楊 華，張小航，李宗濤

體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化使體育社會組織治理備受關(guān)注。在學(xué)術(shù)層面，基于政府主導(dǎo)治理轉(zhuǎn)型，多數(shù)研究從制度環(huán)境視角呈現(xiàn)體育社會組織治理的深層制度邏輯，形成以制度為核心的研究范式[1]。以“限制發(fā)展”為主要特征的“雙重管理體制”是導(dǎo)致公共性缺失、工具主義發(fā)展邏輯、“志愿失靈、政策失效”的根源所在[2]。根據(jù)這一邏輯，破局的前提條件是修正相關(guān)束縛性體制機制，這得到理論層面的廣泛認(rèn)同，成為制定公共體育政策的重要依據(jù)。但是，上述理論邏輯在實踐層面受到強有力的挑戰(zhàn)，我國綱領(lǐng)性文件持續(xù)出臺，社會組織治理宏觀政策已然形成。除此之外，政府購買體育社會組織公共服務(wù)、備案制、四類社會組織直接登記、下放行政審批權(quán)至縣級及以上民政部門、提升登記服務(wù)水平等政策相繼出臺，寬松的制度環(huán)境已經(jīng)形成，但體育社會組織仍然面臨治理結(jié)構(gòu)不完善、組織能力不足等問題[3]。

大量以制度為核心的文本分析研究揭示了制度作用于體育社會組織治理的機制。但都普遍存在一個假設(shè)前提，即所有制度被有效的貫徹執(zhí)行，也就是說這類研究普遍忽略了政府在政策執(zhí)行中的模糊性與選擇性?；谶@一分析，本研究試圖建立體育社會組織發(fā)展的“政府行為—策略選擇—路徑優(yōu)化”的分析框架，力求對阻礙體育社會組織治理的背后隱藏機制進(jìn)行解讀與呈現(xiàn)。

1 體育社會組織治理的政府行為邏輯及其生成機制

1.1 體育社會組織治理的政府行為釋義

在宏觀制度設(shè)計一致的前提下，政府主導(dǎo)治理轉(zhuǎn)型如何落地實施、政策執(zhí)行等問題沒有得到應(yīng)有的重視?！罢袨椤睘榻鉀Q上述問題提供了全新思路?，F(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，政府職能，側(cè)重于理論層面的闡述，是指一定時期內(nèi)政府依法對國家和社會各個領(lǐng)域?qū)嵤┕芾砘顒又袘?yīng)該承擔(dān)的職責(zé)和功能；政府行為源于政府職能，側(cè)重于實踐層面，是發(fā)揮政府職能過程中的具體運作，是政府職能的展開和外化[4]。本文所討論的政府行為是指各級政府機關(guān)及公務(wù)人員為實現(xiàn)體育社會組織治理職能，運用公共權(quán)力，同外界環(huán)境相互作用，對體育社會組織治理實施的準(zhǔn)入、激勵、約束和監(jiān)督控制等技術(shù)理性治理行為。

技術(shù)理性的政府行為既要反映體育社會組織治理轉(zhuǎn)型國家宏觀政策邏輯，又能詮釋政策執(zhí)行中地方政府的行動策略。（1）合法性，是一種事實存在，而不是價值判斷。在當(dāng)前政府推動治理轉(zhuǎn)型的邏輯下，通過其掌握的公共權(quán)力，以法律法規(guī)、政策和強制性行政命令實現(xiàn)社會治理轉(zhuǎn)型，維護(hù)社會秩序。（2）技術(shù)性。將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨┙o公共服務(wù)為本的治理體系，在不觸及深層次體制機制問題的前提下，通過適當(dāng)?shù)男姓ぞ卟呗曰脑臁?biāo)準(zhǔn)化治理手段和科學(xué)化評估方法，實現(xiàn)政府行為的技術(shù)性特征。（3）規(guī)范性。政府行為有一定的政府意圖或意愿選擇，其實施和運行都是以制度和法律為前提和基礎(chǔ)，以公告、文件、計劃等規(guī)范的文字形式體現(xiàn)政府意志，在相應(yīng)程序和規(guī)則下實施政府行為，具有規(guī)范性特征。（4）有限性。由于當(dāng)前治理改革只觸及行政體制中的工具方面，并未從根本上改變行政權(quán)力運行的布局和機制，也未能跳出行政經(jīng)營的實質(zhì)邏輯[5]。因此，體育社會組織治理的政府行為存在有限性。

