歐 凡 梁曉瑩 楊豫萍

為落實《廣西擴大有效投資三年攻堅行動方案（2021—2023年）》“加強投資運行監(jiān)測分析和調度。建立投資運行重點監(jiān)測項目庫，按月對重點項目投資情況進行監(jiān)測分析，提前研判投資趨勢，及時發(fā)現問題，協(xié)調解決問題。實行投資定期會商機制，各主要行業(yè)主管部門要每月會商本領域本行業(yè)投資運行情況，研究分析投資形勢，提出對策建議”要求，確有必要對“十三五”以來廣西中央預算內投資調度運行情況進行全面的監(jiān)測分析研究，文章針對普遍存在的問題，提出加強和改進中央預算內投資管理的意見和建議。

一、“十三五”以來中央預算內投資安排和計劃執(zhí)行情況

“十三五”以來，廣西共爭取中央預算內投資771.0202億元，支持7770個項目建設，涉及國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展、保障性安居工程和城鎮(zhèn)基礎設施、“三農”建設、重大基礎設施建設、創(chuàng)新驅動和結構調整、社會事業(yè)和社會治理、生態(tài)文明建設等方面。

“十三五”以來中央預算內投資安排情況（截至2022年3月10日）

“十三五”以來中央預算內投資計劃執(zhí)行情況（截至2022年3月10日）

二、投資運行存在的主要問題

（一）逾期未建成

“十三五”以來逾期未建成項目情況（截至2022年3月10日）

項目逾期未建成：

一是計劃申報未合理確定工期。2021年投資計劃，計劃當年開工、當年建成的未竣工項目有21個，其中：總投資3000萬元（含3000萬元）以上的大中型項目3個、占14%，2021年下半年新開工項目13個、占62%?！吨醒腩A算內投資計劃編制管理暫行辦法》規(guī)定“三年滾動投資計劃是編制年度投資計劃的基礎和來源，未納入三年滾動投資計劃的項目原則上不得列入年度投資計劃”“在全國人大批準財政預算后，各有關司局要加快中央預算內投資年度計劃下達進度，安排地方的投資計劃須在90個自然日內正式下達”，編報中央預算內投資年度計劃時，項目單位、各級發(fā)展改革部門很容易忽略將三年滾動投資計劃的“擬開工日期（參考指標）”“擬竣工日期（參考指標）”修正為年度投資計劃具有約束性的“擬開工日期”“擬竣工日期”，因為計劃建設工期的確定不合理，主觀上虛增了計劃下達當年的逾期未建成項目。

二是未按照中央預算內投資支持比例和限額合理申報投資。按照中央預算內投資專項工作方案或管理辦法，“十三五”以來，國家對廣西等西部地區(qū)投資支持比例最高達到項目總投資（不含土地費用、市政費用，僅為工程建設投資）80%、同時規(guī)定了投資限額管理要求。逾期未建成的224個項目中，中央預算內投資占項目總投資比例不足50%的項目有99個，占44%；總投資到位率不足60%的項目有30個，占13%?！稄V西壯族自治區(qū)建筑市場誠信卡管理暫行辦法》《自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設廳關于進一步調整優(yōu)化建筑市場誠信卡管理工作的通知》規(guī)定，建筑業(yè)企業(yè)及其從業(yè)人員實行誠信卡管理制度，“投標人在中標通知書備案（直接承發(fā)包項目合同備案）后，系統(tǒng)將自動鎖定投標人的項目經理及安全員、總監(jiān)（在3個在建項目同時擔任總監(jiān)的）相關信息。至此，上述人員的誠信卡在未被解鎖前，將不具備再次投標或參加項目承發(fā)包活動的資格（符合本《辦法》第十七條規(guī)定的除外）”“當主體工程竣工或完成中標工程合同約定工程內容的90%以上（剩余部分為非關鍵性或非復雜型技術工程；合同以外變更增加的項目同上對待）工程量時，持卡人憑質量安全監(jiān)管部門、項目總監(jiān)以及招標人出具的有關證明材料及函件，到工程所在地設區(qū)市住房和城鄉(xiāng)建設主管部門或其指定部門（以下統(tǒng)稱‘主管部門’）辦理核準及解鎖手續(xù)。解鎖后，方可參加下一個工程項目的投標活動”，從建筑業(yè)企業(yè)及其從業(yè)人員承攬工程角度，主觀上不存在隨意拖延工程建設進度，項目長期未竣工，癥結在于地方、項目單位超出財政承受能力和政府投資能力盲目申報項目。

