周旭 陳妍 周妍 張麗佳

1 前言

縱觀中國(guó)40余年的各類保護(hù)修復(fù)工作，保護(hù)修復(fù)對(duì)象已從單一要素轉(zhuǎn)變?yōu)檎w保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)，保護(hù)修復(fù)尺度也逐步擴(kuò)大，從點(diǎn)狀的場(chǎng)地尺度向面狀的景觀及大尺度保護(hù)修復(fù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，且已取得初步成效[3,6]。然而，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作仍存在諸多問(wèn)題：系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性有待提升，雖然保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目已在大尺度下進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，但子項(xiàng)目仍然零散分布；保護(hù)修復(fù)措施針對(duì)性有待提升，自然恢復(fù)體現(xiàn)不足；生物多樣性重視不足，存在“偽生態(tài)”項(xiàng)目；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)種類繁多，協(xié)調(diào)性不足；管理模式難以快速有效應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的不確定性變化；重視前期建設(shè)，但后續(xù)監(jiān)管以及測(cè)評(píng)力度不足等[7-9]。

為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效，各級(jí)管理部門及學(xué)者都在積極探究“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的落實(shí)途徑[10]，并對(duì)接國(guó)際上基于自然的解決方案（Nature-based Solutions, NbS）。由世界銀行[11]于2008年正式提出的NbS經(jīng)過(guò)多年來(lái)的不斷改進(jìn)與發(fā)展，已逐步成為世界多個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化、防災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類健康、糧食安全、水安全、生態(tài)環(huán)境退化與生物多樣性銳減等各類社會(huì)挑戰(zhàn)[12]的主流理念與工具。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）于2016年通過(guò)的世界自然保護(hù)大會(huì)69號(hào)決議[13]，NbS指“保護(hù)、可持續(xù)管理和恢復(fù)自然的和被改變的生態(tài)系統(tǒng)的行動(dòng)，能有效和適應(yīng)性地應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)，同時(shí)提供人類福祉和生物多樣性效益”。2021年，IUCN發(fā)布的《IUCN基于自然的解決方案全球標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》）[14]及《IUCN基于自然的解決方案全球標(biāo)準(zhǔn)使用指南》[15]詳細(xì)解釋了NbS八大準(zhǔn)則的內(nèi)涵及評(píng)估方式。NbS八大項(xiàng)準(zhǔn)則的核心內(nèi)容分別為：社會(huì)挑戰(zhàn)、根據(jù)尺度設(shè)計(jì)、生物多樣性凈增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)可行性、包容性治理、多種效益權(quán)衡、適應(yīng)性管理、主流與可持續(xù)性。2021年9月，第七屆世界自然保護(hù)大會(huì)形成的《馬賽宣言》[16]指出：“NbS還有助于保護(hù)生物多樣性，支持就業(yè)、生計(jì)和健康……IUCN鼓勵(lì)各國(guó)政府將NbS作為其在《巴黎協(xié)定》承諾中的一部分，并在實(shí)施過(guò)程中采用《IUCN基于自然的解決方案全球標(biāo)準(zhǔn)》?！笔澜缱匀换饡?huì)（WWF）2021年發(fā)布的報(bào)告顯示：在114個(gè)新提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾中，105份報(bào)告在其緩解和/或適應(yīng)氣候變化措施中明確提到了NbS；69份報(bào)告明確了量化的NbS目標(biāo)[17]。實(shí)踐層面，歐盟發(fā)布的《評(píng)估基于自然的解決方案的影響：決策者摘要》制定了構(gòu)建影響評(píng)估框架的關(guān)鍵原則，并明確了指標(biāo)選擇及數(shù)據(jù)獲取的方法[18]。目前全球近30個(gè)國(guó)家都已經(jīng)開始采用NbS，用于應(yīng)對(duì)多種社會(huì)挑戰(zhàn)[19]。

