的動(dòng)態(tài)流動(dòng)使得在權(quán)力結(jié)構(gòu)下的支配者與被支配者角色因客觀條件往復(fù)循環(huán)。在現(xiàn)實(shí)中不同的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展條件下，資源的開發(fā)權(quán)力自然落入到擁有更多剩余資產(chǎn)控制權(quán)的一方，其所依附的組織權(quán)威性因此得到加強(qiáng)。

（三） 研究思路：約束與權(quán)威——空間形態(tài)演變的邏輯鏈條

城市空間形態(tài)演變直接受到土地發(fā)展權(quán)在社會(huì)層次流轉(zhuǎn)的影響，隱含著不同組織權(quán)力的路徑選擇。我國(guó)地理環(huán)境差異導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均[27]35，缺乏發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地方政府背負(fù)著為本地留守人口提供公共服務(wù)與清償融資債務(wù)的剛性兌付壓力，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與人事考核迫使地方政府對(duì)土地出讓金及通過發(fā)展建筑業(yè)所獲得的高稅收形成依賴而出現(xiàn)逆向軟預(yù)算約束的現(xiàn)象[13]32。政府組織行政權(quán)力向下攤派影響到涉及土地開發(fā)相關(guān)集體與市場(chǎng)的利益，民間組織因此形成合作關(guān)系，組織間的爭(zhēng)地行為為組織權(quán)威的合理性創(chuàng)造了條件，使得組織權(quán)力博弈獲勝的一方具備影響城市空間開發(fā)的權(quán)威，提供了邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的初始狀態(tài)。綜上所述，組織的路徑依賴是經(jīng)濟(jì)因素向空間因素轉(zhuǎn)變的驅(qū)動(dòng)力[28]64，約束與權(quán)威運(yùn)作到城市空間形態(tài)演變的過程存在著完整的邏輯鏈條。

四、權(quán)威理論主導(dǎo)邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的運(yùn)作過程

基于以上描述可以總結(jié)出一套完整的有關(guān)約束與權(quán)威運(yùn)作影響大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的作用機(jī)制。我國(guó)時(shí)空差異所創(chuàng)造出的資源環(huán)境勢(shì)差提供了從政府機(jī)構(gòu)到民間組織提升自身經(jīng)濟(jì)效益所形成路徑依賴的條件，在政府組織層級(jí)權(quán)威關(guān)系影響下，逆向軟預(yù)算約束行為的出現(xiàn)誘發(fā)了民間組織通過合作關(guān)系獲得其所對(duì)應(yīng)的組織權(quán)力。在爭(zhēng)奪土地發(fā)展權(quán)的過程中，政府組織權(quán)力與民間組織權(quán)力博弈的結(jié)果賦予了獲勝方影響土地開發(fā)的組織權(quán)威性而產(chǎn)生了不同的空間形態(tài)，權(quán)威性的差異化表達(dá)分化了邊緣區(qū)空間的發(fā)展方向[7]67。

該運(yùn)作機(jī)制下邊緣區(qū)空間形態(tài)演變位于社會(huì)事實(shí)的物質(zhì)層級(jí)，是逆向軟預(yù)算約束行為爭(zhēng)奪土地發(fā)展權(quán)行為所引發(fā)的直接結(jié)果，逆向軟預(yù)算約束因此屬于物質(zhì)層級(jí)背后的淺層社會(huì)事實(shí)層次，是社會(huì)行為的直接表現(xiàn)。深入約束行為到空間演變間的邏輯鏈條中，蘊(yùn)含著組織權(quán)力博弈提供影響土地開發(fā)法理依據(jù)的權(quán)威性，將淺層社會(huì)事實(shí)與社會(huì)事實(shí)物質(zhì)層級(jí)相關(guān)聯(lián)。淺層社會(huì)事實(shí)的出現(xiàn)同樣源于權(quán)力博弈，在組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部握有資產(chǎn)控制權(quán)的支配者通過激勵(lì)機(jī)制對(duì)資源進(jìn)行分配，使被支配者對(duì)組織結(jié)構(gòu)行為產(chǎn)生認(rèn)同而獲得組織權(quán)威。因此，組織的權(quán)威性即是產(chǎn)生約束行為到空間演變邏輯關(guān)系的起點(diǎn)同時(shí)也是聯(lián)絡(luò)淺層社會(huì)事實(shí)到物質(zhì)層級(jí)的紐帶，屬于深層的社會(huì)事實(shí)層次，為土地發(fā)展權(quán)的爭(zhēng)奪介入大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)演變提供了原始動(dòng)力（圖2）。

圖2 組織權(quán)威影響下的大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)演變的運(yùn)作機(jī)制

五、大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)發(fā)展策略

逆向軟預(yù)算約束與組織權(quán)威的運(yùn)作機(jī)制深刻地影響著我國(guó)大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)的演變，各方利益主體爭(zhēng)奪土地發(fā)展權(quán)的路徑選擇，決定著邊緣區(qū)空間未來的發(fā)展方向，因此有必要從逆向軟預(yù)算約束與組織權(quán)威運(yùn)作的角度分別提出相關(guān)的建議及策略。