（二）未按照建設進度足額支付建設資金

財政部建設部《建設工程價款結算暫行辦法》規(guī)定“根據確定的工程計量結果，承包人向發(fā)包人提出支付工程進度款申請，14天內，發(fā)包人應按不低于工程價款的60%，不高于工程價款的90%向承包人支付工程進度款”，《保障中小企業(yè)款項支付條例》規(guī)定“機關、事業(yè)單位從中小企業(yè)采購貨物、工程、服務，應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項；合同另有約定的，付款期限最長不得超過60日”。按照工程進度款支付“不低于已完工程價款的60%”、工程竣工結算價款支付“不低于已完工程價款的90%”的最低限額規(guī)定，81個在建項目“已完成投資資金支付率”不足60%，517個竣工時間逾2個月的項目“已完成投資資金支付率”不足90%，這些項目均存在停緩建或拖欠工程款的風險隱患。

（三）投資超概算或是縮減投資建設規(guī)模

《政府投資條例》第十二條規(guī)定“經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據”，從投資完成情況看，“總投資完成率”超過100%的項目有171個，其中：前期工作（非工程類）項目12個，占7%，在建項目7個，占4%，竣工項目152個，占89%。

《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》規(guī)定“適當調整基礎設施項目最低資本金比例?！渌A設施項目維持20%不變”，《廣西壯族自治區(qū)工程建設其他費用定額（2018年）》規(guī)定“民用建筑項目建議書階段基本預備費費率最高為16%、市政項目建議書階段基本預備費費率最高為18%、工業(yè)項目建議書階段基本預備費費率最高為20%”。據此，設置“總投資完成率”不足80%作為項目縮減投資建設規(guī)模的監(jiān)測指標，按照《國家發(fā)展改革委關于加強基礎設施建設項目管理確保工程安全質量的通知》“不得隨意縮減政府投資計劃明確的投資規(guī)?！币?guī)定，87個竣工項目其“總投資完成率”不足80%，疑似縮減投資建設規(guī)模。

投資超概算或是縮減投資建設規(guī)模：

一是財務管理不規(guī)范，會計核算不合規(guī)。

1.未按項目單獨核算

《基本建設財務規(guī)則》規(guī)定“項目建設單位應當做好以下基本建設財務管理的基礎工作：（二）按項目單獨核算，按照規(guī)定將核算情況納入單位賬簿和財務報表”。不論是既有項目法人還是新設項目法人組織建設實施的方式還是委托專業(yè)機構代建方式，如果未按項目單獨核算，其他項目勢必會擠占本項目建設成本，虛列投資完成額，導致監(jiān)測顯示投資超概算。

2.成本核算不合規(guī)

基本建設的會計核算采用權責發(fā)生制，即“凡本期內實際發(fā)生并應屬本期的收入和費用，無論其款項是否收到或付出，均應作為本期的收入和費用處理”，財政部《行政單位會計制度》規(guī)定，行政單位采用收付實現制，即“會計核算中，以實際收到或支付款項為確認本期收入和本期費用的標準”?！秶野l(fā)展改革委關于規(guī)范中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》規(guī)定“直接投資，是指政府安排政府投資資金投入非經營性項目，并由政府有關機構或其指定、委托的機關、團體、事業(yè)單位等作為項目法人單位組織建設實施的方式”，實行審批制的政府直接投資項目，項目單位為行政事業(yè)單位，如果不執(zhí)行《基本建設財務規(guī)則》，仍以《行政單位會計制度》規(guī)定采用收付實現制核算建設成本，勢必造成投資完成核算偏低（僅以實際支付資金計列建設成本），在線監(jiān)測顯示：385個在建項目，其“已完成投資資金支付率”超出90%，明顯不符合工程進度款支付“不低于已完工程價款的60%，不高于已完工程價款的90%”規(guī)定，在財政資金按照工程建設進度、實行國庫集中支付的管理制度下，明顯不符合邏輯關系，主觀上也導致竣工項目“總投資完成率”偏低，虛增“疑似縮減投資建設規(guī)?！表椖俊?/p>

二是項目賦碼服務不到位，投資申報不合理。保障性安居工程、全民健身設施補短板工程、教育強國推進工程、優(yōu)質高效醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設等專項，其新建住宅小區(qū)、公園、學校、醫(yī)院等，均是按照一個完整的固定資產投資項目審批、核準或備案，符合中央預算內投資安排方向和投資限額的僅是其中部分單項工程，項目單位申報中央預算內投資時，沒有按照投資安排方向和投資限額、地方財力合理安排申報單項工程，符合投向的單項工程未再次申請賦碼審批并關聯(lián)原項目代碼主項目，仍以原項目代碼主項目申報，在地方財力有限、資金籌措困難情況下，符合中央預算內投資安排方向的單項工程建成、尚有在建（待建）工程即調度竣工，不可避免造成縮減投資建設規(guī)模。

