李剛

黨的十九大報(bào)告明確指出，我國已進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”等重大政治原則已明確寫入黨章。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，針對(duì)一些國有企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)等問題，提出完善治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程。當(dāng)前，絕大多數(shù)國有企業(yè)已基本完成將黨建工作整體要求納入公司章程這一工作，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)統(tǒng)一有了重要依據(jù)。但這只是解決國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)問題的第一步，還需繼續(xù)深入研究國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中存在的問題，以便國有企業(yè)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制更加協(xié)調(diào)、高效，逐步探索形成新時(shí)代有中國特色的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

一、國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.“三會(huì)一層”嚴(yán)格依法運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，大部分國有企業(yè)嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定，建立了包括股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營層在內(nèi)的“三會(huì)一層”公司治理結(jié)構(gòu)體系（國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)，股東會(huì)非本文討論重點(diǎn)），對(duì)規(guī)范公司整體運(yùn)轉(zhuǎn)起到了一定作用，初步建立了較為規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，基本形成了現(xiàn)代公司治理意識(shí)。

2.公司黨委積極參與公司治理。按照國企黨建有關(guān)要求，公司黨委積極參與公司治理。在國有企業(yè)中，形成了公司黨委加“三會(huì)一層”的治理架構(gòu)。在黨委組成上，按照“雙向進(jìn)入、交叉任職”的要求，管理層成員與黨委成員適度交叉任職。根據(jù)某行業(yè)監(jiān)管部門調(diào)查報(bào)告，JX公司黨委有5名成員，黨委書記兼紀(jì)委書記未進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營層擔(dān)任職務(wù)，黨委副書記任董事長兼總經(jīng)理，? ? ?3名黨委委員均任副總經(jīng)理;JT公司黨委有4名成員，黨委書記和紀(jì)委書記未進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層擔(dān)任職務(wù)，2名黨委副書記分別任董事長和總經(jīng)理;BBW公司黨委有9名成員，黨委書記未進(jìn)入董事會(huì)，6名黨委成員在管理層任職;ZY公司黨委有5名成員，黨委書記兼任董事長，其余4名委員進(jìn)入監(jiān)事會(huì)、管理層擔(dān)任職務(wù)。在運(yùn)作機(jī)制上，公司黨委將“把方向、管大局、保落實(shí)”作為參與公司治理的方向，主要參與“三重一大”相關(guān)事項(xiàng)決策。黨委在不同類型的重大問題上參與決策的程度不同。在重要人事任免上，黨委主要發(fā)揮議決作用，干部人選方案需經(jīng)黨委討論通過后才能提交董事會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)決定;而在重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用上，黨委主要發(fā)揮建議作用，黨委討論后將意見通過法定途徑提交董事會(huì)。

3.行政色彩依然濃厚。地方國資監(jiān)管部門對(duì)國有企業(yè)在人事任免、經(jīng)營決策、薪酬管理等多個(gè)方面管控較多。在人事任免上，大部分黨委委員、董事、監(jiān)事和經(jīng)營層人員由主管部門任免或決定。在經(jīng)營決策上，重大事項(xiàng)需要請(qǐng)示國資監(jiān)管部門，甚至還需由地方政府定奪。在行政級(jí)別上，由地方黨委政府直接任免或國資監(jiān)管部門任免的領(lǐng)導(dǎo)干部一般按照廳級(jí)或處級(jí)干部進(jìn)行管理，大部分由上級(jí)政府部門進(jìn)行限薪，在日常經(jīng)營或?qū)ν饨煌斜容^重視級(jí)別待遇。

