付爽

摘 要：“綠色”是云南省一張靚麗的名片，農(nóng)村人居環(huán)境治理是云南生態(tài)環(huán)境治理中的明顯短板。云南省基本完成農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)所設(shè)目標(biāo)，五年行動(dòng)剛剛開展。“十四五”時(shí)期，如何立足云南省情，優(yōu)化現(xiàn)有基層政府職能，更好推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，已經(jīng)成為重要的研究課題。文章通過研究云南省近年來的農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀及基層政府的履職困境，提出優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展;農(nóng)村人居環(huán)境;基層政府

中圖分類號(hào)：F2???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.012

0 引言

新發(fā)展理念是中國(guó)特色社會(huì)主義重大的理論創(chuàng)新，綠色發(fā)展是其中的重要一環(huán)。綠色發(fā)展理念是對(duì)人類發(fā)展活動(dòng)客觀規(guī)律的自覺認(rèn)識(shí)，習(xí)近平生態(tài)文明思想為我國(guó)新階段的發(fā)展指明了發(fā)展，也表明了全國(guó)乃至全世界人民的共同愿望，對(duì)人類文明進(jìn)步做出了重大貢獻(xiàn)。云南省作為以“美麗、綠色”為特色的西部欠發(fā)達(dá)典型代表省份，在“十三五”時(shí)期，在生態(tài)文明建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。但是農(nóng)村人居環(huán)境治理仍存在部分問題，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作依然不容樂觀。研究力求在對(duì)云南農(nóng)村人居環(huán)境治理進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，理順基層政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中仍然存在的問題，以便提出有針對(duì)性地優(yōu)化舉措。助力云南省加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境治理的突出短板，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記考察云南重要講話精神，推動(dòng)治滇興滇打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村人居環(huán)境治理的云南實(shí)踐

1.1 綠色發(fā)展的云南篇章

2021年10月12日，國(guó)家主席習(xí)近平在昆明舉行的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上再次提到“綠水青山就是金山銀山?！痹缭?020年1月，習(xí)近平總書記考察云南時(shí)就已強(qiáng)調(diào)了“兩山理論”。2021年9月10日，云南省委副書記、省長(zhǎng)王予波在全省農(nóng)村人居環(huán)境整治提升現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上部署了全省農(nóng)村人居環(huán)境治理工作。

“十三五”時(shí)期，云南省以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，生態(tài)文明建設(shè)在推進(jìn)發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)、資源節(jié)約利用、環(huán)境綜合治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面取得了顯著成效。云南省現(xiàn)階段要全力打造世界一流“三張牌”，創(chuàng)建中國(guó)最美省份。但是云南省依舊與生態(tài)文明建設(shè)排頭兵還有較大差距，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，基層政府治理能力急需加強(qiáng)，特別是廣大山區(qū)農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境問題還很突出。因此加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境治理是云南省補(bǔ)齊生態(tài)文明短板的制勝之策，也是確保到2035年美麗中國(guó)云南篇章基本實(shí)現(xiàn)的題中應(yīng)有之義。

1.2 云南省近年農(nóng)村人居環(huán)境治理歷程

2016年8月，云南印發(fā)了《云南省進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)人居環(huán)境五年行動(dòng)計(jì)劃（2016～2020年）》?！缎袆?dòng)計(jì)劃》提出在農(nóng)村開展“七改三清”行動(dòng)，大力改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，讓人民生活更健康、更美好。2017出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施環(huán)保生態(tài)扶貧“三年行動(dòng)計(jì)劃”方案 （草案） 的建議》。開始實(shí)施環(huán)保生態(tài)扶貧“三年行動(dòng)計(jì)劃”。2018年發(fā)布《云南省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案（2018-2020年）》作為農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要指導(dǎo)性文件。2020年5月，頒布《云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)排頭兵促進(jìn)條例》。該條例明確指出了各級(jí)政府在生態(tài)文明建設(shè)中的職能。2021年4月，發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見》，文件提到農(nóng)村生活環(huán)境得到明顯改善。2021年7月頒布的《關(guān)于深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的實(shí)施意見》中總體目標(biāo)提出，到2025年，全省愛國(guó)衛(wèi)生“七個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)”不斷深化拓展，農(nóng)村人居環(huán)境整治不斷推進(jìn)提升，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生設(shè)施不斷完善。2022年3月，印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的實(shí)施意見》，指出工作目標(biāo)是到2025年，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善;到2035年，城鄉(xiāng)建設(shè)全面實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。2022年4月，印發(fā)《云南省農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)實(shí)施方案（2021—2025年）》。分別設(shè)置一、二、三類縣到2025年的農(nóng)村人居環(huán)境整治目標(biāo)。具體提出農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村生活污水治理、農(nóng)村生活垃圾治理、村容村貌等方面的目標(biāo)。同月，省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)了《云南省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。該規(guī)劃成為“十四五”時(shí)期開啟美麗云南建設(shè)新征程的重要指導(dǎo)文件。