三是投資計劃的建設內容和竣工標準把握不準。中央預算內投資各專項投資計劃下達口徑不一致，一些專項全口徑下達投資，即計劃下達投資包含中央預算內投資、地方財政投資、建設單位自籌資金，一些專項僅下達中央預算內投資。僅下達中央預算內投資口徑的計劃，如保障性安居工程，項目單位僅按照中央預算內投資限額設計施工，在計劃總投資所包含的建設內容未全部建成情況下就調度竣工，縮減了投資建設規(guī)模。

（四）督導評價指標體系有待完善

國家發(fā)展改革委辦公廳《關于對地方執(zhí)行中央預算內投資計劃情況開展評價的方案》設置7項評價指標，其中：加分項5項，數據來源為國家重大建設項目庫，項目開工率指標A（權重40%）、項目完工率指標B（權重10%）、投資計劃年度中央預算內資金到位率指標C（權重10%）、投資計劃年度中央預算內資金完成率指標D（權重20%）、已完成投資資金支付率指標E（權重20%）；扣分項2項，項目違規(guī)情況指標F（最低為-20分，最高為0分）、數據來源為大數據分析實驗平臺，項目單位信用信息情況指標G（最低為-20分，最高為0分）、數據來源為全國信用信息共享平臺。

按照“有標準、可檢查”原則，“項目完工率”計算、“已完成投資資金支付率”設置有待商榷：

1.“項目完工率”計算公式不合理，未考慮建設工期

按照《中央預算內投資計劃編制管理暫行辦法》“在全國人大批準財政預算后，各有關司局要加快中央預算內投資年度計劃下達進度，安排地方的投資計劃須在90個自然日內正式下達”要求，大部分中央預算內投資計劃陸續(xù)在上半年下達，國家重大建設項目庫設置的開工時限是“投資計劃下達6個月內”（逾期6-12月未開工黃色預警），因此，計劃新開工項目合理建設年限一般是當年開工、次年建成（建設工期2年以上項目除外），而按照“項目完工率=完工項目數量÷項目總個數”計算公式，未到計劃批準竣工年份的項目也計列“項目總個數”，這也是計劃下達當年“項目完工率”普遍較低的原因，一些續(xù)建項目較多的地方，其“項目完工率”普遍比計劃新開工項目較多的地方高。

2.“已完成投資資金支付率”屬于邏輯關系校驗監(jiān)測指標，不宜設置為投資進度考核指標

財政部建設部《建設工程價款結算暫行辦法》規(guī)定“根據確定的工程計量結果，承包人向發(fā)包人提出支付工程進度款申請，14天內，發(fā)包人應按不低于工程價款的60%，不高于工程價款的90%向承包人支付工程進度款”，《建設工程工程量清單計價規(guī)范》規(guī)定“進度款的支付比例按照合同約定，按期中結算價款總額計，不低于60%，不高于90%”。因此，在建項目“已完成投資資金支付率”在60-90%幅度范圍內都是合理的，不宜作為投資進度考核指標。一些項目單位，為應付“已完成投資資金支付率”投資進度考核，資金支付多少、投資完成就填報多少，在線監(jiān)測顯示：385個在建項目，其“已完成投資資金支付率”超出90%，明顯不符合邏輯關系。

三、問題解決方案

（一）制定限期竣工工作方案，推進項目盡快建成

發(fā)展改革部門會同本級項目主管部門采取掛牌督辦等工作措施，核實項目逾期未建成原因，責成項目單位逐項制訂限期竣工工作方案：尚未實施的單項（單位）工程，抓緊組織招標采購；建設資金未按工程建設進度足額支付到位的，項目單位、本級財政部門應盡快撥付到位，防止工程停建緩建；在建工程，按照國家發(fā)展改革委等部門《關于加強重大工程安全質量保障措施的通知》要求優(yōu)化施工組織設計，合理確定建設工期，在調度項目-調度反饋-“問題及建議（進展情況及下一步工作安排）”欄統(tǒng)一填報“計劃XXXX年XX月竣工”，明確竣工時限要求；確因項目申報不合理、地方財力限制難以完成投資計劃批準建設內容的項目，如調減建設內容不涉及“導致項目不能完成既定建設目標”和中央預算內投資安排規(guī)模，按照投資管理權限和規(guī)定的程序完成設計變更、單項工程竣工驗收及計劃項目竣工銷項。

