王惠琴，吳晨瑜

“雙碳”目標(biāo)背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)路探究

王惠琴，吳晨瑜

（南寧師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，南寧 530001）

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求，推進(jìn)生態(tài)宜居型農(nóng)村現(xiàn)代化改革是解決當(dāng)前三農(nóng)問題的關(guān)鍵抓手。全面落實(shí)農(nóng)村生態(tài)治理是鄉(xiāng)村振興生態(tài)文明的必由之路，是“雙碳”目標(biāo)下鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性變革。同時(shí)，踐行農(nóng)村生態(tài)治理過程中還存在主體缺失、法律監(jiān)管制度不健全、村民主體自治難等諸多短板。新發(fā)展理念下應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管立法、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、多元共治以及綠色科學(xué)治理。農(nóng)村生態(tài)治理需遵循農(nóng)村發(fā)展特征和規(guī)律，與農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展并駕齊驅(qū)。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；鄉(xiāng)村振興；碳達(dá)峰;碳中和；生態(tài)治理

一、問題的提出

（一）研究背景與意義

在2021年4月召開的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)我們要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)自然和生態(tài)環(huán)境。隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平和精神文明逐步提升，我國愈加重視生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)。由于城市化及工業(yè)化的影響，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展粗放型增長的背后難免對(duì)自然環(huán)境造成破壞和污染。當(dāng)前，我國農(nóng)村生態(tài)治理體系尚未完善，追求眼前經(jīng)濟(jì)效益最大化使得過度的資源消耗和對(duì)土地資源隨意開發(fā)時(shí)有出現(xiàn)。二十一世紀(jì)以來，我國提出要走可持續(xù)發(fā)展道路，從2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議中首次提出要讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，到2022年中央一號(hào)文件明確提出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)投入品減量化，加強(qiáng)畜禽糞污資源化利用，推進(jìn)農(nóng)膜科學(xué)使用回收，支持秸稈綜合利用。[1]農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的基礎(chǔ)保障，是以農(nóng)村社會(huì)空間為范圍，從農(nóng)民生產(chǎn)生活角度出發(fā)涵蓋土地資源、水資源、生物資源和氣候資源的總稱。[２]擁有良好的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境是美麗鄉(xiāng)村最大的優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富，且直接有益于提高廣大群眾的生活質(zhì)量。農(nóng)村生態(tài)治理不僅是推動(dòng)生態(tài)文明思想的關(guān)鍵，而且是維護(hù)農(nóng)村居民利益的根本保障。相較于我國農(nóng)村居民對(duì)美好生活日益增長的向往，農(nóng)村生態(tài)治理問題仍是當(dāng)前新發(fā)展階段亟待改變的短板和弱項(xiàng)。我國農(nóng)村地區(qū)地域遼闊，三農(nóng)問題始終是關(guān)乎民生保障的根本所在。黨的第十九次全國代表大會(huì)在報(bào)告中明確指出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略思想，將三農(nóng)問題始終作為全黨工作的重中之重，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確提出：“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡奈宕罂傄?。[3]總體來說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施，必須做好全民共治，堅(jiān)持開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，以此從根本上解決我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題。

