楊 明 王吉力 谷月昆 YANG Ming,WANG Jili,GU Yuekun

0 引言

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是城市規(guī)劃建設(shè)管理中的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)歷了從早期實(shí)踐探索到逐步確立制度的過(guò)程。黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)健全規(guī)劃實(shí)施評(píng)估制度提出新的、更明確的要求。2017年2月，習(xí)近平總書(shū)記視察北京工作時(shí)強(qiáng)調(diào)要維護(hù)總體規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，要求健全規(guī)劃實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)制度，建立城市體檢評(píng)估機(jī)制。2017年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》及批復(fù)中要求建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”的常態(tài)化城市體檢評(píng)估機(jī)制，在原來(lái)規(guī)劃期末“結(jié)果性”評(píng)估的基礎(chǔ)上增加了“過(guò)程性”的年度體檢和五年評(píng)估。北京市落實(shí)中央要求，于2018年在全國(guó)率先開(kāi)展了年度體檢工作，在2018年、2019年、2020年3年體檢的基礎(chǔ)上于2021年開(kāi)展了首次總體規(guī)劃實(shí)施五年評(píng)估工作，對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施第一階段成效進(jìn)行整體把握、綜合評(píng)價(jià)，北京實(shí)踐探索為全國(guó)行業(yè)工作開(kāi)展提供了參考“藍(lán)本”。

在國(guó)家層面，隨著我國(guó)規(guī)劃建設(shè)管理體制改革的深入，自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部基于不同的工作側(cè)重點(diǎn)分別在全國(guó)組織開(kāi)展了城市體檢評(píng)估工作。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”），明確提出“建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制”，自然資源部采取“邊編邊試”的方式，組織編制行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規(guī)程》”）并于2021年6月發(fā)布，完成了國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估的建章立制工作。與此同時(shí)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以評(píng)估城市建設(shè)和運(yùn)行為重點(diǎn)，在全國(guó)開(kāi)展城市體檢的試點(diǎn)工作。

本文首先回顧我國(guó)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估發(fā)展歷程，基于《規(guī)程》的編制和北京城市體檢評(píng)估工作實(shí)踐，系統(tǒng)闡述改革背景下城市體檢評(píng)估制度運(yùn)行特點(diǎn)、體系構(gòu)建和評(píng)估方法。

1 我國(guó)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估發(fā)展歷程

1.1 2008年前：早期實(shí)踐探索和理論研究

在“實(shí)施評(píng)估”概念正式提出之前，我國(guó)城市已有相關(guān)實(shí)踐探索。早在1960年4月，北京市規(guī)劃局向市委上報(bào)《北京市總體規(guī)劃執(zhí)行情況的報(bào)告》，對(duì)當(dāng)時(shí)北京城市建設(shè)過(guò)于集中和建設(shè)用地分配不平衡的問(wèn)題進(jìn)行分析。雖然當(dāng)時(shí)還未提出“實(shí)施評(píng)估”概念，但這是已有資料中第一次對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行比較全面的總結(jié)[1]。1961年的《北京城市建設(shè)總結(jié)（草案）》圍繞中華人民共和國(guó)成立以來(lái)13年的北京城市規(guī)劃建設(shè)（1949年至1961年）開(kāi)展全面總結(jié)，提出城市建設(shè)政策的優(yōu)化調(diào)整方案，并指導(dǎo)下一階段的城市建設(shè)和規(guī)劃實(shí)施。1984年國(guó)務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃條例》要求“城市人民政府應(yīng)當(dāng)定期檢查城市總體規(guī)劃的實(shí)施情況，每五年向該城市人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作出報(bào)告”。雖然也未正式提出“實(shí)施評(píng)估”概念和相應(yīng)工作內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，且未能在全國(guó)充分開(kāi)展[2]，但這是國(guó)家層面的法規(guī)第一次提出要檢查總體規(guī)劃實(shí)施情況。進(jìn)入21世紀(jì)，伴隨著深圳、廣州、天津、上海等多個(gè)城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估實(shí)踐工作的開(kāi)展，評(píng)估理論和方法的研究逐漸興起[3-6]。這個(gè)時(shí)期的實(shí)踐和研究工作為其后《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法》的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

1.2 2008—2017年：法定要求下的“結(jié)果評(píng)估”

2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行確定了城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的法定地位，法文在第四章城鄉(xiāng)規(guī)劃修改部分的四十七條規(guī)定“修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)原規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，并向原審批機(jī)關(guān)報(bào)告”，開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是啟動(dòng)規(guī)劃修編程序5項(xiàng)前提中唯一一項(xiàng)本級(jí)城市政府相對(duì)擁有主動(dòng)權(quán)的情形，由條文所處的章節(jié)和要求可以看出，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估更多是為規(guī)劃修改所開(kāi)展的被動(dòng)式、探究結(jié)果的程序性工作。2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定并出臺(tái)《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》，明確了總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的程序和內(nèi)容，雖然提出“原則上應(yīng)當(dāng)每?jī)赡赀M(jìn)行一次”，但在“各地可以根據(jù)本地的實(shí)際情況，確定開(kāi)展評(píng)估工作的具體時(shí)間”的彈性要求下，只有極少數(shù)城市主動(dòng)開(kāi)展常態(tài)化評(píng)估來(lái)檢查總體規(guī)劃實(shí)施情況，更多是修改總體規(guī)劃前的實(shí)施效果總結(jié)和對(duì)修改工作的建議。作為總體規(guī)劃修改的一項(xiàng)前置性工作，這個(gè)時(shí)期的評(píng)估工作具有較明顯功利性的“假評(píng)估”特征，偏離了實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)規(guī)劃實(shí)施、糾偏空間政策的真正目的[7]。

1.3 2017年后：改革背景下的“過(guò)程體檢”