1.2 體育社會組織治理的政府行為生成機制

我國獨特的漸進(jìn)式治理轉(zhuǎn)型是當(dāng)前技術(shù)理性政府行為邏輯的發(fā)生機制。漸進(jìn)式治理轉(zhuǎn)型循序漸進(jìn)地探求制度變遷的均衡點，兼顧多元治理目標(biāo)，并在多種核心維度上暗含政策張力。因此，以行政工具的技術(shù)化改造規(guī)避深層次的體制機制矛盾成為政府行為最合理的選擇。具體到體育社會組織治理，從“國家與社會”的傳統(tǒng)分析范式來看，體育社會組織改革實際上是國家對社會“分權(quán)讓利”的過程，或者說是國家對體育社會組織控制關(guān)系調(diào)整和松動的過程，同時又時刻伴隨著強烈的風(fēng)險意識[6]。但是，政府主導(dǎo)體育發(fā)展模式是具有強大控制力與約束力的體育行政管理體制，從改革實踐來看，這套管理體制在逐步縮小其影響及管控范圍，但仍然具有強大的制度慣性。改變這種狀態(tài)最好的辦法就是在治理權(quán)分配和利益格局的結(jié)構(gòu)性變革[7]之間找到最佳契合點，避免深層次體育管理體制機制變革，實施技術(shù)化、制度化改革，平穩(wěn)推進(jìn)體育社會組織的治理轉(zhuǎn)型。

模糊的政策預(yù)期是技術(shù)理性政府行為的誘發(fā)機制。社會組織的治理轉(zhuǎn)型可能導(dǎo)致部門間的制度沖突、多部門間利益分化與調(diào)整，且具有挑戰(zhàn)政治穩(wěn)定性的潛在可能。為實現(xiàn)漸進(jìn)式治理轉(zhuǎn)型，中央政府對社會組織治理改革采取行政發(fā)包制，地方政府具有政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)。為防止激勵設(shè)置過強導(dǎo)致激勵扭曲現(xiàn)象，政策制定者通常會在這一改革領(lǐng)域設(shè)置弱激勵，非對等的風(fēng)險激勵模式導(dǎo)致政府部門推進(jìn)體育社會組織治理轉(zhuǎn)型動力不強。因此，為規(guī)避風(fēng)險，避免觸及深層體育管理體制機制變革，普遍實行技術(shù)理性的政府行為?！案唢L(fēng)險—弱激勵”配置模式是技術(shù)理性政府行為的直接原因（見圖1）。

圖1 體育社會組織治理政府行為的生成機制Figure1 Formation Mechanism of Governance Strategies of Sports Social Organization

2 政府行為策略對我國體育社會組織治理的影響

2.1 阻礙存量制度改革

存量改革是打破傳統(tǒng)體制的基礎(chǔ)與支撐，徹底實現(xiàn)制度重構(gòu)；增量改革則是在傳統(tǒng)體制的邊緣或末端進(jìn)行局部修正，延緩舊體制邊際效益遞減，實現(xiàn)新體制邊際遞增，避免增量的積累因偏離路徑依賴而產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險，逐步對制度進(jìn)行重構(gòu)?！氨Ｗo(hù)存量、培育增量”，是改革開放以來我國體制路徑變遷所遵循的“雙軌制”邏輯。改革初期，保護(hù)存量制度可以控制增量制度的過度擴充，避免增量制度偏離路徑而產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險。然而，一旦進(jìn)入改革攻堅階段，需要重構(gòu)體制存量，長期以來技術(shù)理性的政府行為就會成為存量制度的阻礙。

從國家宏觀政策指引到政策工具制定與政策執(zhí)行，需經(jīng)歷很長的過程。各層級政府部門都會從自身利益出發(fā)，對宏觀政策信號進(jìn)行甄別與篩選，導(dǎo)致具體政策執(zhí)行難以實現(xiàn)跨政府部門、跨行政區(qū)域、跨政府層級聯(lián)動協(xié)調(diào)[8]，抵消體育社會組織治理制度創(chuàng)新的效用。就體育社會組織合法身份問題，國家宏觀政策已然釋放強烈的直接登記信號，但是社會組織注冊前必須得到掛靠業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)并未明確廢除，直接登記注冊的“自由裁量權(quán)”仍然由行政部門掌握[9]。因此，社會組織直接登記注冊只是“一種流于程序形式而缺少完善配套保障”[10]的政策工具。