（二）文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理受到政學(xué)兩界廣泛關(guān)注，農(nóng)村生態(tài)振興作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)被寄予殷切期望。在新的社會(huì)環(huán)境下重新厘清農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題，對(duì)建設(shè)美麗中國、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明構(gòu)建具有深遠(yuǎn)意義。梳理近年來相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的研究主要從以下幾個(gè)方面來闡述。第一是從微觀層面即基層問題表征的視角，主要關(guān)注鄉(xiāng)村治理過程中顯現(xiàn)的特點(diǎn)和難點(diǎn)。文豐安認(rèn)為國家治理的基礎(chǔ)在基層，鄉(xiāng)村治理是基層治理的重要組成部分，基層治理決定了我國農(nóng)村地區(qū)長久發(fā)展，事關(guān)國家治理全局意義重大。[4]符明秋等人認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)三農(nóng)問題綠色可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是滿足人民對(duì)美好生活向往的重要舉措。[5]第二是從中觀層面治理模式的角度出發(fā)，主要關(guān)注多元主體參與治理。朱喜群認(rèn)為由于生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性和復(fù)雜性以及治理主體人類行為的多樣表現(xiàn)，政府不能作為單一的治理主體，治理主體和手段要多元共進(jìn)相互融合。[6]羅福周等人通過構(gòu)建三方治理主體演化博弈模型說明：給凈化排放的地方企業(yè)和監(jiān)督舉報(bào)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)用以降低政府引導(dǎo)成本，對(duì)利益受損農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以降低農(nóng)戶參與成本，同時(shí)降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)凈化成本并加大污染企業(yè)監(jiān)管和處罰力度，三方主體相互推動(dòng)制約才能達(dá)到治理有效。[7]第三則是從宏觀層面即治理系統(tǒng)構(gòu)建層面探究。于法穩(wěn)基于健康視角分析農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)和農(nóng)民人居環(huán)境系統(tǒng)健康發(fā)展是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興現(xiàn)代化體系的關(guān)鍵。[8]李穎超倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體是全球生態(tài)治理的基礎(chǔ)，綠色生態(tài)治理充分保障了人類的生態(tài)自由，而人類的生態(tài)自由是綠色生態(tài)治理的根本出發(fā)點(diǎn)，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。[9]

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的新要求

黨的十八大召開以后，中央高度關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。從2013年至2022年連續(xù)10年的中央一號(hào)文件以及相關(guān)決策方針均對(duì)農(nóng)村生態(tài)治理做出了系統(tǒng)科學(xué)、規(guī)范具體的部署安排。

（一）綠色振興：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的題中之義

總體來說，當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)、推陳出新，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，不僅取決于民心所向、民心所需、眾望所歸，更要實(shí)現(xiàn)政之所行，成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順勢(shì)而為和應(yīng)有之義。[10]鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理成果與廣大農(nóng)村居民生活質(zhì)量和民生福祉密切相關(guān)，已上升為評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)卣卫砟芰ΜF(xiàn)代化的重要依據(jù)。同時(shí)，保持良好穩(wěn)定的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大助力。隨著2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利收官和全面建成小康社會(huì)的順利實(shí)現(xiàn)，人民群眾的物質(zhì)條件和生活質(zhì)量得以改善，廣大農(nóng)村居民對(duì)美好生活的追求已由“從無到有”向“從有變好”轉(zhuǎn)變。人民群眾過去是盼溫飽，如今是要環(huán)保，過去是求生產(chǎn)，如今是求生態(tài)。[11]當(dāng)前時(shí)期的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)上升為各領(lǐng)域、項(xiàng)目之間相互交叉的一體化戰(zhàn)略，是推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文明等多角度全方位結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展之路。鄉(xiāng)村振興旨在達(dá)成農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)村自然資源是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)保障，是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量的源頭保證和產(chǎn)業(yè)一體化長遠(yuǎn)發(fā)展的重要基石。保護(hù)農(nóng)村生態(tài)資源是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有效治理是鄉(xiāng)村振興的根本需求，沒有生態(tài)振興就不算鄉(xiāng)村振興，兩者要并駕齊驅(qū)，不能盲目地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不顧生態(tài)資源，農(nóng)村生態(tài)治理必將跟隨于鄉(xiāng)村振興總體目標(biāo)。人民所需，政策所向，人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求不斷提高必然對(duì)中央及各級(jí)政府提出更高的現(xiàn)代化生態(tài)治理能力要求。隨著國家生態(tài)文明治理政策的不斷細(xì)化，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展資源短缺的問題愈加明顯，總體上由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，生態(tài)治理重要性更加顯著。

