尹啟華 付玉梅

【摘要】我國(guó)不僅在土地儲(chǔ)備、軌道交通和鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目上投入了大量的政府債券資金， 而且在“兩新一重”建設(shè)和長(zhǎng)三角一體化等高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)力源方面給予了大規(guī)模的債券資金支持， 但政府債券資金在執(zhí)行及支持內(nèi)循環(huán)過程中仍面臨諸多堵點(diǎn)， 如政府債券資金沉淀、專項(xiàng)債券呈現(xiàn)市場(chǎng)擠出效應(yīng)、專項(xiàng)債券資金存在濫用及高杠桿風(fēng)險(xiǎn)、債券資金注入中小型銀行誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)、政府債券資金的績(jī)效考評(píng)亟待加強(qiáng)等。 本文以資金運(yùn)動(dòng)學(xué)說為理論基礎(chǔ)， 通過梳理地方政府債券資金供給的功能特征及其支持內(nèi)循環(huán)的投資導(dǎo)向， 以債券資金的供求關(guān)系為邏輯起點(diǎn)構(gòu)建“供求—堵點(diǎn)—路徑—目標(biāo)”理論分析框架， 并提出地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)的具體路徑， 為我國(guó)政府主導(dǎo)的國(guó)內(nèi)大循環(huán)提供政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債券;資金運(yùn)動(dòng);內(nèi)循環(huán);關(guān)鍵堵點(diǎn);預(yù)算管理

【中圖分類號(hào)】F812.5 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2022）16-0153-8

一、引言

由于受新冠疫情、單邊主義和經(jīng)濟(jì)下行等多重因素的疊加影響， 我國(guó)提出以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局， 這是我國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)和條件變化做出的重大戰(zhàn)略決策。 然而， 全球經(jīng)濟(jì)的不確定性使得當(dāng)前國(guó)內(nèi)大循環(huán)顯得更為重要和迫切， 它不僅是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的前提， 而且是新時(shí)代增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性的重要發(fā)展方略， 對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。 當(dāng)前， 基于國(guó)內(nèi)大循環(huán)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金支持。 資金是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的血液， 它已成為內(nèi)循環(huán)的核心要素和必要條件。 另外， 資金運(yùn)動(dòng)對(duì)于內(nèi)循環(huán)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有風(fēng)向標(biāo)作用， 跟蹤資金動(dòng)向和把握資金運(yùn)行規(guī)律可以厘清經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的基本邏輯。

早在改革開放初期， 資金運(yùn)動(dòng)學(xué)說就已受到會(huì)計(jì)理論界的高度重視， 學(xué)者們將資金運(yùn)動(dòng)納入資本研究的主要范疇。 資金運(yùn)動(dòng)是資金的根本性質(zhì)[1] ， 它有靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩種表現(xiàn)形式。 在資本循環(huán)論和資金運(yùn)動(dòng)論的基礎(chǔ)上， 學(xué)者們系統(tǒng)性地發(fā)展了動(dòng)態(tài)學(xué)說[2] ， 將資金運(yùn)動(dòng)論升華為“價(jià)值與使用價(jià)值矛盾論”[3] ， 并基于微觀企業(yè)資金運(yùn)動(dòng)價(jià)值體系揭示了資金運(yùn)動(dòng)的規(guī)律， 這對(duì)于研究企業(yè)的資金運(yùn)動(dòng)規(guī)律而言無疑具有重要的理論價(jià)值。 然而， 政府作為非營(yíng)利性組織， 其資金運(yùn)動(dòng)形式和內(nèi)容與企業(yè)具有本質(zhì)差異。 即便是中央政府與地方政府， 兩者各自主導(dǎo)的資金運(yùn)動(dòng)也具有較大的差異性。

近年來， 隨著2014年修訂的《預(yù)算法》的實(shí)施， 地方政府可作為債券發(fā)行主體參與舉債[4] ， 使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的差距大大縮小， 因而獲得了謀求自身發(fā)展的必要資金支持。 實(shí)際上， 地方政府債券資金在助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展和拉動(dòng)政府投資方面起到了極其重要的作用[5] ， 因此需要高度重視它對(duì)于內(nèi)循環(huán)暢通的實(shí)質(zhì)性影響。 這可能源于財(cái)政資金平衡對(duì)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控具有重要價(jià)值[6，7] 。 地方政府債券資金有序的跨區(qū)域運(yùn)動(dòng)能夠顯著提升資金要素的使用效果[8] 。 也有證據(jù)表明， 不合理和無序的政府債券資金運(yùn)動(dòng)勢(shì)必會(huì)推高政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[9] ， 甚至可能帶來財(cái)政危機(jī)。 有鑒于此， 良好的政府負(fù)債信息披露機(jī)制對(duì)于政府風(fēng)險(xiǎn)管控和國(guó)家財(cái)政安全具有重要意義[10] ， 因?yàn)樗芗皶r(shí)反饋政府債券資金運(yùn)動(dòng)的走向和運(yùn)行特征。