北京、上海等地采取政府體育行政部門直接賦權(quán)的方式，將體育總會建成樞紐型體育組織，承接原本屬于體育行政部門的管理職能，使體育總會利用其“樞紐型組織”身份名正言順地游走于政社邊界[11]。樞紐型體育社會組織的表述，并沒有改變其“官民同體”的本質(zhì)屬性?！鞍牍侔朊竦姆钦浴睂⒑芸赡鼙划惢癁轶w育行政部門借“社會”之名進(jìn)行管理的技術(shù)手段。體育總會由體育行政部門直接賦權(quán)的方式，自然延續(xù)行政化的運作邏輯，勢必重新回到改革前行政控制的老路。

2.2 非穩(wěn)定的治理預(yù)期

技術(shù)理性的政府行為規(guī)避了制度存量的阻礙，依靠制度增量實現(xiàn)體育社會組織改革。但是，這些看起來成效顯著的制度設(shè)計往往具有“碎片化”和“權(quán)宜性”特征，并未形成持久的動力機制和制度保證。如公共體育服務(wù)發(fā)包，雖然國家已經(jīng)對購買公共體育服務(wù)進(jìn)行總體設(shè)計，但基層政府根據(jù)自身業(yè)務(wù)需求，實施“事本主義”的項目化扶持制度設(shè)計并沒有形成統(tǒng)一持久的政策思路。購買體育服務(wù)涉及到體育、財政、人社、民政、稅務(wù)等多個職能部門，在各政府機構(gòu)職責(zé)尚不明確的背景下，依靠體育職能部門統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各橫向政府部門之間的關(guān)系存在很大難度。政府各部門之間大多缺乏溝通與協(xié)調(diào)，制度“生產(chǎn)”與“執(zhí)行”的碎片化特征明顯，最終降低購買公共體育服務(wù)的效率和水平[12]。體育社會組織治理制度場域的“權(quán)宜性”與“碎片化”特征導(dǎo)致社會組織無法形成相對穩(wěn)定的治理預(yù)期。因此，多數(shù)體育社會組織形成了以資源為導(dǎo)向的工具主義行動策略。

2.3 體育社會組織公共性弱化

公共性生產(chǎn)在實現(xiàn)社會協(xié)同與公眾參與方面發(fā)揮重要作用[13]。體育社會組織作為公共體育服務(wù)的主體之一，在技術(shù)理性的政府行為邏輯下，公共性生產(chǎn)受到極大限制。

（1）技術(shù)理性的政府行為將公共權(quán)力內(nèi)嵌體育社團(tuán)并合法化，引發(fā)“政社不分”“官民兩重性”，政社協(xié)同治理結(jié)構(gòu)被上下級科層制的關(guān)系所取代，權(quán)力、決策和監(jiān)督之間的制衡機制也因此無法發(fā)揮，科層式的官僚體制與社會自治體制之間的矛盾無法調(diào)和，限制體育社會組織公共性生產(chǎn)。體育社團(tuán)在形式上是獨立的，但實質(zhì)上更像政府體育行政的末梢，緊密圍繞行政部門的治理目標(biāo)開展活動，難以實現(xiàn)預(yù)期的公共性和代表社會訴求的社會組織角色。（2）技術(shù)理性的政府行為策略規(guī)避了制度重構(gòu)，使體育社會組織治理的制度環(huán)境更加復(fù)雜，購買行為“內(nèi)部化”“體制內(nèi)吸”等工具主義策略進(jìn)一步弱化了體育社會組織的公共性。因此，技術(shù)理性的政府行為必然導(dǎo)致體育社會組織依附于體育行政部門，政府行政干預(yù)弱化了體育社會組織與公眾之間的聯(lián)系，這是當(dāng)前公共體育社會組織公共性弱化的主要原因。