二、當(dāng)前國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)存在的問題

1.公司黨委領(lǐng)導(dǎo)與公司治理尚未有機(jī)融合。在職責(zé)定位上，雖然《中國共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）以及公司章程均明確了企業(yè)黨組織的政治核心地位和參與公司治理的主體資格，但原則性較強(qiáng)，未明確黨委在公司治理層面的職責(zé)地位，以及黨委與“三會(huì)一層”之間的監(jiān)督與制衡關(guān)系。在實(shí)踐中，國有企業(yè)黨委參與公司治理，普遍停留在把黨的干部融入“三會(huì)一層”，實(shí)行“一身二責(zé)、雙肩挑”治理機(jī)制的層面。在決策程序上，《公司法》對(duì)股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營層的職責(zé)權(quán)限和決策程序都有明確規(guī)定，但對(duì)黨委的決策程序、發(fā)揮作用的方式則沒有提及。在實(shí)踐中，公司章程也僅對(duì)公司黨建作了原則性規(guī)定，未明確黨委在公司決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式。

2.公司治理機(jī)制未充分發(fā)揮作用。大部分國有企業(yè)雖然建立了治理架構(gòu)和議事規(guī)則，但公司治理機(jī)制并未充分發(fā)揮作用，存在“形似而神不至”的問題。董事會(huì)運(yùn)作方面，大部分公司董事會(huì)決策形式化，董事一般不在董事會(huì)會(huì)議上對(duì)議案發(fā)表意見建議。部分公司獨(dú)立董事缺乏必要的法律和財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，且身兼數(shù)職，沒有時(shí)間和精力對(duì)公司進(jìn)行全面了解，不能對(duì)公司有關(guān)問題獨(dú)立地做出判斷和發(fā)表有價(jià)值的意見。部分公司的獨(dú)立董事由于提名或津貼等因素，很難代表中小股東利益對(duì)公司的經(jīng)營活動(dòng)發(fā)表客觀獨(dú)立的意見。對(duì)于設(shè)立董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)的國有企業(yè)，大部分董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)為董事會(huì)決策發(fā)揮輔助作用不夠。如CJ、ZC等公司的董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)大多在董事會(huì)前1小時(shí)召開，工作以審核各類報(bào)告為主，主要是應(yīng)對(duì)公司內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部控制評(píng)估事項(xiàng)及與之相關(guān)的監(jiān)管規(guī)定，但積極主動(dòng)為公司建言獻(xiàn)策、優(yōu)化管理的情況并不多。如JX公司2016 年度7 次專業(yè)委員會(huì)會(huì)議均以通訊表決方式召開，沒有會(huì)議記錄，各專業(yè)委員會(huì)委員對(duì)全部議案均表示同意，未提出不同意見。監(jiān)事會(huì)運(yùn)作方面，部分公司沒有明確規(guī)定監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事的職責(zé)和權(quán)利，沒有監(jiān)事履行職責(zé)的保障措施，致使監(jiān)事會(huì)成為“擺設(shè)”。部分公司雖然制度比較齊全，但制度執(zhí)行不力，使監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能流于形式，個(gè)別公司甚至全年只召開了一次監(jiān)事會(huì)會(huì)議，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)、內(nèi)部審計(jì)等關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)缺乏指導(dǎo)和監(jiān)督。

3.重大事項(xiàng)決策環(huán)節(jié)繁瑣且存在邏輯模糊潛在問題。某些重大事項(xiàng)，起碼要經(jīng)歷經(jīng)營層研究、黨委會(huì)研究、上級(jí)國資監(jiān)管部門研究、董事會(huì)研究、股東大會(huì)研究，有的還要在董事會(huì)研究之前進(jìn)行董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)研究，環(huán)節(jié)極為繁瑣。從邏輯上看存在一定問題，黨委會(huì)已經(jīng)研究通過的議題，董事會(huì)、股東大會(huì)是否還能反對(duì)。如果不能反對(duì)，其決策就只能是流于形式;如果能反對(duì)，是否違背黨章中新增“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一重大政治原則。這些問題值得反思。