本文以資金運(yùn)動(dòng)學(xué)說為理論基礎(chǔ)， 初步梳理出地方政府債券資金的功能特征及其支持內(nèi)循環(huán)的投資導(dǎo)向， 在此基礎(chǔ)上解構(gòu)地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)， 并試圖對(duì)地方政府債券資金支持國(guó)內(nèi)大循環(huán)的具體路徑進(jìn)行探索。 本文的研究貢獻(xiàn)在于： ①與現(xiàn)有資金運(yùn)動(dòng)論主要聚焦于企業(yè)的資金運(yùn)動(dòng)形式不同[11，12] ， 本文從相對(duì)宏觀的視角來探討地方政府債券資金運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐價(jià)值; ②將政府債券資金供給與政府投資需求這一供求關(guān)系作為本文分析的邏輯起點(diǎn)， 構(gòu)建“供求—堵點(diǎn)—路徑—目標(biāo)”理論分析框架（見圖1）， 以此作為本文論證分析的邏輯進(jìn)路， 具有一定的理論增量貢獻(xiàn); ③現(xiàn)有研究主要關(guān)注地方政府債券發(fā)行效率[13] 、信用風(fēng)險(xiǎn)[14] 、發(fā)行利率[15] 、發(fā)行額度[16] 和發(fā)行定價(jià)[17] 等， 本文則將地方政府債券與內(nèi)循環(huán)有機(jī)結(jié)合， 探究地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)的可行路徑， 試圖為我國(guó)政府主導(dǎo)的國(guó)內(nèi)大循環(huán)提供政策建議。

二、地方政府債券資金供給的異質(zhì)性功能及其支持內(nèi)循環(huán)的投資需求

1. 地方政府債券資金供給的異質(zhì)性功能。 按照地方政府債券的功能性差異分類， 目前我國(guó)主要發(fā)行兩種政府債券， 即一般債券和專項(xiàng)債券， 它們?cè)谥С治覈?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著不同的作用。 從債券發(fā)行目的來看， 一般債券主要是為了解決政府的財(cái)政赤字和緩解政府的臨時(shí)性資金需求而設(shè)立的， 專項(xiàng)債券則是基于某個(gè)特定項(xiàng)目的資金需求而設(shè)立的。

從表1可以看出， 我國(guó)地方政府一般債券發(fā)行規(guī)模占比逐年降低， 而專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模占比逐年大幅增加。 從投資項(xiàng)目的收益分析來看， 專項(xiàng)債券所投資的項(xiàng)目必須擁有一定的收益， 而且要求融資規(guī)模與項(xiàng)目投資收益相匹配， 其主要面向補(bǔ)短板的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 而一般債券則主要投向公益類項(xiàng)目， 對(duì)項(xiàng)目的投資收益并沒有強(qiáng)制性要求。 從債券的償還方式來看， 一般債券將地方財(cái)政收入作為償債保障， 而專項(xiàng)債券則以項(xiàng)目建成后所獲得的收益和政府性基金作為償債保障。 從地方政府債券資金的使用來看， 專項(xiàng)債券資金可作為特定項(xiàng)目的資本金， 能夠撬動(dòng)更多的社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資， 而一般債券資金在使用方面則具有一定的靈活性， 但仍以公益類項(xiàng)目為主要供給對(duì)象。 可見， 兩類地方政府債券的資金供給具有異質(zhì)性功能， 而且它們支持國(guó)內(nèi)大循環(huán)的形式和嵌入角度也具有較大差異。

2. 內(nèi)循環(huán)過程中的政府投資需求。 推動(dòng)內(nèi)循環(huán)必須擴(kuò)大內(nèi)需， 而擴(kuò)大內(nèi)需則要在關(guān)鍵性領(lǐng)域增加投資， 因此地方政府債券資金只有精準(zhǔn)被使用于關(guān)鍵性領(lǐng)域才能提升其使用效率。 一般而言， 地方政府發(fā)行一般債券主要用于沒有收益的公益類項(xiàng)目融資， 發(fā)行債券主要是根據(jù)政府預(yù)算的需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整; 地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券則是為了完成政府的既定目標(biāo)而實(shí)施的具體籌劃， 比如用于精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興和環(huán)境保護(hù)等公益類資本支出。 相對(duì)于一般債券而言， 地方政府專項(xiàng)債券資金投向的針對(duì)性和目標(biāo)性更強(qiáng)， 它與具體的項(xiàng)目相聯(lián)系。 對(duì)于專項(xiàng)債券發(fā)行使用較好的地區(qū)或舉債空間較大的地區(qū)， 在后續(xù)分配額度時(shí)一般都會(huì)予以優(yōu)先考慮; 而對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)， 一般不給予安排或者減少債券發(fā)行額度。

從近些年的地方政府專項(xiàng)債券資金投資重點(diǎn)來看， 一般集中于土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、軌道交通、鄉(xiāng)村振興、公辦高校、教育項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造和水資源等專項(xiàng)。 由表2可知， 地方政府專項(xiàng)債券資金整體投資規(guī)模增長(zhǎng)較快， 2017年主要投資于土地儲(chǔ)備和收費(fèi)公路項(xiàng)目， 而近三年地方政府專項(xiàng)債券資金在以上八個(gè)項(xiàng)目中全面鋪開。 與中部、西部和東北地區(qū)相比， 大部分地方政府專項(xiàng)債券的投資在我國(guó)東部地區(qū)表現(xiàn)得更為活躍。