（二）雙碳目標(biāo)：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的歷史新使命

未來生產(chǎn)活動(dòng)低碳化是農(nóng)村全面建設(shè)現(xiàn)代化綠色可持續(xù)發(fā)展的主要趨勢(shì)。2021年兩會(huì)政府工作報(bào)告首次將“碳達(dá)峰、碳中和”納入其中，把“碳達(dá)峰、碳中和”納入生態(tài)文明建設(shè)總體布局[12]，表明這是一次具有歷史深遠(yuǎn)意義的經(jīng)濟(jì)社會(huì)新轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”，農(nóng)業(yè)減排固碳既是重要手段，又大有潛力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中主要包括糞便發(fā)酵、化肥使用、糞便還田、有機(jī)土壤培肥、焚燒殘留等行為的碳排放；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中排放大量溫室氣體主要包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）三種。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2020年中國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，2020年廢水污染物排放情況與2010年公布的第一次全國污染源普查數(shù)據(jù)相比，2020年農(nóng)業(yè)源污染物排放量具體為化學(xué)需氧量（COD）1593.2萬噸占全國總量的62.1%，總氮（TN）158.9萬噸占全國總量的49.3%，總磷（TP）24.6萬噸占全國總量的73.2%（如圖1所示）。2007—2020年以來我國農(nóng)業(yè)源減排效果有所成效，但總體上農(nóng)業(yè)源頭污染排放量仍占全國污染排放總量的一半以上。2020年公布的全國第二次污染源普查數(shù)據(jù)顯示，不同農(nóng)產(chǎn)業(yè)排放量存有差異（如圖2所示）。數(shù)據(jù)顯示，總體上養(yǎng)殖業(yè)的污染物排放量略高于種植業(yè)，調(diào)查結(jié)果表明農(nóng)業(yè)源中化學(xué)需氧量排放基本都來自養(yǎng)殖業(yè)；除了總氮排放物，其余污染物超過一半以上指標(biāo)都來自于禽畜業(yè)。

圖1 2007年至2020年農(nóng)業(yè)源污染物排放量變化趨勢(shì)

圖2 第二次全國污染源普查農(nóng)業(yè)污染物排放量占比

工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，城市生活方式向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生改變，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境危機(jī)依然嚴(yán)峻。隨著農(nóng)村居民物質(zhì)生活不斷改善，資源消耗也在持續(xù)增長，未來會(huì)面臨減碳降污和生態(tài)治理的雙重需求?？傊半p碳”遠(yuǎn)景目標(biāo)為農(nóng)村生態(tài)治理提出了更進(jìn)一步的要求，加快碳排放源頭的控量減排任重道遠(yuǎn)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境將成為如期實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”和建設(shè)美麗中國不容忽視的重要環(huán)節(jié)。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的問題

改革開放以來，國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，科技不斷改變?nèi)嗣袢罕娚罘绞?，農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生前所未有的變革。隨之帶來的是環(huán)境污染加劇、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境受到威脅，其成因錯(cuò)綜復(fù)雜，并非單一因素導(dǎo)致，城市化擴(kuò)散、企業(yè)排污、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活廢棄物等問題尚未解決。

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多元主體作用不明顯

1．地方政府主導(dǎo)功能性缺失

在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中，地方政府作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域“主導(dǎo)者”不可否認(rèn)應(yīng)是主體責(zé)任承擔(dān)者。我國環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定地方政府要對(duì)所轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，現(xiàn)行既有政策下尚未明確具體的責(zé)任追究方式，以及如何承擔(dān)實(shí)質(zhì)性權(quán)責(zé)落實(shí)不到位，致使地方政府在治理過程中缺乏積極主動(dòng)性。此外，在全國各地區(qū)之間生態(tài)保護(hù)問題各有差異，生態(tài)文明的主導(dǎo)路線和既定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各區(qū)域缺少切實(shí)可行的多元監(jiān)管機(jī)制；各單位之間職能重疊、權(quán)力分散，缺少規(guī)范、詳細(xì)的分工協(xié)作統(tǒng)籌，還未達(dá)成互饋、互助、互動(dòng)機(jī)制。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國現(xiàn)行制度下最基層一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來高度關(guān)注農(nóng)村發(fā)展問題，眾多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源、扶持政策不斷涌向農(nóng)村。而具體的資源調(diào)配、政策的貫徹落實(shí)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是第一責(zé)任主體，基層干部的工作強(qiáng)度更加繁重，忙于應(yīng)對(duì)各類繁雜事務(wù)已經(jīng)影響了治理成效。

