張 欣 張 燕 王先達

（1.福建幼兒師范高等?？茖W校 福建福州 350000；2.西安歐亞學院 陜西西安 710000）

黨的十九大報告明確指出，要“辦好特殊教育”，辦好新時代人民滿意的教育，實現“幼有所育、學有所教”，可見黨中央高度重視學前教育與特殊教育的發(fā)展。學前特殊教育的發(fā)展是特殊教育、學前教育發(fā)展過程中不可缺少的組成部分，也是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要組成部分。自新中國成立以來，我國制定了一系列與學前特殊教育相關的法規(guī)，這些法規(guī)為特殊幼兒的教育與康復提供了較為堅實的保障，并引領了學前特殊教育的發(fā)展方向。為了提升義務教育普及率、以及最大限度促進特殊兒童潛能發(fā)展，我國提出了具有本土化的融合教育概念——隨班就讀。但隨班就讀的發(fā)展較為關注義務教育階段，而較為忽略非義務教育階段（例如學前階段）的發(fā)展。我國學前特殊教育相關法規(guī)立法層級不高，對學前特殊教育的發(fā)展重視度不夠等都嚴重影響了我國學前特殊教育發(fā)展的法制化進程，阻礙了教育整體水平的提升。因此，本文整理了自新中國成立以來與學前特殊教育相關法規(guī)的頒布歷程與發(fā)展成就，分析其發(fā)展所面臨的阻礙，并對未來相關法規(guī)的發(fā)展走向進行展望，以期提供可參考的建議。

一、我國學前特殊教育相關法規(guī)發(fā)展現狀

（一）我國學前特殊教育相關法規(guī)概述。本研究的學前特殊教育相關法規(guī)是明確提出與學前階段特殊教育相關的法律法規(guī)，包括與學前階段特殊幼兒、特殊或融合幼兒園教師、學前階段教育康復等相關的條款。本研究中涉及的法律法規(guī)層級、制定機關等內容如下表所示。

表1 本研究中涉及的法律法規(guī)層級與效力

1.法律層級中關于學前特殊教育的條款。1990年我國頒布了《殘疾人保障法》，并于2008年進行修訂與施行。[1]該保障法中指出要“積極開展學前教育”，并明確提出了特殊幼兒的教育安置形式，包括特殊幼兒教育機構、附設特殊班的普通幼兒教育機構、特殊教育機構、福利機構以及特殊幼兒家庭。

2.行政法規(guī)層級中關于學前特殊教育的條款。1994年國務院辦公廳發(fā)布了《殘疾人教育條例》，并于2017年進行了修訂、公布與施行，這是我國目前與特殊教育有關的法律層級最高的法規(guī)。[2]該條例將學前教育的部分單獨列出來，清晰地規(guī)范了特殊幼兒學前教育的相關內容。在特殊幼兒教育安置方面，提出支持普通幼兒園、特殊教育學校、殘疾兒童福利機構與童康復機構等開展學前教育活動；在教育結合實施的內容方面，除了包含普通幼兒的保教結合外，還納入了康復這一重要內容，提出特殊幼兒的學前階段的教育應當與保育、康復相結合；在特殊幼兒早期干預方面，提出“三早”，即早發(fā)現、早康復和早教育，并為其家庭提供咨詢與指導。

為了深入貫徹落實十九大“加強殘疾康復服務”的相關部署，國務院于2017年發(fā)布了《殘疾預防和殘疾人康復條例》，提出：“縣級以上人民政府應當優(yōu)先開展殘疾兒童康復工作，實行康復與教育相結合”。[3]另外該條例還提出，要建立殘疾兒童康復救助制度，為符合條件的0至6歲的聽力障礙、視力障礙、智力障礙、言語障礙、肢體障礙、自閉癥6類殘疾兒童提供相應的手術、輔具配置、康復訓練等服務。該條例的頒布，進一步完善了我國殘疾人康復體系，促進了我國殘疾人康復事業(yè)的發(fā)展，保障了康復服務的質量。尤其突出了對0—6歲殘疾兒童康復的保障，對推進殘疾兒童康復工作的發(fā)展具有程碑式的意義。

