孫常勝

摘要：在經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政面臨新的發(fā)展挑戰(zhàn)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政部門要建立起相對透明標準化，也具有極強約束性的財政預算管理機制。以國家政府部門發(fā)布的預算法作為基石，要使用法律去管理政府類的所有收支事項，將這些收支都納入到預算范圍中來，加強預算執(zhí)行的監(jiān)管，同時還要針對財政預算的編制，決算編制加強審查，可調整進而推動財政預算向著透明化公開化的方向發(fā)展，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康穩(wěn)健發(fā)展。文章重點研究分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算工作，并深度剖析相關問題背后的原因。在完善預算方案編制，及加強預算執(zhí)行，有效監(jiān)督方面做好預算控制工作，提高資金使用和運營效率，制定相應的處理解決方案。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政;預算管理;預算法

我國在2015年就發(fā)布了新的預算法，要求行政事業(yè)單位進一步增強對財政預算的約束與監(jiān)控，并且提出了剛性的管理要求。預算管理改革是當前國內基層政府部門財稅體制機制改革的重點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的基礎性工作，也是當前國內政府部門財政預算管理的重點。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的預算工作在落實時沒有得到領導的重視，預算方案的編制，預算分配和執(zhí)行少，及后期預算決算等相應的環(huán)節(jié)上都存在一些問題，如編制出來的預算方案過于簡單粗糙，預算執(zhí)行環(huán)節(jié)太過于隨意，預算的執(zhí)行監(jiān)控缺失等等，這會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的財政預算工作的執(zhí)行。在國內經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構內的財政預算的綜合管控及監(jiān)督工作，提升預算執(zhí)行的約束力度，合理規(guī)范不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的收入和支出，實行預算資金的財務監(jiān)控，來發(fā)揮基層行政監(jiān)管的有效職能。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理工作存在的問題分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入預算編制不夠合理

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的預算收入中，有一部分稅收收入的預算未能夠采用零基預算控制的方法去編制，而是采用增量法來制定方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門會考慮到上年度的稅收制度規(guī)模去使用一定的百分比參數(shù)來測算出下一年度的預算指標。在使用增量的預算方法來制定收入的增長指標，造成預算方案與實際不太符合，預算人員沒有考慮到當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的自然資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展狀況、發(fā)展程度，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的資源儲量和國家稅收機制的變化等一些實際狀況，缺少科學性。特別是對那些重點發(fā)展的城鎮(zhèn)來講，重點城鎮(zhèn)的稅收超出指標之后需要返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。當?shù)胤止艿亩悇站?，會將所轄區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收超出的部分要劃轉至重點的城鎮(zhèn)內，這樣就能夠實現(xiàn)更多稅收超出的分成，為當?shù)卣A留發(fā)展資金。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算監(jiān)管淪為形式

國內部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級管理模式，但是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構內的預算方案編制工作，預算的調整和預算的執(zhí)行等部分工作權限不足，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門等管轄的預算人員執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構組織開展的預算資金支出時，由政府機構去審批，財務人員只是一個執(zhí)行的角色，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會上，人大是財政預算執(zhí)行的重要監(jiān)控者，履行對預算方案的審批和預算執(zhí)行過程的監(jiān)督，這些工作都要符合既定的法定程序，在年初的人代會上，審議批準上年度的預算執(zhí)行報告和下年度的財政預算報告，人大代表對于預算信息了解不充分，對采購重點支出等狀況了解比較少，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算調整不太了解，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預算欠缺，法律規(guī)定的監(jiān)控缺少必要的嚴肅性和約束力。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出預算控制的風險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會之后，政府部門并沒有結合預算方案的要求加強資金支出的控制，而是根據(jù)領導意愿去使用資金。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著鎮(zhèn)長有一支筆簽發(fā)撥款統(tǒng)籌經(jīng)費，辦公經(jīng)費非支出的問題，費用支出、挪用專項資金來補足經(jīng)費不足的問題。當前政府部門資金使用上不透明，使用不太明確，隨意改變資金支出，突破了預算規(guī)模以及人為調整節(jié)余的問題比較突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算公開透明性不足