2．基層村級(jí)“兩委”參與性不夠

長期以來，村集體行動(dòng)的成敗離不開村支兩委的帶頭和引領(lǐng)。這在很多農(nóng)村地區(qū)卻沒有完全顯現(xiàn)出來，村支兩委本該是農(nóng)村環(huán)境治理的重要領(lǐng)導(dǎo)力量。在當(dāng)前青壯年勞動(dòng)力外移、鄉(xiāng)村空心化的趨勢(shì)下，行政村的中堅(jiān)骨干力量外流，村支兩委人員老齡化直接導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)能力減弱，作為群眾自治組織，實(shí)際參與工作量少。且近年來對(duì)于三農(nóng)工作愈加重視鄉(xiāng)村公共資源過于集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)過重超出原本承載能力，難以完全承擔(dān)鄉(xiāng)村公共事務(wù)，村支兩委難免要分擔(dān)一部分工作量，導(dǎo)致村委會(huì)作為治理主體進(jìn)程緩慢。

（二）生態(tài)法律保護(hù)監(jiān)管制度未健全

1．農(nóng)村生態(tài)環(huán)境制度監(jiān)管不到位

長久以來在各級(jí)政府頒布的各類三農(nóng)政策文件中，生態(tài)環(huán)境一直占有主要地位，各級(jí)政府也相應(yīng)地提高對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的資金支持。生態(tài)問題不只是單純的環(huán)境問題，長遠(yuǎn)來看忽視生態(tài)保護(hù)盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路沒有未來。目前，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的各類標(biāo)準(zhǔn)制定還未完善。具體表現(xiàn)在各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)治理的預(yù)算支出中，沒有科學(xué)可行的資源支出規(guī)劃；各級(jí)監(jiān)管部門對(duì)環(huán)境治理的工作要求不明確，尤其是當(dāng)遇到上級(jí)部門巡查下訪時(shí)，環(huán)境治理監(jiān)管要求更嚴(yán)格，但當(dāng)上級(jí)部門巡查走訪監(jiān)察結(jié)束, 環(huán)境治理監(jiān)管就放松要求。在實(shí)際的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作中，大多農(nóng)村污染源并不完全一致，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活都會(huì)出現(xiàn)多種污染物。污染源的分散性、多樣性特征要求環(huán)境監(jiān)測(cè)工作要充分了解當(dāng)?shù)赝恋刭Y源、水資源與生物資源的實(shí)際情況，且污染情況也可能隨時(shí)變化，這對(duì)監(jiān)管部門的資源投入提出了更高的要求。

2．農(nóng)村生態(tài)治理立法體系缺失

法律手段理應(yīng)成為“雙碳”目標(biāo)背景下生態(tài)治理方式中的根本性手段。當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)立法主要以城市環(huán)境為主要對(duì)象，相對(duì)來說，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在立法缺失問題，立法不足會(huì)引發(fā)農(nóng)村生態(tài)法律保護(hù)需求與實(shí)際供給關(guān)系不對(duì)等?，F(xiàn)實(shí)層面下有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律可在部分法律法規(guī)中查找到些許條例，諸如2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中第33條以及第50條，其中第33條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)……統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防止土壤污染和土地沙化、鹽漬化……防止植被破壞、水土流失、水體營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失衡現(xiàn)象?！盵13]第50條內(nèi)容包括“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、禽畜養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作。”可以發(fā)現(xiàn)新修訂的環(huán)保法對(duì)于農(nóng)村環(huán)保治理工作并沒有給出具體的操作條例，只是原則上的約束?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》也缺少對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)保的針對(duì)性法律法規(guī)，其中，對(duì)于土地和水資源的保護(hù)性條例只是存在于原則層面的約束，缺乏實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。這類法律法規(guī)的缺失狀態(tài)難以保證在農(nóng)村生態(tài)環(huán)保治理進(jìn)程中做到有法可依。