NbS提倡依靠自然力量解決問(wèn)題，與中國(guó)傳統(tǒng)生態(tài)文化相契合；NbS要求應(yīng)對(duì)各類社會(huì)挑戰(zhàn)，在關(guān)注生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)完整性的同時(shí)提供人類福祉[14]，與習(xí)近平生態(tài)文明思想中“堅(jiān)持人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”的理念相一致[20]。在全球氣候變化、生態(tài)危機(jī)、可持續(xù)發(fā)展受到威脅背景下提出的NbS理念，充分考慮了技術(shù)科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)可行性，強(qiáng)調(diào)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)一體化發(fā)展，以綜合性、整體性方式應(yīng)對(duì)各類挑戰(zhàn)，其理念、范式、方法以及工具適合中國(guó)國(guó)情，是解決中國(guó)當(dāng)前生態(tài)危機(jī)與民生問(wèn)題、推動(dòng)綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要手段。鑒于此，本研究以中國(guó)近年來(lái)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作為著眼點(diǎn)，圍繞《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》的八大準(zhǔn)則，從管理角度梳理中國(guó)當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作主要的瓶頸，以期為今后工作提供借鑒。

2 近年來(lái)生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域相關(guān)管理要求

自黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局以來(lái)，在生命共同體理念的引導(dǎo)下，中國(guó)出臺(tái)了一系列國(guó)家及部門的政策規(guī)劃文件：中央文件提出了系統(tǒng)治理與整體保護(hù)的總體要求，各部門部署了具體工程并實(shí)施了配套管理政策。

2.1 生命共同體理念與系統(tǒng)治理、整體保護(hù)的要求

生命共同體理念源自黨的十八屆三中全會(huì)，會(huì)上習(xí)近平總書記指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”以此為基礎(chǔ)，2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》[21]，正式提出了“樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念”的要求。

生命共同體理念需要通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與保護(hù)的具體實(shí)踐加以落實(shí)。為此黨的十八屆五中全會(huì)提出，要筑牢生態(tài)安全屏障，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，開展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)[22]；黨的十九大提出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性[23]。保護(hù)方面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[24]要求“對(duì)同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組……解決保護(hù)管理分割、保護(hù)地破碎和孤島化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)”。

2.2 細(xì)化落實(shí)一體化保護(hù)修復(fù)要求

2016年10月，為深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于開展山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)的要求，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部3個(gè)部門下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》（財(cái)建〔2016〕725號(hào)）[25]，對(duì)推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工作進(jìn)行了安排部署。2021年2月，財(cái)政部辦公廳、自然資源部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于組織申報(bào)中央財(cái)政支持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程項(xiàng)目的通知》（財(cái)辦資環(huán)〔2021〕8號(hào)）[26]表明，經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，10個(gè)項(xiàng)目入圍山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程。截至2021年底，3個(gè)部門共安排4批35個(gè)一體化保護(hù)修復(fù)工程。

物流信息化是一個(gè)整合性物流管理平臺(tái)，其借助信息技術(shù)，如地理信息系統(tǒng)、射頻技術(shù)、全球定位系統(tǒng)、電子數(shù)據(jù)交換技術(shù)、條碼技術(shù)等展開系統(tǒng)的智能采集和分析處理生產(chǎn)、供應(yīng)和銷售等環(huán)節(jié)中的情況、消息、數(shù)據(jù)、信號(hào)等，并運(yùn)用決策支持技術(shù)有效組織和協(xié)調(diào)企業(yè)物流系統(tǒng)中涉及的各個(gè)流通環(huán)節(jié)和部門，以促進(jìn)企業(yè)物流管理銷量與質(zhì)量的提高，節(jié)約物流成本。物流信息化主要體現(xiàn)在以下幾方面，包括物流信息商品化、物流信息收集的代碼化與數(shù)據(jù)化、物流信息傳遞的實(shí)時(shí)化與標(biāo)準(zhǔn)化等，創(chuàng)立了配送優(yōu)化調(diào)度、智能交通、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、倉(cāng)儲(chǔ)優(yōu)化配置等新型的物流管理技術(shù)和物流模式。

