□計 方 劉 星

一、引言

自2011 年開始，國家在不同會議及文件中提出“成渝經(jīng)濟區(qū)”“成渝城市群”以及“成渝雙城經(jīng)濟圈”。2021 年10 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》。這一發(fā)展歷程體現(xiàn)出在優(yōu)化國家區(qū)域經(jīng)濟布局中，推動成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略。那么，如何搶抓雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的機遇，找到切實可行的建設(shè)路徑，便是政策落地的第一步。成都和重慶都是國家創(chuàng)新型城市，成渝地區(qū)擁有綿陽國家科技城、重慶科學(xué)城等，使得創(chuàng)新資源在成渝地區(qū)不斷聚集，但增長極作用的發(fā)揮，必須依靠產(chǎn)業(yè)的托舉。川渝兩地雖在信息化、電子裝備制造等產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出較強的國內(nèi)外影響力，但新能源汽車等依托傳統(tǒng)支柱型產(chǎn)業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)還存在發(fā)展瓶頸。四川、重慶汽車整車生產(chǎn)能力較強，體量都很大，但仍應(yīng)在推進新能源汽車產(chǎn)業(yè)協(xié)作及補鏈成群上下工夫，提高兩地產(chǎn)業(yè)配套協(xié)同程度。鑒于產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)與支持對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有舉足輕重的作用，本文首先運用內(nèi)容分析法對中央及地方政府（川渝兩地）在2010—2020 年間頒布的所有新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策文本進行編碼，構(gòu)建政策主體——產(chǎn)業(yè)鏈——政策工具三維分析框架，并從時間、空間及工具匹配三個維度對產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性進行研究。其次以成渝經(jīng)濟圈內(nèi)19 家新能源汽車企業(yè)為樣本，實證檢驗了政策協(xié)同對研發(fā)投入與產(chǎn)出的影響，旨在從政策落實效果端逆向驗證本文對產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性的基本判斷，由此對兩地加強戰(zhàn)略協(xié)同、政策溝通與規(guī)劃銜接提供政策建議，下好川渝一盤棋。

二、文獻回顧

（一）新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策

國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策是引導(dǎo)、保障和促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要手段。學(xué)者們最初將研究視角聚焦于對國家新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的歸納、整理、分類及量化上。Li W 等將新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策分為七類，分別為補貼政策、宏觀政策、技術(shù)支撐政策、示范政策、稅收優(yōu)惠政策、基礎(chǔ)設(shè)施政策和規(guī)劃類政策。王洛忠等將產(chǎn)業(yè)政策分為激勵性政策、支撐性政策、限制性政策和參與性政策四個政策工具類別。熊勇清等將新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策區(qū)分為供給側(cè)政策和需求側(cè)政策，從供需兩個方面研究政策在市場培育中作用的差異性。計方等將產(chǎn)業(yè)政策分為供給、需求、環(huán)境三種類型，并進一步考察了異質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的影響。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的量化方面，部分學(xué)者采用內(nèi)容分析法對產(chǎn)業(yè)政策文本進行編碼并對相關(guān)指標(biāo)進行頻數(shù)統(tǒng)計分析；部分學(xué)者通過設(shè)置多樣化的虛擬變量考察產(chǎn)業(yè)政策對研發(fā)創(chuàng)新或企業(yè)績效的影響；還有部分學(xué)者開始嘗試用專家打分賦值的方法多角度對產(chǎn)業(yè)政策進行量化。這其中較為經(jīng)典的文獻為彭紀(jì)生等針對技術(shù)創(chuàng)新政策所做的政策測量。該文在政策量化方面做出了有意義的探索性研究，以此為工具描繪出政策協(xié)同演變的路徑并探索其對經(jīng)濟績效的影響。后續(xù)研究基本沿襲了該文的研究思路或在此基礎(chǔ)上根據(jù)研究對象的不同對產(chǎn)業(yè)政策的量化作出一定的調(diào)整。如樂為等基于中國2009—2018 年間國家層級發(fā)布的102 條新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策，從力度、措施和目標(biāo)三個維度對政策進行量化評分，進而分析其對新能源汽車市場滲透效果的影響。