2017年后，伴隨著新一輪總體規(guī)劃編制以及中央部委機(jī)構(gòu)改革，如何重新定位規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，讓評(píng)估工作“好用實(shí)用夠用管用都用”？回答這一問(wèn)題，需站在總體規(guī)劃編制、實(shí)施系統(tǒng)性改革以及規(guī)劃建設(shè)管理體制改革的背景下從兩個(gè)層面來(lái)深刻認(rèn)識(shí)（見(jiàn)圖1）。

圖1 改革背景下全國(guó)和北京城市體檢評(píng)估工作脈絡(luò)Fig.1 Context of city examination and evaluation in national-level and Beijing under the background of reform

一是在城市層面，城市體檢評(píng)估是有效實(shí)施總體規(guī)劃的抓手，解決以往規(guī)劃編制、實(shí)施兩層皮的問(wèn)題，推動(dòng)一張藍(lán)圖繪到底。落實(shí)中央要求，針對(duì)以往總體規(guī)劃編制和實(shí)施中各類(lèi)規(guī)劃不統(tǒng)籌、實(shí)施路徑不落地、跟蹤預(yù)警不及時(shí)、責(zé)任問(wèn)責(zé)不到位、公眾參與不充分的問(wèn)題，北京市對(duì)總體規(guī)劃編制和實(shí)施進(jìn)行了系統(tǒng)性改革，以實(shí)施為導(dǎo)向，建立了“多規(guī)合一—任務(wù)分解—體檢評(píng)估—督察問(wèn)責(zé)—協(xié)同共治”的規(guī)劃編制實(shí)施統(tǒng)籌機(jī)制（見(jiàn)圖2）。在規(guī)劃編制階段，統(tǒng)籌各級(jí)各項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)底圖疊合、指標(biāo)統(tǒng)合、政策整合，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”；針對(duì)實(shí)施路徑不落地的問(wèn)題，將總體規(guī)劃目標(biāo)分解成102項(xiàng)任務(wù)清單，落實(shí)實(shí)施的責(zé)任主體和時(shí)序；針對(duì)跟蹤預(yù)警不及時(shí)的問(wèn)題，建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”制度，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)；針對(duì)責(zé)任問(wèn)責(zé)不到位的問(wèn)題，開(kāi)展評(píng)估后的督查問(wèn)責(zé)。同時(shí)，開(kāi)展規(guī)劃全過(guò)程的協(xié)同共治，落實(shí)以人民為中心理念，推動(dòng)全社會(huì)共同編制和實(shí)施規(guī)劃。體檢評(píng)估是規(guī)劃編制和實(shí)施系統(tǒng)性改革的重要一環(huán)，起到承上啟下和及時(shí)反饋的作用，通過(guò)對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施的“過(guò)程體檢”，對(duì)規(guī)劃編制、實(shí)施任務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)。

圖2 北京城市總體規(guī)劃編制實(shí)施統(tǒng)籌機(jī)制Fig.2 Compilation and implementation mechanism of Beijing urban master plan

二是在國(guó)家層面，體檢評(píng)估是國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)中的一項(xiàng)重要制度，其核心是提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019年5月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《意見(jiàn)》，國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立完善將推動(dòng)空間治理的制度化、法治化、規(guī)范化、程序化，不斷提高治理的執(zhí)行力和效能[8]。城市體檢評(píng)估是國(guó)土空間規(guī)劃體系整體制度設(shè)計(jì)中非常重要的一種創(chuàng)新型治理手段（見(jiàn)圖3），有助于及時(shí)揭示城市空間治理中存在的問(wèn)題和短板，成為支撐未來(lái)城市高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理，進(jìn)行綜合精準(zhǔn)施策的有效制度。建立和運(yùn)用好評(píng)估制度是中央有效行使部門(mén)職能的重要抓手，通過(guò)全國(guó)范圍內(nèi)常態(tài)化的城市體檢評(píng)估工作，中央將及時(shí)掌握城市、城市群的發(fā)展?fàn)顟B(tài)及國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施狀況，形成全國(guó)一盤(pán)棋。

圖3 體檢評(píng)估制度在國(guó)土空間規(guī)劃體系中所處的環(huán)節(jié)Fig.3 The link of city examination and evaluation in spatial planning system

2 改革背景下城市體檢評(píng)估制度運(yùn)行特點(diǎn)

《規(guī)程》在定義中明確城市體檢評(píng)估是促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、提高國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施有效性的重要工具，將其定位為空間治理和規(guī)劃實(shí)施的抓手。錨固這一定位，服務(wù)于規(guī)劃建設(shè)管理體制系統(tǒng)性改革的整體需要，城市體檢評(píng)估制度具有6大運(yùn)行特點(diǎn)。