（三）農(nóng)民主體缺乏自治力量

1．農(nóng)村地區(qū)人力資源短缺

村民自治具體來說就是農(nóng)村發(fā)展建設(shè)過程中，村民集體進(jìn)行的主動(dòng)參與管理和依法監(jiān)督等行為，實(shí)際的農(nóng)村工作中由于治理方法落后增加了村民群眾參與自治的挑戰(zhàn)。造成這種現(xiàn)象的主要成因是農(nóng)村地區(qū)大多青壯年勞動(dòng)力隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)空心化。近年來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加快，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為47412元，農(nóng)村居民人均可支配收入為18931元。[14]城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務(wù)和生活物質(zhì)明顯優(yōu)于農(nóng)村居民，直接導(dǎo)致了大多農(nóng)村居民為了得到更豐富的社會(huì)資源而通過各種途徑流入城市。農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的流失導(dǎo)致一些行政村難有合適的人才擔(dān)任村支兩委干部，沒有合適的接班人帶領(lǐng)村民集體參與農(nóng)村發(fā)展建設(shè)。鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出人員領(lǐng)導(dǎo)力缺少、行動(dòng)力不足、生產(chǎn)能力下降、生活自理能力弱的特征，剩余人口無法進(jìn)行高強(qiáng)度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，同時(shí)不具備支撐農(nóng)村生態(tài)治理的主體力量。

2．農(nóng)民生態(tài)保護(hù)意識(shí)不足

農(nóng)村生態(tài)治理成果的好壞直接決定了農(nóng)村居民的幸福感和獲得感。農(nóng)村居民是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境當(dāng)中的主要活動(dòng)對(duì)象，農(nóng)村生態(tài)問題頻發(fā)與農(nóng)民群眾生態(tài)保護(hù)態(tài)度淡漠有相應(yīng)的聯(lián)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和日常生活中忽視甚至是無視環(huán)境保護(hù)。高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展通常應(yīng)伴隨著高質(zhì)量的公眾參與度，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、思想越進(jìn)步的社會(huì)文明更加重視提升民眾政治參與度的高價(jià)值。理論上農(nóng)村群眾應(yīng)成為保護(hù)家園生態(tài)環(huán)境的主要力量，實(shí)際上我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)總體上發(fā)展不平衡，公眾政治參與操作受限。一些村民認(rèn)為事不關(guān)己，公共意識(shí)淡薄，普遍覺得保護(hù)環(huán)境是政府要做的事，通常認(rèn)為公共事務(wù)只要不涉及自家田地就與自身利益無關(guān)。只有污染問題危害到自家生產(chǎn)生活時(shí)才想到尋求有關(guān)部門討要說法，而受教育水平低也制約了村民對(duì)自身訴求的精準(zhǔn)表述，往往影響農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

四、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理困境破解及路徑選擇

針對(duì)我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題，以及制約生態(tài)環(huán)境有效治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要矛盾和明顯短板，要分類施策。提高防污減排效率要保證精準(zhǔn)性和時(shí)效性，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村生態(tài)污染問題的原因機(jī)理分析以及空間差異性和內(nèi)在邏輯演變規(guī)律的研究。掌握事物成因本質(zhì)規(guī)律和問題性質(zhì)特征，有利于下一步積極完善統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)治理實(shí)施方略。

