張靜

湖北省興山縣城一角

7月12日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。這是繼2014年我國(guó)出臺(tái)首個(gè)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》后，面向未來(lái)的新一輪新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)。

《實(shí)施方案》提出，到2025年，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口。

就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)等問(wèn)題，本刊記者近日專訪了上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授陸銘。

戶籍制度改革更加明確

《瞭望東方周刊》：與2014年出臺(tái)的首個(gè)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相比，新的《實(shí)施方案》有哪些亮點(diǎn)？

陸銘：《實(shí)施方案》里很多表述都有新意，但最引人關(guān)注的還是與人口有關(guān)的戶籍制度、土地制度改革方面的內(nèi)容。

《實(shí)施方案》提出，全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制;全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的I型大城市落戶條件;城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，鼓勵(lì)取消年度落戶名額限制。

用地方面，《實(shí)施方案》對(duì)農(nóng)村和人口流出地的用地提出，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，加快推進(jìn)房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式;在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營(yíng)、出租、入股、合作等方式，依法依規(guī)盤活閑置宅基地和閑置住宅。

《瞭望東方周刊》：根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，2021年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，比上年提高0.83個(gè)百分點(diǎn)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，比上一年提高了1.3個(gè)百分點(diǎn)。這是“十三五”以來(lái)戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提升幅度首次高于常住人口城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)。對(duì)此應(yīng)如何理解？

陸銘：戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距首次縮小非常有意義。未來(lái)，沒(méi)有本地戶籍的城市人口比重將逐漸下降，使常住人口與戶籍人口趨同。那么，戶籍制度就能夠轉(zhuǎn)變成常住地的登記制度，公共服務(wù)也就可以逐步按常住人口來(lái)配置。這充分說(shuō)明，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化正穩(wěn)步邁向高質(zhì)量發(fā)展。

陸銘

人口向城市流動(dòng)是長(zhǎng)期趨勢(shì)

《瞭望東方周刊》：《實(shí)施方案》提出，堅(jiān)持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，在深化戶籍制度改革上，哪些工作還需加快推進(jìn)？

陸銘：在深化戶籍制度改革方面，《實(shí)施方案》明確提出精簡(jiǎn)積分落戶項(xiàng)目，這一點(diǎn)對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重大意義。

原來(lái)各地方實(shí)施的積分落戶標(biāo)準(zhǔn)里，比較重視教育程度，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口教育水平相對(duì)較低，且很多已經(jīng)在流入地長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)居住。如果這部分人僅僅因?yàn)榻逃經(jīng)]有拿到相應(yīng)積分而無(wú)法市民化，公共服務(wù)不均等狀況就會(huì)長(zhǎng)期存在。

在逐步推進(jìn)公共服務(wù)均等化進(jìn)程中，要能給外來(lái)人口子女提供更好的受教育機(jī)會(huì)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到人口流入的長(zhǎng)期性，因此要持續(xù)加大力度增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)。

城市服務(wù)業(yè)對(duì)創(chuàng)造就業(yè)已越來(lái)越重要，推進(jìn)外來(lái)人口的市民化，讓他們能夠在城市里積累服務(wù)業(yè)工作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其職業(yè)發(fā)展和收入提高有好處，對(duì)提升城市生活品質(zhì)也有積極意義。

在逐步推進(jìn)公共服務(wù)均等化進(jìn)程中，要能給外來(lái)人口子女提供更好的受教育機(jī)會(huì)。在人口流入地，要大量建保障房，給參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的外來(lái)人口提供體面的生活空間。

閑置建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置

《瞭望東方周刊》：《實(shí)施方案》指出，在城市群和都市圈內(nèi)探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離，建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制。率先在都市圈推動(dòng)規(guī)劃統(tǒng)一編制實(shí)施，探索土地、人口等統(tǒng)一管理。這對(duì)都市圈協(xié)同發(fā)展將帶來(lái)哪些實(shí)際利好？

陸銘：中國(guó)不少都市圈都遇到了行政邊界對(duì)于一體化發(fā)展的制約，需要通過(guò)行政體制改革來(lái)克服這個(gè)問(wèn)題。

近年來(lái)，在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，上海與浙江、江蘇鄰近地區(qū)進(jìn)行的一體化建設(shè)，在規(guī)劃編制等方面發(fā)揮了積極作用。推廣這種模式，就要在跨邊界一體化的地方，形成統(tǒng)一的規(guī)劃，統(tǒng)一管理人口和土地配置。共同投入建設(shè)，產(chǎn)生的GDP和稅收就可以共享。這樣就可以提高相關(guān)地區(qū)一體化發(fā)展的積極性，有效促進(jìn)都市圈建設(shè)。

《瞭望東方周刊》：相比過(guò)去的城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)容，《實(shí)施方案》對(duì)人口流失城市的問(wèn)題繼續(xù)重點(diǎn)關(guān)注?！秾?shí)施方案》提出，順應(yīng)城市興衰規(guī)律，順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)人口流失城市嚴(yán)控增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源向城區(qū)集中。支持資源枯竭城市因地制宜發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)民生保障和救助扶助。這會(huì)對(duì)收縮型城市發(fā)展帶來(lái)哪些影響？

陸銘：在中國(guó)，收縮型城市有兩種情況：一類是整個(gè)城市的人口為負(fù)增長(zhǎng)，但其中心城區(qū)的人口是正增長(zhǎng)，負(fù)增長(zhǎng)的是郊區(qū)和縣城;還有一類，不管是中心城區(qū)還是郊區(qū)的縣城和農(nóng)村，人口都同時(shí)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

第一類收縮主要在郊區(qū)和農(nóng)村的地區(qū)，郊區(qū)縣城的建設(shè)用地就要視情減量規(guī)劃，農(nóng)村閑置的宅基地也要視情減量發(fā)展。

第二類城市要全域減量發(fā)展。這樣的地方要恢復(fù)人口正增長(zhǎng)比較難，應(yīng)該順勢(shì)而為，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置來(lái)獲取一部分的財(cái)政收入。

城市收縮會(huì)給當(dāng)?shù)毓卜?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)資金不足的問(wèn)題，中央政府和省級(jí)政府可以采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式提供幫助，使這些地區(qū)在收縮的同時(shí)能為留守人口提供較好的公共服務(wù)和生活質(zhì)量。對(duì)于一些能夠找到新興發(fā)展機(jī)會(huì)的地方，政府也需要有相應(yīng)的財(cái)政扶持幫助。