王潔

（畢馬威華振會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）廣州分所 廣東廣州 510627）

隨著我國政府投資基金規(guī)模和數(shù)量的迅猛發(fā)展，募資難度大、基金投資進(jìn)度難把控、行業(yè)或領(lǐng)域基金設(shè)立存在重復(fù)、運(yùn)行效率低、基金運(yùn)行偏離政策目標(biāo)等諸多問題逐步顯現(xiàn)。因此，對(duì)政府投資基金績效管理進(jìn)行研究，對(duì)推進(jìn)我國全面建設(shè)預(yù)算績效管理體系、發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用、提供公共資源配置效率、優(yōu)化創(chuàng)新政府投融資機(jī)制等具有重大意義。政府投資基金績效管理涉及目標(biāo)管理、過程監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用與反饋管理環(huán)節(jié)，其中績效評(píng)價(jià)發(fā)揮著承上啟下的作用。與此同時(shí)，由于會(huì)計(jì)師事務(wù)所的專業(yè)性，其第三方機(jī)構(gòu)的身份，在政府投資基金績效評(píng)價(jià)中扮演著重要角色，但事務(wù)所在評(píng)價(jià)方法、參與意識(shí)等方面存在不足。為此，本文將立足政府投資基金，分析會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與政府投資基金績效評(píng)價(jià)管理過程存在的優(yōu)勢與機(jī)遇、困難與挑戰(zhàn)，并根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)和研究體會(huì)提出建議。

一、政府投資基金概述

（一）政府投資基金的概念及發(fā)展

依據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)［2015］210號(hào)），政府投資基金是指由中央、地方各級(jí)政府憑借財(cái)政預(yù)算收支安排，采用股權(quán)投資等市場化方式，以政府單獨(dú)出資或吸引社會(huì)資本一同出資設(shè)立，引導(dǎo)社會(huì)各類資本支持相關(guān)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的資金。政府投資基金主要包括政府引導(dǎo)基金和政府產(chǎn)業(yè)投資基金等。我國政府投資基金經(jīng)歷了探索起步、快速增長、規(guī)范發(fā)展三個(gè)階段。2002—2013年，政府投資基金處于起步階段，國家出臺(tái)政策指引創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立，政府監(jiān)督與行業(yè)監(jiān)管方向逐漸明確；2003—2017年，政府投資基金爆發(fā)式增長，政策加強(qiáng)了基金全流程規(guī)范化管理，細(xì)化了基金助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指引方向；2018年至今，政府投資基金進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，政策上進(jìn)一步細(xì)化了基金風(fēng)險(xiǎn)管控的相關(guān)細(xì)節(jié)，管理上也更加關(guān)注政府投資基金的績效評(píng)價(jià)。

（二）政府投資基金績效評(píng)價(jià)的政策法規(guī)及內(nèi)容

政府投資基金績效評(píng)價(jià)是指對(duì)政府投資基金的運(yùn)行效益與效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行有效運(yùn)用。雖然政府投資基金快速發(fā)展，但真正達(dá)到最初基金設(shè)立目的并實(shí)現(xiàn)大規(guī)模投放的政府基金則少之又少，因此，需要對(duì)政府投資基金進(jìn)行規(guī)范管理，不斷規(guī)范細(xì)化和落地實(shí)施有關(guān)政策。2008年《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》提出相關(guān)部門要將引導(dǎo)基金納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系，并對(duì)其建立切實(shí)有效的績效考核評(píng)價(jià)制度；2015年《政府投資基金暫行管理辦法》要求各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)有相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)制度對(duì)政府投資基金實(shí)施績效評(píng)價(jià)；2020年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出加快對(duì)政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等各項(xiàng)政府投融資活動(dòng)實(shí)施績效管理，實(shí)現(xiàn)全過程跟蹤問效。

績效管理包括目標(biāo)管理、過程監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用與反饋管理環(huán)節(jié)。由此，做好政府投資基金績效評(píng)價(jià)工作對(duì)于保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、維護(hù)基金高效運(yùn)行以及實(shí)現(xiàn)基金財(cái)產(chǎn)保值增值等方面是具有重大意義。政府投資基金績效評(píng)價(jià)的相關(guān)內(nèi)容如下頁表1所示。

表1 政府投資基金績效評(píng)價(jià)相關(guān)內(nèi)容

二、會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與政府投資基金績效評(píng)價(jià)的優(yōu)勢與機(jī)遇