（一）多元共治：互動(dòng)互聯(lián)合作

1．保證多元主體地位

系統(tǒng)性治理體系要求用整體的眼光看待治理主體，即政府、居民、地方企業(yè)、非政府組織協(xié)同參與治理，利益目標(biāo)一致方能確保利益共贏。多元協(xié)同治理要求在生態(tài)治理體系中各主體都能發(fā)揮積極作用。具體來說，是要保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民幸福和諧生活、農(nóng)村優(yōu)良生態(tài)環(huán)境三方共贏，這離不開多方主體協(xié)同合力。第一，地方政府作為農(nóng)村生態(tài)治理的引領(lǐng)者要承擔(dān)主體責(zé)任，厘清自身權(quán)責(zé)，提高治理效率，采用政府管制與第三方市場(chǎng)自身機(jī)制兩者共同發(fā)力的宏觀調(diào)控策略，從而為生態(tài)治理政策順利實(shí)施保駕護(hù)航。第二，農(nóng)民作為農(nóng)村生態(tài)治理的主要踐行者要提高生態(tài)治理的參與度。加強(qiáng)互動(dòng)踐行能力是保障生態(tài)治理體系有效作為的關(guān)鍵，要提高農(nóng)民群眾對(duì)于人居環(huán)境保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)村民踴躍參與到各項(xiàng)治理工作當(dāng)中，依法行使農(nóng)村居民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)。第三，非政府組織和地方企業(yè)作為農(nóng)村生態(tài)治理的重要組成部分要從保護(hù)生態(tài)環(huán)境大局出發(fā)。非政府組織認(rèn)真履行好第三方監(jiān)督職責(zé)，地方企業(yè)自覺遵守環(huán)境保護(hù)生產(chǎn)準(zhǔn)則，兩者需要在規(guī)范行為內(nèi)發(fā)揮主體治理作用。

2．創(chuàng)新治理手段現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

創(chuàng)新農(nóng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于始終保證政府作為治理進(jìn)程的核心要素能突出職能變革，要從“管理型”角色逐漸向“服務(wù)型”“引導(dǎo)型”角色過渡，旨在為多主體共同參與治理構(gòu)建互通有無、合作共贏的制度載體和互助協(xié)助平臺(tái)。在向多元化主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，要采用科學(xué)規(guī)劃方式，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)其主動(dòng)參與治理。一是要提升農(nóng)民生態(tài)保護(hù)意識(shí)，改變農(nóng)民原有落后陳舊的生活習(xí)慣，養(yǎng)成不隨意處理生活廢棄物和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染物的好習(xí)慣。二是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民科學(xué)種田行為養(yǎng)成，規(guī)范使用農(nóng)田化學(xué)品，通過科普培訓(xùn)或?qū)嶒?yàn)演示普及隨意不科學(xué)使用農(nóng)田化學(xué)品帶來的危害以及對(duì)環(huán)境的影響。充分發(fā)揮基層政府的作用，徹底解決阻礙農(nóng)村生態(tài)治理的絆腳石，轉(zhuǎn)變農(nóng)民被動(dòng)式環(huán)保為主動(dòng)式環(huán)保。

（二）監(jiān)管立法：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

1．健全環(huán)保立法，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威

面對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)村復(fù)雜多變的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，國家頂層設(shè)計(jì)必須加快對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的立法。開展切實(shí)可行的農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作離不開法律的權(quán)威性，生態(tài)依法治理和多元主體守法監(jiān)督都必須要以完善的農(nóng)村生態(tài)保護(hù)法律為基石。在實(shí)際工作層面，農(nóng)村生態(tài)治理缺少針對(duì)性、系統(tǒng)性的法律規(guī)范，加快農(nóng)村生態(tài)治理立法勢(shì)在必行，要落實(shí)具體的農(nóng)村生態(tài)保護(hù)各項(xiàng)目標(biāo)和系統(tǒng)內(nèi)容。對(duì)于不同排放污染物如種植業(yè)生產(chǎn)垃圾、農(nóng)民生活垃圾、養(yǎng)殖業(yè)排放物的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定和廢棄物排放處理方式形成明文規(guī)定。大多農(nóng)村居民對(duì)于廢棄物垃圾沒有區(qū)分概念，在農(nóng)村地區(qū)并沒有實(shí)際條件來處理可降解循環(huán)利用垃圾和有害垃圾。針對(duì)不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展自然資源使用情況分類制定實(shí)踐性強(qiáng)的保護(hù)條例，不同地區(qū)要結(jié)合實(shí)際因地制宜，以地區(qū)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，以針對(duì)事實(shí)和實(shí)際操作性強(qiáng)的區(qū)域性行政法規(guī)、準(zhǔn)則條令為輔助，爭(zhēng)取早日形成完善系統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境治理法律保護(hù)力量，使得農(nóng)村治理“有法可依、有法必依。”