3.其它規(guī)范性文件中關于學前特殊教育的條款。自1988年中國殘疾人聯合會成立以后，國務院每5年會針對我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的總體思想、任務措施等方面作出重要部署，制定出綱領性文件（例如，“五年”“八五”“九五”……“十三五”等計劃綱要或發(fā)展綱要），以指明我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的宏觀方向，其中也包含與學前特殊教育的相關內容。2001年教育部頒布的《幼兒教育指導綱要（試行）》中明確提出：幼兒園要為所有在園幼兒提供支持與幫助，包含有特殊需要的兒童。[4]可見，幼兒園的教育對象包括特殊幼兒。為了落實當的十七大提出關心特殊教育的相關內容，2008年，我國正式印發(fā)了《中共中央國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》中，明確提出“發(fā)展殘疾兒童學前康復教育”。[5]為了認真落實該意見，教育部等部門于2009年又提出《關于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》，其中明確指出，要“因地制宜發(fā)展殘疾兒童學前教育”，即有條件的地區(qū)要滿足特殊幼兒學前教育和早期干預的需求，并鼓勵社會方面的力量支持學前特殊教育的發(fā)展。[6]

我國高度重視學前教育的發(fā)展，在2010年通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中，也明確提出了要因地制宜發(fā)展特殊兒童學前教育。[7]可見，這一階段學前特殊教育的發(fā)展受到一定因素的制約。同年，國務院頒發(fā)了《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，在該意見中，明確提出，要發(fā)展特殊兒童學前康復教育，建立學前教育資助制度，加強對特殊兒童早期教育的宣傳與指導。[8]2012年，教育部頒發(fā)了《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》，在專業(yè)知識的方面，明確提出幼兒園教師要了解有關特殊需要幼兒發(fā)展與教育的相關知識與技能。[9]2016年教育部施行了新修訂的《幼兒園工作規(guī)程》，在特殊幼兒入園方面進行了相關規(guī)定，其明確指出，幼兒園要接收具有接受普通教育能力的特殊兒童，按照相關規(guī)定進行照顧。[10]可見，將特殊幼兒安置在普通幼兒園中與普通幼兒一起接受教育是其教育安置形式之一。

為了進一步深入推進特殊教育事業(yè)的發(fā)展，經國務院同意，教育部等七部門聯合制定了《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》和《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》（以下簡稱《一期計劃》《二期計劃》）。[11][12]在學前特殊教發(fā)展方面，表述由“積極發(fā)展”轉變?yōu)椤按罅Πl(fā)展”，具體表現在教育安置形式、師資培養(yǎng)、經費投入等方面的保障與完善。由此可見，學前特殊教育的發(fā)展轉向了一個快速發(fā)展的新階段。為了進一步改善殘疾兒童的康復情況，國務院依據已頒布的《殘疾預防和殘疾人康復條例》，于2018年發(fā)布了《國務院關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》，提出了救助制度的總體要求、制度內容與組織實施等方面的規(guī)定，進一步細化與豐富了對符合條件0—6歲殘疾兒童提供康復救助服務的內容。[13]同年，在《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中，則明確提出要完善學前教育資助制度，使特殊幼兒得到相關教育資助。[14]

（二）學前特殊教育相關法規(guī)的發(fā)展成就。

1.特殊幼兒教育安置形式多樣化。為了提升學前階段特殊教育的覆蓋面與質量，在與學前特殊教育的相關法規(guī)中對特殊幼兒教育安置的形式作出了明確的規(guī)定。針對特殊幼兒的教育安置場所并不局限于特殊教育學校、福利機構、康復機構等附設的幼兒園，還可以安置到專門招收特殊幼兒的幼兒園（例如，廈門的心欣幼兒園等）。另外，國家也鼓勵和支持普通幼兒園接收特殊幼兒，讓特殊幼兒在普通幼兒園當中與普通幼兒一起接受教育，以便最大限度地發(fā)揮特殊幼兒的潛能，促進其未來更順利地融入社會。