新預算法中針對預算公開作出了詳細而嚴格的規(guī)定，在實際工作中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會上向人大公開、向社會公開預算的執(zhí)行結果信息，公開小部分三公經(jīng)費。這些籠統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息，缺乏完備詳細的數(shù)據(jù)內容和完備的說明策略，在對外公開預算信息時，經(jīng)常存在著公開太過于滯后的問題，公開預算數(shù)據(jù)信息不能夠滿足群眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構預算執(zhí)行監(jiān)督的基本要求。公開的預算信息會采用留言方式，但是公眾們的參與度不強，公眾們的參與權限和知情權也未能得到合法的保障。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理工作的問題原因分析

（一）思想認識上存在偏差

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和財政人員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制認識不深，關注度不足，認為預算編制工作在預算落實中，向上級的財政機構申請財政資金來維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運營，而人大會和上級財政單位的審查在本年度只是一個小動作，在預算安排方面，少列入了收入，列支出太多，而且有些支出的信息不夠精細化，未能夠將收入納入到預算控制中來，有一些支出項目太過于隨意地變更，預算支出規(guī)模隨意擴大。使用預算會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門辦事的效率，會影響到領導權限，也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）預算方案編制不太詳實，太過于簡單化

由于預算方案編制前期缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和社會公眾的需求狀況調研，導致政府部門的財政預算不太符合當?shù)刎斦ぷ鞯倪\營實踐，財政的預算方案細化程度不足，預算方案編制太過于簡單，預算編制人員考慮事情不太全面，而且預算工作層次性不夠清晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構上級單位申請項目資金，下達轉移資金支付的政策及重大資金支出的決策，在編制預算方案前期，沒能夠將所有的事情都列入到預算中來，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算資金使用與方案存在顯著的差別，而且預算方案并不具備明顯針對性和指導性，列支鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內容不太合乎規(guī)范，也不夠標準。政府內辦公經(jīng)費并沒有根據(jù)人員的實際支出來合理的記錄，上級財政單位下達預算定額太過于簡單，往往是乘上一定系數(shù)，得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門辦公經(jīng)費預算，這種數(shù)據(jù)并沒有經(jīng)過合法論證，制定出來的一項方案與政府的經(jīng)濟發(fā)展也有很多差別，不能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門資金的合理分配，也會出現(xiàn)一些政府部門隨意挪用專項資金去彌補的問題，政府機構的運營經(jīng)費產(chǎn)生了不足的問題。

（三）預算管理職能作用并沒有顯著發(fā)揮

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政機構內的財務人員數(shù)量偏少，但是財務工作任務重，部分財政單位有著雙重管理職能，要促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項工作穩(wěn)健開展。一些財政機構就弱化了預算的控制，例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟事務的管理工作任務繁重，有征地拆遷、重點工程建設、脫貧攻堅等項核心的工作任務較多，而且這些工作要求更高，為了完成上級主管單位下達給財政人員的明確考核任務，也會要求一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政機構派人到政府部門工作，這就弱化了預算控制的職能。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)控作用發(fā)揮力度不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算往往是由政府部門去編制，經(jīng)過人大會審批，可以反映出當年的政府機構的資金收支狀況，要使預算資金實現(xiàn)?？顚Ｓ谩５悄壳坝行┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有制定完善的預算編制監(jiān)控制度，相應的監(jiān)控法律法規(guī)也不太完善，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開的時間比較隨意，在三四月份召開人民代表大會，批復預算要等4個月時間，時間過長，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的文化程度不高，而且在預算審查方面專業(yè)性不強，并且預算方案的數(shù)據(jù)信息缺乏詳細的論證，協(xié)商的代表將意見反饋到人民群眾中，群眾反過來的建議，被認為是給現(xiàn)有鎮(zhèn)政府帶來一些麻煩，由于部分投訴的信息不太公開，不夠透明，信息流動性產(chǎn)生了不對稱的問題，也會使人大代表監(jiān)控質量太過于弱化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不愿意監(jiān)督，人大代表也不太敢監(jiān)督，不想監(jiān)督問題比較突出。