2.1 過(guò)程式：從結(jié)果式評(píng)估走向基于政府運(yùn)行視角的過(guò)程式體檢

規(guī)劃從制定到實(shí)施之間具有“規(guī)劃—決策—行動(dòng)—結(jié)果”的邏輯[9]，[10]12，以往規(guī)劃期末的結(jié)果式評(píng)估（“規(guī)劃—結(jié)果”）呈現(xiàn)的是現(xiàn)象和表征[10]12-13，缺少“決策—行動(dòng)”環(huán)節(jié)的原因和機(jī)理分析（見(jiàn)圖4）。常態(tài)化的年度體檢從以往側(cè)重單一的“結(jié)果評(píng)判”轉(zhuǎn)向關(guān)注多元的“過(guò)程檢測(cè)”[11]，基于政府的運(yùn)行視角解析政府年度行政審批、土地投放、項(xiàng)目安排、投資分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策機(jī)制等決策和行動(dòng)與規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的關(guān)系，通過(guò)“規(guī)劃—決策（行動(dòng)）”分析，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)原因和機(jī)理探究，目的是從以往關(guān)注“結(jié)果”到修正“過(guò)程”，對(duì)實(shí)施措施和配套政策進(jìn)行及時(shí)優(yōu)化，階段性五年評(píng)估還可對(duì)總體規(guī)劃預(yù)設(shè)目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)。整個(gè)工作通過(guò)“監(jiān)測(cè)—診斷—預(yù)警—維護(hù)”的閉環(huán)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)：通過(guò)實(shí)時(shí)運(yùn)行的體檢數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測(cè)平臺(tái)及時(shí)反映總體規(guī)劃實(shí)施情況；考察是否存在偏離城市功能定位、突破發(fā)展底線、違背指標(biāo)目標(biāo)方向等問(wèn)題；對(duì)年度實(shí)施情況進(jìn)行綜合總結(jié)、趨勢(shì)判斷和問(wèn)題預(yù)警；形成對(duì)策建議并反饋指導(dǎo)下一年實(shí)施工作，體檢結(jié)果與下一年度實(shí)施計(jì)劃掛鉤，促進(jìn)滾動(dòng)實(shí)施。通過(guò)增加評(píng)估的過(guò)程維度，體檢評(píng)估工作成為“開(kāi)展政策研究、提出政策反饋”、統(tǒng)一城市發(fā)展思路的平臺(tái)，為轉(zhuǎn)變規(guī)劃方式、保障規(guī)劃實(shí)施、充分發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用提供了堅(jiān)實(shí)的支撐和重要的制度抓手。

圖4 結(jié)果式評(píng)估和過(guò)程式體檢的運(yùn)行差異Fig.4 Operational differences between outcome assessment and process examination

2.2 全局觀：從規(guī)劃部門(mén)業(yè)務(wù)視角轉(zhuǎn)向政府工作全局視角

以往的總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估側(cè)重評(píng)估城市物質(zhì)空間建設(shè)情況，而“多規(guī)合一”背景下的總體規(guī)劃具有統(tǒng)籌各級(jí)各項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施任務(wù)全覆蓋的特點(diǎn)，其實(shí)施是由市委市政府統(tǒng)籌、各部門(mén)分工協(xié)作，是城市政府空間治理和實(shí)施規(guī)劃的抓手。因此，對(duì)其評(píng)估也必須是“全局體檢”而非“部門(mén)體檢”[12]198，其體檢評(píng)估的對(duì)象既包括城市，也包括規(guī)劃，兼有“體檢規(guī)劃”和“體檢城市”的雙重作用（見(jiàn)表1）。一方面將城市視為生命有機(jī)體，從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等6個(gè)維度對(duì)城市的體征狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，結(jié)合城市所處階段的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)律，識(shí)別城市在運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題和癥結(jié)所在，及時(shí)診斷并提出優(yōu)化政策的建議。另一方面對(duì)照總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施效果和規(guī)劃本身進(jìn)行評(píng)估，其中，規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估包括實(shí)施效力、效益、效應(yīng)和保障4個(gè)方面：實(shí)施效力評(píng)估是評(píng)估實(shí)施結(jié)果和規(guī)劃內(nèi)容的一致性；實(shí)施效益評(píng)估是評(píng)估規(guī)劃實(shí)施的合理性（隨著時(shí)間推移，規(guī)劃內(nèi)容可能不完全科學(xué)合理，所以一致性并不能代表合理性）；實(shí)施效應(yīng)評(píng)估是落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、訪談、大數(shù)據(jù)分析等方式了解居民對(duì)規(guī)劃實(shí)施狀況的評(píng)價(jià)；作為強(qiáng)調(diào)過(guò)程維度的年度體檢，特別重要的是要對(duì)規(guī)劃實(shí)施環(huán)境、相關(guān)政策和機(jī)制的評(píng)估，以保障規(guī)劃順利實(shí)施。規(guī)劃本身評(píng)估包括規(guī)劃作用和規(guī)劃適應(yīng)性?xún)蓚€(gè)方面：規(guī)劃作用評(píng)估一般需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期才能客觀評(píng)價(jià)其價(jià)值，如北京城市“分散集團(tuán)式布局”是通過(guò)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)7版總體規(guī)劃持之以恒實(shí)施來(lái)形成的，這就反映了規(guī)劃對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用；規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)估一般在經(jīng)過(guò)一定實(shí)施周期后的五年評(píng)估或規(guī)劃期末的終期評(píng)估中開(kāi)展，分別支撐規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)和修編。

表1 城市體檢評(píng)估對(duì)象和內(nèi)容Tab.1 Objects and contents of city examination and evaluation