2.學前康復教育體系不斷完善。普通幼兒園在教育過程中強調保教結合原則，即教育和保育（對幼兒身體的保護和養(yǎng)育）活動相互滲透。在《殘疾人教育條例》當中就明確提出了特殊幼兒的教育應當與保育、康復結合實施。根據每五年頒布的殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來看，國家愈來愈重視康復對特殊幼兒的重要意義，強調不斷完善康復服務體系，增設康復相關設備。從最早“八五”提出加強對聾兒的聽力康復訓練，到后續(xù)提出對多種障礙類型的幼兒進行康復與教育訓練，加強對康復類和教育類專業(yè)人員與師資的培養(yǎng)，以及幫助特殊幼兒家庭與保育人員接受有關康復教育的指導，再到專門康復條例的頒布與實施，均可以看出國家與政府對學前康復教育的高度重視。

3.學前特殊教育資助制度開始建立與發(fā)展。在《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中指出，要建立學前教育資助制度，資助特殊幼兒接受普惠性學前教育。在“十二五”發(fā)展綱要則更為明確地提出，要實施“陽光助學計劃”，對特殊幼兒接受普惠性學前康復教育進行相關資助，“十三五”綱要進一步提出要深入落實普惠性學前教育資助政策。在《二期計劃》中指出，在制定學前階段的生均財政撥款標準時，重點向特殊教育傾斜；在學前階段優(yōu)先資助特殊幼兒的教育，并逐漸提升資助力度。由此可見，國家開始重視學前特殊教育，并給予經費方面的支持。

二、學前特殊教育法規(guī)發(fā)展面臨阻礙

（一）學前特殊教育相關法規(guī)立法層次低，執(zhí)行強制力不足。

1.我國尚未頒布學前、特殊領域的教育單行法規(guī)。雖然我國與學前特殊教育相關的法規(guī)在數量上相對較多，但法律層級較低。相關法規(guī)較多以綱要、意見、計劃等形式展現，而缺乏以法律、行政法規(guī)等立法層次較高的法規(guī)形式。截至2021年7月，我國并尚未頒布《學前教育法》《特殊教育法》等教育單行法規(guī)，更缺少具有針對性的學前特殊教育法規(guī)。因此，已頒布的學前特殊教育相關法規(guī)權威性不強，相關制度在執(zhí)行過程中缺少強制性的約束與保障。

2.相關法規(guī)鼓勵性條款較多，強制性條款較為缺乏。在有關學前特殊教育的法規(guī)中授權性規(guī)范的描述較多，例如，“因地制宜發(fā)展”“有條件”“鼓勵”“支持”等詞匯；義務性規(guī)范的描述較少，例如，“必須”“應當”“有……義務”等。義務性規(guī)范的描述強制性程度高，若不執(zhí)行相關規(guī)定，則違反法律。而授權性規(guī)范的描述強制性程度不高，可選擇執(zhí)行或不執(zhí)行。與學前特殊教育有關的法規(guī)條款內容以授權性的規(guī)范描述居多，義務性的規(guī)范描述較少。因此，與學前特殊教育相關的法規(guī)中鼓勵性條款較多，強制性條款較為缺乏，這就導致在相關法規(guī)執(zhí)行過程中存在“有法可不依”“執(zhí)行可不嚴”的情況。

（二）相關法規(guī)對學前特殊教育師資的培養(yǎng)培訓與準入未做明確規(guī)定。

1.相關法規(guī)未清晰規(guī)定學前特殊教育教師培養(yǎng)培訓相關內容。本研究的學前特殊教育教師是指對特殊幼兒（主要為3—6歲）履行教育教學職責的專業(yè)人員，包括學前階段的特殊教育教師、以及在特殊幼兒園或機構中的學前教育教師。2012年教育部頒發(fā)了《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》，在專業(yè)知識的維度上，提出幼兒園教師要了解有關特殊需要幼兒發(fā)展與教育的相關知識與技能。[9]在2015年教育部制定并頒布的《特殊教育教師專業(yè)標準（試行）》中，進一步明晰了對特殊教育教師（包括學前階段）的專業(yè)標準要求。但是，該標準的適用對象是各個階段的特殊教育教師，并未突出學前教育階段的專業(yè)化特點，例如，保教結合、一日活動的組織等內容。[15]2017年的《二期計劃》中鼓勵高?！耙虻刂埔恕迸囵B(yǎng)不同教育階段（學前、高級中等、職業(yè)教育）的特殊教育師資，進一步細化特殊教育師資培養(yǎng)方向，但對于如何培養(yǎng)缺乏更加細化和可操作性的說明。我國所培養(yǎng)的特教師資偏重于義務教育階段，學前特殊教育師資缺乏，對其培養(yǎng)也缺乏相應的標準。[16]目前僅有小部分高等院校專門培養(yǎng)學前階段的特殊教育師資，例如，福建幼兒師范高等專科學校、徐州幼兒師范高等?？茖W校等。

