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藩籬與突破:我國(guó)公校私營(yíng)制度發(fā)展困境與出路

2022-05-30 10:48楊廣暉鄭浦陽(yáng)
關(guān)鍵詞:教育質(zhì)量合作制度

楊廣暉 鄭浦陽(yáng)

摘要:公校私營(yíng)是一種公共部門與私營(yíng)部門合作教育供給新模式,將私營(yíng)部門引入公立教育體系,有利于創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力,改善教育發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性困境;利于強(qiáng)化學(xué)校自主權(quán),提高校本管理水平;同時(shí)加強(qiáng)公私協(xié)作,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。但公校私營(yíng)制度實(shí)施也存在三個(gè)方面的局限性:一是資本逐利性與教育公益性之間的矛盾;二是私營(yíng)部門自身專業(yè)性制約辦學(xué)成效;三是公私之間權(quán)責(zé)邊界不清晰等問(wèn)題與局限?;诖耍覈?guó)公校私營(yíng)制度的實(shí)施就是要對(duì)上述藩籬進(jìn)行突破。這種突破首先應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,認(rèn)同公私合作的獨(dú)特價(jià)值;其次需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)與民營(yíng)部門的彈性合作;最后,還應(yīng)協(xié)調(diào)關(guān)系,理順公私間的權(quán)責(zé)關(guān)系以及加強(qiáng)監(jiān)督,保障公校私營(yíng)辦學(xué)成效。

關(guān)鍵詞:公校私營(yíng);制度;合作;教育質(zhì)量

收稿日期:2021-12-18

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“高中—大學(xué)銜接:日本高等教育人才培養(yǎng)創(chuàng)新機(jī)制” (16YJA880055);江西省研究生創(chuàng)新專項(xiàng)基金項(xiàng)目“我國(guó)公校民營(yíng)模式及過(guò)程管理研究”( YC2021-S168)

作者簡(jiǎn)介:楊廣暉,南昌大學(xué)教育發(fā)展研究院副教授,教育學(xué)博士,碩士生導(dǎo)師,主要從事教育管理、比較教育研究;鄭浦陽(yáng),南昌大學(xué)教育發(fā)展研究院碩士研究生,主要從事教育管理研究,E-mail:zhengpuyang1119@163.com。

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》,強(qiáng)調(diào)“廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域,鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式,吸引社會(huì)資本參與”。公校私營(yíng)是以政府為代表與社會(huì)資本合作,促進(jìn)學(xué)校教育高效發(fā)展的一種新模式,有利于擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),突破教育質(zhì)量瓶頸,解決學(xué)校辦學(xué)活力不足等問(wèn)題,提高整體辦學(xué)效能。當(dāng)前,公校私營(yíng)在世界各國(guó)普遍存在,諸如美國(guó)的特許學(xué)校(Charter Schools)、英國(guó)的學(xué)苑(Academies)、馬來(lái)西亞的信托學(xué)校(Trust Schools)等均是公校私營(yíng)的典范。然而,公校私營(yíng)制度的實(shí)施還存在一定的爭(zhēng)議,有必要對(duì)此進(jìn)行全面分析,對(duì)該制度及其實(shí)施進(jìn)行批判性審思,使其在我國(guó)教育實(shí)踐場(chǎng)域中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。

一、本體:公校私營(yíng)的興起與內(nèi)涵

(一)公校私營(yíng)的興起

20世紀(jì)80年代,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,國(guó)際社會(huì)普遍對(duì)政府體制官僚化、制度僵化、效能差等問(wèn)題產(chǎn)生了質(zhì)疑。新公共管理思想重新審視政府職能和公私關(guān)系問(wèn)題,主張將私營(yíng)企業(yè)的做法引入國(guó)營(yíng)部門,轉(zhuǎn)變政府角色。以上建議在教育領(lǐng)域可推動(dòng)政府管控型角色的轉(zhuǎn)變,在20世紀(jì)90年代,在美國(guó)、英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家,印度、哥倫比亞、馬來(lái)西亞等發(fā)展中國(guó)家國(guó)家均由此而引發(fā)了基礎(chǔ)教育階段公私關(guān)系的改革,特別是管控型政府角色的轉(zhuǎn)變進(jìn)一步加快了公校私營(yíng)的發(fā)展步伐。