2．創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范主體行為

規(guī)范農(nóng)業(yè)主體科學(xué)合理的生產(chǎn)行為可以保障從根源上解決問題。第一，對(duì)于農(nóng)藥生產(chǎn)，要絕對(duì)禁止劇毒農(nóng)藥的生產(chǎn)，加大生物農(nóng)藥的實(shí)際應(yīng)用范圍，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有生產(chǎn)國家明令禁止的有毒有害農(nóng)藥行為，相關(guān)部門當(dāng)即采取嚴(yán)格處罰手段。第二，對(duì)于化肥生產(chǎn)，必須嚴(yán)格遵守農(nóng)村農(nóng)業(yè)部制定的測(cè)土配方施肥的規(guī)定，生產(chǎn)滿足地區(qū)所需、因地制宜的化肥品。第三，關(guān)于農(nóng)用地膜生產(chǎn)，政府牽頭鼓勵(lì)廠家與科研單位合作，使用可降解薄膜生產(chǎn)技術(shù)，增加環(huán)保薄膜使用范圍，降低廠家制造成本。第四，關(guān)于養(yǎng)殖飼料生產(chǎn)，堅(jiān)決禁止使用銅、鋅、砷等重金屬物進(jìn)行生產(chǎn)，減少養(yǎng)殖業(yè)排泄物對(duì)農(nóng)村水資源和土地資源的有害重金屬污染?？偠灾訌?qiáng)對(duì)農(nóng)資主體生產(chǎn)源頭的監(jiān)管可進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)主體的行為活動(dòng)科學(xué)合理。國家頂層設(shè)計(jì)要實(shí)施制定統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量準(zhǔn)則機(jī)制，從而使我國農(nóng)產(chǎn)品在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后一體化的質(zhì)量監(jiān)管都能符合生態(tài)保護(hù)治理的要求且能降低生態(tài)治理難度。

（三）科學(xué)治理：綠色低碳發(fā)展

1．重構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，減少面源污染

改革開放四十年，科學(xué)技術(shù)不斷推動(dòng)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)展。個(gè)體的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)?；囊惑w式產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)即主要依靠化學(xué)品投入的農(nóng)業(yè)模式，農(nóng)業(yè)面源污染日益加重。幾十年的農(nóng)業(yè)發(fā)展已逐漸地將原始的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)之間的生態(tài)鏈條不自覺地分割開，造成了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)的自然循環(huán)路徑分離。對(duì)此，構(gòu)建新型循環(huán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，重整種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展勢(shì)在必行。要建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的化肥、農(nóng)藥包裝物、農(nóng)田使用塑料薄膜使用后的回收機(jī)制。針對(duì)不同地區(qū)實(shí)情差異性，建立農(nóng)用廢棄物回收循環(huán)利用模式。形成資源化回收方式是防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)形成二次污染的有效路徑。解決主要污染物來源方式是加強(qiáng)技術(shù)裝備升級(jí)改造。例如，針對(duì)種植業(yè)秸稈問題，要尋求科學(xué)消耗路徑，單純地依靠巡查罰款無法從根源處解決農(nóng)作物殘留問題。要整體上加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品殘留還田的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，使得科學(xué)技術(shù)的普及推廣真正造福群眾，充分利用農(nóng)作物秸稈變廢為寶、物盡其用。要形成農(nóng)用廢棄污染物資源化處理的暢通路徑必然離不開政府部門為主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源轉(zhuǎn)化工作，設(shè)立三農(nóng)生態(tài)環(huán)境治理基金項(xiàng)目重大扶持專項(xiàng)，為農(nóng)業(yè)廢棄物資源化回收搭建平臺(tái)。積極鼓勵(lì)科研院所、高校、大型企業(yè)因地制宜參與到理論探究、技術(shù)研發(fā)、設(shè)備生產(chǎn)當(dāng)中，確?？蒲袆?chuàng)新成果轉(zhuǎn)換落到實(shí)處。