2.4 政府導(dǎo)向的行動策略

為響應(yīng)國家宏觀政策，賦予體育社會組織重要的治理功能，同時又要以十分謹(jǐn)慎的態(tài)度管控體育社會組織發(fā)展，政府采取通過技術(shù)治理使體育社會組織進(jìn)入“圈內(nèi)”的策略，成為政府部門的延伸或下屬單位。因此，社會組織若想得到項目支持，就要注冊成為區(qū)內(nèi)的體育社會組織。對于未進(jìn)入“圈內(nèi)”的體育社會組織，政府則更多通過“委托—代理”制度性的過程監(jiān)管實現(xiàn)對其的全面管理。毫無疑問，多行政區(qū)域注冊的策略會產(chǎn)生相應(yīng)稅費與合作成本，但考慮到政府行為邏輯和資源汲取，政府依賴式發(fā)展不失為高度理性的策略。但是，當(dāng)體育社會組織發(fā)展高度嵌入行政網(wǎng)絡(luò)，其自我協(xié)調(diào)機制就難以形成。雖然體育社會組織獨立運作十分重要，但對于可能牽動整體改革和公共投入模式轉(zhuǎn)變的“存量問題”均選擇回避。

3 政府行為視角下體育社會組織治理的策略選擇

3.1 以國家宏觀政策為導(dǎo)向

處于各級政府政策執(zhí)行端的體育行政部門，必須嚴(yán)格遵循社會組織治理與改革相關(guān)政策精神。20 世紀(jì)90 年代，國家制定“政社分開，管辦分離”的宏觀政策，原國家體委在此政策基礎(chǔ)上，以行政發(fā)包中自由裁量權(quán)的靈活策略推動實施協(xié)會實體化改革，成立各項目管理中心，并賦予項目管理中心一定的行政管理職能。這種“一套班子，兩塊牌子”的模式既實現(xiàn)了“管辦分離”，又“借”社會組織之“道”，化解了體育行政體系改革問題。體育行政部門通過人員控制，主導(dǎo)各項目協(xié)會運行，潛在的治理風(fēng)險得到有效控制，而且其“公共服務(wù)助手”的角色為其存在提供了合法性依據(jù)。但是，各項目協(xié)會失去了組織獨立性，協(xié)會內(nèi)部治理無從談起，組織內(nèi)部權(quán)利機制、決策機制和監(jiān)督機制無法發(fā)揮。

十八大以來，在加速實現(xiàn)“政社分開”宏觀政策的持續(xù)推動下，國務(wù)院提出《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》，提出“破立結(jié)合，以立促破”“統(tǒng)籌設(shè)計，分步推進(jìn)”的改革思路，為技術(shù)治理設(shè)定了發(fā)生機制，在國家政策為導(dǎo)向和技術(shù)理性治理之間找到了最佳契合點。一方面，“形成依法自治、民主協(xié)商、行業(yè)自律”的公益性質(zhì)的社會組織；另一方面，要先立后破或以立促破，破立結(jié)合，防止前后脫節(jié)，形成政策真空，深入研究和處理好改革過程中的政策過渡和銜接[14]。足球協(xié)會改革方案表明，以國家宏觀政策為導(dǎo)向，實施技術(shù)理性的治理符合當(dāng)下體育社會組織改革需求。但是，當(dāng)前策略選擇無法破解阻礙體育社會組織治理轉(zhuǎn)型的體制機制問題，影響體制存量重構(gòu)。

3.2 政府依賴型發(fā)展

十八大明確提出建立“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，但實踐過程中，政府對社會組織的控制慣性與社會組織對政府的依賴并未取得實質(zhì)性改變。2019年，全國性行業(yè)協(xié)會商會整體脫鉤率為53.1%，以體育總局為（原）業(yè)務(wù)主管單位的89家國家級體育協(xié)會脫鉤完成率僅為23.6%[15]。