作為政府與社會(huì)資本的合作伙伴關(guān)系的典型模式,公校私營(yíng)制度的建立不僅是世界各國(guó)政府促進(jìn)學(xué)校教育發(fā)展的政策選擇,更是戰(zhàn)略選擇和時(shí)代選擇?;诟鲊?guó)政府單一化公立學(xué)校管理所面臨的經(jīng)費(fèi)危機(jī)、效能危機(jī)、質(zhì)量危機(jī)的現(xiàn)實(shí)背景,公校私營(yíng)無(wú)疑是一場(chǎng)教育的結(jié)構(gòu)性變革。例如,二戰(zhàn)后美國(guó)教育界進(jìn)行了“學(xué)科結(jié)構(gòu)運(yùn)動(dòng)”等系列大型的教育改革,但成績(jī)始終不顯著。19世紀(jì)80年代,《國(guó)家處于危險(xiǎn)之中:教育改革勢(shì)在必行》專題報(bào)告在美國(guó)社會(huì)引起軒然大波,其一針見(jiàn)血地分析了美國(guó)公立學(xué)校自身存在的教學(xué)質(zhì)量問(wèn)題,并直接提出了美國(guó)教育領(lǐng)域或?qū)⒅饾u失去優(yōu)勢(shì)地位的判斷。報(bào)告書引發(fā)的不安讓政府和社會(huì)大眾均開(kāi)始反思公立學(xué)校存在的問(wèn)題。尤其是單一的政府壟斷性管理使得公立學(xué)校缺少競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、憂患意識(shí)和改進(jìn)的動(dòng)力,科層制的管理體制、機(jī)構(gòu)臃腫極大阻礙了公立學(xué)校的管理效能。同時(shí),政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投資不足,導(dǎo)致公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題從隱性化逐漸浮出水面。教育質(zhì)量難以提升帶來(lái)的危機(jī)感和對(duì)公立學(xué)校問(wèn)題的反思潮流,促使美國(guó)政府不得不對(duì)公立學(xué)校的管理體制進(jìn)行改革,“公校私營(yíng)”運(yùn)動(dòng)就此展開(kāi)。

1991年,第一所公立私營(yíng)學(xué)校在明尼蘇達(dá)州批準(zhǔn)建立,即特許學(xué)校。此后,世界銀行、經(jīng)合組織等國(guó)際組織成為全球范圍內(nèi)推動(dòng)公校私營(yíng)制度的重要力量。其中,亞太地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家將公校私營(yíng)作為新的投資和經(jīng)營(yíng)模式,視之為達(dá)成預(yù)期教育目標(biāo)的重要措施〔1。 2001年美國(guó)布什政府針對(duì)美國(guó)的教育現(xiàn)狀提出改革,對(duì)承擔(dān)改革和責(zé)任的州以及學(xué)區(qū)提供特許選擇制度支持,這一措施實(shí)現(xiàn)了特許學(xué)校在州及學(xué)區(qū)的發(fā)展〔2。截至2019年,在特許選擇制度的影響下,美國(guó)的44個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)特許學(xué)校立法逐步落實(shí)。

世界銀行、經(jīng)合組織等國(guó)際組織是發(fā)展中國(guó)家公校私營(yíng)制度嘗試的重要推動(dòng)力量。因發(fā)展中國(guó)家私人及企業(yè)力量弱,其運(yùn)營(yíng)接管公立學(xué)校在資金和技術(shù)等層面存在不足,國(guó)際組織的助力在一定程度上緩解私營(yíng)部門在資金、技術(shù)等方面的障礙,極大地加快了發(fā)展中國(guó)家的公校私營(yíng)的發(fā)展節(jié)奏。亞太地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家逐漸將公校私營(yíng)作為新的投資風(fēng)向和經(jīng)營(yíng)模式,這種方式也成為實(shí)現(xiàn)預(yù)期教育目的重要手段〔3。 2007年,柏林舉辦的國(guó)際教育世界會(huì)議,批準(zhǔn)國(guó)際教育委員會(huì)設(shè)立教育公私合作伙伴關(guān)系專項(xiàng)工作組,以公校私營(yíng)為代表的教育公私合作被推到了新的高度。

