■黃 亮

（中山大學(xué)，廣東廣州 510275）

資產(chǎn)評估是對資產(chǎn)的價值進行評估和判斷。根據(jù)《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》，資產(chǎn)評估指評估機構(gòu)及其評估專業(yè)人員根據(jù)委托對不動產(chǎn)、動產(chǎn)、無形資產(chǎn)、企業(yè)價值、資產(chǎn)損失或者其他經(jīng)濟權(quán)益進行評定、估算，并出具評估報告的專業(yè)服務(wù)行為。資產(chǎn)評估作為一種第三方專業(yè)服務(wù)行為，具有咨詢性、公正性、社會性、動態(tài)性的特點。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理基本情況

財政部2006年頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，約定行政單位國有資產(chǎn)是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，即行政單位的國有（公共）財產(chǎn)。同年頒布了《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，規(guī)定事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指事業(yè)單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，即事業(yè)單位的國有（公共）財產(chǎn)。2021年2月1日，李克強簽署《中華人民共和國國務(wù)院令(第738 號)》公布《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，自2021年4月1日起施行。條例明確：“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，是指行政單位、事業(yè)單位通過以下方式取得或者形成的資產(chǎn)：（一）使用財政資金形成的資產(chǎn)；（二）接受調(diào)撥或者劃轉(zhuǎn)、置換形成的資產(chǎn)；（三）接受捐贈并確認為國有的資產(chǎn)；（四）其他國有資產(chǎn)”。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)由全體人民所有。目前建立了“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，此外2017年為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的部署要求，建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理制度。但是在具體實踐中，中央和地方兩級，在相應(yīng)法律法規(guī)和制度等方面，無法找到某個統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)“所有者”角色的部門，相應(yīng)“所有權(quán)”和“管理權(quán)”的范圍界限不清晰，中央、地方國有資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)不明晰，導(dǎo)致國有資產(chǎn)人格化的所有者缺位。此外，另外一種說法是全體人民不能行使國有資產(chǎn)所有者的職能。由于國有資產(chǎn)“所有者缺位”，在涉及國有資產(chǎn)相關(guān)經(jīng)濟活動中，需要建立科學(xué)、公允和客觀的定價機制，確保國有資產(chǎn)安全和完整，資產(chǎn)評估作為重要的公允定價行為，對于保障國有資產(chǎn)安全意義不言而喻。因此，國有資產(chǎn)評估管理主要基于受托責(zé)任，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)活動的相應(yīng)定價機制給予公允價值建議。國有資產(chǎn)評估管理是國有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容之一。國有資產(chǎn)評估的管理目的，便是保護國有資產(chǎn)權(quán)益，降低代理管理成本，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估工作的問題

雖然在相關(guān)制度設(shè)計上引用了資產(chǎn)評估體系，作為國有資產(chǎn)相關(guān)經(jīng)濟行為的定價機制，保障國有資產(chǎn)安全和完整。但是從實踐中看，特別是從近幾年相關(guān)審計和國有資產(chǎn)管理檢查所暴露的問題情況看，仍然有未嚴格執(zhí)行資產(chǎn)評估相關(guān)規(guī)定問題的情形，應(yīng)評估未評估，或未履行相應(yīng)評估備案或?qū)徟绦?，?dǎo)致存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。從問題產(chǎn)生的成因看，主要有以下幾個方面情況：

（一）制度體系有待完善

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估是國有資產(chǎn)管理的重要部分，但是針對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估并沒有形成一整套制度體系，一是散見在不同的制度條款中，沒有進行系統(tǒng)性整合。如《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第35 號）“第六章 資產(chǎn)評估”中第三十六條至第三十九條；《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第100 號）“第六章 資產(chǎn)評估與資產(chǎn)清查”中第三十八條至第四十二條；《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院令第738 號）中的第九條、第三十六條等有關(guān)內(nèi)容，以及《國有資產(chǎn)評估管理若干問題的規(guī)定》（財政部令第14 號）等。二是整體資產(chǎn)評估體系未結(jié)合形勢最新變化及時進行修訂?，F(xiàn)有的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系主要依據(jù)2002年制訂的《國有資產(chǎn)評估管理若干問題的規(guī)定》內(nèi)容基礎(chǔ)上，并進行一定延展。而自該制度制定至今已將近20年，伴隨我國社會經(jīng)濟發(fā)展，涌現(xiàn)了不少新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，如PPP、區(qū)塊鏈等，特別是“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”概念的提出，對于資產(chǎn)評估提出了新的課題和挑戰(zhàn)，因此相應(yīng)國有資產(chǎn)評估管理要求應(yīng)與時俱進進行調(diào)整。