經(jīng)過多年的農(nóng)村人居環(huán)境治理，特別是農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)開展以來，農(nóng)村人居環(huán)境治理取得諸多成績(jī)農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量鞏固改善。需要注意的是，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量與美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)、與人民群眾的期盼還有較大差距，農(nóng)村人居環(huán)境治理任重而道遠(yuǎn)。云南仍是一個(gè)欠發(fā)達(dá)省份，“邊疆、民族、山區(qū)、美麗”的基本省情導(dǎo)致存在農(nóng)業(yè)農(nóng)村和社會(huì)治理等方面的相關(guān)法規(guī)制度不完善，農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識(shí)淡薄、整治資金投入不夠等諸多問題。而新冠肺炎疫情及疫情防控的常態(tài)化，也給云南農(nóng)村人居環(huán)境治理帶來前所未有的沖擊。云南省如何在“十四五”時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境治理，將是全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2 農(nóng)村人居環(huán)境治理中的基層政府

2.1 基層政府角色定位和責(zé)任內(nèi)涵

基層政府作為農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要主體，是連接上級(jí)政府和村民的直接紐帶，是各項(xiàng)政策落實(shí)的“最后一公里”，擔(dān)負(fù)了整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、市場(chǎng)、非政府環(huán)保組織等各方治理資源的責(zé)任，是鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)推動(dòng)者。面對(duì)云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的要求，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，更好發(fā)揮基層政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的作用，不僅是遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的題中應(yīng)有之義，更是踐行“兩山”理論，建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的必由之路。明晰農(nóng)村人居環(huán)境治理中基層政府的角色定位，是推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作有序開展的重要前提?；鶎诱畱?yīng)做綠色發(fā)展理念的倡導(dǎo)者、綠色發(fā)展方式的推動(dòng)者、綠色發(fā)展智慧的實(shí)踐者、綠色治理方式的構(gòu)建者、綠色發(fā)展責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者。

上文提到的基層政府的角色定位決定了其在農(nóng)村人居環(huán)境治理中擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行的政府主導(dǎo)型環(huán)境管理模式以及基層政府在環(huán)境治理方面所面臨上級(jí)政府和環(huán)境保護(hù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，使得基層政府處于農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位。

一方面要堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，因地制宜、分類施策。廣大的農(nóng)村地區(qū)有不同的發(fā)展水平、風(fēng)土人情，在制定農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)劃時(shí)不能照搬照抄，搞“一刀切”，而是要依據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件科學(xué)、合理的制定規(guī)劃方案。

另一方面要形成農(nóng)村人居環(huán)境的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。農(nóng)村人居環(huán)境治理需要持之以恒、久久為功，在前一階段的治理結(jié)束后，形成長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制是維護(hù)現(xiàn)有治理成果，利于下次治理提升的重要一步。再一方面，基層政府要做好農(nóng)村人居環(huán)境治理的監(jiān)督和考核工作。這種監(jiān)督和考核不僅是對(duì)基層政府工作人員的，也要將所有參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的主體包括進(jìn)來。

2.2 基層政府的履職困境

云南廣大鄉(xiāng)村的人居環(huán)境狀況總體上呈現(xiàn)非平衡的狀態(tài)，尤其是臟亂差等問題在多數(shù)地區(qū)還比較突出，仍然是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出短板。云南農(nóng)村人居環(huán)境治理與云南打造世界一流“三張牌”息息相關(guān)，云南省農(nóng)村人居環(huán)境問題具有長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性。與生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的總目標(biāo)相比，還有較大差距，農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻?；鶎诱幵谵r(nóng)村人居環(huán)境治理的一線，承擔(dān)著治理的艱巨責(zé)任，云南省及這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊情況，無疑給基層政府履職帶來種種挑戰(zhàn)。