體育社會組織對政府的高度依賴主要體現(xiàn)在以下2個方面。（1）特殊的生成方式注定體育社會組織對政府部門的高度依賴。對廣東省老年體育協(xié)會訪談了解到，目前協(xié)會發(fā)展仍然依附于政府部門，經(jīng)費、辦公場所等都依賴于省體育局的支持和扶持。雖然按照發(fā)改委的要求進(jìn)行過3 次脫鉤工作（2006、2014 和2016 年），但經(jīng)費來源依然主要依靠省體育局。（2）強大的制度約束使體育社會組織改革面臨困境。政府部門對于體育社會組織的注冊、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)督機制等技術(shù)治理手段使得其很難獨立自主發(fā)展，而政府依附性手段是最穩(wěn)妥的選擇。如地方政府為規(guī)避風(fēng)險，減輕財政壓力，對于社會組織發(fā)展設(shè)置“隱性進(jìn)入壁壘”。對公益慈善類、社會服務(wù)類、體育生活類、樞紐型體育社會組織發(fā)展普遍持鼓勵態(tài)度，將其視作公共體育服務(wù)的輔助手段[16]；“一業(yè)一會”，實施區(qū)域行政分割，禁止社會組織在注冊管轄范圍之外的區(qū)域參與活動，這種方式必然引發(fā)“屬地”體育社會組織發(fā)展思路，而且高度嵌入行政網(wǎng)絡(luò)的體育社會組織治理模式對于可能牽動整體改革的“存量問題”均選擇回避。

3.3 繞開存量、培育增量改革

選擇廢除社會組織“管控型”制度存量將面臨極大的社會風(fēng)險。相反，通過培育增量，逐步壓縮體制內(nèi)的存量空間，形成結(jié)構(gòu)性變遷動力，實現(xiàn)制度重構(gòu)則是現(xiàn)階段最佳選擇。在現(xiàn)行政府行為邏輯下，體育社會組織治理也遵循“繞開存量、培育增量”的改革思路。

雖然，在宏觀政策驅(qū)動下政府對體育社團(tuán)的控制關(guān)系發(fā)生了調(diào)整與松動，但深厚的體制存量已然形成。前文提到的協(xié)會實體化改革，將“虛化”的項目協(xié)會轉(zhuǎn)變成實體化社團(tuán)法人組織，但也沒能突破存量制度的空間。十八大以來，國家體育總局實施體育社會團(tuán)體單向度的“脫鉤”去行政化問題，草根體育組織的備案制度解決“合法性”問題，都是在原有制度慣性下對體育社會組織實施的技術(shù)理性治理行為。

“繞開存量，實施增量”的行動策略，引發(fā)政府對體育民辦非企業(yè)單位與草根體育社會組織的項目化扶持思路，以項目化委托服務(wù)方式扶持體育社會組織的發(fā)展。這種方式可以避免與基層治理機制發(fā)生矛盾，又可以避免制度生產(chǎn)風(fēng)險。但是，持續(xù)的制度增量積累與單純的制度存量微調(diào)，無法破解阻礙體育社會組織治理轉(zhuǎn)型根深蒂固的體制機制，路徑依賴將會被長期鎖定。

3.4 嵌入式監(jiān)控

以技術(shù)理性的政府行為對體育社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位和草根體育社會組織進(jìn)行嵌入式監(jiān)控，是當(dāng)前體育社會組織治理策略選擇之一。（1）眾所周知，項目協(xié)會與體育社團(tuán)的“同構(gòu)”模式，使各單項體育協(xié)會這一變相的政府機構(gòu)實現(xiàn)了公共權(quán)利內(nèi)嵌。國家體育總局提出“依托總局，突出協(xié)會，淡化中心，逐步過渡，量力而行，積極穩(wěn)妥”的指導(dǎo)思想，顯然是一種在制度連續(xù)性與社會力量培育過程中的技術(shù)理性政府行為。（2）購買公共服務(wù)是政府扶持體育社會組織發(fā)展的主要方式。這種購買是單向度的權(quán)力控制下的“定向”購買，體現(xiàn)為購買行為的“內(nèi)部化”[17]。政府通過購買行為“內(nèi)部化”與“體制內(nèi)吸”處理，實現(xiàn)隱形的公共權(quán)力內(nèi)嵌，達(dá)到對社會的必要監(jiān)管。對廣東省體育局負(fù)責(zé)人訪談了解到，以前社會組織（如老年體協(xié)）與體育部門關(guān)系緊密，有體育部門人員在協(xié)會任職，現(xiàn)在協(xié)會注冊門檻降低，且不允許政府人員在協(xié)會任職，就失去了對人、財、物的監(jiān)管，那如何去把關(guān)？怎么去審查？（3）雖然對草根體育社會組織實施監(jiān)護(hù)與管控、約束與限制相結(jié)合的管理體制有效解決了草根體育社會組織的生存問題，但這種模式同樣嚴(yán)重剝奪了草根體育社會組織的合法存在，剝奪了草根體育社會組織的“生命”。雖然政府用“備案制”技術(shù)理性政府行為來彌補這一缺陷，但這并不能從根本上解決草根體育組織“合法性”問題。

