□鄢德奎，安怡悅

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108）

近期，自然資源部公開通報了100 起涉刑土地案件，以“零容忍”的態(tài)度嚴查案件、嚴肅追責(zé)，持續(xù)打擊非法占用耕地行為，守護耕地紅線，確保糧食安全。糧食安全作為國家安全的重要內(nèi)容，其載體依賴于耕地的充分供給。我國農(nóng)村土地“非農(nóng)化”“非糧化”愈演愈烈的根源在于農(nóng)民種田不僅無法獲得足夠的收益，還有可能虧本。為此，黨中央、國務(wù)院多次提出，通過完善耕地保護補償激勵機制以保障糧食安全，并支持地方探索耕地生態(tài)保護補償?shù)目尚新窂健?021 年新修訂的《土地管理法實施條例》在總結(jié)耕地補償?shù)牡胤匠晒?jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確提出建立耕地生態(tài)保護補償制度，然而耕地生態(tài)保護制度如何建立的具體細則還未出臺。

1 耕地生態(tài)補償?shù)闹贫葍?nèi)涵與實踐探索

生態(tài)保護補償，也稱生態(tài)補償，與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（Payments for Ecosystem Services，PES）內(nèi)涵接近，國外學(xué)者將其解釋為“對保護和維持生態(tài)環(huán)境效益的行為給予的經(jīng)濟補償”，國內(nèi)學(xué)者多借助生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等理論，從廣義和狹義兩個維度對其進行闡釋。呂忠梅（2014）認為，狹義的生態(tài)補償指的是在資源使用過程中，對因保護生態(tài)系統(tǒng)獲得的收益進行獎勵或?qū)ζ淦茐呐c損失進行賠償。汪勁（2014）認為，生態(tài)補償指在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護受益者或生態(tài)損害加害者通過向生態(tài)保護者或受損者以支付金錢、物質(zhì)或其他方式，彌補其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。韓衛(wèi)平（2016）認為，生態(tài)補償是為了激勵生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護行為，由相關(guān)受益主體對特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護者付出的成本或作出的犧牲予以補償?shù)姆尚袨椤Ｊ酚癯桑?013）從規(guī)范法學(xué)視角進行分析，認為生態(tài)補償是對于法定主體間生態(tài)利益的相對增減而實行的補償，即由生態(tài)受益者依照法律規(guī)定的補償標準及補償程序向生態(tài)利益的提供者、受損者進行補償。吳萍和王裕根（2017）將生態(tài)補償定義為對生態(tài)受益者課以補償義務(wù)，由其對承擔(dān)生態(tài)保護任務(wù)的單位和個人因增加公共生態(tài)利益而損失的自身權(quán)益或犧牲的發(fā)展機會加以補償。結(jié)合上述生態(tài)補償?shù)亩x以及耕地生態(tài)保護補償?shù)木唧w實踐，文章探究的耕地生態(tài)保護補償指在耕地資源利用過程中，由耕地生態(tài)受益者向從事耕地生態(tài)保護并具有突出貢獻或因此導(dǎo)致利益受損的單位和個人提供補償，以保護耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能。

表面上，耕地生態(tài)保護補償與農(nóng)業(yè)補貼制度有一定程度的相似之處，但實則存在著根本性差異，因為二者所保護的耕地利益不同。一般認為，耕地作為一種自然資源，其利益類型可以分為資源利益與生態(tài)利益。具體而言，生態(tài)利益是指耕地對整體環(huán)境以及人類的生產(chǎn)生活起到的非物質(zhì)性正面積極影響；資源利益是人們在開墾種植耕地過程中所獲得的物質(zhì)性利益。農(nóng)業(yè)補貼制度保護的是資源利益，通過維護耕種可得收益的相對穩(wěn)定來帶動農(nóng)民耕作的積極性，最終達到糧食產(chǎn)量提升、農(nóng)民增收以及保障國家糧食安全的目的。與此相對，耕地生態(tài)保護補償制度所保護的是耕地生態(tài)利益，耕地生態(tài)利益的使用者和受益者均應(yīng)為其享受到生態(tài)利益的增加支付一定經(jīng)濟補償給生態(tài)利益的提供者，這正是耕地生態(tài)補償制度的功能和目的所在。

2 耕地生態(tài)補償?shù)某尚c問題

目前，國家層面耕地補償?shù)木唧w辦法和實施步驟還未出臺。各地在探索建立耕地保護補償機制方面取得了對保護成效突出的地區(qū)給予新增建設(shè)用地指標獎勵、對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶進行普惠式補償或給予資金獎勵等成功經(jīng)驗，但仍存在一些不足之處。

2.1 耕地生態(tài)保護補償責(zé)任主體單一

“誰來進行耕地生態(tài)保護補償”，法律上并未對此予以明確。實踐中，耕地所在地的地方政府成為耕地生態(tài)保護補償?shù)膶嶋H主體。公法上的補償理論有其基本原則和運行邏輯，如“誰破壞，誰補償”“誰受益，誰補償”，即補償?shù)呢?zé)任主體是破壞者或受益者。雖然地方政府是耕地保護的責(zé)任主體，但是依據(jù)“誰破壞，誰補償”“誰受益，誰補償”的補償原則，地方政府并非唯一甚至是主要補償主體。因為耕地所在地的地方政府往往并不是破壞者也不是主要受益者。若將地方政府作為耕地生態(tài)補償?shù)奈ㄒ恢黧w，地方政府不堪重負，也不利于耕地生態(tài)補償制度的順利推行。