2.2.1 基層政府履職的內(nèi)部困境

農(nóng)村人居環(huán)境治理中基層政府在內(nèi)部主要面臨工作理念轉(zhuǎn)變困難;專業(yè)技術(shù)人才支撐不足，干部隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提升等困境。2021年中央一號(hào)文件提出對(duì)脫貧的縣設(shè)立5年過渡期。云南剛脫貧摘帽的縣眾多，現(xiàn)階段正處在確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的重要時(shí)期，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是當(dāng)前的主要工作，難免會(huì)忽視人居環(huán)境的治理?；鶎诱畡倓偼瓿擅撠毠?jiān)的重要任務(wù)，現(xiàn)階段處在促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新的工作階段，工作理念還沒有徹底轉(zhuǎn)變，新的歷史階段也給基層政府提出了新的要求，現(xiàn)階段的主要任務(wù)聚焦在提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、深化農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收等方面。雖說農(nóng)村人居環(huán)境治理也是鄉(xiāng)村建設(shè)中的一個(gè)方面，但在基層政府看來，與上述事項(xiàng)相比，農(nóng)村人居環(huán)境治理并不是一個(gè)優(yōu)先級(jí)較高的工作。究其原因：

一是基層政府在壓力型體制下，面對(duì)各種各樣的考核，沒有精力將所有工作面面俱到，只有將更多的資源投入到上述的基層更為主要的任務(wù)中。

二是因?yàn)樾鹿诜窝滓咔榈臎_擊和疫情防控的常態(tài)化，作為邊境省份及云南面向南亞東南亞輻射中心的戰(zhàn)略定位，使得云南省疫情防控形勢(shì)更為嚴(yán)峻，基層政府也面臨更為艱巨的疫情防控任務(wù)，不得不投入大量人力物力，使得工作重心更加遠(yuǎn)離農(nóng)村人居環(huán)境治理。

現(xiàn)階段迫切需要基層政府轉(zhuǎn)變工作理念，更加重視農(nóng)村人居環(huán)境治理工作。轉(zhuǎn)變工作理念，重要的是人?；鶎诱墓ぷ魅藛T是工作在農(nóng)村人居環(huán)境治理一線的，他們的整體素質(zhì)高低影響著人居環(huán)境治理的成效好壞。就云南省而言，因其基層地區(qū)偏遠(yuǎn)、貧困的特點(diǎn)，很多高學(xué)歷人才和專業(yè)技術(shù)人員第一選擇不會(huì)前往這些基層地方工作。這就使得基層政府工作人員的整體素質(zhì)難以提升。其次，云南地形地貌復(fù)雜多變，各地氣候條件不盡相同，因此需要的適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)品也不相同，農(nóng)村人居環(huán)境治理中，從規(guī)劃到施工再到最后的管理，各方面專業(yè)技術(shù)力量都還比較缺乏，現(xiàn)有工作人員素質(zhì)能力還不能完全適應(yīng)工作需要。

2.2.2 基層政府履職的外部困境

突出表現(xiàn)為多元治理主體協(xié)同不暢和治理資金缺乏。多元治理主體中最重要的主體當(dāng)屬農(nóng)民。農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境的污染者，同時(shí)也是農(nóng)村人居環(huán)境治理的受益者。但目前來說，基層政府仍然是農(nóng)村人居環(huán)境治理的主導(dǎo)者，農(nóng)民參與農(nóng)村人居環(huán)境治理還不夠。究其原因，因?yàn)樵颇鲜《鄶?shù)農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，且少數(shù)民族眾多，甚至有不少的“直過民族”，種種原因?qū)е铝宿r(nóng)民受教育程度低，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理的認(rèn)識(shí)不夠，難以主動(dòng)投身到農(nóng)村人居環(huán)境治理工作中。其他各類治理主體，無論是企業(yè)還是非營(yíng)利性組織，都對(duì)參與農(nóng)村人居環(huán)境治理缺乏積極性。企業(yè)首先考慮的是盈利問題，但目前云南農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)民配合效果不理想，企業(yè)參與其中的成本被加大了，使得很多企業(yè)對(duì)參與農(nóng)村人居環(huán)境治理持觀望態(tài)度。很多非營(yíng)利性組織將目光投向農(nóng)村，但更多的關(guān)注基本生活保障、教育、醫(yī)療這些方面，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的關(guān)注度不夠。大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入低，無法支付高成本的公共衛(wèi)生服務(wù)。經(jīng)濟(jì)收入不同，必然導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)的相對(duì)成本較高。對(duì)云南省農(nóng)村地區(qū)來說，更是如此?；鶎诱?cái)政收入有限，除開維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需外，公共事務(wù)的方方面面都需要資金。上文中提到基層政府將工作中心放在一些優(yōu)先級(jí)較高的事務(wù)上，相應(yīng)的資金也會(huì)優(yōu)先流向這些事務(wù)上。再者，農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的工作，需要大量的、持續(xù)的資金投入其中，因其他治理主體參與不足，資金問題僅靠基層政府無法負(fù)擔(dān)。