2.3 差異化：確定3類(lèi)體檢的不同目的和內(nèi)容要求

城市體檢評(píng)估包括終期評(píng)估、五年評(píng)估和年度體檢3類(lèi)，其開(kāi)展目的、內(nèi)容和特點(diǎn)有較大差異（見(jiàn)表2）。終期評(píng)估為結(jié)果式評(píng)估，在內(nèi)容上與五年評(píng)估基本一樣，均應(yīng)對(duì)照總體規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)及上級(jí)批復(fù)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全覆蓋式的系統(tǒng)總結(jié)，最大不同體現(xiàn)在終期評(píng)估具有被動(dòng)、靜止的特點(diǎn)，是修編總體規(guī)劃的前置程序?！兑?guī)程》重點(diǎn)對(duì)五年評(píng)估和年度體檢進(jìn)行規(guī)定，兩者都為過(guò)程評(píng)估，均具有主動(dòng)暴露問(wèn)題、動(dòng)態(tài)反饋和及時(shí)完善規(guī)劃實(shí)施配套措施的特點(diǎn)，其目的都是為了進(jìn)一步實(shí)施好規(guī)劃。五年評(píng)估具有全覆蓋、體現(xiàn)階段性總結(jié)、用于動(dòng)態(tài)維護(hù)的基本屬性，在對(duì)規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況、強(qiáng)制性?xún)?nèi)容執(zhí)行情況、各項(xiàng)政策機(jī)制的建立和對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)的階段性分析總結(jié)后，結(jié)合城市面臨的新形勢(shì)和未來(lái)趨勢(shì)判斷，可對(duì)總體規(guī)劃提出動(dòng)態(tài)維護(hù)的建議；而年度體檢具有抓重點(diǎn)、體現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)測(cè)、發(fā)揮過(guò)程預(yù)警的基本屬性，不求面面俱到，尤其是在已開(kāi)展五年評(píng)估之后的年度體檢中，對(duì)已研究過(guò)的城市發(fā)展中一些長(zhǎng)期性、需持續(xù)發(fā)力、久久為功的問(wèn)題不必再重復(fù)評(píng)估，應(yīng)關(guān)注當(dāng)年的核心問(wèn)題和關(guān)鍵變量，在常態(tài)化監(jiān)測(cè)指標(biāo)（指標(biāo)體檢）、任務(wù)進(jìn)展（任務(wù)體檢）的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)年的實(shí)際，每年聚焦兩、三個(gè)不同的專(zhuān)題（領(lǐng)域體檢）進(jìn)行深入的研究，提出有針對(duì)性的政策建議，并縮短工作周期，讓成果為城市政府決策提供及時(shí)有效的支撐。

表2 城市體檢評(píng)估類(lèi)型、目的和特點(diǎn)Tab.2 Types,objectives and characteristics of city examination and evaluation

2.4 可操作：建立多源數(shù)據(jù)獲取和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的機(jī)制

城市體檢數(shù)據(jù)主要包括3類(lèi)：國(guó)土空間法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、相關(guān)法定統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)為補(bǔ)充、時(shí)空大數(shù)據(jù)為參考[14]2（見(jiàn)圖5）。數(shù)據(jù)信息是體檢評(píng)估的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，尤其是開(kāi)展常態(tài)化的年度體檢，需要建立連續(xù)、及時(shí)、權(quán)威的數(shù)據(jù)信息獲取機(jī)制，以提高工作的操作性。北京市依托市統(tǒng)計(jì)局，建立了“北京市城市體檢評(píng)估數(shù)據(jù)采集平臺(tái)”，將體檢評(píng)估全部指標(biāo)明確落實(shí)到幾十個(gè)責(zé)任部門(mén)，明確指標(biāo)內(nèi)涵、算法，規(guī)范報(bào)送流程和標(biāo)準(zhǔn)，形成部門(mén)報(bào)送數(shù)據(jù)統(tǒng)一填報(bào)的窗口。每年3月底完成上一年度的指標(biāo)報(bào)送，報(bào)送工作已經(jīng)形成了一項(xiàng)制度，比起由規(guī)劃和自然資源部門(mén)來(lái)收集數(shù)據(jù)的方式更具有權(quán)威性和時(shí)效性。在報(bào)送數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合“現(xiàn)狀一張圖”的國(guó)土調(diào)查及其年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)、自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)和地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)、“規(guī)劃一張圖”的各層次規(guī)劃的疊合數(shù)據(jù)、“審批一張圖”的供地、審批、拆違、造林等數(shù)據(jù)，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)、各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和時(shí)空大數(shù)據(jù)，形成多源數(shù)據(jù)互為補(bǔ)充、相互比照、互為校驗(yàn)的“體檢一張圖”數(shù)據(jù)信息庫(kù)。

圖5 城市體檢評(píng)估數(shù)據(jù)構(gòu)成Fig.5 Data composition of city examination and evaluation

2.5 多主體：采取“自體檢評(píng)估+第三方體

檢評(píng)估+公眾參與”相結(jié)合的工作模式

全局性工作需要高位協(xié)調(diào)的機(jī)制來(lái)保障運(yùn)行，城市體檢評(píng)估工作應(yīng)組成市級(jí)層面常態(tài)化的工作專(zhuān)班來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，采取“自體檢評(píng)估+第三方體檢評(píng)估+公眾參與”相結(jié)合的模式來(lái)開(kāi)展工作。工作專(zhuān)班組織開(kāi)展自體檢評(píng)估（包括各部門(mén)自檢、各區(qū)自檢），樹(shù)立“自體檢是向上反饋問(wèn)題和訴求通道”的理念，基于政府運(yùn)行視角，發(fā)揮掌握翔實(shí)、準(zhǔn)確數(shù)據(jù)信息和規(guī)劃實(shí)施狀況的優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)暴露問(wèn)題和難點(diǎn)，以利于在下一步工作中協(xié)調(diào)解決；委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展第三方體檢評(píng)估、建立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制、開(kāi)展專(zhuān)題研究，避免“裁判員也是運(yùn)動(dòng)員”的問(wèn)題，保證體檢評(píng)估的公正性；通過(guò)“問(wèn)卷調(diào)查（線上線下）+訪談+市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)（如12345市民熱線數(shù)據(jù)）”等方式掌握社情民意，了解市民對(duì)城市發(fā)展的意見(jiàn)建議和真實(shí)需求，貫徹“以人民為中心”的理念。各方在工作過(guò)程中緊密配合，在上述工作基礎(chǔ)上匯總形成當(dāng)年度體檢評(píng)估初步成果，再?gòu)V泛征求全市有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，包括補(bǔ)充材料，以及對(duì)數(shù)據(jù)、材料、結(jié)論等方面進(jìn)行校核；在首都北京，還需征求首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)來(lái)自中央、駐京部隊(duì)等成員單位意見(jiàn)，修改完善形成最終成果。工作成果反映各方共識(shí)，具有權(quán)威性，以利于后續(xù)落實(shí)。