事實(shí)上， 我國(guó)政府的投資方向主要聚焦于“兩新一重”建設(shè)（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和交通水利等重大工程建設(shè)）， 這是當(dāng)前政府債券資金重點(diǎn)支持的領(lǐng)域。 將政府債券資金及時(shí)注入“兩新一重”建設(shè)， 不僅對(duì)于短期穩(wěn)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期促發(fā)展具有重要作用， 而且對(duì)于促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)具有戰(zhàn)略性意義。 首先， 數(shù)字經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（簡(jiǎn)稱“新基建”）是推動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要載體， 它能夠在政府專項(xiàng)債券資金的支持下推動(dòng)實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)的內(nèi)循環(huán)。 其次， 以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)和以政府專項(xiàng)債券資金為支撐的新基建有望在培育新消費(fèi)和擴(kuò)大有效投資方面產(chǎn)生新動(dòng)能。 再次， 新型城鎮(zhèn)化不僅是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要載體， 還是撬動(dòng)內(nèi)需的最大源動(dòng)力。 然而， 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)， 目前已產(chǎn)生了巨大的資金缺口， 這就需要地方政府及時(shí)通過發(fā)行債券予以解決。 最后， 交通水利等重大工程建設(shè)是我國(guó)穩(wěn)投資和擴(kuò)內(nèi)需的重要內(nèi)容， 但重大項(xiàng)目建設(shè)中的復(fù)工復(fù)產(chǎn)、用工用料、設(shè)施設(shè)備等也都需要大量資金用于支持流動(dòng)性周轉(zhuǎn)， 這就需要及時(shí)發(fā)行政府債券來緩釋階段性風(fēng)險(xiǎn)。 從管控政府風(fēng)險(xiǎn)的角度來看， 政府專項(xiàng)債券必須投向具有一定收益的公益類新基建項(xiàng)目， 確保政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益與融資規(guī)模平衡。

當(dāng)前， 我國(guó)正在重點(diǎn)實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略， 這些戰(zhàn)略不僅是增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的典范， 也是支撐國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要載體和構(gòu)建全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源。 這些重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不僅需要區(qū)域金融的互聯(lián)互通， 還需要充足的長(zhǎng)期資本供給， 而地方政府債券正好擁有諸如10年、15年、20年期的長(zhǎng)期限債券品種， 能夠較好地匹配重大發(fā)展戰(zhàn)略的長(zhǎng)期性資金需求， 因此債券資金流等生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置， 可以更好地服務(wù)于國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

由表3可知， 2017 ～ 2019年我國(guó)三大經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)針對(duì)土地儲(chǔ)備和收費(fèi)公路專項(xiàng)發(fā)行專項(xiàng)債券， 而且投資規(guī)模增長(zhǎng)幅度較大; 2018 ～ 2019年三大經(jīng)濟(jì)帶在棚戶區(qū)改造方面加大專項(xiàng)債券資金投入力度。 此外， 三大經(jīng)濟(jì)帶并未通過發(fā)行專項(xiàng)債券的方式對(duì)公辦高校進(jìn)行投資， 而且在鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)方面， 僅京津冀地區(qū)于2019年投入12.39 億元， 可見政府專項(xiàng)債券資金在支持國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略方面的投資空間仍然較大。

三、地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)

1. 政府債券資金沉淀。 經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)系統(tǒng)， 各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連、環(huán)環(huán)相扣。 從資金運(yùn)動(dòng)學(xué)說的理論觀點(diǎn)來看， 整個(gè)資金運(yùn)行系統(tǒng)越是暢通無阻， 對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就越有利。 當(dāng)前， 地方政府債券資金沉淀已成為國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要梗阻。 盡管各省份一直在搶抓政策機(jī)遇， 不斷擴(kuò)大政府債券發(fā)行規(guī)模， 但部分專項(xiàng)債券資金遲遲不能投入使用， 導(dǎo)致債券資金整體使用進(jìn)度緩慢。 政府債券資金的沉淀不僅浪費(fèi)了政府財(cái)政資源， 而且增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。 這可能是源于政府債券資金與投資項(xiàng)目不匹配， 因此需要構(gòu)建嚴(yán)格且規(guī)范的政府債券資金管理制度。 此外， 強(qiáng)化問責(zé)亦有可能減少政府債券資金的沉淀， 從而達(dá)到破除內(nèi)循環(huán)梗阻的目的。 由表4可知， 2017～2020年地方政府新增債券的比例逐年上升， 而置換債券和再融資債券的比例逐年降低。

如果地方政府債券資金不能緊跟項(xiàng)目， 大量債券資金沉淀勢(shì)必會(huì)使內(nèi)循環(huán)嚴(yán)重受阻。 2018 ～ 2020年地方政府債券的平均發(fā)行期限分別為6.1年、10.3年和14.65年， 其中一般債券的平均發(fā)行期限分別為6.1年、12.1年和14.7年， 專項(xiàng)債券的平均發(fā)行期限分別為6.1年、9年和14.62年， 可見地方政府債券的平均發(fā)行期限越來越長(zhǎng)。 如果債券發(fā)行期限不能與項(xiàng)目期限很好地匹配銜接， 同時(shí)未能統(tǒng)籌考慮投資者的投資回報(bào)期限需求以及政府債券市場(chǎng)利率的過度波動(dòng)， 那么政府債券期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷累積， 債券資金閑置沉淀的現(xiàn)象也會(huì)相伴而生。 財(cái)政部于2020年7月底發(fā)布了《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)[2020]94號(hào)）， 強(qiáng)調(diào)要抓緊安排已發(fā)行但尚未使用的新增專項(xiàng)債券資金盡快投入使用。 盡管如此， 政府債券資金要形成實(shí)物工作量和帶動(dòng)有效投資， 還需要有關(guān)部門的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和進(jìn)行穿透式測(cè)試， 從而使得債券資金拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)鏈條產(chǎn)生連鎖反應(yīng)， 進(jìn)而產(chǎn)生良性循環(huán)的效果。