隨著學前融合教育理念的不斷推進，部分障礙程度較輕的特殊幼兒進入普通幼兒園中進行學習。然而有學者通過調查發(fā)現：我國絕大多數普通幼兒園教師缺少融合教育理念與相關知識技能。[17]面對教育對象的特殊教育需求，經受過普通學前教育的教師并不具備滿足特殊幼兒發(fā)展的專業(yè)知識與技能，特殊教育對象的差異性，決定了實施特殊教育活動過程中的專業(yè)性與復雜性。普通學前教師缺少有關特殊教育相關的培訓，進而感到手足無措。因此，普通學前教師融合教育素養(yǎng)的提升亟待通過法制化的方式得以保障。

2.我國缺少統一的學前特殊教育教師資格證書制度。目前我國尚未建立全國統一特殊教育教師專業(yè)證書制度，更缺少專門針對于學前階段的特殊教育教師的資格證書。早在1994年的《殘疾人教育條例》第三十七條中就明確提出，“國家實行殘疾人教育教師資格證書制度”，但目前尚未形成全國統一的標準，各省市根據其實際情況，采用學生畢業(yè)申請、報名考試、崗位培訓等方式獲取當地承認的教師資格證書。教育部教師工作司于2019年發(fā)布了《教育部教師工作司關于中小學教師資格考試增加“特殊教育”等學科的通知》，提出自2020年起中小學教師資格考試逐步增設特殊教育學科，但并未提及在學前階段的教師資格考試增設特殊教育的內容。[18]缺少相關教師資格證書制度會使在教師準入過程中缺少行業(yè)規(guī)范與標準，不利于學前特殊教育教師隊伍的專業(yè)化建設與教師自身的專業(yè)化發(fā)展。

三、我國學前特殊教育政策法規(guī)發(fā)展走向

（一）完善學前特殊教育法制保障，提升執(zhí)行強制力。

1.加快《學前教育法》《特殊教育法》的立法進程。雖然學前教育階段是特殊教育發(fā)展的“薄弱環(huán)節(jié)”，但學前特殊教育依然是學前教育和特殊教育的不可分割的重要組成部分。因此，制定與頒布《特殊教育法》《學前教育法》教育單行法規(guī)，甚至是頒布具有針對性的學前特殊教育相關法規(guī)，均能有效保障特殊幼兒平等接受教育的權利，促進學前階段特殊教育的快速發(fā)展。2020年9月，教育部發(fā)布了《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》的公告，該草案在特殊幼兒的入園、保育教育、幼兒教師特教津貼等方面做出了相關描述。若該法案正式實施，則將會彌補我國缺少學前教育的單行教育法律空白，也將為學前融合教育的深入推進與發(fā)展起到保駕護航的重要作用。相比學前教育法，特殊教育法的建立則還需要一定的時間與發(fā)展基礎。美國早在1975年頒布的《所有兒童教育法》中就要求各州為3—21歲殘疾幼兒和青少年提供免費的教育和相關服務。[19]因此，我國應在借鑒美國等國家或地區(qū)豐富相關立法經驗的基礎上，加快法制化進程，探索出本土化的學前特殊教育相關法規(guī)，不斷制定與完善心理評估、教育康復、師資培養(yǎng)以及社會保障等方面的內容，最終制定出我國特色的學前特殊教育法規(guī)。