2.6 實(shí)用性：形成成果多方應(yīng)用和反饋落實(shí)的機(jī)制

城市體檢評(píng)估只有“好用實(shí)用夠用管用都用”，方顯其價(jià)值和權(quán)威性，才能受各方重視，反過(guò)來(lái)也有利于這項(xiàng)工作的開(kāi)展。從過(guò)程維度來(lái)看，體檢評(píng)估工作緊密對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃，形成貫穿規(guī)劃編制—任務(wù)分解—體檢評(píng)估—督查問(wèn)責(zé)—反饋落實(shí)的規(guī)劃全周期管理實(shí)施機(jī)制，銜接國(guó)土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過(guò)程管理。從應(yīng)用主體來(lái)看，城市體檢評(píng)估是中央監(jiān)測(cè)保障全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)分層有序落實(shí)的重要抓手，并為執(zhí)法督察、績(jī)效考核等提供參考；是城市政府實(shí)時(shí)全面掌握城市發(fā)展動(dòng)態(tài)和規(guī)劃實(shí)施狀況、開(kāi)展空間治理和實(shí)施規(guī)劃最重要的抓手，并支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府工作報(bào)告、投資項(xiàng)目計(jì)劃等綜合事務(wù)決策；也是市民參與空間治理、反映訴求的重要渠道。

就首都北京而言，已形成了體檢評(píng)估成果高位上報(bào)、中央部門(mén)和北京市共同落實(shí)的成果應(yīng)用機(jī)制。首都規(guī)劃是中央事權(quán)，北京城市體檢評(píng)估是向中央報(bào)告事項(xiàng)，是中央在京各單位和北京市各部門(mén)推動(dòng)總體規(guī)劃實(shí)施、統(tǒng)一思想的重要平臺(tái)。體檢評(píng)估成果除了要經(jīng)過(guò)市政府、市委審議，還要向首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)進(jìn)行報(bào)告，作為中央、北京市兩級(jí)政府治理首都、監(jiān)督新版總體規(guī)劃實(shí)施的重要抓手。體檢評(píng)估反映出的問(wèn)題以任務(wù)清單的方式督察落實(shí)解決：一是體檢報(bào)告暴露的具體問(wèn)題，例如進(jìn)展緩慢的指標(biāo)和任務(wù)，要求相應(yīng)主責(zé)部門(mén)作為專(zhuān)項(xiàng)工作推進(jìn)；二是針對(duì)體檢反映出的一些涉及面廣、難度大、需要大力改革創(chuàng)新的任務(wù)，建立了市領(lǐng)導(dǎo)甚至是央地協(xié)調(diào)機(jī)制，加快推進(jìn)實(shí)施。

3 城市體檢評(píng)估的體系構(gòu)建

《規(guī)程》提出“三個(gè)層級(jí)治理、三個(gè)方面體檢、六個(gè)維度指標(biāo)、六個(gè)核心內(nèi)容、五個(gè)關(guān)鍵附件、多維診斷方法”的體檢評(píng)估體系，確定了工作的基本框架（見(jiàn)圖6）。

圖6 城市體檢評(píng)估體系框架Fig.6 System framework of city examination and evaluation

3.1 響應(yīng)3級(jí)治理：國(guó)家治理、城市治理、基層治理

城市體檢評(píng)估的內(nèi)容要回應(yīng)各方治理的關(guān)切，方能為各方所用（見(jiàn)表3）。按照“一級(jí)政府，一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)體檢、一級(jí)事權(quán)”的原則，在國(guó)家治理層面，聚焦國(guó)家戰(zhàn)略，評(píng)估區(qū)域協(xié)同、城市發(fā)展目標(biāo)、底線管控、資源使用效益、規(guī)劃傳導(dǎo)等工作的落實(shí)情況；在城市治理層面，聚焦總體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的民生問(wèn)題、支撐體系、城市品質(zhì)、政策保障等內(nèi)容；在基層治理層面，通過(guò)將工作下沉到街道社區(qū)，開(kāi)展調(diào)查分析，關(guān)注人民群眾感受，聚焦街區(qū)治理的短板和市民的真實(shí)需求，提升規(guī)劃建設(shè)與居民實(shí)際需求的契合度。

表3 3個(gè)層級(jí)治理的重點(diǎn)Tab.3 Key points of three levels of governance

3.2 明確3個(gè)體檢：指標(biāo)體檢、任務(wù)體檢、領(lǐng)域體檢

《規(guī)程》提出了對(duì)“六個(gè)維度指標(biāo)”和“六個(gè)核心內(nèi)容”的體檢，同時(shí)在附件C要求梳理重點(diǎn)任務(wù)完成清單，北京在幾年的實(shí)踐探索中已對(duì)應(yīng)形成較為穩(wěn)定的3個(gè)方面體檢：指標(biāo)體檢、任務(wù)體檢、領(lǐng)域體檢[15]。

3.2.1 指標(biāo)體檢：剛彈兼顧、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

指標(biāo)體系是各城市開(kāi)展體檢評(píng)估工作的重要抓手，《規(guī)程》圍繞安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享6個(gè)維度，提出包含“6個(gè)一級(jí)類(lèi)—23個(gè)二級(jí)類(lèi)—122項(xiàng)指標(biāo)”的城市體檢評(píng)估指標(biāo)庫(kù)。各城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系由基本指標(biāo)、推薦指標(biāo)和自選指標(biāo)構(gòu)成，基本指標(biāo)和推薦指標(biāo)均來(lái)源于《規(guī)程》指標(biāo)庫(kù)，基本指標(biāo)是與國(guó)土空間規(guī)劃緊密關(guān)聯(lián)的底線、用地、設(shè)施、管理類(lèi)指標(biāo)，為必選項(xiàng)。在其基礎(chǔ)上可結(jié)合本地發(fā)展階段選擇推薦指標(biāo)，也可另行增設(shè)與時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)質(zhì)量、效率、結(jié)構(gòu)和品質(zhì)的自選指標(biāo)（見(jiàn)圖7）。通過(guò)“規(guī)定動(dòng)作+自選動(dòng)作”，既突出中央統(tǒng)一底線管控，也具有較好的地方適應(yīng)性。