（二）加強投資預算管理，合理控制項目投資規(guī)模

《財政違法行為處罰處分條例》《中央對地方專項轉移支付管理辦法》對于“違反規(guī)定超概算投資”“虛列投資完成額”“以虛報冒領、重復申報、多頭申報、報大建小等手段騙取專項轉移支付資金”有著嚴厲的懲戒措施，項目主管部門務必指導和督促所屬建設單位做好基本建設財務管理的基礎工作，嚴格按照《基本建設財務規(guī)則》《基本建設項目建設成本管理規(guī)定》《國有建設單位會計制度》《財政部關于固定資產投資報表編報有關問題的通知》核算項目建設成本，注重投資完成、資金支付、形象進度等投資進度信息數據填報和邏輯關系校驗，提高信息數據填報質量，對投資運行存在問題及時干預處置，避免等到審計、督查發(fā)現問題才去解決。

當前處于檸檬采果肥備貨階段，以40%-45%含量中濃度硫酸鉀型復合肥為主，預計9月中下旬開始用肥。目前基層零售商開始鋪貨，但備貨積極性不高，雖然尿素等原材料價格開始上漲，廠家挺價意愿強烈，但基層零售商知道經銷商為了銷量和穩(wěn)定客戶，不會上漲渠道價格，所以備貨不積極，而上漲的價格只能靠縣級經銷商去消化，導致縣級經銷商壓力倍增。

1.做好投資超概算項目分類處置

實行核準或備案制的企業(yè)投資項目，項目單位自行落實增加的投資，并按照《廣西壯族自治區(qū)企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》辦理項目核準變更或在線修改項目備案信息；實行審批制的政府投資項目，項目主管部門按照“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”的原則，區(qū)別不可抗因素和人為因素審查核實投資超概算內容和原因，由項目單位按照投資管理權限和規(guī)定的程序報原審批部門申請調整（修正）投資概算。

2.準確把握投資計劃竣工標準

按照《建設工程質量管理條例》“建設工程竣工驗收應當具備下列條件：（一）完成建設工程設計和合同約定的各項內容；（四）有勘察、設計、施工、工程監(jiān)理等單位分別簽署的質量合格文件；建設工程經驗收合格的，方可交付使用”規(guī)定，投資計劃項目在其最后一個單項工程竣工驗收合格后方可調度填報竣工。對于“疑似縮減投資建設規(guī)?！钡捻椖?，項目主管部門應組織竣工核驗，核驗項目是否按照投資計劃批準的建設規(guī)模、標準和內容建成，是否及時、準確核算項目建設成本，依據核驗結果及時在線更新項目信息數據，對于因建設規(guī)模、標準和內容調整影響中央預算內投資安排規(guī)模的，應按照投資管理權限和規(guī)定的程序調整投資計劃。

3.做好項目賦碼工作，合理申報投資

國家發(fā)展改革委等部門《固定資產投資項目代碼管理規(guī)范》第三十一條規(guī)定“原則上一個項目建議書只對應一個可行性研究報告，確需分多個可行性研究報告分別論證的項目，可以在可行性研究報告報批時，再次申請賦碼，并由賦碼機關將原代碼與新代碼進行主子關聯(lián)。已應用原項目代碼的，原項目代碼繼續(xù)有效并與子碼進行關聯(lián)”，為此，各級發(fā)展改革部門應做好項目賦碼服務工作，指導項目單位按照地方財政資金和自籌資金出資能力、中央預算內投資支持比例和限額合理申報投資，適宜拆分為單項工程審批申報的項目，可以審批單項工程初步設計或建設方案方式再次賦碼審批，并與原項目代碼主項目進行關聯(lián)。

（三）合理設置考評指標，確?！坝袠藴?、可檢查”

目前中央預算內投資績效管理、評價管理有國家發(fā)展改革委《關于加強中央預算內投資績效管理有關工作的通知》《關于對地方執(zhí)行中央預算內投資計劃情況開展評價的方案》、自治區(qū)發(fā)展改革委《年度設區(qū)市績效考評指標考核實施方案》，合理整合和優(yōu)化設置績效考評、評價指標，才能有效引導和約束項目單位規(guī)范投資計劃管理，確保中央預算內投資運行在合理區(qū)間。