2. 專項(xiàng)債券呈現(xiàn)市場(chǎng)擠出效應(yīng)。 近年來， 地方政府債券尤其是專項(xiàng)債券的新增額度較大， 在債券市場(chǎng)存量資金基本穩(wěn)定的情況下， 已經(jīng)對(duì)其他市場(chǎng)主體債券融資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。 從降低融資成本的角度來看， 降低利率和增加債券發(fā)行規(guī)模不僅有助于緩解還本付息壓力， 而且可以更好地將債券資金用于政府投資項(xiàng)目， 從而起到穩(wěn)投資的作用。 與此同時(shí)， 發(fā)行政府債券通過資金競(jìng)爭(zhēng)的“擠出效應(yīng)”提高了實(shí)體融資成本[18] 。 即使是在2014年版《預(yù)算法》實(shí)施以前， 投融資平臺(tái)公司貸款的吸金行為同樣會(huì)占用商業(yè)銀行大量的信貸資金， 從而對(duì)民營(yíng)企業(yè)的融資行為產(chǎn)生擠出效應(yīng)[19] 。 從“資產(chǎn)組合效應(yīng)”角度出發(fā)， 政府債券發(fā)行速度的提高和規(guī)模的擴(kuò)大均會(huì)推高企業(yè)債務(wù)融資成本[20] 。 實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)， 地方政府發(fā)債總體上會(huì)抑制民間投資， 但考慮政府專項(xiàng)債券政策的影響后， 兩者之間并沒有顯著的線性關(guān)系[21] 。 鑒于此， 在制定政府專項(xiàng)債券政策時(shí)， 不僅要考慮其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的刺激作用， 還要考慮它對(duì)其他市場(chǎng)主體所產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。 這種擠出效應(yīng)可能會(huì)極大地抑制其他市場(chǎng)主體的投資行為， 從而影響國(guó)內(nèi)大循環(huán)的整體融資規(guī)模， 因此需要尋找到合適的途徑， 發(fā)揮政府專項(xiàng)債券對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)功能。

3. 專項(xiàng)債券資金存在濫用及高杠桿風(fēng)險(xiǎn)。 地方政府專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金， 可以起到為項(xiàng)目增信的作用， 吸引和帶動(dòng)更多的社會(huì)資本跟進(jìn)。 這一舉措不僅能夠有效提升專項(xiàng)債券的投資撬動(dòng)作用， 而且可以形成擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資和加快投資進(jìn)度的良好預(yù)期， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的功能。 然而， 政府專項(xiàng)債券資金有可能流入不該流入的地方， 譬如土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)等領(lǐng)域。 雖然財(cái)政部極力倡導(dǎo)“資金跟著項(xiàng)目走”的基本原則， 但地方政府是否真正根據(jù)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的特性實(shí)行差異化監(jiān)管還有待進(jìn)一步甄別和考察。 事實(shí)上， 將專項(xiàng)債券資金充當(dāng)PPP項(xiàng)目資本金這一現(xiàn)象在某些地區(qū)可能不同程度地存在， 這勢(shì)必會(huì)推高部分地區(qū)或部分PPP項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 從而誘發(fā)區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 受政績(jī)的驅(qū)動(dòng)， 項(xiàng)目硬性拼湊可能在少部分地區(qū)時(shí)有發(fā)生。 鑒于項(xiàng)目包裝帶來的隱蔽性， 控制項(xiàng)目質(zhì)量和提高約束力對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說仍然具有較大的挑戰(zhàn)。 此外， 雖然政府專項(xiàng)債券能夠撬動(dòng)社會(huì)資本， 但極易產(chǎn)生杠桿風(fēng)險(xiǎn)。 中誠(chéng)信研究院專題報(bào)告顯示， 2020年第一季度共有676.3億元專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金[22] （投向130個(gè)項(xiàng)目）， 而2019年全年僅投入68.13億元（分布于9個(gè)項(xiàng)目）， 杠桿倍數(shù)由1.9倍上升至2.3倍， 由此可見其撬動(dòng)社會(huì)資本的能力進(jìn)一步增強(qiáng)。 政府專項(xiàng)債券如果專門用于具有一定收益的項(xiàng)目， 則能夠及時(shí)還本付息; 但如果應(yīng)用于經(jīng)常性支出項(xiàng)目， 比如支付工資、養(yǎng)老金和利息等， 則不僅容易造成償債風(fēng)險(xiǎn)， 而且會(huì)因?yàn)槌袚?dān)了高債務(wù)杠桿而衍生出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4. 債券資金注入中小銀行誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。 為了更好地支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力， 商業(yè)銀行尤其是中小銀行對(duì)資本金補(bǔ)充的需求比較旺盛。 在信貸規(guī)模不斷攀升的背景下， 中小銀行面臨的融資約束較大。 尤其是2020年新冠疫情爆發(fā)以后， 商業(yè)銀行被要求加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)的支持力度， 貸款規(guī)模急劇增加。 但與此同時(shí)， 商業(yè)銀行內(nèi)源性資本補(bǔ)充的難度也在不斷加大， 因此積極擴(kuò)充資本來源渠道就顯得尤為重要。 2020年7月， 國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議， 做出全力提升金融服務(wù)中小微企業(yè)能力的重要決定， 允許地方政府專項(xiàng)債券用于補(bǔ)充中小銀行資本金。 該舉措拓寬了專項(xiàng)債券的使用范圍， 同時(shí)增加了中小銀行補(bǔ)充資本的渠道， 有助于解決商業(yè)銀行的燃眉之急。 盡管發(fā)行政府專項(xiàng)債券可使中小銀行更容易“補(bǔ)血”， 但這可能會(huì)使得中小銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)向地方政府傳導(dǎo)[23] ， 從而誘發(fā)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)聚焦疊加到一定程度時(shí)， 將會(huì)極大地影響國(guó)內(nèi)大循環(huán)的暢通程度和運(yùn)行效率。