（二）新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同研究

隨著研究的深入，學(xué)者們開始認(rèn)識到，僅考察產(chǎn)業(yè)政策本身可能會忽視宏觀經(jīng)濟政策之間的協(xié)同作用，于是學(xué)術(shù)界將注意力聚焦到政策協(xié)同測度及效果評估等方面，明晰了政策協(xié)同的戰(zhàn)略意義、量化方法及協(xié)同演進的歷程。部分學(xué)者考察了產(chǎn)業(yè)政策與其他宏觀經(jīng)濟政策之間的協(xié)同性。如Cejudo G M 等認(rèn)為在解決復(fù)雜問題和做出戰(zhàn)略性行政決策的過程中，協(xié)同起到了極其重要的作用，政策協(xié)同可以克服政府決策分散的低效行為。郭凈等通過構(gòu)建雙重差分模型考察了單獨的產(chǎn)業(yè)政策以及產(chǎn)業(yè)政策與財政、金融、貨幣政策協(xié)同對中小企業(yè)創(chuàng)新績效的效應(yīng)差異。結(jié)果表明：當(dāng)前我國的產(chǎn)業(yè)政策弱勢有效，單一性政策必須輔之以相似政策打組合拳，并向創(chuàng)新型政策靠攏。部分學(xué)者從產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)，從政策目標(biāo)、政策措施、政策頒布機構(gòu)（政策級別）等視角研究了產(chǎn)業(yè)政策自身的多角度協(xié)同。如王洛忠等構(gòu)建了一個包括內(nèi)容維度、結(jié)構(gòu)維度和過程維度在內(nèi)的政策協(xié)同三維分析框架，借此分析新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同存在的問題和優(yōu)化的路徑。樂為等從政策措施、力度和目標(biāo)三個維度對產(chǎn)業(yè)政策自身進行量化，構(gòu)建協(xié)同度模型，對我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同情況進行分析。張蕾等收集和梳理了139 條國家層面的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策，從政策力度和政策措施兩個維度設(shè)計評分標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建政策協(xié)同度的量化模型，對新能源汽車政策和相關(guān)部門的協(xié)同及演化進行分析?？紤]到我國獨特的央地分權(quán)體系，產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行也必然受其影響，單獨考慮國家或地區(qū)級產(chǎn)業(yè)政策對微觀主體行為的影響可能會失之偏頗，也并不利于對產(chǎn)業(yè)政策效果進行精準(zhǔn)評估。于是，開始有學(xué)者將目光聚焦于國家與地方政府新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同研究。陽鎮(zhèn)等不僅分別考察中央與地方產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新績效的影響，還實證檢驗央-地協(xié)同及央-地不協(xié)同的兩種情況對技術(shù)創(chuàng)新的影響，豐富了審視產(chǎn)業(yè)政策有效性邊界的邏輯框架。

（三）文獻評述

以上文獻對新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行提供了理論基礎(chǔ)和實踐指導(dǎo)，為后續(xù)研究打下了堅實的基礎(chǔ)。但綜觀現(xiàn)有研究，也存在以下一些不足之處：一方面，從研究地域來看，現(xiàn)有關(guān)于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策及政策協(xié)同的研究，多為國家層面，或是中外政策對比分析。相應(yīng)的研究對象為全國該產(chǎn)業(yè)所有符合樣本要求的A 股上市公司。而四川、重慶整車生產(chǎn)能力較強，體量也很大，集聚了一批龍頭車企，是新能源技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的重要基地；再加之在優(yōu)化國家區(qū)域經(jīng)濟布局中，推動成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略，重要性不言而喻。但目前卻鮮有以成渝兩地新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策為研究對象的文獻，也并未發(fā)現(xiàn)針對成渝兩地新能源車企研發(fā)創(chuàng)新的實證分析。另一方面，對產(chǎn)業(yè)政策進行恰當(dāng)?shù)姆诸惻c細(xì)化是解決“產(chǎn)業(yè)政策有效性爭論”的基礎(chǔ)?，F(xiàn)有研究雖從多個角度對產(chǎn)業(yè)政策進行分類，但忽視了重要的一點：對產(chǎn)業(yè)的研究離不開產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)。無論是中央還是地方性產(chǎn)業(yè)政策，均作用于產(chǎn)業(yè)鏈的某個環(huán)節(jié)進而影響整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，構(gòu)建政策主體、政策工具與產(chǎn)業(yè)鏈的多維分析框架可能會使政策效果的評估更為全面。此外，主流文獻的常用做法是用虛擬變量衡量協(xié)同與不協(xié)同，如果進一步嘗試從時間維度、空間維度、政策工具維度去定義產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同，就可能比多數(shù)研究僅用虛擬變量這種簡單的二分法更為穩(wěn)健。因此，本文的創(chuàng)新之處在于：理論方面結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈對政策效果進行評估，構(gòu)建了完整的三維分析框架，也從多角度解構(gòu)了產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性，豐富了指標(biāo)內(nèi)涵；實踐方面，選取成渝經(jīng)濟圈內(nèi)新能源汽車企業(yè)為獨特樣本，研究結(jié)論可為雙城經(jīng)濟圈建設(shè)提供參考指導(dǎo)作用。

三、新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策三維分析框架的構(gòu)建

（一）政策主體維度

學(xué)術(shù)界通常將政策頒布的主體分為中央政府和地方政府，由于本研究的地域范圍聚焦于成渝雙城經(jīng)濟圈，因此，這里的地方政府特指川渝兩地地方政府。地方政策主體有省（市）人民政府、發(fā)改委、科技廳、財政廳、經(jīng)信委等相關(guān)部門。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈維度

與以往研究不同，本文根據(jù)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律及特點，將新能源汽車產(chǎn)業(yè)的范圍定義為整車制造、配件、電池電源、電動機、充電樁五大類別，而不僅僅局限于汽車制造企業(yè)。并將新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈劃分為新能源材料、電池電機及電源（三電系統(tǒng)）、整車制造、基礎(chǔ)設(shè)施配套[主要指充電設(shè)施，如充電樁（站）等]、售后及回收、全產(chǎn)業(yè)鏈六個方面。由于在政策文本整理過程中發(fā)現(xiàn)，很多政策籠統(tǒng)地對全產(chǎn)業(yè)鏈進行支持，并沒有特殊區(qū)分針對產(chǎn)業(yè)鏈中的哪一個環(huán)節(jié)。為了不遺漏這一類政策，我們單獨以全產(chǎn)業(yè)鏈分為一類，以期全面反映政策工具分布情況。另由于成渝地區(qū)新能源汽車企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈分布上的特殊性，后文將著重分析電池電機及電源、整車制造、基礎(chǔ)設(shè)施配套三方面。