三、解決國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)存在問題的思考與建議

1.追根溯源，探究公司治理的本質(zhì)。公司治理結(jié)構(gòu)模式研究自20世紀(jì)80年代興起以后，主要被概括為三個(gè)模式：英美模式、日德模式和家族控制模式。①英美模式。英美模式的主要特點(diǎn)：一是股權(quán)結(jié)構(gòu)高度分散、小股東數(shù)量大、持股數(shù)量少;二是股市比較發(fā)達(dá)，股權(quán)的流動(dòng)性強(qiáng);三是有較為嚴(yán)格的外部市場(chǎng)約束機(jī)制;四是獨(dú)立董事為主的董事會(huì)結(jié)構(gòu)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)，由獨(dú)立董事履行監(jiān)督職能;五是董事長一般兼任首席執(zhí)行官（CEO）;六是推行員工持股計(jì)劃，公司員工出資認(rèn)購全部或部分公司股份，委托員工持股會(huì)管理，員工持股會(huì)進(jìn)入董事會(huì)。②日德模式。日德模式的主要特點(diǎn)：一是銀行處于公司治理的核心地位，同時(shí)股權(quán)也比較集中;二是股權(quán)向法人集中而非個(gè)人，且法人間相互持股模式顯著;三是建立了職工董事制度;四是股市不發(fā)達(dá)，外部約束機(jī)制較弱;五是大型公司設(shè)置管理董事會(huì)和監(jiān)督董事會(huì)，前者負(fù)責(zé)管理，后者負(fù)責(zé)監(jiān)督。③家族控制型模式。家族控制型模式的主要特點(diǎn)：一是實(shí)際控制人既是大股東，又是經(jīng)理人，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)沒有分離;二是“三會(huì)”存在，但形同虛設(shè)。

2.尋法依規(guī)，探究解決我國國有公司治理問題的思路。我國《公司法》中，對(duì)上市公司做了特殊要求，借鑒英美模式，要求設(shè)立獨(dú)立董事，然而英美模式中不設(shè)監(jiān)事會(huì)，而我國上市公司卻設(shè)置監(jiān)事會(huì)，存在“職能重復(fù)”問題。我國一些國有公司以及某些特殊行業(yè)如銀行、保險(xiǎn)行業(yè)公司，國資監(jiān)管部門或行業(yè)監(jiān)管部門往往以上市公司的標(biāo)準(zhǔn)要求本行業(yè)公司，即要求設(shè)立獨(dú)立董事，并需達(dá)到一定比例（1/3以上），同時(shí)要求在董事會(huì)下設(shè)若干專業(yè)委員會(huì)，充分發(fā)揮獨(dú)立董事職能。既設(shè)董事會(huì)又設(shè)監(jiān)事會(huì)，其實(shí)是借鑒日德模式。此外，我國《公司法》對(duì)于國有獨(dú)資公司還要求建立職工董事制度，這依然來源于日德模式，同時(shí)還“舉一反三”，要求幾乎各種類型的公司都要建立職工監(jiān)事制度，且職工監(jiān)事比例不得低于1/3。從立法者的初衷來分析，這種要求應(yīng)該是好意的?！肮尽北旧砭褪遣皝砥?，我國從1994年才開始探索建立《公司法》，自然希望借鑒各個(gè)西方經(jīng)典模式中的“優(yōu)點(diǎn)”，至少看起來是更嚴(yán)格和完備的，同時(shí)這種做法也比較審慎，符合公司法工作的特點(diǎn)。但我們應(yīng)該看到，西方經(jīng)典模式的形成，跟其國家的經(jīng)濟(jì)、文化有密切關(guān)系，如果我們奉行“拿來主義”甚至“照抄照搬”，是不行的。尤其對(duì)于國有公司來講，在“公司法頂層設(shè)計(jì)”上就有繁瑣刻板之嫌的“三會(huì)一層”體系上，再加上黨委的參與治理及上級(jí)國資監(jiān)管部門的監(jiān)管，自然導(dǎo)致其治理結(jié)構(gòu)問題更加凸出。

從“英美模式”和“日德模式”的特點(diǎn)分析，公司治理的本質(zhì)是要解決好委托代理問題。“英美模式”中，董事長一般兼任首席執(zhí)行官（CEO），為主要經(jīng)營者，用獨(dú)立董事作為獨(dú)立的監(jiān)督者;“日德模式”中，管理董事會(huì)為主要經(jīng)營者，監(jiān)督董事會(huì)作為獨(dú)立的監(jiān)督者。本文認(rèn)為，解決問題的思路應(yīng)該是“精簡(jiǎn)”，把一些“職能重復(fù)”、不能發(fā)揮效用的環(huán)節(jié)去掉。解決問題的原則應(yīng)該是只保留“一個(gè)”主要經(jīng)營者和“一個(gè)”獨(dú)立的監(jiān)督者，有且只能有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，任何多余的機(jī)構(gòu)都是浪費(fèi)，甚至成為掣肘。