（二）評估管理機制有待完善

根據(jù)從相關(guān)行政事業(yè)單位具體國有資產(chǎn)管理案例情況分析，產(chǎn)生應(yīng)評估未評估的問題主要有三個方面原因，一是對政策不熟悉，不了解國有資產(chǎn)評估的要求；二是刻意為之，或因利益輸送等多種原因刻意規(guī)避資產(chǎn)評估環(huán)節(jié)；三是部分單位和國有資產(chǎn)管理人員提出現(xiàn)有資產(chǎn)評估及相應(yīng)審核環(huán)節(jié)流程冗長，效率低下，因而在實踐中沒有履行相應(yīng)的資產(chǎn)評估及備案或?qū)徟h(huán)節(jié)。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于改革國有資產(chǎn)評估行政管理方式加強資產(chǎn)評估監(jiān)督管理工作意見的通知》（國辦發(fā)[2001]102 號），“經(jīng)各級政府批準(zhǔn)的涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動、對外投資等經(jīng)濟行為的重大經(jīng)濟項目，其國有資產(chǎn)評估實行核準(zhǔn)制……其他國有資產(chǎn)評估項目實行備案制”，大部分的相關(guān)資產(chǎn)評估實行備案制。首先，在實際工作中，需資產(chǎn)評估及備案的情形主要涉及行政事業(yè)單位的對外經(jīng)濟活動，如資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃給非國有單位、非貨幣性交易等。實質(zhì)上相應(yīng)經(jīng)濟活動具有時效性的特點，如相應(yīng)資產(chǎn)的對價與市場環(huán)境存在密切關(guān)系。而根據(jù)現(xiàn)有制度，以轉(zhuǎn)讓某資產(chǎn)為例，需要完成資產(chǎn)處置行為審批、資產(chǎn)評估及備案和公開市場交易等諸多環(huán)節(jié)，考慮到相關(guān)公文處理、資料報送等情形，完成全部的前置審批程序短則數(shù)月，長則跨年。冗長的審批程序即增加了行政成本，也可能存在資產(chǎn)的貶值，導(dǎo)致資產(chǎn)無形的“損失”。其次，對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估備案相關(guān)工作，尚未出臺明確的指引。財政部2001年出臺了《國有資產(chǎn)評估項目備案管理辦法》，2017年依據(jù)科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)放管服政策對該辦法進行了調(diào)整。但對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)如何備案、備案要件等未出臺細則，因而在具體工作中僅能參照《企業(yè)國有資產(chǎn)評估項目備案工作指引》處理。綜上，一方面由于國有資產(chǎn)相關(guān)經(jīng)濟行為審批、評估及備案等流程復(fù)雜冗長，另一方面由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估及備案未出臺相應(yīng)指引，導(dǎo)致資產(chǎn)評估備案流程復(fù)雜，監(jiān)管效果不明顯。