2016—2021年，為科學(xué)實(shí)施山水林田湖草一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，財(cái)政部、自然資源部、國(guó)家林草局、生態(tài)環(huán)境部等部門圍繞保護(hù)修復(fù)工程涉及的各方面內(nèi)容，向省級(jí)自然資源主管部門、財(cái)政廳（局）、生態(tài)環(huán)境廳（局）下達(dá)了系列政策文件（表1）。系列政策的適用范圍主要是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、全域土地綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)等一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。政策內(nèi)容涉及項(xiàng)目規(guī)劃到竣工驗(yàn)收各個(gè)環(huán)節(jié)的要求，具體包括：項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施方案編制、申報(bào)審批、資金支持及監(jiān)管、項(xiàng)目管理、績(jī)效考核等。

表1 山水林田湖草一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程相關(guān)管理文件Tab. 1 Management documents for ecological conservation and restoration of mountains, rivers, forests, farmlands,lakes and grasslands

為了明確保護(hù)修復(fù)工作的未來(lái)發(fā)展方向，國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部印發(fā)了《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》[27]，闡明了青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含黃土高原生態(tài)屏障）、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)狀況、生態(tài)問(wèn)題及主攻方向。

3 當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理工作的主要瓶頸

自然資源部成立以來(lái)，中國(guó)正逐步構(gòu)建起由空間規(guī)劃、用途管制、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和差異化績(jī)效考核等組成的空間治理體系，從而形成了“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的制度體系[28]。宏觀的制度框架已為開展保護(hù)修復(fù)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為了增強(qiáng)中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的國(guó)際銜接性以及國(guó)際影響力，提升保護(hù)修復(fù)的科學(xué)性與成效，本研究嘗試參照《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步細(xì)化與完善管理體系。與《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》的八大準(zhǔn)則相對(duì)應(yīng)，中國(guó)落實(shí)NbS理念雖然具備一定的優(yōu)勢(shì)，但也存在諸多瓶頸[29-35]（表2）。

表2《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》在中國(guó)生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的落實(shí)情況及管理方面的主要瓶頸Tab. 2 Implementation of IUCN Global Standard for Nature-based Solutions in the field of ecological restoration in China and the main bottlenecks in the management thereof

1）對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)的關(guān)注有待提升。NbS準(zhǔn)則一強(qiáng)調(diào)：項(xiàng)目應(yīng)該有效和高效地應(yīng)對(duì)包括減緩與適應(yīng)氣候變化、降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境退化與生物多樣性喪失、人類健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全和水安全等在內(nèi)的各類社會(huì)挑戰(zhàn)。而中國(guó)的保護(hù)修復(fù)工作往往側(cè)重于動(dòng)植物及其生境的保護(hù)或恢復(fù)本身，即解決生態(tài)環(huán)境退化與生物多樣性喪失問(wèn)題，其余社會(huì)挑戰(zhàn)大多通過(guò)其他項(xiàng)目進(jìn)行解決，而并非在生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中同步解決。即便一些項(xiàng)目涉及多項(xiàng)社會(huì)挑戰(zhàn)，但與解決生態(tài)問(wèn)題相比，其他挑戰(zhàn)往往不是首要目標(biāo)。近年來(lái)，“統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)”要求對(duì)不同生態(tài)要素進(jìn)行整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)，已開展或擬開展的35個(gè)山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)工程已在一定程度上兼顧了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化、糧食安全等挑戰(zhàn)的關(guān)注度仍有待提升。

2）尺度概念的應(yīng)用體現(xiàn)不足，部門協(xié)調(diào)不暢。NbS準(zhǔn)則二強(qiáng)調(diào)：由于各類生態(tài)系統(tǒng)并非孤立存在，NbS項(xiàng)目應(yīng)在景觀尺度上進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)的相互作用以及與其他相關(guān)措施的互補(bǔ)，同時(shí)聯(lián)合不同部門產(chǎn)生協(xié)同作用。中國(guó)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)已要求進(jìn)行大尺度的規(guī)劃設(shè)計(jì)，但子項(xiàng)目仍然零散分布，缺乏系統(tǒng)性，不同子項(xiàng)目的目標(biāo)缺乏關(guān)聯(lián)性。究其原因，當(dāng)前的工程存在項(xiàng)目拼盤問(wèn)題，子項(xiàng)目來(lái)自不同部門已有的工作，而非源自全新的景觀尺度規(guī)劃。一些地方已建立聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)不同部門之間的相關(guān)工作，但并未從根本上解決整體性恢復(fù)與條塊分割管理模式之間的矛盾。不同部門的項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念不同、目標(biāo)相異，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)難以共享與整合，最終導(dǎo)致小尺度下子項(xiàng)目的成效難以服務(wù)大尺度的總體目標(biāo)。