4 政府行為視角下我國體育社會組織治理路徑優(yōu)化

4.1 優(yōu)化目標(biāo)：從增量制度到存量制度重構(gòu)

要破解制約體育社會組織治理轉(zhuǎn)型這一困局，體制機制存量改革是關(guān)鍵。十八屆三中全會提出“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”，為體育社會組織技術(shù)治理政府行為優(yōu)化提出了明確目標(biāo)導(dǎo)向和總體要求。

（1）政社分開，是全面推進(jìn)體育社會組織治理轉(zhuǎn)型和優(yōu)化技術(shù)理性政府行為的重要前提。厘清政府職能邊界，增強體育社會組織在組織機構(gòu)、職能、決策與運作等方面的獨立自主性，建構(gòu)政府與體育社會組織協(xié)同治理的局面。只有政社分開，政府在社會領(lǐng)域的職能才能被清晰界定，政府“包攬一切體育事務(wù)”的傳統(tǒng)體制才能得到改變，體育社會組織才會獲得生存與獨立發(fā)展的空間。（2）權(quán)責(zé)明確，根本在于法治，政府體育部門和體育社會組織的“權(quán)”和“責(zé)”應(yīng)以法律形式明確界定。在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變過程中，明確政府體育部門與體育社會組織的權(quán)利與職責(zé)，實現(xiàn)政府體育部門和體育社會組織關(guān)系的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建政府體育相關(guān)部門與體育社會組織之間以服務(wù)為軸心的新型關(guān)系，探索兩者之間的合作互動機制。（3）依法自治，實質(zhì)是制度重建，完善公民基本體育權(quán)利保障的體制和機制。

4.2 優(yōu)化政社協(xié)同治理機制與路徑

協(xié)同治理是以政府為主導(dǎo)，社會協(xié)同參與的共建、共享的多元網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通常強調(diào)國家與社會的對立關(guān)系，關(guān)注社會組織如何抗衡公權(quán)力的問題。而治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求政府與社會組織的關(guān)系應(yīng)該是共存與合作，強調(diào)行政公共性對社會公共性的包容、共存，體現(xiàn)社會組織反哺公權(quán)力的一種制度，合作的基礎(chǔ)是政府和體育社會組織共享公共性價值，在體育治理領(lǐng)域可以相互協(xié)作，共同行動，具體合作路徑如下。

（1）協(xié)同治理的保障機制。優(yōu)化體育社會組織協(xié)同治理的協(xié)商機制，以公共利益最大化為目標(biāo)，保障各治理主體的充分參與，真正體現(xiàn)各利益主體的意志。優(yōu)化體育社會組織協(xié)同治理的共享機制，實現(xiàn)權(quán)利資源、物質(zhì)資源和信息資源共享；優(yōu)化體育社會組織治理的調(diào)節(jié)機制，通過協(xié)商、聽證、仲裁、復(fù)議等形式調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之間的矛盾與分歧；優(yōu)化體育社會組織協(xié)同治理的內(nèi)外部監(jiān)督機制。（2）政策制定與執(zhí)行合作機制。體育社會組織基于專業(yè)實力和廣泛的民意，倡導(dǎo)、影響政策的制定與執(zhí)行，并構(gòu)建民主、專業(yè)、規(guī)范、合理的政策咨詢機制。體育社會組織的優(yōu)勢在于信息、專業(yè)能力，有能力對體育社會組織的發(fā)展做出科學(xué)、周密的規(guī)劃。因此，在政策討論、出臺、實施、反饋等環(huán)節(jié)體育行政部門都應(yīng)該吸納體育社會組織的參與。（3）在“體育強國”“健康中國”等重大國家戰(zhàn)略問題上與政府體育行政部門協(xié)商互動、聯(lián)合行動。體育強國的基礎(chǔ)在群眾體育，要實現(xiàn)體育強國建設(shè)目標(biāo)需堅持人民主體地位，治理權(quán)由人民直接行使，使權(quán)力的理念與權(quán)力運作關(guān)系實現(xiàn)體育社會組織的良性治理。因此，體育強國建設(shè)等重大戰(zhàn)略問題應(yīng)遵循民主平等原則，保證多元主體參與、滿足多元利益述求，及時向社會發(fā)布信息，充分調(diào)動體育社會組織的積極性，在征求意見、討論、協(xié)商、聽證等環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度設(shè)計。