2.2 耕地生態(tài)保護補償對象錯位

根據(jù)《憲法》第九條、第十條和《土地管理法》第九條的規(guī)定，包括耕地在內(nèi)的農(nóng)用地屬于集體所有。根據(jù)《土地管理法》第十三條和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，集體所有的由農(nóng)民集體使用的耕地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。土地承包經(jīng)營權(quán)人是以農(nóng)戶為單位，享有承包土地的使用權(quán)，即農(nóng)戶是具體耕地的使用權(quán)人。從這個意義來說，農(nóng)戶既是耕地利益的享受者，也是實際利用耕地的行為人。如果耕地承包期限較短，農(nóng)戶為了尋求更大利益而不當使用耕地是很有可能的?？梢哉f，耕地可否得到可持續(xù)利用，農(nóng)戶是關(guān)鍵。農(nóng)戶承包耕地能否獲得相應(yīng)回報，直接影響農(nóng)戶對耕地的處理。近年來，各地耕地“非農(nóng)化”的事例便是印證。因此，耕地生態(tài)保護補償?shù)膶ο髴?yīng)當是農(nóng)戶，以激勵其妥當利用耕地。但是，實踐中補償對象多限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府（見表1）。承前所述，這兩類補償對象并不直接利用耕地，而且能否將相關(guān)款項用于耕地保護則存在疑問。

表1 地方實踐中耕地補償對象及其占比

2.3 耕地生態(tài)保護補償標準較低

耕地生態(tài)保護補償?shù)哪康氖峭ㄟ^彌補和獎勵從事耕地生態(tài)保護并具有突出貢獻或因此導(dǎo)致利益受損的單位和個人，以保護耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能。補償標準的高低直接影響能否實現(xiàn)上述耕地生態(tài)保護補償?shù)哪康?。在實踐中，耕地生態(tài)保護補償?shù)呢?zé)任主體是耕地所在地的地方政府，而這類農(nóng)業(yè)區(qū)的地方政府往往缺乏自己的財稅來源。加之當前財稅制度導(dǎo)致地方政府財權(quán)和事權(quán)不對等，地方政府財政往往入不敷出，不要說對耕地生態(tài)保護進行補償，就是正常的公共事務(wù)開支都難以應(yīng)對。換句話說，在缺少中央財政資金支持的情況下，單靠地方政府難以保證耕地生態(tài)保護補償?shù)目沙掷m(xù)性。在這個背景下，地方政府作為主要甚至唯一的耕地生態(tài)保護補償責(zé)任主體，缺乏足夠的財政資金對耕地進行補償，勢必導(dǎo)致耕地生態(tài)補償?shù)臉藴什桓?，難以實現(xiàn)前述的耕地生態(tài)保護補償目標，更難以匹配耕地生態(tài)保護的實際需求，不足以激發(fā)農(nóng)戶種糧積極性。

3 完善耕地生態(tài)保護補償制度

3.1 明確耕地補償責(zé)任主體

顯然，地方政府作為耕地生態(tài)保護補償?shù)奈ㄒ换蛘咧饕a償主體，無法因應(yīng)耕地生態(tài)補償制度的運行實際。根據(jù)“誰破壞，誰補償”“誰收益，誰補償”的基本原則，耕地生態(tài)保護補償責(zé)任主體應(yīng)當包括耕地資源的破壞者和受益者，這兩者是主要的耕地生態(tài)保護補償主體。當然，破壞者和收益者往往是同一主體。至于耕地資源的破壞者和受益者如何承擔(dān)補償責(zé)任，是利用公法規(guī)制，還是通過私法訴訟，則有進一步探討的空間。在當前行政機關(guān)執(zhí)法資源充裕的情況下，借助公法予以規(guī)制，既可以通過罰沒設(shè)置補償基金，也可以避免司法資源浪費。耕地資源的破壞者和受益者有承擔(dān)補償?shù)呢?zé)任，但需要考量其有無能力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。若耕地資源的破壞者和受益者沒有承擔(dān)補償責(zé)任的能力，則應(yīng)當由中央政府和耕地所在地的地方政府進行補償，事后向前述主體進行追償或者要求其履行相應(yīng)的耕地生態(tài)替代修復(fù)責(zé)任。

3.2 重塑耕地補償對象結(jié)構(gòu)