在政府投資基金績效評(píng)價(jià)重要性日益凸顯的背景下，由于會(huì)計(jì)師事務(wù)所專業(yè)的執(zhí)業(yè)能力和豐富的財(cái)務(wù)管理與審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，政府越來越多地委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與績效評(píng)價(jià)?？梢哉f，政府投資基金評(píng)價(jià)為拓展事務(wù)所業(yè)務(wù)提供了更大的平臺(tái)和空間。

（一）會(huì)計(jì)師事務(wù)所專業(yè)性的優(yōu)勢

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)展呈現(xiàn)出多元化趨勢，業(yè)務(wù)領(lǐng)域涵蓋審計(jì)、稅務(wù)、管理咨詢等領(lǐng)域，業(yè)務(wù)領(lǐng)域的多元化所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)對(duì)政府投資基金績效評(píng)價(jià)開展具有重要參考意義。一方面，豐富的財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)有助于基金價(jià)值評(píng)價(jià)工作順利進(jìn)行。合規(guī)、效率、價(jià)值、效果是政府投資基金績效評(píng)價(jià)的組成部分，其中基金價(jià)值評(píng)價(jià)工作是指基金投資業(yè)績評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)包括已分配收益位數(shù)（DPI）、總收益位數(shù)（TVPI）和內(nèi)部收益率（IRR）等，對(duì)其計(jì)算要求高，需要豐富的項(xiàng)目投資及財(cái)務(wù)管理知識(shí)。而會(huì)計(jì)師事務(wù)所從業(yè)者恰恰具備以上條件，能夠有效識(shí)別經(jīng)營業(yè)務(wù)真實(shí)性，判斷財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，準(zhǔn)確構(gòu)建基金價(jià)值評(píng)估指標(biāo)，進(jìn)而科學(xué)高效地評(píng)估政府投資基金投資業(yè)績。另一方面，新興的管理咨詢業(yè)務(wù)促進(jìn)了基金績效評(píng)價(jià)維度的深化和廣化。近年來，隨著管理會(huì)計(jì)建設(shè)的積極推進(jìn)，管理咨詢業(yè)務(wù)收入成為會(huì)計(jì)師事務(wù)所另一收入增長支柱，同時(shí)也促進(jìn)了會(huì)計(jì)師事務(wù)所人才布局的多元化，要求從業(yè)者不僅要掌握財(cái)會(huì)審計(jì)專業(yè)知識(shí)，而且在行業(yè)方向、企業(yè)發(fā)展、股權(quán)激勵(lì)、內(nèi)控建設(shè)等方面要有所涉及。可以說，人才多元促使思維多元，能夠更好地協(xié)同開展政府投資基金績效評(píng)價(jià)工作，有利于政府投資基金績效評(píng)價(jià)管理體系的構(gòu)建。

（二）會(huì)計(jì)師事務(wù)所獨(dú)立性的優(yōu)勢

會(huì)計(jì)師事務(wù)所具有其他機(jī)構(gòu)無法比擬的獨(dú)立性。第一，嚴(yán)格的獨(dú)立性要求保障了執(zhí)行質(zhì)量和效率。獨(dú)立性是會(huì)計(jì)師事務(wù)所的根基，也是其從業(yè)者最重要的職業(yè)素養(yǎng)，是績效評(píng)價(jià)過程公正和客觀的保障。第二，健全的行業(yè)管理和嚴(yán)格的業(yè)務(wù)監(jiān)管體制增強(qiáng)了績效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和專業(yè)性。相比其他行業(yè)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所行業(yè)監(jiān)管日益成熟，職業(yè)規(guī)范趨于完善，由此提高了從業(yè)者的職業(yè)能力、執(zhí)業(yè)質(zhì)量和道德素養(yǎng)，形成了科學(xué)有序的行業(yè)格局，有益于保證評(píng)價(jià)的科學(xué)性和專業(yè)性。此外，完備的內(nèi)部治理體制能確保評(píng)價(jià)過程的透明性和公正性，形成相互制約、彼此協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)清晰、激勵(lì)完善的內(nèi)部治理體系。