5. 政府債券資金的績(jī)效考評(píng)亟待加強(qiáng)。 為強(qiáng)化政府債券資金管理和提高財(cái)政資金使用效益， 進(jìn)一步提升財(cái)政支出效率和強(qiáng)化責(zé)任， 需要建立完備的地方政府債券資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度。 然而， 目前我國(guó)尚未制定專門的政府債券資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度。 盡管財(cái)政部已經(jīng)構(gòu)建了預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 但不能完全適應(yīng)政府債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)的需要， 各個(gè)地區(qū)的債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還處于初步探索階段。 當(dāng)前國(guó)內(nèi)大循環(huán)十分注重政府投資項(xiàng)目建設(shè)的必要性和緊迫性， 以及債券資金使用的及時(shí)性與有效性， 同時(shí)極為關(guān)注債券資金使用的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。 對(duì)于構(gòu)建有效的政府債券資金績(jī)效管理機(jī)制而言， 必須倡導(dǎo)“舉債必問效、無效必問責(zé)”的理念， 而且需要推進(jìn)債券項(xiàng)目的全過程績(jī)效管理。 當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)省份尚未建立專門的政府債券滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)， 這樣債券資金勢(shì)必不能按照輕重緩急的合理順序安排使用， 部分政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目甚至未設(shè)置切實(shí)可行的績(jī)效考核目標(biāo)。 有些項(xiàng)目即便設(shè)置了績(jī)效考核目標(biāo)， 最終提交的債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告也只是流于形式， 僅為了應(yīng)付監(jiān)管要求而提供書面材料。

四、地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)的具體路徑

1. 按照債券的功能性差異分類使用資金來增強(qiáng)內(nèi)循環(huán)的資金供給。 如前所述， 地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券， 它們?cè)谥С謨?nèi)循環(huán)的過程中發(fā)揮著不同的作用： 一般債券主要用于公益性資本支出， 重點(diǎn)支持舊城區(qū)改造和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目; 專項(xiàng)債券主要用于支持投資收益和融資規(guī)模相匹配的項(xiàng)目， 還可以作為符合條件的重大項(xiàng)目的資本金， 因此它能發(fā)揮杠桿作用。 除此之外， 財(cái)政部于2018年首次披露再融資債券的用途分類， 再融資債券資金可用于償還對(duì)應(yīng)的到期地方債券本金， 但不能直接用于項(xiàng)目建設(shè)。 因此， 再融資債券也能夠在較大程度上緩解地方政府的償債壓力。 鑒于此， 地方政府債券按其功能性差異實(shí)際上可以分為三類， 即一般債券、專項(xiàng)債券和再融資債券， 每類債券在支持國(guó)內(nèi)大循環(huán)過程中都有它的功能定位， 不能混淆使用。

實(shí)際上， 無論屬于哪種類型的地方政府債券， 在其發(fā)行以后， 都必須加快推進(jìn)各類債券資金的使用進(jìn)度， 盡快形成實(shí)物工作量， 防止債券發(fā)行以后無法及時(shí)使用而造成資金沉淀。 對(duì)于專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的重大項(xiàng)目， 必須保障這些項(xiàng)目的質(zhì)量與效益， 嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施的主體責(zé)任， 將財(cái)政資金使用到刀刃上。 優(yōu)化債券資金投向是一般債券和專項(xiàng)債券重點(diǎn)考量的內(nèi)容， 嚴(yán)格禁止在面子工程和形象工程上耗用債券資金。 從債券資金流動(dòng)性的角度來看， 地方政府需要合理把握債券發(fā)行的節(jié)奏。 因?yàn)榘l(fā)行節(jié)奏過快會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目跟不上進(jìn)度， 而發(fā)行節(jié)奏過慢會(huì)使得項(xiàng)目的資金無法及時(shí)到位。

2. 利用政府債券資金撬動(dòng)社會(huì)資本來優(yōu)化內(nèi)循環(huán)的資源配置。 在前期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備充足的情況下， 將地方政府債券資金及時(shí)撥付到具體的建設(shè)項(xiàng)目， 可以極大地緩解地方財(cái)政的資金投入壓力， 為國(guó)內(nèi)大循環(huán)提供必要的資金支持。 截止到2020年10月底， 我國(guó)累計(jì)發(fā)行地方債券規(guī)模為6.12萬億元。 一般而言， 項(xiàng)目建設(shè)往往需要雄厚的資金支持， 僅僅依靠有限的政府債券資金可能無法滿足投資項(xiàng)目的需求。 在這種情形下， 需要充分發(fā)揮地方政府債券資金的引導(dǎo)功能和示范效應(yīng)， 吸納更多的社會(huì)資本跟進(jìn)， 從而讓規(guī)模龐大的社會(huì)資金有序流動(dòng)起來。 只有資金流動(dòng)性足夠充裕， 才能全方位支持各類產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張和企業(yè)發(fā)展。 在政府投資的帶動(dòng)下， 社會(huì)資本依靠支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)范經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)增值， 自身也會(huì)獲得相應(yīng)的資本回報(bào)， 真正形成“資本支持產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)回報(bào)資本”的良性互動(dòng)局面， 從而為我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)內(nèi)大循環(huán)注入強(qiáng)大源動(dòng)力。