2．加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境修復(fù)治理

面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀和生態(tài)治理困境，要在農(nóng)村地區(qū)率先達(dá)到“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)，全面推進(jìn)建設(shè)生態(tài)村鎮(zhèn)。同時(shí)全面推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)治理工作，更多關(guān)注生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和動(dòng)植物自然保護(hù)地以保障區(qū)域自然生物多樣性不受破壞，保證自然環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定平衡，大面積開展土地綠化行動(dòng)，保障耕地不被侵占或另作他用。同時(shí)優(yōu)先推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展道路，形成養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)整合一體模式。以養(yǎng)促植、以植帶養(yǎng)，桑基魚塘，稻田養(yǎng)殖水產(chǎn)共生等種養(yǎng)結(jié)合，建構(gòu)成完整的三農(nóng)生態(tài)循環(huán)體系，有效解決養(yǎng)殖廢棄物排放處理和資源化循環(huán)利用難題。在全局實(shí)施污染源及主要污染物普查和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管的基礎(chǔ)上，掌握問題性質(zhì)和成因特征實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境自治能力和最大承載量測(cè)算，科學(xué)合理地推進(jìn)防污減排，探尋基于區(qū)域環(huán)境承載數(shù)據(jù)的治理新模式。以認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦砟钊ヂ鋵?shí)生態(tài)治理工作，先以小河流域?yàn)樵圏c(diǎn)進(jìn)行水資源生態(tài)修復(fù)和高質(zhì)量發(fā)展治理工作，再進(jìn)一步恢復(fù)我國亟須治理的大江大河流域生態(tài)系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)。

[1]2022年中央一號(hào)文件（全文）.國家糧食和物資儲(chǔ)備局官網(wǎng)[EB/OL].[2022-02-22].http://www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml.

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[6]朱喜群.生態(tài)治理的多元協(xié)同:太湖流域個(gè)案[J].改革，2017（2）：96-107.

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[11]陳盛，劉平，王琛，等.關(guān)于“十四五”農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的思考[J].環(huán)境保護(hù)，2021（1）：12-15.

[12]李克強(qiáng).政府工作報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-03-13（1）.

[13]溫暖.多元共治：鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2021（3）：115-120.

[14]國家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[N].人民日?qǐng)?bào)，2022-03-01（10）.

Exploration of the Approach of Rural Ecological Environment Governance under the Background of “Double Carbon” Target

Wang Huiqin, Wu Chenyu

According to the overall requirements of the rural revitalization strategy, promoting the modernization reform of ecologically livable rural areas is the key to solving the current three rural problems. The comprehensive implementation of rural ecological governance is the only way to revitalize ecological civilization in rural areas, and it is a systematic reform of rural structure under the “two-carbon” goal. At the same time, there are still many shortcomings in the process of implementing rural ecological governance, such as the lack of subjects, the imperfect legal supervision system, and the difficulty of self-governance by villagers. Under the new development concept, supervision and legislation, urban-rural integrated development, multi-level co-governance and green scientific governance should be strengthened. Rural ecological governance needs to follow the characteristics and laws of rural development and keep pace with rural agricultural development.

Rural ecological environment; Rural revitalization; Carbon peaking; Carbon neutrality; Ecological management

2022-04-24

國家社科基金項(xiàng)目（21XMZ081）；廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（YCLT2019010）

王惠琴（1976－ ），女，河南許昌人，南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，主要從事公共資源治理和公共經(jīng)濟(jì)研究。

10.13685/j.cnki.abc. 000632

X322

A

1671-9255（2022）02-0043-06