三、增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算工作的措施

結合現(xiàn)在政府部門的預算工作存在的若干問題，要不斷優(yōu)化改進預算工作機制，科學安排調配政府機構的財政預算資金，保證財政資金運轉安全規(guī)范有效，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作穩(wěn)健運營發(fā)展。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算方案的編制工作

編制預算方案是推動后期工作落實的基礎，制定合理方案，同時還要細化方案，否則就會影響到實際預算執(zhí)行效率，根據(jù)最新預算法規(guī)，政府機構要使預算方案編制工作符合現(xiàn)有的規(guī)定，結合征求各方意見，在編制預算中還要采用量入為出基本工作原則，大力推行收入和支出相平衡的原則編制預算方案，將政府機構的收入納入到預算領域中來，確保基本公共服務合理，優(yōu)先企業(yè)安排及確定重點支出事項。

1. 提升預算方案編制重要性的認識

新出臺的預算法針對于政府機構的預算方案編制，設置專門章節(jié)，預算編制都需要在預算法中有著更多的占比，因此編制預算方案工作也顯得相當重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政預算方案的制定，也是財政機構的一項基礎性工作，但是預算方案的內容也相當重要，要在規(guī)定時間程序要求下，在下一年度的財政預算，制定出合理的方案，確保政府的收支科目合理，預算資金的支出符合相應的法律規(guī)章要求，要符合當?shù)氐默F(xiàn)任政府工作實際要求。

2. 大力實施全口徑的預算

根據(jù)全口徑預算工作要求，使得政府內部的收入支出的事項都能夠納入到預算方案體系中來，以便統(tǒng)籌開展預算工作，合理地配備資金。

3. 細化預算方案編制工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構根據(jù)新預算法有優(yōu)化設計預算方案的內容，逐步細化預算收支會計科目，而要適合每一個預算執(zhí)行單位的運營狀況，而且預算方案能夠實行，真正讓預算體現(xiàn)出政府機構的發(fā)展，還能夠使用預算來約束政府的財政資金的收支。

4. 推行零基預算

進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的財政人員的理財思想意識，建立起預算工作方法體系，因地制宜，根據(jù)實際狀況來編制預算支出方案，科學調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構的稅源資金，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制更有目的性、針對性，而且編制出來的方案更加具有可行性、可操作性。

5. 完善年度預算控制模式，構建預算跨年度動態(tài)平衡機制

制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構的財政預算3～5年的發(fā)展規(guī)劃，國家發(fā)布新預算法，建立起預算調節(jié)基金，并根據(jù)不同年份預算資金的使用要求，站在政府機構的重大建設項目的角度上考慮，制定出長期的預算規(guī)劃，并且有效約束年度預算，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構預算工作前瞻性，促使預算工作可持續(xù)發(fā)展。

（二）嚴格遵守鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，調整法律程序

1. 嚴禁隨意調整預算

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門對預算的調整和監(jiān)督，尤其是人大要切實落實財政預算工作的監(jiān)控職能，由政府部門制定預算方案，經(jīng)人大審批之后才能夠實行，使預算產(chǎn)生了法律效力。在執(zhí)行預算時，不能隨意調整，要嚴禁那些隨意篡改預算數(shù)據(jù)及違背預算調整程序的行為，要保證預算工作具有更強的嚴肅性。

2. 遵循預算調整的工作原則

要秉持著不能夠隨便調整預算方案的基本原則，除非產(chǎn)生一些重大政策的變化，突發(fā)性事件，方可調整預算方案，調整預算需要啟動調整預算的程序，預算人員要采用客觀真實實事求是的原則，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展基礎來優(yōu)化調整，不能夠偏離總體調整原則，年度的預算目標要確保預算工作可以實施。

3. 規(guī)范預算調整程序

結合預算法的相關要求，制定預算工作調整的規(guī)章機制，結合規(guī)定的預算操作流程來做出改進，制定預算目標，更改預算方案，由預算單位提出預算調整申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和財政單位要根據(jù)預算法，上級的預算工作辦法要求來調整預算。在初審時，要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構同意，報經(jīng)縣級財政部門審查，最后再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批，顯著發(fā)揮基層人大的法定監(jiān)控性作用。