從刺激需求的角度來看， 新基建涉及的重大項(xiàng)目將會(huì)深層次激活國(guó)內(nèi)的應(yīng)用需求， 但資本金的缺乏可能會(huì)嚴(yán)重制約新基建的進(jìn)度， 因此將專項(xiàng)債券作為重大公益類項(xiàng)目的資本金能夠極大地緩解項(xiàng)目建設(shè)的資金窘境。 實(shí)際上， 地方政府專項(xiàng)債券可以在一定的預(yù)設(shè)前提下充當(dāng)資本金， 從而支持重大公益類項(xiàng)目的合理性融資需求。 然而， 由于存在財(cái)政兜底預(yù)期和高杠桿效應(yīng)， 地方政府專項(xiàng)債券資金不宜充當(dāng)PPP項(xiàng)目的資本金。 盡管如此， 在不違反國(guó)家現(xiàn)行政策的前提下， 專項(xiàng)債券和PPP項(xiàng)目?jī)烧叩挠袡C(jī)結(jié)合與協(xié)同發(fā)展， 仍然是撬動(dòng)社會(huì)資本的有效模式。 通過對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和流程優(yōu)化， 同時(shí)對(duì)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理， 在此基礎(chǔ)上將PPP項(xiàng)目和地方政府專項(xiàng)債券進(jìn)行協(xié)同管理， 能夠規(guī)避兩者耦合衍生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 從而增強(qiáng)結(jié)構(gòu)性“去杠桿”的能力。 鑒于此， 可通過PPP項(xiàng)目的系統(tǒng)性機(jī)制設(shè)計(jì)來增強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券的抗風(fēng)險(xiǎn)能力， 從而為管控內(nèi)循環(huán)過程中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供強(qiáng)有力的保障。

3. 借助財(cái)政預(yù)算管理工具來增強(qiáng)內(nèi)循環(huán)的制度硬約束。 通過強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理來支持國(guó)內(nèi)大循環(huán)， 這是政府機(jī)構(gòu)推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段。 根據(jù)2014年版《預(yù)算法》的規(guī)定， 地方政府發(fā)債應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算管理并接受人民代表大會(huì)的審查與監(jiān)督， 不能超出財(cái)政預(yù)算的范圍額外舉債; 地方政府發(fā)債一般要經(jīng)歷債務(wù)限額確定、預(yù)算編制與批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行與決算等階段。 尤其值得強(qiáng)調(diào)的是， 政府發(fā)債規(guī)模應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐膬攤芰腿谫Y需求來確定， 必須在法定限額內(nèi)發(fā)行債券， 債務(wù)預(yù)算調(diào)整也需在法律的框架內(nèi)執(zhí)行。 從政府職能層面來看， 將地方政府債券收支納入財(cái)政預(yù)算管理， 不僅可以敦促有關(guān)主體落實(shí)債券項(xiàng)目的到期償還責(zé)任， 而且能夠有計(jì)劃地將政府財(cái)政資源投放到國(guó)內(nèi)大循環(huán)的整體戰(zhàn)略部署中， 從而為內(nèi)循環(huán)的資源布局提供具有硬約束性質(zhì)的基礎(chǔ)性保障。 從地方政府債券預(yù)算控制的層級(jí)來看， 財(cái)政部負(fù)責(zé)全國(guó)地方政府債券發(fā)行規(guī)模的總量控制， 根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)或直轄市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金需求來規(guī)劃各地的債券發(fā)行數(shù)額， 再由省級(jí)財(cái)政部門根據(jù)市（縣）級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金需求等因素來確定次年度的發(fā)行數(shù)額。 通過多層級(jí)的總體籌劃和科學(xué)布局， 地方政府債券資金規(guī)?；旧夏軌驖M足國(guó)內(nèi)大循環(huán)的總體資金需求。