確定補償對象是耕地生態(tài)保護補償能否發(fā)揮效用的重要一環(huán)。實踐中，耕地生態(tài)保護補償對象多集中在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，而這兩類主體并不是直接利用耕地的行為人，甚至與具體的耕地生態(tài)保護利益并無直接關(guān)聯(lián)。因此，應(yīng)當改變補償對象以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為主的現(xiàn)狀，代之以耕地承包經(jīng)營者為主、集體經(jīng)濟組織為輔的補償對象結(jié)構(gòu)。作為耕地承包經(jīng)營者的農(nóng)戶是耕地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有耕地的所有權(quán)，二者成為耕地保護補償?shù)膶ο笫菬o可置疑的。相比于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)戶是土地利用的具體實施者，因此農(nóng)戶應(yīng)當是耕地生態(tài)補償?shù)闹饕獙ο?。即使因為產(chǎn)權(quán)問題而補償給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，最終應(yīng)補償給具體的耕地使用人，以激勵他們轉(zhuǎn)變土地利用和經(jīng)營方式?；鶎诱袚?dān)耕地保護職責(zé)，其保護耕地理所應(yīng)當，但其是否應(yīng)受到補償則有待商榷。即使對基層政府開展耕地生態(tài)保護予以支持，也不應(yīng)以補償?shù)姆绞竭M行。

3.3 健全耕地補償資金籌措機制

明確了耕地生態(tài)保護補償?shù)呢?zé)任主體和補償對象后，還需解決補償多少的問題。為了達到耕地生態(tài)補償?shù)哪康?，實踐中耕地補償標準亟待提高。一般而言，耕地數(shù)量是固定的，補償標準的提高意味著補償資金存在缺口。如此一來，單靠政府財政難以維系。為此，亟須開拓更多的耕地生態(tài)保護補償資金來源。應(yīng)結(jié)合前述的補償原則和補償主體構(gòu)建，通過縱向和橫向兩個維度搭建耕地生態(tài)保護補償資金籌措機制，并借助市場機制和責(zé)任保險等方式，多元化拓寬資金籌措渠道，最大限度推動整個社會參與耕地保護。具體而言，在縱向耕地生態(tài)保護補償層面，政府設(shè)立耕地生態(tài)保護補償最低標準，并由中央政府和地方政府通過?？罨蜣D(zhuǎn)移支付的方式安排生態(tài)保護補償資金，為耕地生態(tài)保護提供底線保障；在橫向耕地生態(tài)保護補償層面，耕地資源破壞者和受益者向耕地使用者進行補償，耕地受益地區(qū)的地方政府向耕地所在地的地方政府提供一定的補償資金，并由接受補償資金的政府按照公正程序發(fā)放給具體的耕地保護者。

此外，很多耕地破壞并非人為原因，而是與自然災(zāi)害相關(guān)?？梢越柚?zé)任保險等社會風(fēng)險分擔(dān)機制，對耕地生態(tài)保護進行補償。通過建立耕地保護補償基金、設(shè)立耕地保護責(zé)任商業(yè)保險等方式，吸引社會成員和耕地使用者分擔(dān)耕地補償責(zé)任，減輕政府財政壓力。借助多元耕地補償資金渠道，提升耕地生態(tài)補償標準，激勵相關(guān)主體保護耕地，以保障糧食安全。

4 結(jié)束語

耕地生態(tài)保護補償制度建設(shè)屬于生態(tài)保護補償?shù)囊粋€類別。一直以來，生態(tài)保護補償是我國頂層設(shè)計關(guān)切的話題。從黨的十八大提出建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)纳鷳B(tài)補償制度，到《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求實行生態(tài)補償制度、制定生態(tài)補償?shù)确煞ㄒ?guī)，再到黨的十九大提出建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，直至黨的十九屆四中全會提出落實生態(tài)補償制度，生態(tài)補償機制建設(shè)有序推進并逐步上升為現(xiàn)代環(huán)境治理體系框架的重要內(nèi)容。與此對應(yīng)，我國陸續(xù)在森林、草原、耕地等七大重點領(lǐng)域和重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域等兩大重要區(qū)域?qū)嵤┮钥v向轉(zhuǎn)移支付為主的生態(tài)保護補償，在新安江等流域進行跨流域、跨區(qū)域的橫向生態(tài)補償試點。然而，由于國家政策缺乏可操作性，使得生態(tài)補償在落實中彈性空間較大，以致于“誰來補、補給誰、補多少”等方面的問題一直沒有得到解決，實踐中受益者和保護者的范圍及權(quán)責(zé)未厘清，生態(tài)補償標準和補償方式未統(tǒng)一，導(dǎo)致生態(tài)保護者的利益沒有得到有效維護。正因如此，2019 年11 月15 日國家發(fā)改委出臺《生態(tài)綜合補償試點方案》，明確提出推動生態(tài)保護補償工作制度化、法治化。在國家日益重視糧食安全和耕地保障的背景下，于《土地管理法實施條例》實施之際，對耕地生態(tài)保護補償中“誰來補、補給誰，補多少”的問題進行解構(gòu)，提出耕地生態(tài)保護補償責(zé)任主體包括耕地資源破壞者、受益者、中央政府和地方政府，耕地生態(tài)保護補償?shù)闹饕獙ο髴?yīng)當是耕地的承包經(jīng)營權(quán)人，拓展包括責(zé)任保險、社會基金在內(nèi)的多元生態(tài)保護補償資金籌措渠道，以期為生態(tài)保護補償制度的完善提供助力。