3.把握本質(zhì)，探索構(gòu)建新時(shí)代下有中國特色的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。由于當(dāng)前國有企業(yè)治理主體為公司黨委+“三會(huì)一層”，顯然不符合前述“有且只能有兩個(gè)機(jī)構(gòu)”原則，實(shí)踐中就只能試圖劃分各個(gè)治理主體的權(quán)責(zé)，但這只能是權(quán)宜之計(jì)，是“下策”，實(shí)踐中事項(xiàng)非常復(fù)雜，不可能通過幾條規(guī)定，就能進(jìn)行清晰劃分，這就導(dǎo)致各個(gè)治理主體之間，常常由于權(quán)責(zé)不明晰而產(chǎn)生碰撞，影響公司發(fā)展。

首先，對(duì)于國有企業(yè)來講，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一原則是根本政治原則，所以黨委會(huì)顯然必須保留。其次，“三會(huì)一層”中，監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)也必須保留，但必須強(qiáng)調(diào)其“獨(dú)立性”和“有效性”，同時(shí)取消“職工監(jiān)事”（因?yàn)椴贿m合我國國情），還要為監(jiān)事會(huì)配備充足的辦事機(jī)構(gòu)和人員，這些人員必須專職、專業(yè)，其薪酬、待遇等完全由上級(jí)國資監(jiān)管部門制定并明確，使其絕對(duì)獨(dú)立于其他治理主體。按照“有且只能有兩個(gè)機(jī)構(gòu)”原則（股東大會(huì)顯然必須保留，但其主動(dòng)參與公司治理能力有限，不在本文討論之列），董事會(huì)和經(jīng)營層必須進(jìn)行一定改造。從理論上看，對(duì)于國有企業(yè)來講，黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營層進(jìn)行“三合一”改造，可能是最佳融合方式。

①董事會(huì)改造建議。對(duì)于董事會(huì)來講，首先必須取消不在公司坐班的外部董事（包括獨(dú)立董事和股東委派董事），杜絕“董事不懂事”現(xiàn)象。獨(dú)立董事本身就與監(jiān)事會(huì)職能重合，必須取消，實(shí)踐中其獨(dú)立性根本無從談起，且由于是兼職，也不可能投入較大精力參與公司決策和管理。當(dāng)然，其專業(yè)性可用“公司顧問”的身份予以體現(xiàn)，可將獨(dú)立董事全部轉(zhuǎn)化為“公司顧問”，成為公司“外腦”;股東委派董事應(yīng)要求必須專職、坐班，真正參與公司決策和管理，所有“只掛名、不坐班”的現(xiàn)象必須嚴(yán)格消除。此外，取消職工董事，原因同前職工監(jiān)事所述。這樣，所有董事都是內(nèi)部董事，都進(jìn)入黨委會(huì)。黨委會(huì)、董事會(huì)完成實(shí)質(zhì)性合并，黨委書記兼任董事長。

②經(jīng)營層改造建議。黨委書記（董事長）、總經(jīng)理及其他經(jīng)營層成員共同組成執(zhí)委會(huì)，共同負(fù)責(zé)公司經(jīng)營管理工作。首席執(zhí)行官由黨委書記（董事長）兼任，負(fù)責(zé)公司全面工作，總經(jīng)理可擔(dān)任黨委副書記、副董事長，協(xié)助黨委書記（董事長）負(fù)責(zé)全面工作，其他經(jīng)營層成員均為“首席條線官”，條線工作由“首席條線官”負(fù)責(zé)。對(duì)于跨條線工作，視其重要性，采取黨委會(huì)（董事會(huì)）研究、執(zhí)委會(huì)研究、請(qǐng)示首席執(zhí)行官、條線間自行協(xié)調(diào)等方式予以解決。