圖7 城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系及其評(píng)價(jià)Fig.7 Index system of city examination and evaluation

指標(biāo)體檢是監(jiān)測(cè)指標(biāo)的實(shí)施情況，將評(píng)價(jià)年指標(biāo)值與基期年現(xiàn)狀值、上一年度指標(biāo)值、目標(biāo)年規(guī)劃值相比較，考察每項(xiàng)指標(biāo)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度完成情況，劃分為“符合目標(biāo)方向，完成較好”和“進(jìn)度緩慢，需要重點(diǎn)推進(jìn)”等不同狀態(tài)[14]23，分類(lèi)評(píng)價(jià)年度指標(biāo)的完成情況，對(duì)與規(guī)劃導(dǎo)向不一致的指標(biāo)進(jìn)行及時(shí)預(yù)警，并探究原因。在實(shí)踐中，值得注意的是避免“唯指標(biāo)論”，即將體檢工作重心放在年度指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)的績(jī)效考核上，而忽略數(shù)據(jù)變化背后的作用機(jī)理探究。同時(shí)，規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，年度體檢不應(yīng)僅關(guān)注當(dāng)年指標(biāo)達(dá)標(biāo)與否，而應(yīng)結(jié)合領(lǐng)域體檢的專(zhuān)題研究綜合判斷變化趨勢(shì)，建立動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的路徑指導(dǎo)和彈性調(diào)控[12]201。

3.2.2 任務(wù)體檢：清單管理、實(shí)施督察

北京對(duì)總體規(guī)劃任務(wù)進(jìn)行分解，并且每年開(kāi)展任務(wù)體檢，是對(duì)總體規(guī)劃編制、實(shí)施的重大改革創(chuàng)新?？傮w規(guī)劃獲得批復(fù)后，按照內(nèi)容全覆蓋、任務(wù)可量化可考核的原則，北京市制定了《北京城市總體規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)清單（2017年—2020年）》，將總體規(guī)劃近期實(shí)施工作分解成規(guī)劃編制、重大項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、政策法規(guī)4類(lèi)、共102項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，明確實(shí)施主體、任務(wù)和時(shí)限要求。每年按照時(shí)序要求有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)，并開(kāi)展實(shí)施督察，大大增強(qiáng)了總體規(guī)劃的實(shí)施性和權(quán)威性。目前，北京市結(jié)合五年評(píng)估結(jié)論和近期規(guī)劃編制完成了總體規(guī)劃第二階段（2021年—2025年）實(shí)施任務(wù)清單，作為后續(xù)年度體檢中任務(wù)體檢的依據(jù)。

3.2.3 領(lǐng)域體檢：銜接規(guī)劃、面向應(yīng)用

常態(tài)化的年度體檢是“有限的體檢”，每年有側(cè)重，不能追求大而全，避免過(guò)去總體規(guī)劃被寄予解決所有問(wèn)題一樣，承受不能承受之重，最終難以堅(jiān)持[16]。領(lǐng)域體檢與總體規(guī)劃編制主要內(nèi)容銜接，以總體規(guī)劃文本為基礎(chǔ)，對(duì)內(nèi)容進(jìn)行高度整合，不求面面俱到，形成《規(guī)程》所確定的戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐系統(tǒng)和實(shí)施保障等6個(gè)核心領(lǐng)域，按照“主要成效—問(wèn)題挑戰(zhàn)—政策建議”的結(jié)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)分析，每年結(jié)合當(dāng)年特點(diǎn)做適當(dāng)?shù)脑鰷p，如北京2019年度城市體檢結(jié)合疫情防控形勢(shì)，增加了“安全韌性”領(lǐng)域；2020年首次五年評(píng)估結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略部署，增加了“雙碳戰(zhàn)略”領(lǐng)域。

領(lǐng)域體檢“六個(gè)核心內(nèi)容”和指標(biāo)體檢“六個(gè)維度指標(biāo)”之間，不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，更多表現(xiàn)為一對(duì)多或多對(duì)一的關(guān)系。領(lǐng)域體檢中的一個(gè)綜合性判斷，往往需要多指標(biāo)交叉分析或指標(biāo)體系外的數(shù)據(jù)分析來(lái)說(shuō)明。領(lǐng)域體檢“六個(gè)核心內(nèi)容”的設(shè)置是建議性框架，城市政府可結(jié)合每年重難點(diǎn)工作任務(wù)，對(duì)框架或每個(gè)領(lǐng)域的具體分析內(nèi)容做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，讓體檢評(píng)估真正成為城市政府治理城市的抓手。而“六個(gè)維度指標(biāo)”體系框架相對(duì)穩(wěn)定，指標(biāo)長(zhǎng)期收集積累，逐級(jí)匯總之后便于國(guó)家掌握全國(guó)城市宏觀運(yùn)行情況和開(kāi)展橫向比較。

3.3 設(shè)置5個(gè)附件：一張表、一套圖、一清單、一調(diào)查、一平臺(tái)