（三）評估效果有待提升

從實際情況看，存在資產(chǎn)評估和現(xiàn)實脫節(jié)，究其原因，一是關(guān)于資產(chǎn)評估方法的選取和改進方面的問題。根據(jù)《資產(chǎn)評估準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》：“資產(chǎn)評估基本方法包括市場法、收益法和成本法”。由于針對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估無具體要求，參照《企業(yè)國有資產(chǎn)評估項目備案工作指引》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2013〕64 號）：“備案管理單位審核評估方法，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注評估方法選擇是否合理，是否符合相關(guān)評估準(zhǔn)則的規(guī)定要求，以及評估過程中評估參數(shù)選取是否合理等。以持續(xù)經(jīng)營為前提進行企業(yè)價值評估時，對企業(yè)（含其擁有實際控制權(quán)的長期股權(quán)投資企業(yè)）是否采用了兩種或兩種以上方法進行評估，并分別說明了選取每種評估方法的理由和確定評估結(jié)論的依據(jù)”。但是在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估具體實踐中，上述要求在執(zhí)行中或多或少遇到了一些困難，造成評估結(jié)果與實際情況存在背離，影響資產(chǎn)評估結(jié)果的客觀和公允性。二是資產(chǎn)評估隊伍亟需提升。一方面需要整合現(xiàn)有的相關(guān)評估類專業(yè)資質(zhì)。根據(jù)2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加強和規(guī)范評估行業(yè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2003〕10號），國家設(shè)置的評估師專業(yè)類別包括資產(chǎn)評估、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、房地產(chǎn)估價、舊機動車鑒定估價和保險公估六類。2017年，根據(jù)人社部《關(guān)于公布國家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)〔2017〕68 號），評估類職業(yè)資格保留2 項，為資產(chǎn)評估師和房地產(chǎn)估價師。目前從事類似評估從業(yè)人員類別較為復(fù)雜，還包括價格鑒定等方面職稱人員，尚需進一步梳理。另一方面需要進一步強化資產(chǎn)評估從業(yè)人員職業(yè)道德和專業(yè)素質(zhì)提升?！顿Y產(chǎn)評估法》第十三條對資產(chǎn)評估專業(yè)人員職業(yè)道德做出了明確要求，也要求完成規(guī)定繼續(xù)教育，保持和提高專業(yè)能力。

三、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理體系的建議

做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理工作，是提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)整體水平的關(guān)鍵一環(huán)。特別是在國家出臺《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》的背景下，通過相應(yīng)立法、機制體制改革系統(tǒng)性完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理體系。

（一）制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理制度體系

完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理體系，制度建設(shè)是關(guān)鍵前提。建議應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，重點結(jié)合權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告改革的要求，主要以財政部2001年《國有資產(chǎn)評估管理若干問題的規(guī)定》（財政部令第14號）出臺以來的實施情況，出現(xiàn)的問題等情況為基礎(chǔ)，一方面整合現(xiàn)階段散見在其他相關(guān)規(guī)定中關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估要求，另一方面考慮現(xiàn)階段在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理活動中所遇到的新情況、新業(yè)態(tài)和新技術(shù)等變化，重新整合形成“1+N”的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理制度體系。“1”主要指行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估整體的管理辦法，從其上位法依據(jù)，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估的必要性、開展情形、審批備案要求、監(jiān)督和責(zé)任等方面全方位進行規(guī)范。“N”主要包括進行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估審核或備案的指引要求，不同類型事業(yè)單位、不同評估目的、不同類型資產(chǎn)評估的具體實施要求和細則，把目前散落在不同制度的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理制度進行系統(tǒng)性的整理統(tǒng)一。制度體系框架圖見圖1所示。

圖1 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理制度體系框架圖

通過“1+N”的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理制度體系的搭建，在職責(zé)、流程上規(guī)范了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估的辦理程序和要求。

（二）優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理程序

具體實踐中，從單位完成內(nèi)部審核審批程序、資產(chǎn)評估進場、出具報告、完成備案等一系列工作需要較長時間。而相關(guān)資產(chǎn)出租、轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟行為具備一定時效性。嚴謹?shù)膰匈Y產(chǎn)行為審批程序不能對抗相應(yīng)第三方對受讓時點的要求，可能影響國有資產(chǎn)最大收益的實現(xiàn)。為此，較多的聲音提出建議進一步改善和優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估管理程序。

為此，結(jié)合相關(guān)制度要求，一方面建議針對不同情況適度對部分單位、行為進行授權(quán)審批，簡化程序；另一方面考慮單位異地等因素，建議充分利用信息化手段，建立線上資產(chǎn)評估審核系統(tǒng)，即將資產(chǎn)評估中介機構(gòu)的資產(chǎn)評估報告出具、相關(guān)經(jīng)濟行為的審批、資產(chǎn)評估報告的備案等都集成在同一個信息系統(tǒng)上予以實現(xiàn)，實現(xiàn)適時的線上審核審批環(huán)節(jié)，節(jié)約資料寄送等冗余環(huán)節(jié)。具體流程如圖2所示。