4.3 優(yōu)化體育社會組織監(jiān)管機制與路徑

為實現(xiàn)體育社會組織的法治化治理，除完善體育社會組織的法人治理結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)優(yōu)化體育社會組織的監(jiān)管機制。監(jiān)管機制指國家關(guān)于體育社會組織登記、備案、分類控制和行為管理的行政機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限界定、權(quán)力實施機制等方面的制度總稱，在本質(zhì)上是國家對體育社會組織治理的一種風(fēng)險控制。為推進(jìn)我國體育社會組織管理體制創(chuàng)新，破除限制發(fā)展的雙重管理體制障礙，努力建成以組織發(fā)展為目標(biāo)、以規(guī)范監(jiān)管為手段、以風(fēng)險控制為限度的現(xiàn)代社會組織監(jiān)管機制與路徑[18]。

（1）以組織發(fā)展為目標(biāo)，徹底改變傳統(tǒng)“限制發(fā)展”的管理機制，正確認(rèn)識體育社會組織在體育治理中的積極作用，改變對體育社會組織的“不信任、不支持、不發(fā)展”的政策導(dǎo)向，確立培育體育社會組織發(fā)展的政策支持體系。（2）以規(guī)范監(jiān)管為手段，政府對體育社會組織的一切監(jiān)管行為應(yīng)以法律規(guī)范為核心，改變以往所有政策性、臨時性、運動式的監(jiān)管方式，加強體育社會組織監(jiān)督的立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)的法律體系建設(shè)。（3）以風(fēng)險控制為限度，政府體育部門對社會組織的各類監(jiān)管僅針對現(xiàn)實存在的政治與社會風(fēng)險，改變以往限制、控制的監(jiān)管思路，切實落實以體育社會組織的日?；顒庸芾頌楸O(jiān)管內(nèi)容、以現(xiàn)存的政治與社會風(fēng)險為監(jiān)管規(guī)范的制度構(gòu)建。

4.4 優(yōu)化體育社會組織管理體制與路徑

針對不同類型體育社會組織存在的問題，如民辦非企業(yè)單位注冊、草根體育社會組織合法性和樞紐型體育社會組織監(jiān)管等問題，應(yīng)營造專門的政策環(huán)境，優(yōu)化體育社會組織管理體制，分類推進(jìn)體育社會組織治理轉(zhuǎn)型。

首先，組織機構(gòu)獨立，明確體育社會組織獨立法人的主體地位，優(yōu)化組織內(nèi)部治理機制。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，對官辦體育社團(tuán)進(jìn)行“脫鉤”、政社分開，賦予其社會治理的主體地位。優(yōu)化決策治理機制，健全組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、治理機制與治理制度，完善權(quán)力運行程序。（1）建構(gòu)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分立的制衡機制，會員大會作為權(quán)力機構(gòu)，理事會作為決策機構(gòu)，秘書處作為執(zhí)行機構(gòu)，監(jiān)事會為監(jiān)督機構(gòu)；（2）優(yōu)化財務(wù)治理機制，按照相關(guān)財務(wù)制度對組織收入、支出進(jìn)行規(guī)范；（3）優(yōu)化人事治理機制，在領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生機制、人事薪酬激勵機制、人事績效考核機制方面擁有自主權(quán)，加強人才隊伍建設(shè)，吸收體育管理、經(jīng)濟(jì)、法律等體育領(lǐng)域之外的優(yōu)秀人才進(jìn)入管理層；（4）優(yōu)化監(jiān)督治理機制，改變以往監(jiān)管制約機制主要來自外部的政府行政性監(jiān)督為內(nèi)部的理事會監(jiān)督和規(guī)章制度監(jiān)督。