2.鼓勵性條款逐漸上升至強制性條款。與學前特殊教育相關法規(guī)的建立應從鼓勵性條款上升至強制性的條款。從“有條件”“支持”“鼓勵”等授權性規(guī)范的描述逐漸轉向“必須”“應該”“有……義務”等義務性規(guī)范的描述，以保障相關法規(guī)的執(zhí)行力度。減少鼓勵性條款，增加強制性條款，進而能夠保障在相關法規(guī)執(zhí)行過程中，做到有法可依、執(zhí)法必嚴。

（二）完善學前特殊教育教師培養(yǎng)培訓制度，建立與細化準入標準。

1.加強相關教師培養(yǎng)與培訓制度建設，促進教師隊伍專業(yè)化發(fā)展。學前特殊教育教師與普通教師相比，要掌握更多的有關學前和特殊教育的知識與技能，這就對教師提出了更加嚴格的要求。因此，要加強對相關師資的職前培養(yǎng)與職后培訓的制度建設。教師隊伍的專業(yè)化是保障學前特殊教育質量的關鍵性因素。在師資職前培養(yǎng)方面，高等院校應細化特殊教育教師的培養(yǎng)方向，部分院?？梢跃劢褂谂囵B(yǎng)學前教育階段的特殊教育師資、或者培養(yǎng)特殊教育方向的學前教育師資。在課程方面，開設學前教育學、特殊教育學、學前融合教育、早期干預等相關課程，并注重學前與特教之間的課程整合，關注所授知識的貫通性、融合性；在實踐方面，安排學生到特殊幼兒園、融合幼兒園、普通幼兒園或相關機構等進行實習見習活動，通過實際觀察進一步了解普通幼兒與特殊幼兒的身心特征與教學。另外，在高校學前教育專業(yè)的課程中也應設置特殊教育或學前融合教育等相關課程，保證普通學前教育教師也具備基本的特殊教育或融合教育素養(yǎng)。在師資培訓方面，進一步細化與完善學前特殊教育教師的相關培訓制度。通過國培省培計劃、聘請相關專家定期集中培訓指導、特殊教育中心提供相關支持、校本培訓、線上培訓、外出培訓等方式來提升特殊教育教師與普通學前教師的特殊教育專業(yè)化素養(yǎng)與水平。

2.各省市因地制宜，探索適合本區(qū)域發(fā)展的學前特殊教育教師資格證書制度。英國、日本等發(fā)達國家通過建立相應特殊教育資格證書制度，規(guī)定特殊教育教師的任職資格要同時具備普通教師資格和特教教師資格，即雙證制度。[20]上海市教委與高校進行合作，開展特殊教育教師崗位證書培訓，實行教師資格證+特殊教育崗位證書的制度。由此，各省市可借鑒國外、上海等地區(qū)的先進經驗，采用學前教育教師+特殊教師的雙證書認證制度來提升教師專業(yè)化水平。2019年教育部教師工作司提出：從2020年開始，中小學教師資格考試逐步增設“特殊教育”等學科，以滿足師范生對相應學科教師資格認定的需求。[19]可見，全國義務教育階段的特殊教育教師資格認定尚處于逐步發(fā)展階段，實行全國統一的學前階段特殊教育教師資格認證制度在現階段不切實際。因此，不同省市可根據其實際發(fā)展情況，探索出適合本區(qū)域的學前特殊教育教師資格認證制度，比如，雙證制度，幼兒園教師資格考試增設特殊教育學科等方式，以促進各省市學前特殊教育教師的專業(yè)化隊伍建設。

四、結語

學前特殊教育是特殊教育在學前教育領域中的重要部分。學前特殊教育的發(fā)展建立在教育公平的基礎之上，意味著全體幼兒、包括特殊幼兒都能夠在學校中去接受教育，獲得平等參與社會的機會。相關法制的完善是提升學前特殊教育質量的外在強制保障，因此，我國應在參考國外或地區(qū)豐富經驗的基礎上，立足于本土實際，因地制宜發(fā)展與完善新時期我國特色的學前特殊教育相關法規(guī)，切實保障每一位特殊幼兒平等接受教育的權利！