（三）投資基金發(fā)展迅猛，績效管理需求突增的機(jī)遇

為扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，國家、省市、區(qū)縣各地紛紛投資設(shè)立政府投資基金。然而，由于管理的缺位和缺乏規(guī)范，部分地方政府投資基金出現(xiàn)了資金沉淀、重復(fù)建設(shè)、使用分散、數(shù)量過多等問題。為避免地方政府投資基金產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患，中央和地方政府相繼出臺(tái)政策，要求加強(qiáng)政府投資基金的投資監(jiān)督和績效評(píng)價(jià)，形成“全方位、全過程、全覆蓋”的政府投資基金績效管理體系，以推進(jìn)其健康發(fā)展，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。2021年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，反映了政府重視引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理。因而，引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算管理的政策導(dǎo)向和基金發(fā)展廣度和深度的不斷提升意味著政府投資基金評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)有著廣闊的市場空間。毫無疑問，政府投資基金評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)將是會(huì)計(jì)師事務(wù)所拓展新領(lǐng)域的好機(jī)會(huì)，參與政府投資基金績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，不僅能夠謀求新利潤，而且將有益于未來投資咨詢等板塊業(yè)務(wù)的布局。

三、會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與政府投資基金績效評(píng)價(jià)面臨的困難與挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段，我國政府投資基金績效評(píng)價(jià)管理工作處于起步期，系統(tǒng)性理論研究不足，實(shí)務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠。會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為專業(yè)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，在推進(jìn)政府投資基金績效評(píng)價(jià)中扮演著重要角色，擁有優(yōu)勢和機(jī)遇，但也面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)。

（一）基金布局領(lǐng)域廣，績效目標(biāo)多重多元

政府投資基金的本質(zhì)是改變傳統(tǒng)的財(cái)政支出方式，通過吸收社會(huì)資本，采用股權(quán)投資等市場化方式來發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)展，其獨(dú)特的政策性和公共性強(qiáng)化了政府投資基金績效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性。其一，政府投資基金跨期大，涉及領(lǐng)域廣。政府投資基金投資行業(yè)多元，包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、文化體育產(chǎn)業(yè)、教育醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，布局海內(nèi)外投資，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)管理工作的廣而深。其二，基金績效目標(biāo)多重，兼顧與平衡困難。政府投資基金績效目標(biāo)涉及政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)，目標(biāo)評(píng)估劃分為總體目標(biāo)、階段目標(biāo)、年度目標(biāo)，目標(biāo)多重多元導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)維度的復(fù)雜性，平衡多方利益相關(guān)者困難。

（二）投資基金前期管理缺位，績效評(píng)價(jià)展開受限

地方政府紛紛落地政府投資基金，但存在著前期管理缺位等問題，導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)組織開展績效評(píng)價(jià)工作受限。一方面，基金市場化不足。盡管《政府投資基金暫行管理辦法》要求政府投資基金運(yùn)作應(yīng)遵從“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則，但部分地方政府仍然較多干涉基金運(yùn)營，導(dǎo)致基金缺乏市場化運(yùn)作，績效管理目標(biāo)不清晰，評(píng)價(jià)指標(biāo)模棱兩可，由此導(dǎo)致評(píng)價(jià)工作受限。另一方面，政府投資基金績效評(píng)價(jià)制度建立不完善?！墩顿Y基金暫行管理辦法》規(guī)定各級(jí)政府要切實(shí)建立政府投資基金績效評(píng)價(jià)制度，定期開展基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和基金投資運(yùn)營情況評(píng)價(jià)并對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用。然而，現(xiàn)階段的政府投資基金的業(yè)務(wù)重心仍然處在前期的基金建設(shè)，如機(jī)構(gòu)篩選、招商引資等環(huán)節(jié)，對(duì)運(yùn)作管理重視不足，部分地區(qū)投后監(jiān)督評(píng)價(jià)管理工作缺位，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)中數(shù)據(jù)搜集困難，甚至部分?jǐn)?shù)據(jù)來源不可靠。

（三）基金投資績效評(píng)價(jià)專業(yè)人才儲(chǔ)備不足

相對(duì)于其他政府預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)，基金投資績效評(píng)價(jià)問題更為復(fù)雜，需綜合考慮基金設(shè)立目的、政策影響、投資和退出等多方面因素。一方面，評(píng)價(jià)不僅涉及政府資金使用的合法效率效益價(jià)值，還需關(guān)注資金使用的政策導(dǎo)向和市場化間的協(xié)調(diào)問題，與會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)、咨詢業(yè)務(wù)存在較大差異，由此要求從業(yè)者不僅需掌握財(cái)務(wù)審計(jì)能力，還需深諳基金運(yùn)作、投資融資、項(xiàng)目管理等多方面知識(shí)。經(jīng)筆者調(diào)研，現(xiàn)階段會(huì)計(jì)師事務(wù)所績效評(píng)價(jià)人員的工作經(jīng)驗(yàn)整體仍然不足。另一方面，基金投資績效評(píng)價(jià)工作覆蓋總體、階段、年度，工作繁重，時(shí)間緊急，甚至可能與會(huì)計(jì)師事務(wù)所每年的公司半年審、年審沖突。此外，會(huì)計(jì)師事務(wù)所從業(yè)者長久審計(jì)工作形成的思維導(dǎo)向可能會(huì)對(duì)績效評(píng)價(jià)工作展開產(chǎn)生負(fù)面影響，如謹(jǐn)慎性原則可能低估投資價(jià)值、錯(cuò)判政策效果等。總而言之，專業(yè)人才儲(chǔ)備不足可能導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)過程中業(yè)務(wù)不精練、調(diào)查問卷與調(diào)研溝通未到位、評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)不全面等問題，亟需引起重視。