3 優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境治理中云南省基層政府職能的對(duì)策

3.1 轉(zhuǎn)變工作理念

利用云南省加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境管理創(chuàng)新和示范創(chuàng)建，建設(shè)一萬個(gè)美麗鄉(xiāng)村的契機(jī)，實(shí)施建設(shè)美麗家園先鋒行動(dòng)，推動(dòng)基層政府工作理念的轉(zhuǎn)變。使基層政府領(lǐng)導(dǎo)及工作人員認(rèn)識(shí)到農(nóng)村人居環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)。進(jìn)而提高對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理的重視程度，將精力轉(zhuǎn)移一些在農(nóng)村人居環(huán)境治理工作上，深入開展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)。上級(jí)政府要強(qiáng)化監(jiān)督考核，層層壓實(shí)責(zé)任，明確任務(wù)分工，將基層農(nóng)村人居環(huán)境整治提升情況納入年度考核，并加大分?jǐn)?shù)權(quán)重，還要與基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員考核管理掛鉤。確保基層政府切實(shí)轉(zhuǎn)變工作理念，做好農(nóng)村人居環(huán)境治理工作。

3.2 提升工作人員素質(zhì)，建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)。提升農(nóng)村人居環(huán)境治理隊(duì)伍能力。

首先，要提高基層政府工作人員的整體素質(zhì)。通過掛職、交流、培訓(xùn)、競(jìng)賽、等多種方式提高其業(yè)務(wù)水平;推動(dòng)具備條件的基層政府配備環(huán)境監(jiān)管及執(zhí)法人員。完善配套各項(xiàng)制度，提高隊(duì)伍專業(yè)化水平。

其次，大力引進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理乃至鄉(xiāng)村建設(shè)各方面的專業(yè)技術(shù)人才。鼓勵(lì)本土人才回鄉(xiāng)發(fā)展，激勵(lì)城市人才入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，了解他們的訴求，解決他們的后顧之憂，建立健全各類人才向基層流動(dòng)的“綠色通道”，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量相對(duì)薄弱的問題，構(gòu)建起規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)一體的完整農(nóng)村人居環(huán)境治理人才鏈。

3.3 構(gòu)建多元主體合作共治機(jī)制

充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用。實(shí)施推廣先進(jìn)典型工程，選樹積極主動(dòng)參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的本地村民并進(jìn)行宣傳推廣，必要時(shí)給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，帶起參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的風(fēng)潮。利用學(xué)校、宣傳欄等廣泛宣傳農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要性及相關(guān)政策，有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，讓環(huán)保行為由強(qiáng)制要求，逐步變?yōu)樽杂X自愿的行為，才能將環(huán)保工作落到實(shí)處。落實(shí)企業(yè)生態(tài)環(huán)境責(zé)任。鼓勵(lì)企業(yè)作為第三方參與環(huán)境綜合治理托管服務(wù)、農(nóng)村垃圾處理收費(fèi)等農(nóng)村人居環(huán)境治理項(xiàng)目。加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的引導(dǎo)、支持和培育力度，提高環(huán)保公益服務(wù)水平。推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)志愿者交流培訓(xùn)。

3.4 加大政策支持力度及資金投入

明確和強(qiáng)化政府“投入”責(zé)任。完善三級(jí)政府共同投入機(jī)制，確保政府投資穩(wěn)定增長(zhǎng)，新增財(cái)力重點(diǎn)向農(nóng)村人居環(huán)境治理方面傾斜，減輕基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。抓住土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例提高的機(jī)會(huì)，將更多的資金投入農(nóng)村人居環(huán)境治理中，并注意提高財(cái)政資金使用效益。鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將業(yè)務(wù)更多拓展至農(nóng)村人居環(huán)境治理領(lǐng)域，保證農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)所需并落實(shí)稅收減免政策。將農(nóng)村人居環(huán)境小型工程項(xiàng)目以工代賑等方式交予當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。在建設(shè)及后期的運(yùn)行管護(hù)上，推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，探索第三方參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的有效制度。繼續(xù)大力進(jìn)行示范評(píng)選，并配套農(nóng)村人居環(huán)境治理專項(xiàng)資金，激勵(lì)各地積極參與評(píng)選，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理。

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