（一） 制度層面：形成對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督

在邊緣區(qū)的空間形態(tài)演變上，逆向軟預(yù)算約束的現(xiàn)象是通過政府組織獲得土地發(fā)展權(quán)影響城市空間變化而得到體現(xiàn)的，其本質(zhì)源于對(duì)土地資源開發(fā)所獲高額收益的路徑依賴。因此有效解決逆向軟預(yù)算約束的問題需要在制度層面進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化政府組織職能方面的管理，通過征收物業(yè)管理費(fèi)、房產(chǎn)稅等增加稅種的方式提高政府的財(cái)政收入水平，制定合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，通過發(fā)展大城市本地比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)積極引導(dǎo)地方政府脫離對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。同時(shí)在政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部自上而下的嚴(yán)格落實(shí)與城市空間管控相關(guān)的法律法規(guī)，通過加強(qiáng)組織監(jiān)督能力對(duì)權(quán)力尋租行為進(jìn)行有效的制度性約束。

（二） 土地發(fā)展層面：規(guī)范集體—市場(chǎng)主體責(zé)任

有效解決逆向軟預(yù)算約束行為所帶來的城市空間發(fā)展問題離不開民間組織層面相關(guān)利益的協(xié)調(diào)，同時(shí)提升制度層面的管理水平同樣也需要被管理者在土地發(fā)展權(quán)上的積極配合。因此以土地發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)作為城市空間治理的標(biāo)準(zhǔn)，提高土地市場(chǎng)參與者的準(zhǔn)入門檻，規(guī)范集體與市場(chǎng)主體不當(dāng)?shù)耐恋亟?jīng)營(yíng)行為，加強(qiáng)對(duì)集體土地?fù)碛姓叻欠ㄟM(jìn)行土地出讓的懲罰力度，通過立法和政策并舉等手段嚴(yán)格管理資本市場(chǎng)的投機(jī)行為[29]。在保障公眾利益的前提下，積極探索土地集約利用的新方式，盤活本地存量土地潛質(zhì)，優(yōu)化城市土地資源管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)我國(guó)大城市邊緣區(qū)空間形態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（三） 規(guī)劃層面：創(chuàng)建公平合理的資源分配機(jī)制

為了滿足我國(guó)大城市邊緣區(qū)空間的有效運(yùn)作與空間形態(tài)層面的合理發(fā)展，需要現(xiàn)有組織權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資源的分配進(jìn)行有效保障。因此可以在城市規(guī)劃層面通過創(chuàng)建公平合理的資源分配機(jī)制，提高土地資源管理者與經(jīng)營(yíng)者的用地開發(fā)成本等方式，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素資源向具備發(fā)展?jié)摿Φ囊环竭M(jìn)行傾斜[30]，有效破除權(quán)力支配者與被支配者之間在空間資源配置能力上的利益掣肘。在集中整合優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的過程中，明確政府組織在資源分配上的定位，為打造服務(wù)型政府職能提供了合理的轉(zhuǎn)變思路。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上不斷通過未來的城市更新與土地利用規(guī)劃，以問題為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)邊緣區(qū)空間良性有序的健康發(fā)展。

六、結(jié)語

根據(jù)以上運(yùn)作機(jī)制的分析與總結(jié)可以看出，在我國(guó)大城市邊緣區(qū)的空間形態(tài)演變過程中，存在著組織權(quán)威的邏輯動(dòng)因，此概念體現(xiàn)著城市規(guī)劃學(xué)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科間的融合。組織權(quán)威在不同組織間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換過程分化了城市空間形態(tài)的演變方向，蘊(yùn)含了從社會(huì)機(jī)制到物質(zhì)形態(tài)層面的轉(zhuǎn)化；社會(huì)機(jī)制內(nèi)部則以組織結(jié)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效治理，卻無形中創(chuàng)造了逆向軟預(yù)算約束行為出現(xiàn)的條件而形成多元利益主體對(duì)土地開發(fā)權(quán)的爭(zhēng)奪。因此未來針對(duì)爭(zhēng)地現(xiàn)象的研究可以從組織激勵(lì)機(jī)制的角度進(jìn)行分析，系統(tǒng)性的遏制產(chǎn)生逆向軟預(yù)算約束現(xiàn)象的誘因。

研究以邊緣區(qū)自身特殊性地位來探討組織權(quán)威影響我國(guó)大城市空間發(fā)展的普遍性具有重要意義，不僅可以有效兼顧城鄉(xiāng)二元的共同問題，同時(shí)也有利于通過頂層設(shè)計(jì)、制度改良與城市規(guī)劃手段化解現(xiàn)存的大城市空間發(fā)展問題與主要的社會(huì)矛盾。