3）生物多樣性凈增長(zhǎng)和生態(tài)系統(tǒng)完整性尚未完全實(shí)現(xiàn)。NbS準(zhǔn)則三強(qiáng)調(diào)：項(xiàng)目應(yīng)帶來(lái)生物多樣性凈增長(zhǎng)，并且對(duì)生態(tài)系統(tǒng)或景觀的結(jié)構(gòu)與功能完整性以及連通性加以改善。這就要求保護(hù)修復(fù)目標(biāo)設(shè)定、措施選擇以及成效評(píng)估皆需以翔實(shí)的調(diào)查評(píng)估結(jié)果為依據(jù)。在中國(guó)的實(shí)踐中，保護(hù)修復(fù)工作是否實(shí)現(xiàn)了生物多樣性凈增長(zhǎng)，生態(tài)系統(tǒng)完整性是否得以改善尚未得到有力證據(jù)的支持，僅有少量的學(xué)術(shù)研究對(duì)其展開一定的探究。例如有研究發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古的森林覆蓋率隨生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的開展有所提升[29]，而南方喀斯特地區(qū)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的落實(shí)情況存在較大空間差異[30]。此外還有研究認(rèn)為中國(guó)存在大量單一樹種的植樹造林的現(xiàn)象，并未形成結(jié)構(gòu)功能完整的生態(tài)群落，生態(tài)系統(tǒng)的功能較為脆弱[31]。究其原因有三：①基礎(chǔ)調(diào)查工作不充分，生物多樣性的基礎(chǔ)調(diào)查工作僅在特定區(qū)域開展，而對(duì)于大多數(shù)受損生態(tài)系統(tǒng)而言，尚未統(tǒng)計(jì)本底數(shù)據(jù)；②如何評(píng)估場(chǎng)地尺度修復(fù)對(duì)景觀尺度結(jié)構(gòu)優(yōu)化特別是功能提升的貢獻(xiàn)尚在探索中；③在項(xiàng)目管理層面，目前尚未對(duì)基礎(chǔ)調(diào)查和過(guò)程監(jiān)測(cè)做出明確要求，同時(shí)也缺乏針對(duì)一體化保護(hù)修復(fù)的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)[32]。

4）社會(huì)資本投入比重有待提升。NbS準(zhǔn)則四強(qiáng)調(diào)：項(xiàng)目應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)可行性。這就要求工程實(shí)施或方案制定都應(yīng)基于充分的成本效益評(píng)估或成本有效性分析結(jié)果。此外，充足的資金來(lái)源也是項(xiàng)目持續(xù)性推動(dòng)的重要保證。目前的實(shí)踐中，方案規(guī)劃設(shè)計(jì)階段較少進(jìn)行成本效益或成本有效性分析，且有限的分析僅針對(duì)保護(hù)修復(fù)中有形的工程成本，生態(tài)與社會(huì)效益的評(píng)估往往停留于定性描述，遠(yuǎn)期影響的評(píng)估幾屬空白，進(jìn)而導(dǎo)致決策過(guò)程無(wú)法基于可靠的評(píng)估結(jié)果。此外，投資收益特別是遠(yuǎn)期收益的不確定性極大限制了社會(huì)資本投資的意愿，其結(jié)果往往是保護(hù)修復(fù)工作很大程度只能依賴政府補(bǔ)貼，而社會(huì)資本投入不足，進(jìn)而影響項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮效益。