圖2 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估信息化流程圖

同時還可以把單位內(nèi)部的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與相關(guān)國有資產(chǎn)經(jīng)濟行為審批、資產(chǎn)評估審核備案等系統(tǒng)進行有機銜接，通過開展線上審核審批，減少因地理空間距離相關(guān)寄送等冗余環(huán)節(jié)，提升效率，并能做到審批程序可追溯，便于查詢。

（三）多措并舉提升資產(chǎn)評估報告質(zhì)量

一是優(yōu)化升級資產(chǎn)評估方法。伴隨新業(yè)務(wù)、新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)有資產(chǎn)評估方法的內(nèi)涵和外延應(yīng)該進行相應(yīng)的擴展和更新。一是要探索一類無形資產(chǎn)的評估模式，如科技成果、單位名譽權(quán)（冠名權(quán)）、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等類資產(chǎn)。在科技成果轉(zhuǎn)化“放管服”背景下，科技成果仍然存在進行評估的需求；此外行政事業(yè)單位以一定的“賬外”資源，如冠名、聲譽帶來的“流量”對外合作，該部分資源是否確定為資產(chǎn)，價值如何確定都是未來資產(chǎn)評估應(yīng)考慮的問題；二是要對資產(chǎn)評估方法本身進行一定改善和優(yōu)化，主要需要對資產(chǎn)評估模型進行進一步的探討。對于一項具體的行政事業(yè)單位資產(chǎn)，一般使用成本法或者市場法進行評估，但是無論成本法或市場法都有其自身的限制和不足。如對于一項資產(chǎn)，若按照成本法，經(jīng)過若干年后，因為自身屬性會出現(xiàn)升值或者貶值的情形，此時仍以購置價格為基準(zhǔn)會使得實際價值與公允價值有著較大背離。若按照市場法，很難在市場上獲得和該資產(chǎn)類似的價值數(shù)據(jù)，相應(yīng)結(jié)果存在偏差。此外，行政事業(yè)單位資產(chǎn)主要為非經(jīng)營性資產(chǎn)，即使作為出租出借資產(chǎn)，相應(yīng)價格與外部純商業(yè)資產(chǎn)仍然存在區(qū)別，使用資產(chǎn)評估方法時應(yīng)有所區(qū)分?？傊切枰紤]行政事業(yè)單位的實際情況，在估值模型中增加更多的前提假設(shè)，讓模型更精準(zhǔn)，結(jié)果和實際吻合度更高。

二是不斷提升資產(chǎn)評估從業(yè)人員素質(zhì)。一方面形成專門的規(guī)范細化對資產(chǎn)評估從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德要求，同時強化落實對資產(chǎn)評估從業(yè)人員違規(guī)行為的懲戒，建立“黑名單”制度，對于出具不實資產(chǎn)評估報告的機構(gòu)和個人，根據(jù)實際情況采取通報、罰款、吊銷資格等追責(zé)措施，涉嫌犯罪的移送司法機關(guān)處理。另一方面要落實資產(chǎn)評估從業(yè)人員素質(zhì)提升，完善繼續(xù)教育制度，對于資產(chǎn)評估從業(yè)人員，每年必須按照要求完成相關(guān)繼續(xù)教育及考核；進一步加強“資產(chǎn)評估”學(xué)科建設(shè)，強化資產(chǎn)評估專碩培養(yǎng)體系建設(shè)，為國有資產(chǎn)管理人才建設(shè)做好儲備；探索資產(chǎn)評估師職稱體系，設(shè)立“高級資產(chǎn)評估師（副高）”和“正高級資產(chǎn)評估師”職稱系列，推出資產(chǎn)評估師高端人才建設(shè)工程項目，突出高端引領(lǐng)，挖掘一批道德水準(zhǔn)高，業(yè)務(wù)能力強的資產(chǎn)評估領(lǐng)軍人才，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，帶動資產(chǎn)評估整體行業(yè)發(fā)展。