硬化預(yù)算約束是推動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)有序進(jìn)行的重要前提。 一般而言， 內(nèi)循環(huán)主要由政府財(cái)政資源進(jìn)行驅(qū)動(dòng)和引導(dǎo)， 財(cái)政預(yù)算一經(jīng)確定， 財(cái)政資金的支出就應(yīng)嚴(yán)格按照政府預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模予以執(zhí)行， 因此財(cái)政預(yù)算管理工具具有硬化內(nèi)循環(huán)預(yù)算的作用。 按照財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定， 地方政府一般債券的債務(wù)收入、還本付息、安排的支出及發(fā)行費(fèi)用應(yīng)納入一般公共預(yù)算管理（根據(jù)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》）， 而專項(xiàng)債券的對(duì)應(yīng)項(xiàng)目則納入政府性基金預(yù)算管理（根據(jù)《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》）。 從預(yù)算管控的會(huì)計(jì)核算工具來看， 一般債務(wù)收入和還本支出分別在一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出合計(jì)線下反映， 同時(shí)分別列入“一般債務(wù)收入”（省級(jí)）、“地方政府一般債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入”（市縣級(jí)）和“地方政府一般債務(wù)還本支出”項(xiàng)下對(duì)應(yīng)的預(yù)算科目; 而一般債務(wù)利息與發(fā)行費(fèi)用支出在一般公共預(yù)算支出合計(jì)線下反映， 分別列入“地方政府一般債務(wù)付息支出”和“地方政府一般債務(wù)發(fā)行費(fèi)用支出”項(xiàng)下對(duì)應(yīng)的預(yù)算科目; 地方政府專項(xiàng)債券的收支情況等則通過有關(guān)政府性基金預(yù)算收支分類科目來核算。 只有當(dāng)國(guó)家重大宏觀政策及收支標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變動(dòng)時(shí)， 才會(huì)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行一定調(diào)整， 這是政府機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)適應(yīng)內(nèi)循環(huán)的內(nèi)在要求。

4. 適度發(fā)債支持中小銀行補(bǔ)充資本并關(guān)注內(nèi)循環(huán)的金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。 保護(hù)和激發(fā)市場(chǎng)主體活力是當(dāng)前促進(jìn)內(nèi)循環(huán)的重要手段， 而中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶和農(nóng)戶是規(guī)模龐大且非常重要的市場(chǎng)主體， 也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的主要貢獻(xiàn)者[24] 。 只有這些市場(chǎng)主體持續(xù)發(fā)展壯大， 才能真正擴(kuò)大內(nèi)需， 從而有效促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。 但在新冠疫情的影響下， 這些市場(chǎng)主體受到一定沖擊， 大都需要資金來維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)， 而中小銀行是小微企業(yè)、個(gè)體工商戶和“三農(nóng)”貸款資金的信貸投放主力軍。 然而， 絕大部分中小銀行并非上市銀行， 其資本補(bǔ)充的渠道極為有限。 鑒于此， 政府專項(xiàng)債券必須在緩解中小銀行資金周轉(zhuǎn)壓力方面有所作為， 及時(shí)為它們補(bǔ)充資本金， 這不僅可以促進(jìn)中小銀行完善治理機(jī)制和健全內(nèi)部控制制度， 而且能夠增強(qiáng)其服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和提升國(guó)內(nèi)大循環(huán)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的2020年銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)指標(biāo)月度情況表， 我國(guó)中小銀行的資產(chǎn)規(guī)模占銀行業(yè)總體規(guī)模的25%左右， 而大約有15%的中小銀行的資本充足率低于10.5%的最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)線。 中小銀行金融資本不充足可能會(huì)導(dǎo)致內(nèi)循環(huán)不順暢。 基于此， 地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間必須通過提高互動(dòng)頻率來增強(qiáng)內(nèi)循環(huán)的效果， 而地方政府可通過認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券等方式補(bǔ)充中小銀行資本金， 這種間接注資行為中盡管有政府作為參與主體， 但其更傾向于是市場(chǎng)化行為， 體現(xiàn)了借貸雙方的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。 但目前對(duì)于地方政府專項(xiàng)債券究竟以何種途徑注入中小銀行尚無既定的操作方案， 仍然具有較大的探索空間， 必須要在現(xiàn)行制度和法律框架內(nèi)加以慎重考量。 事實(shí)上， 這種可轉(zhuǎn)換債券在本質(zhì)上屬于混合性金融工具， 在轉(zhuǎn)股之前募集到的資金可歸入資本公積， 但在轉(zhuǎn)股之后可以全額補(bǔ)充核心一級(jí)資本。 可轉(zhuǎn)換債券是否應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)股其實(shí)是市場(chǎng)化選擇的結(jié)果， 可能需要商業(yè)銀行與投資者經(jīng)過多輪博弈， 最終才能形成雙方均認(rèn)可的轉(zhuǎn)換方案。

5. 利用績(jī)效評(píng)價(jià)驅(qū)動(dòng)債券資金的全過程管理來確保內(nèi)循環(huán)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。 資金和項(xiàng)目能否完美結(jié)合取決于債券資金全流程管理的效率。 一般而言， 地方政府舉債都會(huì)經(jīng)歷“借、用、還”幾個(gè)環(huán)節(jié)， 舉債的任何環(huán)節(jié)疏于管理都會(huì)導(dǎo)致內(nèi)循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)受阻。 從“借”的角度來看， 地方政府發(fā)債在很大程度上減少了其通過融資平臺(tái)公司舉債的行為， 這在較大程度上對(duì)債務(wù)資金游離于監(jiān)管真空地帶的情形進(jìn)行了規(guī)制。 依據(jù)地方政府債券管理辦法的操作指南可知， 地方政府發(fā)債的資金一般是先進(jìn)入省級(jí)國(guó)庫(kù)， 再根據(jù)預(yù)算安排進(jìn)一步劃撥至本級(jí)財(cái)政及下級(jí)財(cái)政， 然后由各級(jí)財(cái)政撥付至對(duì)應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目。 從“用”的角度來看， 地方政府債券尤其是專項(xiàng)債券要切實(shí)遵照“資金跟著項(xiàng)目走”的根本原則， 嚴(yán)格確保政府債券所對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的質(zhì)量， 切實(shí)提升政府債券資金的使用績(jī)效。 從“還”的角度來看， 地方政府一般債券是使用一般公共預(yù)算收入來償還， 而專項(xiàng)債券是使用政府性基金收入和項(xiàng)目收益來償還。 如果地方政府能夠及時(shí)且足額還本付息， 則意味著政府信守承諾， 這無疑會(huì)增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)政府的信任， 那么政府主導(dǎo)的內(nèi)循環(huán)就會(huì)具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。