(二)公校私營(yíng)的內(nèi)涵

公校私營(yíng),是指政府與私營(yíng)部門通過(guò)簽訂合約,來(lái)對(duì)公立學(xué)校進(jìn)行共同經(jīng)營(yíng),學(xué)校公有屬性維持不變,不過(guò)學(xué)校以及其部分部門由私營(yíng)組織擔(dān)負(fù)運(yùn)營(yíng)管理的職責(zé)。公校私營(yíng)是美國(guó)最早在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域展開(kāi)的一種公立學(xué)校改革運(yùn)動(dòng),后逐漸成為政府規(guī)范下理順公私合作關(guān)系的新型公共教育制度,成為一種將私營(yíng)部門引入公立學(xué)校體系的經(jīng)典運(yùn)營(yíng)模式。政府財(cái)政仍擔(dān)負(fù)公校私營(yíng)學(xué)校的財(cái)政扶持責(zé)任,同時(shí)采取相應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制,鼓勵(lì)和吸引私營(yíng)工商企業(yè)等社會(huì)組織參與公立學(xué)校的經(jīng)管,以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化公共教育資源配置,提升學(xué)校教育質(zhì)量的目的〔4?!肮!迸c“私營(yíng)”的結(jié)合,是教育公私關(guān)系的重構(gòu),打破了政府壟斷教育的格局。世界銀行按照私營(yíng)部分參與程度將教育公私合作關(guān)系分成了六個(gè)階段,公校私營(yíng)是其中高級(jí)參與階段的主要形式5

公校私營(yíng)包括幾個(gè)核心要素,公校、私營(yíng)部門、合同或契約?!肮!本褪侵腹W(xué)校,是與私立學(xué)校相對(duì),辦學(xué)主體為國(guó)家政府,具有公共性和國(guó)家屬性的學(xué)校?!八綘I(yíng)部門”身份多樣,私營(yíng)企業(yè)、非政府組織和個(gè)人等具備相應(yīng)資質(zhì)的營(yíng)利性與非營(yíng)利性組織均包括在內(nèi)。如美國(guó)的營(yíng)利性教育管理組織(教育選擇公司、愛(ài)迪生公司等)和非營(yíng)利性教育管理組織。營(yíng)利性教育管理組織有兩種運(yùn)營(yíng)模式:一種是接受相關(guān)委托代為管理特許學(xué)?;蜃约簞?chuàng)辦特許學(xué)校;一種是在與政府簽訂協(xié)議的背景下,直接接管相關(guān)的傳統(tǒng)公立學(xué)校〔6。無(wú)論哪種方式,私營(yíng)組織和公立學(xué)校之間均需要達(dá)成規(guī)范契約,進(jìn)而維系其合作關(guān)系,具體表現(xiàn)為簽訂具有法律效力的合同。公校私營(yíng)成功的關(guān)鍵是擁有高效的合同管理系統(tǒng)。雙方需要就學(xué)校教育與發(fā)展目標(biāo)、學(xué)校教學(xué)與組織管理、課程建設(shè)、教師管理、評(píng)估與監(jiān)督等方面達(dá)成一致,合同需要明確雙方權(quán)責(zé)及其邊界,私營(yíng)部門可以根據(jù)合同取得運(yùn)營(yíng)學(xué)校的合理回報(bào),同時(shí)必須滿足既定的教學(xué)目標(biāo),達(dá)成相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),并接受政府對(duì)其教學(xué)成效和學(xué)校組織管理的監(jiān)督檢查。公校私營(yíng)合約學(xué)校具有獨(dú)立的法人地位,行使公用經(jīng)費(fèi)調(diào)度、教師管理等各項(xiàng)權(quán)力〔7。

