黃濤珍 趙小風(fēng) 袁源

“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。”糧食安全是維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定最重要的壓艙石。當(dāng)前，糧食安全具有重要意義。耕地安全是糧食安全的重要保障和基礎(chǔ)，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近30年，我國(guó)耕地面積一直保持在19億畝以上，基本穩(wěn)定，守住了18億畝耕地紅線(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出新糧食安全觀，“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”。2020年國(guó)務(wù)院《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》要求，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實(shí)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國(guó)家糧食安全的生命線(xiàn)。2021年自然資源部等多部委《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》指出，要嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。2022年中央一號(hào)文件明確指出，要落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，我們要充分認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的重要性，協(xié)調(diào)處理好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與耕地保護(hù)政策之間的關(guān)系，以合理的制度安排和高效的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，確保耕地質(zhì)量提升、糧食面積穩(wěn)定、糧食產(chǎn)能增加，讓良田回歸糧田。

2010年—2021年全國(guó)糧食播種面積出現(xiàn)小幅波動(dòng)。2010年全國(guó)糧食作物播種面積為11169萬(wàn)公頃，此后連續(xù)6年增加，2016年達(dá)到最高峰11923萬(wàn)公頃，此后3年糧食播種面積小幅下跌，至2019年為11606萬(wàn)公頃。此后，各地積極落實(shí)落地中央“藏糧于地、藏糧于技”指示精神，全國(guó)糧食播種面積連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，2021年達(dá)11763萬(wàn)公頃。江蘇省糧食播種面積總體與全國(guó)變化趨勢(shì)一致，但需注意的是，我省耕地“良田糧用”存在較為明顯的空間分異，這與各地耕地資源稟賦、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)。總的來(lái)說(shuō)，影響“良田糧用”的因素大致有以下三點(diǎn)。

種糧收益的影響。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力價(jià)格的上漲，農(nóng)戶(hù)種植糧食作物的成本越來(lái)越高，導(dǎo)致種糧收益下降甚至出現(xiàn)虧損的情況。與之相反，種植非糧食作物，雖然投入成本較高，但收益也高。

耕地流轉(zhuǎn)的影響。一是受耕地流轉(zhuǎn)成本影響。成本越高，越阻礙耕地“良田糧用”。耕地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)者為了不虧本，必然選擇種植收益更高的經(jīng)濟(jì)作物。二是受流轉(zhuǎn)規(guī)模影響。流轉(zhuǎn)規(guī)模小，耕地呈現(xiàn)細(xì)碎化，不利于機(jī)械化耕作，農(nóng)戶(hù)傾向于種植經(jīng)濟(jì)作物;流轉(zhuǎn)規(guī)模大，易于開(kāi)展機(jī)械化耕作和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，利于規(guī)?；N植糧食作物，耕地“良田糧用”比例高。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化的影響。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、一二三產(chǎn)融合發(fā)展，不斷豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化格局正在加速形成，空間擴(kuò)散效應(yīng)引導(dǎo)著農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)方向，這種專(zhuān)業(yè)化格局也會(huì)制約“良田糧用”。

可見(jiàn)，我們既要以最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保“良田糧用”，也要落實(shí)惠農(nóng)政策，推動(dòng)“良田糧用”，更要用現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備，強(qiáng)化“良田糧用”。

嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制。按照對(duì)糧食安全的重要性，將耕地劃分為糧食生產(chǎn)功能區(qū)、永久基本農(nóng)田和一般耕地，嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制。糧食生產(chǎn)功能區(qū)必須全部用于糧食生產(chǎn)，重點(diǎn)保障谷類(lèi)作物的種植面積;加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管，不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施，不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)。永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障谷類(lèi)、豆類(lèi)、薯類(lèi)的種植面積。一般耕地應(yīng)在優(yōu)先滿(mǎn)足糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，可用于油料作物、糖類(lèi)作物、蔬菜、瓜果等食用性農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，適度用于飼草飼料、棉花、藥材、麻類(lèi)等非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類(lèi)型農(nóng)用地，對(duì)于耕地轉(zhuǎn)為其他類(lèi)型農(nóng)用地的要編制耕地“進(jìn)出平衡”方案。

通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提高種糧積極性。加大對(duì)糧食種植的補(bǔ)貼力度。按照“誰(shuí)種糧，誰(shuí)受益”的原則，以?xún)r(jià)格為杠桿，穩(wěn)定玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼和稻谷補(bǔ)貼政策，以此提高農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)糧食的積極性。加強(qiáng)對(duì)種糧主體的政策激勵(lì)。支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);創(chuàng)新糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)合作機(jī)制，大力推進(jìn)代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，提高種糧規(guī)模效益。建立基于發(fā)展權(quán)的分類(lèi)分級(jí)耕地保護(hù)機(jī)制。針對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般耕地實(shí)行分類(lèi)分級(jí)的種糧補(bǔ)貼制度，尤其是加大對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的政策支持。相關(guān)農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植，加快把糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成高標(biāo)準(zhǔn)糧田。將省域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設(shè)再投入和債券償還、貼息等。

推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。以土地平整、農(nóng)田水利建設(shè)、耕地質(zhì)量提升為重點(diǎn)，優(yōu)先在“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)）以及永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有效提升耕地產(chǎn)能，緩解耕地空間破碎化。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，要統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一驗(yàn)收考核、統(tǒng)一上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)有據(jù)可查、全程監(jiān)控、精準(zhǔn)管理。

加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和耕地“糧田”變化監(jiān)測(cè)。依法有序推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。探索建立工商資本租賃耕地的資格審查、項(xiàng)目審核、分級(jí)備案制度。嚴(yán)格防止工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地的“非糧化”行為，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村從事良種繁育、糧食加工流通、糧食生產(chǎn)及專(zhuān)業(yè)化社會(huì)化服務(wù)等，與農(nóng)戶(hù)構(gòu)建利益共同體，參與糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。加強(qiáng)耕地“糧田”變化監(jiān)測(cè)。綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感影像和信息化技術(shù)、實(shí)地核查等手段，圍繞糧食安全責(zé)任制考核等要求，對(duì)耕地種植情況開(kāi)展調(diào)查，全面摸清耕地“非糧化”地塊的位置、面積和發(fā)生時(shí)間，實(shí)行信息化、精細(xì)化管理，堅(jiān)決確保耕地“良田糧用”。

建立耕地“良田糧用”協(xié)同工作機(jī)制。自然資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)等要充分對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在永久基本農(nóng)田劃定、“兩區(qū)”劃定、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田布局等方面進(jìn)行充分銜接，避免出現(xiàn)政策矛盾和空間沖突。同時(shí)，將耕地“非糧化”調(diào)查、監(jiān)測(cè)、治理納入“一張圖”管理。針對(duì)不同地區(qū)耕地資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、財(cái)政、發(fā)改、糧食等主管部門(mén)要加強(qiáng)耕地“非糧化”治理研究，因地制宜、分類(lèi)施策，確保良田回歸糧田。

加強(qiáng)科學(xué)精準(zhǔn)研究。我國(guó)自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、人口分布的區(qū)域差異造成了糧食供給和需求的空間差異。因此，需要依據(jù)水、土、氣候等自然條件，結(jié)合農(nóng)業(yè)種植制度、人口分布、膳食結(jié)構(gòu)等情況，分別對(duì)糧食供給和需求的總量、結(jié)構(gòu)、空間布局進(jìn)行深入研究，探討水、土、人、糧等自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素之間的空間耦合關(guān)系，為解決水、土、人、糧的空間錯(cuò)配，以及探索其空間適配提供精準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)。

（作者單位：河海大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：何樂(lè)