5）全過(guò)程公眾參與有待加強(qiáng)。NbS準(zhǔn)則五強(qiáng)調(diào)：項(xiàng)目應(yīng)基于包容、透明和賦權(quán)的治理過(guò)程。換言之，為了使得保護(hù)修復(fù)工作可以在公平、透明的環(huán)境下開展，項(xiàng)目初期就應(yīng)積極主動(dòng)地賦能利益相關(guān)方，提升其獲得感，并為其參與項(xiàng)目創(chuàng)造條件。此外，還應(yīng)廣泛征求各方意見與建議，為提升項(xiàng)目可持續(xù)性奠定基礎(chǔ)。然而，在中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)實(shí)踐中，利益相關(guān)方參與往往流于形式，項(xiàng)目對(duì)其產(chǎn)生的直接與間接影響未能得到充分識(shí)別，群眾參與度也有待提升。

6）多種目標(biāo)與效益有待公正地權(quán)衡。針對(duì)目標(biāo)與效益，NbS準(zhǔn)則六在準(zhǔn)則一的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：項(xiàng)目應(yīng)在首要目標(biāo)和其他多重效益之間實(shí)現(xiàn)權(quán)衡，即明確不同方案的潛在成本和效益，明確利益相關(guān)方在土地以及其他自然資源中的權(quán)利與責(zé)任，確保各方遵守商定的權(quán)衡界限。實(shí)踐中，由于不同保護(hù)修復(fù)目標(biāo)具有存在沖突的潛在可能性，如嚴(yán)格的保護(hù)措施可能給社區(qū)發(fā)展以及本地居民的生計(jì)帶來(lái)壓力。即便只就生態(tài)效益而言，某種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提升，也可能以犧牲其他服務(wù)作為代價(jià)，例如供給服務(wù)與其他服務(wù)間存在矛盾。為了協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)修復(fù)之間的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)開始嘗試建立綜合分析評(píng)價(jià)的方法與路徑，權(quán)衡各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提升、生物多樣性改善以及農(nóng)戶生計(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)[33-35]。然而，各類效益的度量方式不同，測(cè)算方法復(fù)雜，實(shí)踐工作仍停留在對(duì)不同效益進(jìn)行定性描述的階段，與對(duì)其進(jìn)行公正權(quán)衡還存在一定距離。

7）適應(yīng)性管理機(jī)制尚未建立。NbS準(zhǔn)則七強(qiáng)調(diào)：項(xiàng)目應(yīng)開展全生命周期的定期監(jiān)測(cè)與評(píng)估，并基于證據(jù)進(jìn)行適應(yīng)性管理，以不斷改進(jìn)與優(yōu)化保護(hù)修復(fù)措施。然而目前中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的管理仍沿用工程建設(shè)項(xiàng)目的管理辦法。受限于認(rèn)知水平，從業(yè)者對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展與變化情況無(wú)法做出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，因此保護(hù)修復(fù)措施對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成的影響存在較大的不確定性。傳統(tǒng)一刀切式的管理方式，限制了措施調(diào)整的可能性，這就有可能使得保護(hù)修復(fù)效果偏離既定目標(biāo)。

8）國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作可持續(xù)性尚待提升。NbS準(zhǔn)則八強(qiáng)調(diào)：項(xiàng)目應(yīng)具有可持續(xù)性并主流化。此處的可持續(xù)性不僅是經(jīng)濟(jì)方面的可持續(xù)，同樣指與當(dāng)?shù)卣叩钠ヅ涑潭龋驗(yàn)槠潢P(guān)乎在實(shí)施期限之外，項(xiàng)目是否能夠穩(wěn)定發(fā)揮效益。生態(tài)保護(hù)恢復(fù)是較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，其效益可能需要在數(shù)十年的時(shí)間尺度上才能得到充分發(fā)揮，當(dāng)前行政上的屆次化管理方式與生態(tài)保護(hù)恢復(fù)的長(zhǎng)期性存在較大矛盾。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后的長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)與管護(hù)工作難以得到有效保證。

4 生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理對(duì)策

結(jié)合中國(guó)國(guó)情，直接將NbS標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作可能存在一些困難。因此首先從總體上明確NbS國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)本土化需要加強(qiáng)的領(lǐng)域；其次，針對(duì)當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理方面面臨的主要瓶頸，從技術(shù)、資金以及項(xiàng)目管理3個(gè)方面優(yōu)化現(xiàn)有管理方式，促使項(xiàng)目有效落實(shí)《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》，并成為國(guó)際NbS實(shí)踐的典范。