公校私營(yíng)學(xué)校具有自治性、創(chuàng)造性和卓越性,突出強(qiáng)調(diào)增加教育選擇性,擴(kuò)大學(xué)校自主性和績(jī)效問(wèn)責(zé)〔8。公校私營(yíng)學(xué)校還具有形式的多樣性、著眼的整體性、教育管理的社會(huì)化和專業(yè)化等特征9。公校私營(yíng)不同于傳統(tǒng)的政府獨(dú)立供給教育服務(wù)的形式,它是將私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐引入,吸引更多資源進(jìn)入教育領(lǐng)域,并提高教育服務(wù)供給效率。公校私營(yíng)在世界各國(guó)普遍存在,具體運(yùn)營(yíng)方式多樣,發(fā)展水平不同。美國(guó)的特許學(xué)校(Charter Schools)、英國(guó)的學(xué)苑(Academies)和馬來(lái)西亞的信托學(xué)校(Trust Schools)等均是公校私營(yíng)的典范〔10

二、價(jià)值:公校私營(yíng)制度實(shí)施的意義

在公立學(xué)校危機(jī)背景下誕生的公校私營(yíng)制度其意義和價(jià)值是顯而易見(jiàn)的,它已然成為解決公立學(xué)校發(fā)展困境的一種良策。通過(guò)發(fā)揮私營(yíng)部門的專業(yè)性和市場(chǎng)機(jī)制的靈活性與競(jìng)爭(zhēng)性,為解決公立學(xué)校固有問(wèn)題提供了有效路徑。研究者指出,私營(yíng)部門的介入和發(fā)展是自然且必然的選擇, 亦是公立學(xué)校變革不可回避的必經(jīng)過(guò)程。公校私營(yíng)被看作是教育私營(yíng)化運(yùn)動(dòng)中非常成功的嘗試,為諸多國(guó)家公立學(xué)校走出困境提供了有力支撐,具體來(lái)看,其實(shí)施的意義和價(jià)值包括以下幾個(gè)方面。

(一)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力,改善教育發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性困境

公校私營(yíng)制度實(shí)質(zhì)上推動(dòng)著教育的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,從教育供給的角度創(chuàng)新供給主體,拓展資金來(lái)源,促進(jìn)辦學(xué)形式的創(chuàng)新,是破解教育發(fā)展中結(jié)構(gòu)性困境的良策。

建設(shè)高質(zhì)量的現(xiàn)代教育體系是十九屆五中全會(huì)以來(lái)我國(guó)教育領(lǐng)域的重要任務(wù),這意味著要求教育實(shí)現(xiàn)更加公平、更加協(xié)調(diào)、更加全面、更加優(yōu)質(zhì)的發(fā)展。然而我國(guó)教育的不平衡問(wèn)題仍然突出。一定程度上,目前現(xiàn)有的教育發(fā)展水平和人民日益增加的教育需求不匹配,區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村之間學(xué)校教育水品差距大,例如廣大農(nóng)村地區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、師資力量薄弱、學(xué)校管理松散。特別是,地方教育財(cái)政支出問(wèn)題,直接影響到當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展水平。因此,私營(yíng)部門的介入,可以為經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的教育質(zhì)量改善提供有效外部支持,針對(duì)性地對(duì)薄弱地區(qū)政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。

首先,公校私營(yíng)引入社會(huì)力量助學(xué),可以極大緩解政府教育投資壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)2016—2020年,全國(guó)在公共教育預(yù)算領(lǐng)域累計(jì)支出16.21萬(wàn)億元,常規(guī)公共預(yù)算中教育支出占比最高。2019年我國(guó)財(cái)政性教育費(fèi)用約40049億元,約占GDP的4.04%,然而比重與世界平均水平尚存較大差異。對(duì)早教、學(xué)前教育、特殊教育的經(jīng)費(fèi)投入尤為不足。薄弱校、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入均有待提高。拓展經(jīng)費(fèi)來(lái)源,引入社會(huì)資本,有利于推動(dòng)教育的可持續(xù)發(fā)展,也能緩解經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的政府的財(cái)政壓力。