利用績(jī)效評(píng)價(jià)驅(qū)動(dòng)債券資金的全過程管理不僅可以有效提升債券資金的使用效率， 而且能夠增強(qiáng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工具的實(shí)踐效能。 績(jī)效評(píng)價(jià)工具可以為地方政府債券資金項(xiàng)目提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)， 從而為暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)保駕護(hù)航。 具體可以從以下幾個(gè)方面著手： 首先， 以財(cái)政部發(fā)布的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》為基本指南， 結(jié)合各地區(qū)債券資金項(xiàng)目的實(shí)際情況， 從制度層面規(guī)范債券資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的工作流程， 梳理債券資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的標(biāo)準(zhǔn)和具體流程; 其次， 通過資料搜集、資料復(fù)核、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、座談走訪、對(duì)照檢查等方式， 對(duì)地方政府債券資金項(xiàng)目的投入、過程、產(chǎn)出、效益四個(gè)方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià); 最后， 分析梳理資金管理和項(xiàng)目管理過程中存在的問題， 評(píng)估其對(duì)債券資金項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出和效益的影響機(jī)制， 推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的閉環(huán)式管理。 地方政府財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同發(fā)改部門制定“回頭看”的工作計(jì)劃， 對(duì)存在問題的債券資金項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓和落實(shí)整改。 通過嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)價(jià)來規(guī)范地方政府債券資金項(xiàng)目管理， 為內(nèi)循環(huán)過程中的項(xiàng)目管理和資金管理提供制度保障。

五、研究結(jié)論

本文將政府債券資金供給與政府投資需求這一供求關(guān)系作為理論分析的邏輯起點(diǎn)， 在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“供求—賭點(diǎn)—路徑—目標(biāo)”理論分析框架， 并以此作為論證分析的邏輯進(jìn)路。 從資金運(yùn)動(dòng)論的觀點(diǎn)來看， 地方政府債券資金對(duì)于解決“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的投資需求具有重要意義， 其中激活存量資金和利用增量資金是消除融資渠道梗阻的重要方式。 在支持內(nèi)循環(huán)的過程中， 地方政府一般債券資金和專項(xiàng)債券資金具有不同的功能特征和使用范圍， 在實(shí)際操作層面不能混淆使用， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照財(cái)政部的操作使用管理辦法來執(zhí)行， 將它們投入對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域或項(xiàng)目。 從內(nèi)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)來看： 當(dāng)前部分地方政府債券資金的沉淀不僅推高了債券融資成本， 而且使得政府財(cái)政資源配置效率較低; 政府專項(xiàng)債券資金存在濫用和高杠桿風(fēng)險(xiǎn)， 在債券發(fā)行市場(chǎng)中還表現(xiàn)出較強(qiáng)的市場(chǎng)擠出效應(yīng); 中小銀行資本支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力較為有限; 針對(duì)政府債券資金績(jī)效考評(píng)仍然缺乏成熟的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

從地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)的具體路徑來看： 第一， 應(yīng)當(dāng)按照債券的功能性差異分類使用資金來增強(qiáng)內(nèi)循環(huán)的資金供給， 確保一般債券和專項(xiàng)債券能夠按照既定功能在內(nèi)循環(huán)中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。 第二， 盡量從跨主體和跨時(shí)期的視角規(guī)避政府債券的市場(chǎng)擠出效應(yīng)， 充分利用政府債券資金撬動(dòng)社會(huì)資本來優(yōu)化內(nèi)循環(huán)的資源配置， 有機(jī)地將政府資源和社會(huì)資源結(jié)合起來， 從而規(guī)避高杠桿風(fēng)險(xiǎn)帶來的潛在隱患。 第三， 借助財(cái)政預(yù)算管理工具來增強(qiáng)內(nèi)循環(huán)的制度硬約束， 防止政府債券資金的濫用和無序使用， 充分發(fā)揮預(yù)算管理制度的剛性約束功能。 第四， 適度發(fā)債支持中小銀行補(bǔ)充資本， 充分關(guān)注國(guó)內(nèi)大循環(huán)中的金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)， 防止盲目過度將政府債券資金投入金融領(lǐng)域， 有效規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)內(nèi)循環(huán)的負(fù)面影響。 第五， 各地政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況， 在財(cái)政部預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上， 創(chuàng)新性地構(gòu)建債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系， 以此驅(qū)動(dòng)債券資金的全流程管理， 使其能夠動(dòng)態(tài)追蹤和有效管控政府債券資金的運(yùn)動(dòng)， 從而確保內(nèi)循環(huán)過程中資金的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

總而言之， 在國(guó)內(nèi)大循環(huán)的新發(fā)展格局實(shí)踐中， 需要深入洞悉政府債券資金運(yùn)動(dòng)的基本規(guī)律和投資導(dǎo)向， 在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考量地方政府債券資金支持內(nèi)循環(huán)的合適路徑， 為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展提供政策建議。

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