城市體檢評(píng)估成果體系包括“1+5+N”，“1”即1個(gè)體檢總報(bào)告，以領(lǐng)域體檢為基礎(chǔ)形成的文本，“5”是“五個(gè)一”的成果附件，“N”是若干個(gè)專(zhuān)題報(bào)告?！拔鍌€(gè)一”中指標(biāo)體系“一張表”分析全部體檢指標(biāo)實(shí)施進(jìn)展，空間發(fā)展“一套圖”分圈層研判“人、地、房、業(yè)”核心要素可視化變化情況，重點(diǎn)任務(wù)“一清單”詳解近期重點(diǎn)任務(wù)完成進(jìn)度，居民滿(mǎn)意度“一調(diào)查”獲取居民對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施和城市工作的年度評(píng)價(jià)，體檢大數(shù)據(jù)“一平臺(tái)”形成多源數(shù)據(jù)互為支撐、互為補(bǔ)充、互為校驗(yàn)的“體檢一張圖”數(shù)據(jù)信息庫(kù)。

4 城市體檢評(píng)估的多維診斷方法

面對(duì)日益龐雜的城市巨系統(tǒng)和瞬息萬(wàn)變的信息流，城市體檢評(píng)估應(yīng)注重新技術(shù)和新方法的綜合運(yùn)用，采取多層次多維度、全要素多主體、重思辨可驗(yàn)證的技術(shù)方法，確保體檢評(píng)估結(jié)論的科學(xué)合理[17]。

4.1 整體分析和局部透視相結(jié)合

市級(jí)城市體檢評(píng)估以評(píng)價(jià)市—區(qū)級(jí)實(shí)施狀態(tài)為主，按照“分區(qū)、分級(jí)、分類(lèi)、分項(xiàng)”思路，分析各類(lèi)空間要素的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、效益等情況；同時(shí)將關(guān)鍵指標(biāo)、設(shè)施建設(shè)和實(shí)施任務(wù)下沉至街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)，建立面向街區(qū)生態(tài)的城市中微觀尺度體檢診斷技術(shù)，詳細(xì)剖析各類(lèi)要素、設(shè)施的布局均衡性、服務(wù)基層生活有效性、資源利用高效性。針對(duì)某一特定地區(qū)（如重點(diǎn)功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、區(qū)域跨界地區(qū)），可開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)題的深入分析，將全市整體分析和局部地區(qū)透視相結(jié)合。

4.2 傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和時(shí)空大數(shù)據(jù)相結(jié)合

傳統(tǒng)數(shù)據(jù)具有權(quán)威性，時(shí)空大數(shù)據(jù)具有空間統(tǒng)計(jì)靈活性、實(shí)時(shí)性、連續(xù)性，甚至唯一性的特點(diǎn)。應(yīng)有效整合多源數(shù)據(jù)，以空間坐標(biāo)為基底，結(jié)合區(qū)域—市域—區(qū)—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）等不同尺度，建立數(shù)據(jù)空間標(biāo)準(zhǔn)化和多尺度融合處理算法，匯入基礎(chǔ)信息庫(kù)。從數(shù)據(jù)空間尺度關(guān)聯(lián)、多維統(tǒng)一口徑、時(shí)序連貫可比等方面，對(duì)國(guó)土空間法定數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)和時(shí)空大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)有效融合，深化完善多尺度多維數(shù)據(jù)融合關(guān)鍵技術(shù)。通過(guò)多源數(shù)據(jù)相互比照、相互校驗(yàn)，可以對(duì)同一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行更為綜合客觀的分析，使體檢評(píng)估結(jié)論更具權(quán)威性，如分析人口規(guī)模，可以用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)，以及居民用水、用電數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合判斷。又如北京利用12345市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)，分析可知市民關(guān)注的問(wèn)題主要集中在停車(chē)管理、違法建設(shè)治理、物業(yè)管理等方面，反映出重建設(shè)輕管理、管理代替治理、基層治理能力弱等問(wèn)題。

4.3 單要素特征描述和多要素交叉分析相結(jié)合

城市發(fā)展中的問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)、互為因果，對(duì)單一要素的趨勢(shì)性分析往往不能做出科學(xué)全面的判斷，考察要素之間的互動(dòng)關(guān)系、匹配性、協(xié)調(diào)性更為重要。通過(guò)人、地、房、產(chǎn)、業(yè)、綠、水、能、流、錢(qián)等多要素交叉分析，深入挖掘城市發(fā)展中面臨的不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問(wèn)題及其原因。比如北京中心城區(qū)人口疏解減少的同時(shí)，就業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)，“一減一增”帶來(lái)職住結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步失衡和更多的跨區(qū)域通勤，需要提出預(yù)警并采取對(duì)策，所以對(duì)結(jié)構(gòu)的關(guān)注比單一要素規(guī)模本身更重要。又如北京在減量發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人均、地均、房均效益的“三升”，這充分說(shuō)明以前靠要素投放，通過(guò)增加人口、土地和住房規(guī)模的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦嘁揽縿?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，城市發(fā)展質(zhì)量明顯提升，契合總體規(guī)劃提出的科技創(chuàng)新中心的目標(biāo)定位。

4.4 縱向歷史分析和橫向城市比較相結(jié)合

城市體檢評(píng)估指標(biāo)和發(fā)展特征分析基于歷史維度、橫向比較和發(fā)展階段，以有利于準(zhǔn)確評(píng)價(jià)城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)。年度體檢以評(píng)價(jià)一年的變化為主，但針對(duì)一些基礎(chǔ)性要素的分析，可以觀察更長(zhǎng)時(shí)間周期的變化，如北京在全國(guó)人口老齡化和外來(lái)人口規(guī)模（以年輕勞動(dòng)力為主）減少的雙重背景下，常住人口年齡結(jié)構(gòu)快速老化需要警惕并反饋人口政策的制定。在橫向城市比較方面，選擇在城市規(guī)模、性質(zhì)等方面相近的城市之間開(kāi)展比較研究，并考慮不同的發(fā)展階段和政策、文化環(huán)境，如北京在選擇對(duì)標(biāo)城市時(shí)，國(guó)內(nèi)的上海，國(guó)外的東京、紐約、巴黎、倫敦等人口2 000萬(wàn)人以上、功能高度復(fù)合的大都市常常是比較的對(duì)象。