1.本年度中央預算內投資計劃

按照中央預算內投資績效目標表，宜設置“開工率”“年度中央預算內投資資金支付率”2項考評指標。在“發(fā)展改革部門的國家重大建設項目庫與財政部門的國庫集中支付系統(tǒng)未互聯(lián)互通，財政部門從國庫集中支付的建設資金信息未共享至國家重大建設項目庫”問題未解決之前，現場核驗可查閱監(jiān)理單位、建設單位簽署的工程計量及工程款支付證書，如工程計量已完工程價款（實物工程量）足以覆蓋建設單位填報的中央預算內投資資金支付數，視同考核達標。

2.上一年度中央預算內投資計劃

按照“?？⒐けＭ懂a”原則，宜設置“計劃竣工率”（實際竣工項目數÷計劃竣工項目數）；按照財政部《中央對地方專項轉移支付管理辦法》第四十二條“對結余資金和連續(xù)兩年未用完的結轉資金，已分配到部門（或企業(yè)）的，由該部門（或企業(yè)）同級政府財政部門在年度終了后90日內收回統(tǒng)籌使用”規(guī)定，為避免形成沉淀資金，參考《基本建設財務規(guī)則》第三十八條“項目一般不得預留尾工工程，確需預留尾工工程的，尾工工程投資不得超過批準的項目概（預）算總投資的5%”規(guī)定，“年度中央預算內投資資金支付率”應達到95%以上；按照中央預算內投資績效目標表“超規(guī)模、超標準、超概算項目比例”績效指標，宜設置“投資超概算或縮減投資建設規(guī)模項目比例”。

（四）加強在線監(jiān)測和線下核查，提高投資運行質量

確保中央預算內投資運行在合理區(qū)間關鍵在于做好日常在線調度、在線監(jiān)測、線下核查，及時干預處置監(jiān)測發(fā)現的問題，減少調度運行異常項目，提高投資運行質量。

1.授權開放市縣發(fā)展改革部門“在線監(jiān)測”模塊

目前，國家重大建設項目庫市縣發(fā)展改革部門權限僅有“項目調度”模塊，難以對本級及下級投資項目實施監(jiān)測，日常監(jiān)管責任尚未完全分級落實到位，按照“省負總責、分級抓落實”原則，宜授權開放市縣發(fā)展改革部門“在線監(jiān)測”模塊。

2.完善“項目調度”“在線監(jiān)測”指標

（1）增加“在線監(jiān)測”預警事項。目前“在線監(jiān)測”模塊僅有“開工情況預警”“投資計劃分解情況預警”，宜增加“竣工情況預警”“未按照建設進度足額支付建設資金預警”“虛列投資完成額預警”“投資超概算預警”“縮減投資建設規(guī)模預警”，通過實時預警提醒計劃主管部門及時核實整改。（2）增加“項目調度”干預處置選項。與“竣工情況預警”“未按照建設進度足額支付建設資金預警”“虛列投資完成額預警”“投資超概算預警”“縮減投資建設規(guī)模預警”對應，“項目調度”模塊-調度項目-“調度反饋”為各級發(fā)展改革部門增加“逾期未竣工處理情況（未處理、已處理-計劃竣工時間）”“未按照建設進度足額支付建設資金處理情況（未處理、已處理）”“虛列投資完成額處理情況（未處理、已處理）“投資超概算處理情況（未處理、已處理-調整投資規(guī)模審批核準文號）”“縮減投資建設規(guī)模處理情況（未處理、已處理-未縮減規(guī)模、縮減規(guī)模不涉及中央預算內投資調減、縮減規(guī)模需調減中央預算內投資）”等干預處置事項。（3）增加監(jiān)測指標。為做好投資超概算項目分類處置，項目基本信息的“項目類型（審批、核準、備案）”應同步加載至“在線監(jiān)測”模塊，作為監(jiān)測指標；“在線監(jiān)測”模塊已有“開工情況（未開工、已開工）”“未開工原因（項目前期工作未落實、屬于已被整合的涉農資金項目、地方整合資金尚未落實、財政資金未到位、季節(jié)、氣候因素影響、其他原因）”，對應增加“竣工情況（未竣工，已竣工）”“未竣工原因（待建工程未實施、合同工期內在建、工期延誤需調整合同工期、停緩建）”；增加“投資計劃年度中央預算內資金到位率”“投資計劃年度中央預算內資金完成率”（宜設置“累計下達中央預算內投資占累計完成投資比例”）、“投資計劃年度中央預算內資金支付率”。