（三）政策工具維度

借鑒韓超等的研究將產(chǎn)業(yè)政策細(xì)化為供給、需求與環(huán)境三種類型：其中，供給型政策是指政府通過研發(fā)補貼、技術(shù)支持、公共服務(wù)、人才培養(yǎng)等，直接擴大要素供給，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展；需求型政策是指通過用戶補貼、政府采購、應(yīng)用示范、貿(mào)易政策、價格指導(dǎo)等措施減少市場的不確定性，擴大需求；環(huán)境型政策是指政府通過法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)保護、稅收優(yōu)惠、金融支持等政策來改變環(huán)境因素，間接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）三維分析框架的構(gòu)建

我們以國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫及各部委官網(wǎng)為主、以各產(chǎn)業(yè)政策研究院、各級地方政府門戶網(wǎng)、各種財經(jīng)類數(shù)據(jù)庫中的資料為輔，通過全文檢索、逐項查找進行政策的收集與整理。截至2020 年12 月30 日，項目組共搜集2010—2020 年間涉及新能源汽車產(chǎn)業(yè)的中央（國家）級政策文本112 份，川渝地方級政策文本102 份。進一步根據(jù)研究需要對214 份文本進行篩選，最終整理出有效文本91 份，其中國家級49 份，地方級42 份。

識別上述政策文本的言辭和語意并按照政策工具、產(chǎn)業(yè)鏈、政策主體進行三維分類，對分析單元進行編碼。編碼規(guī)則設(shè)定為“政策發(fā)布年份——政策編號——具體條款——所屬地區(qū)”，其中A 代表四川地區(qū)，B 代表重慶地區(qū)。將其歸入到政策主體——產(chǎn)業(yè)鏈——政策工具三維分析框架中，最終形成成渝地區(qū)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策央地兩級內(nèi)容分析單元編碼表（見下文圖1 至圖3）。新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策文本的具體條款為其分析基本單元。經(jīng)過編碼將政策文本轉(zhuǎn)化為半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，據(jù)此可進行量化分析。

圖1 供給型政策工具——產(chǎn)業(yè)鏈編碼表

圖2 需求型政策工具——產(chǎn)業(yè)鏈編碼表

圖3 環(huán)境型政策工具——產(chǎn)業(yè)鏈編碼表

（五）政策文本量化分析

1.政策主體——政策工具維度

從中央政府政策工具的統(tǒng)計結(jié)果中我們發(fā)現(xiàn)：需求型政策工具所占比重最少（14%），供給型政策工具（30%）次之，環(huán)境型政策工具占據(jù)最大比重（56%）。環(huán)境型政策工具中的目標(biāo)規(guī)劃占比在數(shù)量上形成絕對優(yōu)勢，高達85.71%，其次是法規(guī)管制與稅收優(yōu)惠，分別占比10.71%和3.57%。在供給型政策工具中，技術(shù)支持占據(jù)絕對比重（70%），其次為公共服務(wù)和研發(fā)補貼，分別占比16.67%和13.33%。在需求型政策工具中，應(yīng)用示范占比最多（64.29%），其次為銷售補貼與價格指導(dǎo)，占比均為14.29%，再次為貿(mào)易政策（占比7.14%）。除此之外，我們發(fā)現(xiàn)金融支持、產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、人才培養(yǎng)這些政策工具在我們的統(tǒng)計范疇中均未體現(xiàn)。

從川渝地方政府頒布的政策文本中，我們發(fā)現(xiàn)供給型政策工具占比最少（21.43%），其次為需求型政策工具（26.53%），而環(huán)境型政策工具占據(jù)最大比重（52.04%）。這與國家級政策的排序有一定差異。在環(huán)境型政策工具中，從高到低排序依次是目標(biāo)規(guī)劃（78.43%）、金融支持（11.76%）、法規(guī)管制（7.84%）與產(chǎn)權(quán)保護（1.96%）。在需求型政策工具中，應(yīng)用示范占比61.54%，排在第一，其次為銷售補貼（30.77%）和政府采購（7.69%）。在供給型政策工具中，占比最高為技術(shù)支持（57.14%），其次是研發(fā)補貼（23.81%）和公共服務(wù)（19.05%），人才培養(yǎng)同樣為0。

以上數(shù)據(jù)表明：無論是中央還是地方，環(huán)境型產(chǎn)業(yè)政策都是最常用的政策工具，特別是其中的目標(biāo)規(guī)劃，均占據(jù)絕對優(yōu)勢。兩個政策主體的區(qū)別體現(xiàn)在一個偏重宏觀的技術(shù)支持、公共服務(wù)及研發(fā)補貼等供給型政策工具，一個偏重微觀的銷售補貼、應(yīng)用示范等需求型政策工具。川渝地方政府減少了環(huán)境性政策所占比重，增加了需求型政策工具，將國家政策中的目標(biāo)規(guī)劃落到實處。如重慶市財政局在《關(guān)于印發(fā)重慶市2019 年度新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》中提出：對全市范圍內(nèi)物流車、出租車、公交、網(wǎng)約車、環(huán)衛(wèi)專用直流充電設(shè)施等，給予400 元/千瓦的建設(shè)補貼；其他公務(wù)車輛、服務(wù)車輛、行政事業(yè)單位車輛等給予直流充電設(shè)施300 元/千瓦、交流充電設(shè)施100 元/千瓦建設(shè)補貼。除此之外，金融支持也是地方政府運用較多的政策工具，特別是針對新能源產(chǎn)業(yè)鏈中的基礎(chǔ)設(shè)施配套環(huán)節(jié)。如重慶市人民政府辦公廳在2016 年《關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的實施意見》中提出通過PPP、BOT 等方式探索合作路徑，加快拓展吸引社會資金參與新能源充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式。