四、會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與政府投資基金績效評(píng)價(jià)的對(duì)策和建議

基于會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與政府投資基金績效評(píng)價(jià)存在的優(yōu)勢與不足，本文提出以下對(duì)策和建議。

（一）完善和落實(shí)政府投資基金績效評(píng)價(jià)法律法規(guī)

建立和完善指導(dǎo)性制度是做好政府投資基金績效評(píng)價(jià)關(guān)鍵且首要的一步。政府投資基金發(fā)展迅猛，但政策法規(guī)相對(duì)缺乏，導(dǎo)致基金運(yùn)作出現(xiàn)募資難、投資難、運(yùn)行效率低、重復(fù)投資等問題，進(jìn)而限制業(yè)務(wù)推進(jìn)，偏離政策初衷，甚至產(chǎn)生地方政府債務(wù)隱患。因而，各級(jí)政府應(yīng)積極出臺(tái)政府投資基金績效規(guī)章、配套政策和第三方參與政府投資基金績效評(píng)價(jià)工作指引，并監(jiān)督各級(jí)部門積極落實(shí)，做到相互約束、彼此協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)分明，如明確要求政府應(yīng)做好基金運(yùn)作的數(shù)據(jù)管理、信息公開、調(diào)研配合等工作，以切實(shí)保證法制化和市場化，保障各方權(quán)益，提升工作質(zhì)量和工作效率和提高。

（二）會(huì)計(jì)師事務(wù)所要加強(qiáng)對(duì)基金績效評(píng)價(jià)人才的引進(jìn)與培訓(xùn)

構(gòu)建科學(xué)合理的政府投資基金績效評(píng)價(jià)體系，形成客觀準(zhǔn)確的政府投資績效評(píng)價(jià)結(jié)果需要評(píng)價(jià)人員具備超群的專業(yè)勝任能力、良好的職業(yè)道德素養(yǎng)。為此，會(huì)計(jì)師事務(wù)所需要做到：第一，完善更新人才應(yīng)聘制度。在招納審計(jì)、稅務(wù)、咨詢方面人才時(shí)，也要加大績效評(píng)價(jià)人才的引入，努力從人才市場招收具有豐富績效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的人員，組建績效評(píng)估部門或小組，并通過注入新鮮血液，推動(dòng)組織內(nèi)生。第二，加大力度定期培訓(xùn)從業(yè)人員。會(huì)計(jì)師事務(wù)所需與時(shí)俱進(jìn)，采取科學(xué)培訓(xùn)方式定期培訓(xùn)員工，如通過理論與實(shí)踐相結(jié)合、新老員工多交流、會(huì)計(jì)師事務(wù)所間合作分享等，以確保員工具備合格的從業(yè)技能。此外，會(huì)計(jì)師事務(wù)所可以加強(qiáng)與高校和政府合作，通過人才培訓(xùn)、講座分享等形式加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。

（三）加強(qiáng)信息技術(shù)應(yīng)用，推進(jìn)評(píng)價(jià)體系和方法完善

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息技術(shù)日新月異，數(shù)據(jù)應(yīng)用滲透到各行各業(yè)。為避免重復(fù)投資等資金浪費(fèi)問題，會(huì)計(jì)師事務(wù)所和政府應(yīng)發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢，協(xié)作建立績效評(píng)估數(shù)據(jù)庫、績效評(píng)價(jià)共享平臺(tái)，以通過信息共享、案例對(duì)比、標(biāo)準(zhǔn)化管理等來完善績效評(píng)價(jià)體系，提高工作效率，推進(jìn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果更好地指導(dǎo)工作。此外，會(huì)計(jì)師事務(wù)所也應(yīng)充分挖掘利用業(yè)務(wù)信息、行業(yè)數(shù)據(jù)和基金收益等，利用大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，劃分共性指標(biāo)庫和個(gè)性指標(biāo)庫，構(gòu)建科學(xué)合理的第三方績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。