4.5 案例解析和實(shí)施環(huán)境分析相結(jié)合

城市體檢評(píng)估過(guò)程中除了全局?jǐn)?shù)據(jù)分析外，更需要針對(duì)體檢評(píng)估中反映出的一些涉及面廣、難度大、需要大力改革創(chuàng)新的領(lǐng)域進(jìn)行典型案例解析，挖掘問(wèn)題背后的機(jī)理，尋求解決問(wèn)題的深層路徑。如當(dāng)前北京每年投放存量用地超過(guò)50%以上，存量更新主要集中在歷史文化街區(qū)平房修繕、老舊小區(qū)改造、老工業(yè)廠區(qū)和老舊樓宇更新等4種類(lèi)型。通過(guò)典型案例的全流程分析，存量更新的瓶頸主要體現(xiàn)在制度政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、審批流程上，利用城市體檢評(píng)估工作平臺(tái)上報(bào)，推動(dòng)建立了市級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制和有關(guān)政策的出臺(tái)。

4.6 客觀評(píng)估和主觀評(píng)價(jià)相結(jié)合

將數(shù)理分析的客觀評(píng)估結(jié)論與市民切身的主觀感受相比照，找到契合點(diǎn)和差異點(diǎn)，修正體檢結(jié)論體現(xiàn)人本關(guān)懷。比如北京城市體檢中針對(duì)22個(gè)重點(diǎn)社區(qū)，對(duì)比滿(mǎn)意度調(diào)查的主觀評(píng)價(jià)分值排名和基于大數(shù)據(jù)的客觀評(píng)估分值排名，發(fā)現(xiàn)存在一部分客觀評(píng)估尚可、主觀滿(mǎn)意度不佳的現(xiàn)象，凸顯出部分地區(qū)、部分領(lǐng)域的治理投入并未切中市民真實(shí)需求，無(wú)法帶來(lái)可感知的獲得感。通過(guò)這種主客觀比較分析，掌握居民需求和城市治理之間的匹配度，研究提升規(guī)劃建設(shè)服務(wù)居民實(shí)際需求的能力。

5 結(jié)論和展望

5.1 結(jié)論

城市體檢評(píng)估是國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)中的一項(xiàng)重要制度，是各級(jí)政府開(kāi)展空間治理和實(shí)施規(guī)劃的抓手。改革背景下的城市體檢評(píng)估不是單一的“結(jié)果評(píng)判”，而是注重多元的“過(guò)程體檢”；不是規(guī)劃部門(mén)的業(yè)務(wù)技術(shù)評(píng)估，而是政府管理的全局謀劃；不是過(guò)去的規(guī)定動(dòng)作、被動(dòng)評(píng)估，而是積極暴露問(wèn)題、用結(jié)論支撐決策的主動(dòng)評(píng)估；不再滿(mǎn)足于滯后性明顯的定期評(píng)估，將逐漸實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)性的監(jiān)測(cè)預(yù)警；不再是傳統(tǒng)的技術(shù)文件，而應(yīng)該是面向?qū)嵤┲卫砗透哔|(zhì)量發(fā)展的、“好用實(shí)用夠用管用都用”的公共政策。新的城市體檢評(píng)估制度提出了“三個(gè)層級(jí)治理、三個(gè)方面體檢、六個(gè)維度指標(biāo)、六個(gè)核心內(nèi)容、五個(gè)關(guān)鍵附件、多維診斷方法”的體系和方法，確定了開(kāi)展這項(xiàng)工作的基本框架。

5.2 展望

常態(tài)化的城市體檢評(píng)估工作剛剛起步。2020年，全國(guó)107個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市開(kāi)展了年度體檢的試點(diǎn)工作。從各地實(shí)踐探索來(lái)看，要進(jìn)一步發(fā)揮好城市體檢作為空間治理和規(guī)劃實(shí)施抓手的作用，尚有一些問(wèn)題需逐步解決。

第一，體檢結(jié)論的應(yīng)用受制于數(shù)據(jù)獲取的時(shí)效。上一年度的體檢（或上一個(gè)五年評(píng)估）成果如能在第一季度完成，方能應(yīng)用到本年度的政府工作報(bào)告、年度實(shí)施計(jì)劃、近期規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中，但前一年度的數(shù)據(jù)往往在本年度6月以后才陸續(xù)獲取，影響了體檢工作的進(jìn)度和體檢結(jié)論的應(yīng)用。

第二，時(shí)空大數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、連續(xù)性和可比性還有待驗(yàn)證。如體檢評(píng)估中部分公共服務(wù)設(shè)施的點(diǎn)位主要來(lái)源于大數(shù)據(jù)，目前尚無(wú)統(tǒng)一、固定的數(shù)據(jù)源，也無(wú)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，需要制定時(shí)空大數(shù)據(jù)使用規(guī)程。

第三，體檢內(nèi)容的精簡(jiǎn)化與體檢承載功能之間存在矛盾。由于體檢工作是空間治理和規(guī)劃實(shí)施的抓手，地方越重視，承載各層次、各部門(mén)訴求和各領(lǐng)域的內(nèi)容越多，導(dǎo)致此項(xiàng)工作往往不易減負(fù)。城市體檢與五年評(píng)估不同，它更聚焦年度重點(diǎn)，應(yīng)發(fā)揮動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)功能，體現(xiàn)時(shí)效性。