2.政策主體——產(chǎn)業(yè)鏈——政策工具維度

在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的政策工具統(tǒng)計中，國家和地區(qū)級產(chǎn)業(yè)政策的分布特征基本一致。占比第一的為基礎(chǔ)設(shè)施配套環(huán)節(jié)（國家32.86%，地區(qū)48.33%），其次為售后及回收環(huán)節(jié)（國家25.71%，地區(qū)23.34%），三電系統(tǒng)及整車制造差別不大，排名最后的為新能源材料環(huán)節(jié)，占比僅4.29%（國家）和6.67%（地區(qū)）。這說明無論是國家還是地區(qū)，均對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)較為重視，這也和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級階段相吻合。其中，環(huán)境型產(chǎn)業(yè)政策占據(jù)絕對比重。中央政府更偏好于目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管理，而川渝地方政府則較多應(yīng)用金融支持鼓勵新能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在售后及回收環(huán)節(jié)，國家層面的政策工具仍偏重于環(huán)境型，而到了地方層面，則出現(xiàn)三種政策工具協(xié)同使用的局面。其中，技術(shù)支持與應(yīng)用示范運用較多。如在2019 年四川省政府發(fā)布的《四川省新能源汽車動力蓄電池回收利用試點工作方案》中指出：支持企業(yè)開展拆解利用，攻克技術(shù)難點，解決高效再生利用等突出瓶頸問題。對于企業(yè)廢舊動力電池的材料回收及處置項目均可優(yōu)先得到支持。

對三電系統(tǒng)和整車制造環(huán)節(jié)來說，國家級的需求型政策工具均缺失，這一點在地區(qū)級政策工具中得到彌補。如成都市經(jīng)信委在2019 年發(fā)布的《成都市支持氫能暨新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展及推廣應(yīng)用若干政策》中表明：實行銷售獎勵政策。優(yōu)先扶持三電系統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)，根據(jù)銷售額按一定比例進行獎勵，獎勵額度最高達到500 萬元。又如市政府在《關(guān)于印發(fā)成都市促進五大高端成長型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干專項政策的通知》中對整車生產(chǎn)企業(yè)、關(guān)鍵零部件企業(yè)、電機、電控企業(yè)的年度新增銷售部分均設(shè)置了獎勵。獎勵標(biāo)準(zhǔn)與國家購車財政補助資金掛鉤，最高達2000 萬元。

在新能源材料環(huán)節(jié)，地方政府僅運用了環(huán)境性政策工具，而中央政府也僅增加了一項應(yīng)用示范。而兩個政策主體均沒有足夠地重視與支持新能源材料方面，這會影響企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的成本及技術(shù)創(chuàng)新，不利于從源頭控制產(chǎn)業(yè)鏈成本。

除此之外，無論是中央還是地方，都有約30%的政策針對全產(chǎn)業(yè)鏈，并未細(xì)分到具體的環(huán)節(jié)中。這說明很多政策文本較為籠統(tǒng)，不利于從產(chǎn)業(yè)鏈的角度給出具體的指導(dǎo)，這也是未來政策制定中有改進空間的地方。

通過將國家產(chǎn)業(yè)政策與川渝地方政府政策的對比，我們發(fā)現(xiàn)：川渝地區(qū)積極響應(yīng)國家號召，均較為重視環(huán)境型政策工具的運用，對基礎(chǔ)設(shè)施配套環(huán)節(jié)也更為看重。同時，地方政府也依據(jù)當(dāng)?shù)匦履茉雌囆袠I(yè)的發(fā)展情況做出了適當(dāng)調(diào)整。如減少了國家政策中環(huán)境型政策工具（目標(biāo)規(guī)劃）所占比重，增加了需求型政策工具所占比重，增添銷售補貼和應(yīng)用示范，將國家政策中的目標(biāo)規(guī)劃落到實處。與此同時，為提高川渝地區(qū)新能源汽車企業(yè)的積極性，地方政府在電池電機及電源、整車制造、基礎(chǔ)設(shè)施配套（主要指充電設(shè)施）三方面均出臺了較多的金融支持和銷售補貼等相關(guān)政策，為企業(yè)減負(fù)。總體來說，川渝地區(qū)緊跟“頂層設(shè)計”，并且根據(jù)當(dāng)?shù)匦履茉雌嚻髽I(yè)的實際發(fā)展情況做出了一定的調(diào)整，促進川渝地區(qū)新能源企業(yè)蓬勃發(fā)展。

四、基于三維分析框架的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性分析

對于“政策協(xié)同”的定義，學(xué)術(shù)界存在分歧，比較典型的觀點有“過程論”和“狀態(tài)論”等。何源等支持政策協(xié)同過程論的觀點，將“新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同”定義為新能源汽車產(chǎn)業(yè)通過政策制定主體、不同的政策措施、不同的政策目標(biāo)相互協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)或支持該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文參考前人的研究，將政策協(xié)同定義為三個維度（層面）的協(xié)同：時間維度的協(xié)同性、空間維度的協(xié)同性及政策工具的協(xié)同性。