（三）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算監(jiān)控管理

構建起多個部門協(xié)調的預算執(zhí)行的監(jiān)控管理機制，要清晰劃分不同部門預算工作職責。要進一步加強審計人員、紀檢人員、財政人員的合力配合，來組織開展預算執(zhí)行監(jiān)控工作，實現(xiàn)各部門人員之間的聯(lián)動監(jiān)督和約束。

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要全面監(jiān)控，切實履行領導監(jiān)控的職責

政府機構的領導需要高度關注政府機構內的預算工作的落實，增強在預算執(zhí)行預算編制等方面的領導職能，制定完善的規(guī)范機制，加強對預算工作責任的指引。明確政府審計部門和紀檢監(jiān)察部門及預算執(zhí)行部門的工作職責，要經(jīng)常組織開展預算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，要按照預算方案的要求，促使相關部門去加強預算工作的處理，進行財務賬務的處理。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所發(fā)揮財政預算監(jiān)管的作用，加強預算全方位監(jiān)督

組建預算管理工作團隊，加強人員業(yè)務知識學習和國家預算政策學習，同時提高基層政府機構資金的管理水平。財政單位要加入到預算資金的執(zhí)行監(jiān)管中來，緊緊地結合財政預算方案來高效地運行，透明性地監(jiān)管，增強對資金使用的監(jiān)管約束，建立健全預算方案的編制，執(zhí)行績效考核機制及形成一系列的監(jiān)控機制，逐步細化賬戶，下達指標，加強資金撥付賬務處理審批權限的監(jiān)控。將財政監(jiān)管工作職責落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運營資金使用的全部過程中來。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法落實監(jiān)督職責，強化財政預算法律監(jiān)督

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表學習培訓工作機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財政預算、財政政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展相關方面的支持，增強人大代表的預算執(zhí)行的履職能力，避免聽不懂預算，而造成監(jiān)控力度下滑的問題產(chǎn)生，要大力推動監(jiān)督方式由推動監(jiān)督向著實質性監(jiān)督方面發(fā)展，進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算決算調整，監(jiān)督審查工作的落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人大預結算進行審查，及開展人大會的分組式審議，保證預算決算時間達標。組織人大了解預算的細節(jié)內容，來合理安排預算執(zhí)行工作，人大代表對于編制出來的預算方案合理性進行深度仔細審查，重點檢查預算方案可執(zhí)行性，同時在執(zhí)行期間，還要避免出現(xiàn)隨意變更，加強人大會在財政預算方面監(jiān)督檢查力度，組織開展人大代表財政預算工作調研，專項預算工作的審查活動，能夠讓人大代表審查政府機構預算執(zhí)行報告，了解現(xiàn)有預算執(zhí)行的進度和政策問題。

（四）全面推進預決算公開

在國家發(fā)布的新預算法中，要加強基層政府機構的預算執(zhí)行公開，闡述每一筆資金費用的支出，在源頭上懲治腐敗，對于重大政府經(jīng)費、專項支付費用，還要公開審查，都列入到法律的監(jiān)督范圍之內，對那些違反法律的行為要立即查處，嚴格追究人員責任，嚴格管控好經(jīng)費資金支出，大力促使廉潔從政。

四、結語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機構要加強預算工作的監(jiān)控，優(yōu)化完善預算管理規(guī)章機制，組建預算執(zhí)行檢查的工作組織，協(xié)同審計、紀檢、財政機構來監(jiān)督預算方案的執(zhí)行，在編制預算方面，還要結合國家的預算法律法規(guī)，制定方案，以保證政府機構的財政資金使用規(guī)范安全，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構財政工作靈活穩(wěn)健運轉。要大力地公開預算執(zhí)行信息，實現(xiàn)預算工作透明，公開政府的財稅政策，預算規(guī)章機制、預算方案編制的流程和政府部門制定的各項規(guī)章制度。

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（作者單位：莒南縣嶺泉鎮(zhèn)財經(jīng)服務中心）