1）《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》的本土化策略。如前所述，NbS的理念來(lái)自世界銀行，國(guó)外已有NbS項(xiàng)目往往在小尺度上實(shí)施[36]，其應(yīng)用與推廣過(guò)程是自下而上進(jìn)行的。而NbS的研究與應(yīng)用在國(guó)內(nèi)的起步較國(guó)外稍晚，項(xiàng)目的推進(jìn)多是自上而下由政府主導(dǎo)的，且項(xiàng)目體量大。就標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用而言，2種方式各有利弊，國(guó)外小尺度的NbS項(xiàng)目在公眾參與方面更具優(yōu)勢(shì)，更容易構(gòu)建利益相關(guān)方反饋機(jī)制，但推進(jìn)NbS理念主流化過(guò)程較為困難，需要付出更多努力推動(dòng)政策與法律體系完善。中國(guó)從國(guó)家、省級(jí)層面的國(guó)土空間規(guī)劃工作開始應(yīng)用NbS的理念進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，項(xiàng)目具有主流化的天然優(yōu)勢(shì)，更容易推動(dòng)機(jī)制和體制的調(diào)整。同時(shí)項(xiàng)目實(shí)施尺度較大，資金來(lái)源也更具穩(wěn)定性。但也需要認(rèn)識(shí)到，在項(xiàng)目落地時(shí)需要解決一系列更加具體的問(wèn)題。因此，在NbS理念的本土化過(guò)程中，中國(guó)需要在開展翔實(shí)的基礎(chǔ)調(diào)查與問(wèn)題診斷、科學(xué)有效地選擇措施、權(quán)衡各方利益方面付出更多努力。

2）構(gòu)建生態(tài)保護(hù)修復(fù)“1+N”標(biāo)準(zhǔn)體系。圍繞已發(fā)布的工程指南，制定針對(duì)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、跟蹤監(jiān)測(cè)、后期管護(hù)及適應(yīng)性管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)（圖1）。工程規(guī)劃設(shè)計(jì)階段應(yīng)制定可行性研究報(bào)告編制規(guī)程、調(diào)查指南、技術(shù)導(dǎo)則、社會(huì)-生態(tài)-經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估規(guī)范、實(shí)施方案編制規(guī)程，從初始階段規(guī)范調(diào)查方法，引導(dǎo)項(xiàng)目科學(xué)規(guī)劃，合理測(cè)算成本，應(yīng)對(duì)多重社會(huì)挑戰(zhàn)，權(quán)衡不同利益；工程實(shí)施階段應(yīng)制定監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)及適應(yīng)性管理規(guī)范，全過(guò)程跟蹤項(xiàng)目進(jìn)程，明確其產(chǎn)生的正負(fù)效應(yīng)，及時(shí)糾偏；實(shí)施結(jié)束后應(yīng)制定工程驗(yàn)收規(guī)范及成效評(píng)估指南，檢驗(yàn)項(xiàng)目預(yù)期成效。

1 山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)“1+N”標(biāo)準(zhǔn)體系“1+N” standard system for ecological conservation and restoration of mountains, rivers, forests, farmlands,lakes and grasslands