（一）時間維度的協(xié)同性

時間維度的協(xié)同亦可稱為政策的連續(xù)性，指政策群在不同年份間的延續(xù)情況。圖4 展現(xiàn)了不同政策主體的不同類型政策在時間維度上的協(xié)同性。左邊為國家級產(chǎn)業(yè)政策在2010—2020 年間的政策工具數(shù)量，右邊則為不同年份間地區(qū)級政策工具數(shù)量。從政策工具總數(shù)來看，無論是國家級還是地區(qū)級，在不同年份間都有較大的波動，分別在2012 年和2016 年出現(xiàn)了兩個峰值。究其原因，主要在于2012 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020 年）》，通過多項政策工具的運用詳細(xì)規(guī)劃了新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈上各個環(huán)節(jié)的發(fā)展路徑。而在2016 年，正值“十三五”規(guī)劃的開局之年，國務(wù)院發(fā)布了有關(guān)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列規(guī)劃，如“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、科技創(chuàng)新規(guī)劃等。因此，政策工具數(shù)量達到峰值。而在其他年份，則出現(xiàn)數(shù)量不均衡、延續(xù)性不強、協(xié)同性較差等特點。具體到不同政策工具，我們發(fā)現(xiàn)，不同類型政策工具時間維度的協(xié)同性與政策工具總數(shù)情況基本一致，不同年份間波動較大，協(xié)同性較差，一定程度上體現(xiàn)了政策群的不穩(wěn)定。

圖4 不同政策主體在時間維度上的協(xié)同性

（二）空間維度的協(xié)同性

空間維度的協(xié)同亦可稱為政策主體的協(xié)同，即中央政府與地方政府發(fā)布的政策在內(nèi)容上的互補性。政策的制定和執(zhí)行需要中央和地方政府的協(xié)同合作，實現(xiàn)政策合力。從圖5 及相應(yīng)政策工具的條目數(shù)量來看，國家級與地方級政府在研發(fā)補貼、公共服務(wù)、目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制這幾方面較為協(xié)同，政策工具數(shù)量相近，且遵循先國家后地方的政策落實路徑。而在供給型政策中的技術(shù)支持，川渝地方政府政策工具數(shù)量明顯落后于國家層面；在需求型政策中的政府采購、銷售補貼與應(yīng)用示范則是國家層面的政策落后于地區(qū)層面的，協(xié)同互補性較差；環(huán)境型政策中的金融支持與產(chǎn)權(quán)保護同樣體現(xiàn)出國家層面政策的缺失。綜合來看，中央與地方兩類政策主體在需求型產(chǎn)業(yè)政策上的協(xié)同性最差，政策數(shù)量的匹配性最低。當(dāng)然，這也跟需求型政策的內(nèi)涵相關(guān)：像政府采購、銷售補貼及應(yīng)用示范這類具體的政策措施，本就該由地方政府依據(jù)國家政策方向做出相應(yīng)細(xì)則。如2016 年成都市人民政府發(fā)布的通知就對新能源汽車企業(yè)銷售補貼做了詳細(xì)的規(guī)定。補貼的基數(shù)為年度新增銷售部分，標(biāo)準(zhǔn)為國家購車財政補助資金標(biāo)準(zhǔn)的40%。具體補貼比例根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)有所區(qū)分。如整車生產(chǎn)企業(yè)補貼閾值高達0.2 億元，三電系統(tǒng)企業(yè)按銷售額的10%進行補貼，最高限額為0.1億元。2019 年成都市經(jīng)濟和信息化委員會提出對本市新能源汽車“三電”系統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)，按照相關(guān)產(chǎn)品年銷售額的1%給予獎勵，最高不超過0.05 億元。而國家層面關(guān)于銷售補貼的政策，則是方向性、指導(dǎo)性、言語表述較為籠統(tǒng)的。如2018 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020 年）》，指出要促進新能源汽車消費優(yōu)化升級。2020 年國家四大部委聯(lián)合發(fā)文，對不同種類、不同用途的新能源汽車應(yīng)用國家財政補貼的年限、范圍、力度、標(biāo)準(zhǔn)以及節(jié)奏做出規(guī)范。如提出2020—2022 年補貼標(biāo)準(zhǔn)按比例進行梯度退坡，第一年降低10%，第二年降低20%，第三年降低30%，以達到平穩(wěn)退坡的目的。除此之外，國家層面政策的短板還表現(xiàn)在金融支持、產(chǎn)權(quán)保護、人才培養(yǎng)及政府采購等方面，這也是今后需要加強的地方，而地方政府在貿(mào)易政策、價格指導(dǎo)、稅收優(yōu)惠等方面也需緊跟國家步伐，配套出臺相應(yīng)指導(dǎo)性細(xì)則。

圖5 不同政策主體在空間維度上的協(xié)同性

在眾多不同類型的支持政策中，我們觀察到：政府補助對新能源汽車企業(yè)的發(fā)展有著最直觀、效力最明顯的影響。作為成渝地區(qū)新能源汽車整車制造的代表企業(yè)，長安汽車和北汽藍谷的新能源業(yè)務(wù)發(fā)展階段與政府政策補助力度密切相關(guān)，而這也是空間維度上協(xié)同性較高的結(jié)果。

長安汽車在2010—2019 年接收到中央和地方政府補助總額累計68.8 億元，其中支持新能源汽車方面的專項資金累計5.54 億元。政府補助渠道與北汽藍谷類似。長安汽車于2008 年成立重慶長安新能源汽車有限公司，主營新能源汽車的整車制造。政府的研發(fā)補助提升了長安汽車的研發(fā)能力，使其所研發(fā)制造的新能源汽車框架與零部件質(zhì)量在國內(nèi)名列前茅。