其次，取消“雙重管理”。體育民辦非企業(yè)單位、草根體育社會組織由民政部門直接審查登記，降低登記注冊門檻；政府體育行政部門轉(zhuǎn)變重年檢管理輕日常監(jiān)督的管理模式，改變原有直接行政干預(yù)為規(guī)范的制度監(jiān)督。加強對體育社會組織的政策支持、經(jīng)濟(jì)資助與資源傾斜，積極推行“一業(yè)多會”，對體育社會組織的注冊限制、業(yè)務(wù)范圍、市場活動等取消行政干預(yù)。

再次，改進(jìn)草根體育社會組織登記備案制度。建立規(guī)范統(tǒng)一的登記程序，削減登記管理限制，除去依法規(guī)定需要前置審批的體育社會組織外，取消業(yè)務(wù)主管單位審核，實施直接登記。體育基金會簡化審批程序、降低注冊準(zhǔn)入資金，公益慈善類體育基金會準(zhǔn)入不作注冊資金要求。

最后，加大政府購買體育社會組織的服務(wù)力度，賦予其參與體育治理的權(quán)力與資源。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確要求公共服務(wù)領(lǐng)域加大政府購買服務(wù)力度。2014年，財政部、民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》，支持和引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社會組織在承接政府購買服務(wù)中的主體作用。通過政府購買服務(wù)，體育社會組織不僅能夠獲得資金支持，更重要的是被合法賦予參與體育治理的權(quán)力，發(fā)揮體育治理的職能。

4.5 優(yōu)化政策執(zhí)行監(jiān)督機制與路徑

治理轉(zhuǎn)型中，體育行政部門“對上負(fù)責(zé)”導(dǎo)致技術(shù)理性主導(dǎo)體育社會組織成長邏輯。雖然中央政府不斷推進(jìn)行政體制改革，但由于缺乏剛性約束，體育社會組織領(lǐng)域依然實施技術(shù)理性的政府行為。為消除政策執(zhí)行張力，杜絕消極政策執(zhí)行理念與方式，保證中央宏觀政策理念在民政部門與體育部門之間得到完全貫徹，解決制度生產(chǎn)的“碎片化”問題，可根據(jù)整體性治理理論，跳出部門中心主義傾向，超越傳統(tǒng)公共行政邏輯，提升公共部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，貫徹落實體育社會組織治理轉(zhuǎn)型的中央宏觀政策信號。（1）注重監(jiān)督主體多元化，建立政府、社會公眾、利益相關(guān)者、大眾媒體相結(jié)合的政策執(zhí)行監(jiān)督體系是最現(xiàn)實、最有效的做法。（2）構(gòu)建適應(yīng)時代發(fā)展的法制化基本框架，尤其要運用政黨治理機制，引導(dǎo)和規(guī)范政府政策執(zhí)行行為，培育體育社會組織圍繞滿足群眾公共利益和公共健康發(fā)展，依法對各級政府體育社會組織治理政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。（3）完善追責(zé)的制度設(shè)計，健全行政追責(zé)機制。對政策執(zhí)行中的權(quán)責(zé)進(jìn)行界定，并對失責(zé)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處理?？傊訌娬邎?zhí)行監(jiān)督機制，在部門預(yù)算制定、績效評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；健全政策執(zhí)行追責(zé)機制，保證部門治理目標(biāo)反映公眾體育訴求，增強體育社會組織公共性。

5 結(jié) 語

區(qū)別于傳統(tǒng)的研究視角，本研究通過建立體育社會組織治理的宏觀政策與政府具體實踐之間的“政府行為—策略選擇”分析框架，解讀與呈現(xiàn)阻礙體育社會組織發(fā)展的隱藏機制，為新時代體育行政部門“精準(zhǔn)發(fā)力”進(jìn)行政策優(yōu)化與路徑創(chuàng)新提供指導(dǎo)框架?；谠屑夹g(shù)治理，為貫徹落實十八屆三中全會提出的“政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治”的體育社會組織治理轉(zhuǎn)型目標(biāo)指明了方向。