3）建立健全社會(huì)資本投入保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域的機(jī)制。為扭轉(zhuǎn)保護(hù)修復(fù)工作主要依靠政府投入的局面，需構(gòu)建新的機(jī)制與渠道，幫助生態(tài)保護(hù)修復(fù)帶來(lái)的生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。對(duì)于有責(zé)任主體的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，責(zé)任主體為了消除或減少生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性，應(yīng)在強(qiáng)制性法律規(guī)定和政府監(jiān)管的剛性約束框架下，向生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)從業(yè)方購(gòu)買相應(yīng)的生態(tài)指標(biāo)，間接履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)。社會(huì)資本的目標(biāo)是追求投入產(chǎn)出效益，因此，需給社會(huì)資本提供充足的市場(chǎng)預(yù)期，使其通過(guò)提供生境質(zhì)量核算技術(shù)支持，參與交易平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)，參與生態(tài)修復(fù)取得環(huán)境權(quán)益等方式取得收益。對(duì)于責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的歷史遺留生態(tài)修復(fù)任務(wù)，應(yīng)通過(guò)賦予一定期限內(nèi)的資源直接開發(fā)利用權(quán)利，允許在生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、讓渡相關(guān)權(quán)利等方式，吸引社會(huì)資本投入[37-38]。社會(huì)資本投入有3種盈利模式：①直接開發(fā)利用資源取得收益（例如治理過(guò)程產(chǎn)生的固體廢棄物的回收利用）；②通過(guò)生態(tài)修復(fù)實(shí)現(xiàn)相關(guān)資源資產(chǎn)增值取得收益（例如商業(yè)開發(fā)、生態(tài)旅游、綠色農(nóng)產(chǎn)品等）；③通過(guò)生態(tài)修復(fù)形成可讓渡的權(quán)利取得收益（例如生態(tài)修復(fù)后產(chǎn)生補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)、生態(tài)地票等）。

4）優(yōu)化項(xiàng)目管理機(jī)制。首先，完善項(xiàng)目申報(bào)及評(píng)審方式，提升保護(hù)修復(fù)科學(xué)性。在項(xiàng)目申報(bào)審批環(huán)節(jié)對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行嚴(yán)格審查，在方案設(shè)計(jì)階段控制工程整體性、系統(tǒng)性，注重尺度要求，規(guī)避項(xiàng)目拼盤現(xiàn)象。其次，建立有效的部門協(xié)同機(jī)制，提升保護(hù)修復(fù)可行性。借鑒并推廣聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)ｉT項(xiàng)目機(jī)構(gòu)的制度，推動(dòng)保護(hù)修復(fù)思路統(tǒng)一、目標(biāo)協(xié)調(diào)、調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享、技術(shù)方法集成[39]。再次，引入適應(yīng)性管理機(jī)制[40]，增強(qiáng)保護(hù)修復(fù)彈性。改變基建項(xiàng)目式的剛性管理及績(jī)效考核模式，通過(guò)建立生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目措施調(diào)整路徑，為保護(hù)修復(fù)工作預(yù)留容錯(cuò)空間并及時(shí)糾偏，從而使得措施影響不偏離核心目標(biāo)。最后，明確利益相關(guān)方參與途徑，確保保護(hù)修復(fù)公平性。鼓勵(lì)企業(yè)、公眾，特別鼓勵(lì)在生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)域受工程影響的本地居民全程參與，通過(guò)建立意見反饋與協(xié)商申訴機(jī)制，最大程度保障利益相關(guān)方的權(quán)利，提升保護(hù)修復(fù)社會(huì)效益及可持續(xù)性。

筆者總結(jié)了技術(shù)、資金、項(xiàng)目管理方面的對(duì)策與《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》下需解決的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作瓶頸的對(duì)應(yīng)關(guān)系（圖2）。

2 NbS視角下的生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理策略Management strategies for ecological conservation and restoration from the perspective of NbS

5 結(jié)論

NbS已成為國(guó)際社會(huì)解決復(fù)雜問(wèn)題的主流思路，可以廣泛地應(yīng)用于不同的領(lǐng)域與方向。結(jié)合國(guó)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策與工程，本研究重點(diǎn)參照《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》，探究基于自然的生態(tài)保護(hù)管理對(duì)策。本研究的價(jià)值在于較為系統(tǒng)地梳理了中國(guó)近期生態(tài)保護(hù)工作的相關(guān)政策，將其與《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)比，分析中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理工作的現(xiàn)有瓶頸并提出未來(lái)生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理對(duì)策。參照《NbS全球標(biāo)準(zhǔn)》，本研究的目標(biāo)是：在提升中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的科學(xué)性與成效的同時(shí)，提升中國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的國(guó)際影響力。與此同時(shí)，本研究能夠?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)項(xiàng)目提供較為全面的政策背景，并為其他嘗試接軌NbS領(lǐng)域的實(shí)踐者提供一種研究思路。

圖表來(lái)源(Sources of Figures and Tables)：

文中圖表均由作者繪制。