北汽藍谷在2018—2019 年接收到中央和地方政府補助總額累計10.43 億元，其中支持新能源汽車方面的專項資金累計8.56 億元。補助資金的主要來源有：基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補助、自動駕駛技術(shù)研發(fā)補助、純電動汽車技術(shù)研發(fā)補助、燃料電池汽車技術(shù)研發(fā)補助。作為北汽集團在成渝地區(qū)2018 年正式成立的子公司，北汽藍谷在初創(chuàng)階段受到政府的直接經(jīng)濟支持，促進了其對新型新能源汽車產(chǎn)品和全新駕乘系統(tǒng)——“達爾文系統(tǒng)”的研發(fā)，進而提升了其市場競爭力。兩年間北汽藍谷的新能源汽車總銷量達30.86 萬輛，在國內(nèi)市場連續(xù)保持著銷量領(lǐng)跑的位置。

（三）政策工具間的協(xié)同性

政策工具間的協(xié)同是指供給型、需求型與環(huán)境型產(chǎn)業(yè)政策之間的匹配與互補。由前文可知，在國家層面，需求型政策工具所占比重最少（14%），其次為供給型政策工具（30%），環(huán)境型政策工具占據(jù)最大比重（56%）；在地區(qū)層面，供給型政策工具占比最少（21.43%），環(huán)境型政策工具占比最大（52.04%），居中的則為需求型政策工具（26.53%）。因此，需求型政策在國家層面存在一定的缺失，地區(qū)層面的供給型政策也滯后于中央政府的政策指導(dǎo)。具體分析圖6 各年間政策工具的協(xié)同性，我們發(fā)現(xiàn)：國家級產(chǎn)業(yè)政策在2010—2016 年間三策并舉，協(xié)同度較高，而2017—2020 年間則存在某一類型政策的缺失；地區(qū)級產(chǎn)業(yè)政策在2012 年、2015-2019年協(xié)同度較高，而其他年份則存在某一類型政策的缺失。國家層面，供給型產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境型產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性較高，兩者與需求型產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性較差，存在結(jié)構(gòu)性失衡；地區(qū)層面，三種政策工具的協(xié)同度相較國家層面有了一定程度的改善。從圖中還可以看出，地區(qū)級新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的制定、出臺時間晚于國家政策出臺時間1-2 年左右，有一定的時滯性?？偠灾吖ぞ唛g的協(xié)同性在川渝地區(qū)表現(xiàn)較為明顯，國家層面則存在需求型政策工具的缺失。

圖6 不同政策工具間的匹配與協(xié)同

（四）穩(wěn)健性檢驗——產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新

為了從政策落實效果端逆向檢驗前文對產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性的基本判斷，同時也為了探求產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性對成渝兩地新能源汽車企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的影響，我們以政策協(xié)同為自變量，企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新為因變量，對成渝經(jīng)濟圈中19 家新能源汽車企業(yè)的數(shù)據(jù)進行實證分析。具體樣本如表1：

表1 川渝兩地歸屬于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的企業(yè)概況

對于政策協(xié)同的度量，現(xiàn)有文獻多采用虛擬變量的方式，如陽鎮(zhèn)等將同一年度中央產(chǎn)業(yè)政策與地方產(chǎn)業(yè)政策均支持的企業(yè)，定義為央－地產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同，變量賦值為1；將中央支持但地方不支持的產(chǎn)業(yè)以及地方支持但中央不支持的產(chǎn)業(yè)分別定義為政策不協(xié)同的兩種情況，并分別用虛擬變量表示。在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，本文定義3 個不同維度的政策協(xié)同變量，具體如下：

時間維度的協(xié)同亦指政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，即政策群在不同年份間的一致性和延續(xù)性，具體表現(xiàn)為政策內(nèi)容的繼承性、政策實施及持續(xù)的時間以及政策實施過程的整體連貫性。結(jié)合對政策文本具體內(nèi)容的判斷，當(dāng)本年度的產(chǎn)業(yè)政策工具數(shù)量在供給、需求、環(huán)境三種類型中有兩種及以上表現(xiàn)為數(shù)量上的持平或增加，則將本年度定義為協(xié)同，時間維度協(xié)同虛擬變量賦值為1。

空間維度的協(xié)同亦可稱為政策主體的協(xié)同，即中央政府與地方政府發(fā)布的政策在內(nèi)容上的互補性。從時間序列來看，如果當(dāng)年國家級產(chǎn)業(yè)政策工具總數(shù)與地區(qū)級產(chǎn)業(yè)政策工具總數(shù)相近（此處的相近不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，還體現(xiàn)在各類型政策工具的配比上），則央地協(xié)同虛擬變量取值為1，否則為0。通過政策文本梳理，對國家地區(qū)間產(chǎn)業(yè)政策工具數(shù)量及類型匹配度進行打分，我們將央地協(xié)同虛擬變量在2014—2016 年、2020年定義為1，其余為0。

政策工具間的協(xié)同是指供給型、需求型與環(huán)境型產(chǎn)業(yè)政策之間的匹配與互補。國家級產(chǎn)業(yè)政策在2010—2016 年間三策并舉，協(xié)同度較高，而2017—2020 年間則存在某一類型政策的缺失；地區(qū)級產(chǎn)業(yè)政策在2012 年、2015—2019 年協(xié)同度較高，而其他年份則存在某一類型政策的缺失。因此，將工具協(xié)同（國家）變量在2010—2016 賦值為1，在2017—2020 賦值為0，工具協(xié)同（地區(qū)）變量在2012 年、2015—2019 年協(xié)同度較高，賦值為1，其余年份賦值為0。