③改造帶來的好處。一是可有效解決決策與執(zhí)行脫節(jié)問題。曾任中國建設(shè)銀行董事會(huì)秘書的陳彩虹先生曾撰文指出，對(duì)于大中型公司來說，決策和執(zhí)行是由不同的人群來承擔(dān)的。從公司治理角度看，決策者和執(zhí)行者的分離，一方面，分開了專門職責(zé)，便于決策者和執(zhí)行者提升各自的“專業(yè)水平”，這是優(yōu)勢(shì)的一面;另一方面，兩者在物理上的“自然距離”，導(dǎo)致“決策要求下達(dá)”和“執(zhí)行問題上傳”的信息傳遞出現(xiàn)問題，這是劣勢(shì)的一面。實(shí)踐表明，后者已經(jīng)成為現(xiàn)代公司治理中的重大難題，其“信息不對(duì)稱”之說，已被公司治理內(nèi)外各方高度關(guān)注。對(duì)于“信息傳遞問題”，陳彩虹先生指出，問題的關(guān)鍵在于從形式上看是上下信息的傳遞問題，實(shí)際上則是權(quán)力、資源、利益、成本、職責(zé)等的配置問題。由于決策者不是執(zhí)行者，決策的信息下達(dá)時(shí)，是否能契合執(zhí)行者對(duì)各種配置的期望，從而保證執(zhí)行順暢無滯，是難點(diǎn)之一;同時(shí)，執(zhí)行中的問題向上報(bào)告時(shí)，是否會(huì)得到?jīng)Q策者的認(rèn)同并給予重視解決，是難點(diǎn)之二。在這兩個(gè)難點(diǎn)中，執(zhí)行者通常會(huì)擔(dān)心“決策不符合實(shí)際”，而決策者則會(huì)憂慮“執(zhí)行不到位”或“反饋信息不真實(shí)”。結(jié)果是，公司治理要花費(fèi)很大精力來解決決策者和執(zhí)行者之間“信息不對(duì)稱”的問題。其實(shí)，對(duì)于提升各自“專業(yè)水平”這一說法同樣非常牽強(qiáng)，決策者在制定戰(zhàn)略時(shí)，如果對(duì)公司內(nèi)部情況不熟悉，那么基本不可能做出科學(xué)合理且符合公司實(shí)際的戰(zhàn)略決策。二是可以解決管理幅度不合理、多頭領(lǐng)導(dǎo)等問題。按照《公司法》，董事長只管理一個(gè)人（設(shè)董秘的，還管理董秘，管兩個(gè)人），那就是總經(jīng)理，這顯然是不合理的，理論研究和常識(shí)表明，最佳管理幅度大約是1人管8人。那么董事長能不能越過總經(jīng)理，直接管理副總經(jīng)理呢？實(shí)踐中很常見，但是對(duì)于副總經(jīng)理來講，就產(chǎn)生了多頭領(lǐng)導(dǎo)問題（上面既有董事長又有總經(jīng)理的指揮），如何應(yīng)對(duì)這個(gè)問題，反而成為擺在副總經(jīng)理面前的一個(gè)重大難題，也分散了很多精力。三是解決了董事長和總經(jīng)理之間權(quán)力劃分不清及董事長對(duì)總經(jīng)理控制力有限等問題。我國國有企業(yè)中，名義上是按照《公司法》，總經(jīng)理由董事長提名，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)（而非董事長）。但實(shí)際上董事長對(duì)總經(jīng)理的控制力有限，因?yàn)閲衅髽I(yè)都有上級(jí)監(jiān)管部門，對(duì)于總經(jīng)理的人選，監(jiān)管部門顯然擁有比董事長更大的話語權(quán)。這樣無形中，就增加了一層無效或低效的委托代理鏈。而民營企業(yè)中，一般不存在這個(gè)問題，董事長的確就是“老板”，對(duì)總經(jīng)理擁有非常高的控制權(quán)，因而其委托代理是有效的。

（作者單位：中原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司）