對于企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的度量，借鑒郭凈的研究，一般從創(chuàng)新投入和產(chǎn)出兩個角度選擇定量指標(biāo)來評價。變量定義具體見表2：

表2 變量定義

我們擬構(gòu)建如下模型對產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性進行檢驗，其中模型（1）檢驗政策協(xié)同各變量對企業(yè)研發(fā)投入的影響，模型（2）檢驗政策協(xié)同各變量對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出（專業(yè)申請）的影響。

表3 為2010-2020 年間時間維度協(xié)同變量、央地協(xié)同變量、政策工具協(xié)同變量的分布情況。比較突出的特點是2015—2016 年間，政策協(xié)同度非常高。據(jù)統(tǒng)計，在2015 年，中國超越美國成為全球最大的新能源汽車市場。截至2015 年底，推廣新能源汽車45 萬輛，基本實現(xiàn)《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》50 萬輛的目標(biāo)。在整個汽車市場的比重已經(jīng)超過1%，預(yù)示著行業(yè)即將進入快速發(fā)展的新階段。2016 年正處于“十三五”規(guī)劃的元年，國務(wù)院印發(fā)了一系列新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。緊接著建立國家動力電池創(chuàng)新中心、提高整車企業(yè)準(zhǔn)入門檻、啟動新能源汽車試點專項申報、出臺碳配額接檔補貼政策。政策的密集出臺會提升了央地產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同度，新能源汽車產(chǎn)業(yè)在這兩年的高速發(fā)展也逆向驗證了我們對政策協(xié)同性的基本判斷。

表3 產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同度一覽表

表4 是不同產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同類型與企業(yè)研發(fā)投入的回歸結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)：在時間維度上，國家級產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性正向促進了企業(yè)研發(fā)投入，但地區(qū)級政策協(xié)同卻并未顯著影響研發(fā)投入。究其原因，主要在于前文分析表明，國家級產(chǎn)業(yè)政策更偏重于供給型，而其中的研發(fā)補貼更能直接作用于微觀企業(yè)研發(fā)投入；地區(qū)級產(chǎn)業(yè)政策更偏重于需求型，因而其時間維度協(xié)同性對研發(fā)投入的影響并不直觀。在空間維度上，央地協(xié)同能顯著促進研發(fā)投入。無論是國家級還是地區(qū)級政策工具協(xié)同，都能正向促進研發(fā)投入。

表4 產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同類型與企業(yè)研發(fā)投入的回歸結(jié)果

表5 是不同產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同類型與企業(yè)專利申請數(shù)量的回歸結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)：國家產(chǎn)業(yè)政策時間上的連續(xù)性能顯著促進企業(yè)專利申請，而地區(qū)級并未出現(xiàn)這種情況。央地政策協(xié)同性越強，企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出就越多。政策工具方面，無論是國家級還是地區(qū)級，均表現(xiàn)為專利申請數(shù)量隨著工具間協(xié)同性的增大而增多。但總體而言，政策協(xié)同類型與企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的正向關(guān)系并沒有與企業(yè)創(chuàng)新投入的正向關(guān)系顯著，這是由于產(chǎn)業(yè)政策對創(chuàng)新投入的影響更為直接，而投入傳遞到產(chǎn)出則會出現(xiàn)一定程度的效能損耗。

表5 產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同類型與企業(yè)專利申請的回歸結(jié)果

綜上所述，無論從時間維度、空間維度還是從政策工具匹配的視角，中央與地方產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同均能顯著促進企業(yè)研發(fā)投入與產(chǎn)出，區(qū)別僅在于影響程度的不同。實證結(jié)果印證了前文對產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性的基本判斷。

五、研究結(jié)論與對策建議

（一）研究結(jié)論

成渝經(jīng)濟圈在全國區(qū)域發(fā)展格局中具有重要戰(zhàn)略地位，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)是形成高質(zhì)量發(fā)展重要增長極的戰(zhàn)略決策。而新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須有良好的制度支撐，既要有市場驅(qū)動也需有政府引導(dǎo)。只有將有為政府與有效市場相結(jié)合，強化一盤棋思想，樹立一體化理念，加強戰(zhàn)略協(xié)同、規(guī)劃銜接與政策溝通，不斷深化川渝兩地的產(chǎn)業(yè)協(xié)作及補鏈成群，才能有效促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提高兩地產(chǎn)業(yè)配套協(xié)同程度。

本文運用內(nèi)容分析法對搜集的政策文本進行編碼，構(gòu)建出政策主體——產(chǎn)業(yè)鏈——政策工具三維分析框架，并從時間、空間及工具匹配三個維度對產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性進行研究。結(jié)論表明：（1）無論是中央還是地方，環(huán)境型產(chǎn)業(yè)政策都是最常用的政策工具，目標(biāo)規(guī)劃在其中占據(jù)絕對優(yōu)勢。兩個政策主體的區(qū)別體現(xiàn)在一個偏重宏觀的技術(shù)支持、公共服務(wù)及研發(fā)補貼等供給型政策工具，一個偏重微觀的銷售補貼、應(yīng)用示范等需求型政策工具。地方政府減少了環(huán)境性政策所占比重，增加了需求型政策工具，例如出臺了較多的金融支持、銷售補貼等政策，將國家政策中的目標(biāo)規(guī)劃落到實處。（2）無論是國家還是地區(qū)級產(chǎn)業(yè)政策，均對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)較為重視；對三電系統(tǒng)和整車制造環(huán)節(jié)來說，缺失國家級的需求型政策，這一點在地區(qū)級政策工具中得到了彌補。在新能源材料環(huán)節(jié)，地方政府僅運用了環(huán)境性政策工具，而中央政府也僅增加了一項應(yīng)用示范。在售后及回收環(huán)節(jié)，國家層面的政策工具仍偏重于環(huán)境型，而到了地方層面，則出現(xiàn)三種政策工具協(xié)同使用的局面。其中，運用較多的是供給型政策工具中的技術(shù)支持與應(yīng)用示范。（3）不同類型政策工具時間維度的協(xié)同性與政策工具總數(shù)情況基本一致，不同年份間波動較大，協(xié)同性較差，一定程度上體現(xiàn)了政策群的不穩(wěn)定。從空間維度看，中央與地方兩類政策主體在需求型產(chǎn)業(yè)政策上的協(xié)同性最差，政策數(shù)量的匹配性最低。國家級與地方級政府在研發(fā)補貼、公共服務(wù)、目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制這幾方面較為協(xié)同，政策工具數(shù)量相近，且遵循先國家后地方的政策落實路徑。政策工具間的協(xié)同性在川渝地區(qū)表現(xiàn)較為明顯，國家層面則存在需求型政策工具的缺失。

（二）對策建議

1.國家層面

從國家層面看，應(yīng)針對性地盡快補齊政策協(xié)同短板。時間維度上，應(yīng)注意不同年份間政策群的連續(xù)性。如何做好新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策“十三五”與“十四五”的銜接，是加強政策協(xié)同的重要著眼點。空間維度上，應(yīng)注意多出臺一些需求型政策如政府采購、銷售補貼與應(yīng)用示范等，具體指導(dǎo)地方政策的制定和執(zhí)行。政策工具間的協(xié)同上，應(yīng)注意環(huán)境型金融支持與需求型銷售補貼、應(yīng)用示范的協(xié)同。在后補貼時代，國家應(yīng)進一步健全金融體系，吸引金融機構(gòu)、大型企業(yè)及社會資本參與，挖掘更持久的資金來源，從而應(yīng)對補貼退坡帶來的資金依賴。此外，從產(chǎn)業(yè)鏈角度，國家層面產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)細(xì)化為具體針對產(chǎn)業(yè)鏈上各個環(huán)節(jié)進行指導(dǎo)。政策整理結(jié)果表明：約30%的政策針對全產(chǎn)業(yè)鏈，這種“大水漫灌”會減弱政策力度，影響實施效果。

2.地區(qū)層面

川渝地方政府的薄弱環(huán)節(jié)在于基于產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)創(chuàng)新，新能源材料的研究和開發(fā)是整個產(chǎn)業(yè)鏈的短板，針對這方面的產(chǎn)業(yè)政策也相應(yīng)較為匱乏，這會影響企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的成本，不利于從源頭控制整個產(chǎn)業(yè)鏈的成本。與之相對應(yīng)，川渝地區(qū)以生產(chǎn)零部件為主的企業(yè)（如東方電氣、浩物股份、廣安愛眾、天齊鋰業(yè)等），其新能源汽車零部件生產(chǎn)制造的專業(yè)化程度明顯不高，還需政策的有效引導(dǎo)和企業(yè)自身的努力。政策梳理結(jié)果也表明：在供給型政策中的技術(shù)支持，川渝地方政府政策工具數(shù)量明顯落后于國家層面。面對政府補貼大幅退坡的復(fù)雜市場背景，川渝兩地的新能源汽車企業(yè)需合力成團，在動力電池、充換電技術(shù)等領(lǐng)域協(xié)同研發(fā)，探索可持續(xù)的充電運營模式，對驅(qū)動電機、電機控制方面的投入繼續(xù)增加，加強產(chǎn)業(yè)科技人才培養(yǎng)力度，進一步提高新能源產(chǎn)品的質(zhì)量，由投資驅(qū)動“硬基礎(chǔ)”轉(zhuǎn)向技術(shù)研發(fā)“軟環(huán)境”培育，推動地方打造產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、服務(wù)鏈、人才鏈等核心資源元素集聚的創(chuàng)新生態(tài)圈。

3.協(xié)同層面

從協(xié)同層面看，應(yīng)注重不同政策主體與工具間的功能性協(xié)同。積極尋求政策主體之間的溝通協(xié)商，通過建立合理有效的利益協(xié)調(diào)和激勵機制進行政策工具的設(shè)計和選擇。中央對新能源汽車產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展戰(zhàn)略進行宏觀指導(dǎo)，地方政府根據(jù)中央精神，因地制宜地制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展政策，落實生產(chǎn)、消費、研發(fā)等環(huán)節(jié)的資源配置，形成川渝兩地優(yōu)勢互補、中央和地方齊心協(xié)力的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好局面。川渝兩地需以開放、共贏的心態(tài)進行區(qū)域?qū)I(yè)化分工和跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建，如整合資陽市和大足高新區(qū)智能產(chǎn)業(yè)園等汽車工業(yè)園，打造汽車零部件產(chǎn)業(yè)集群。兩地必須在抱團做大產(chǎn)業(yè)支撐方面不斷推進，注意經(jīng)濟圈內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支撐扶持與配套產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展政策之間的協(xié)同，充分發(fā)揮已有的區(qū)域性合作機制，增強協(xié)同創(chuàng)新能力。在后補貼時代繼續(xù)制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，為消費者提供更加優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，共同促進中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。