其次,一般能承擔(dān)起公校私營(yíng)重要任務(wù)的私營(yíng)部門都具有相應(yīng)的資質(zhì),有較為成熟完備的教育教學(xué)及組織管理體系。在薄弱學(xué)校改進(jìn)過(guò)程中有利于優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)和典型模式的轉(zhuǎn)化和遷移,縮短薄弱學(xué)校自主摸索的時(shí)間和過(guò)程。

再次,在政府主導(dǎo)的公立教育體系中采取公校私營(yíng)的方式形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,增加了公私之間的比較與競(jìng)爭(zhēng),也增加了競(jìng)標(biāo)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)適度的競(jìng)爭(zhēng)可以有效激發(fā)公校領(lǐng)導(dǎo)教職工的工作熱情,減少公校教師的職業(yè)倦怠帶來(lái)的教育質(zhì)量滑坡。同時(shí),參與競(jìng)標(biāo)的私營(yíng)部門在競(jìng)爭(zhēng)中不斷能進(jìn)行管理模式的優(yōu)化和教育教學(xué)質(zhì)量的提升。

最后,公校私營(yíng)制度引入了多元的教育治理主體,促進(jìn)公立學(xué)校由管理走向治理,推進(jìn)教育現(xiàn)代化水平。教育治理理論強(qiáng)調(diào),多元共治實(shí)現(xiàn)教育善治的基本途徑,多元主體協(xié)同是教育民主化的體現(xiàn),可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),并避免單一化管理帶來(lái)的決策疏漏〔11。公校私營(yíng)過(guò)程中,非政府組織直接參與公立學(xué)校的各項(xiàng)決策,直接參與學(xué)校組織運(yùn)營(yíng)與教育教學(xué)管理,實(shí)現(xiàn)教育共治,防止政府單一管控帶來(lái)的弊端。

(二)強(qiáng)化學(xué)校自主權(quán),提高校本管理水平

公校私營(yíng)模式強(qiáng)化了學(xué)校作為獨(dú)立的教育主體,享有辦學(xué)自主權(quán),有利于學(xué)校能夠根據(jù)自身?xiàng)l件與訴求進(jìn)行發(fā)展。在這樣的模式下,受“關(guān)鍵當(dāng)事人自治”的影響,可以激發(fā)學(xué)校自身的開(kāi)拓精神,增加學(xué)校辦學(xué)的自主性、靈活性和創(chuàng)新性〔12。

公校私營(yíng)的學(xué)校,弱化了政府對(duì)學(xué)校的一些具體的統(tǒng)一管控,減少了部門具體規(guī)定性約束,校本管理的價(jià)值得到了最大體現(xiàn),促進(jìn)了辦學(xué)權(quán)的下移,加速了學(xué)校教育領(lǐng)域的“管辦評(píng)”分離。由此可見(jiàn),公校私營(yíng)最大限度地確保了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),學(xué)校完成與政府簽訂的合約中既定的權(quán)責(zé)、教育目標(biāo)、教育質(zhì)量的條件下,在學(xué)校日常管理、課程設(shè)置、教學(xué)模式、教學(xué)資源、教師管理、后勤與行政等各個(gè)方面均有較大的自主權(quán)。另一方面,教師權(quán)利是辦學(xué)自主權(quán)的又一個(gè)展現(xiàn)。馬洛伊、伽弗利科曾對(duì)特許學(xué)校教師進(jìn)行調(diào)查研究,教師們普遍反應(yīng),相較傳統(tǒng)公立學(xué)校而言,公校私營(yíng)的特許學(xué)校賦予其更多決策權(quán)〔13。因此,校本管理能有效提高本校資源的利用效率,提升學(xué)校管理者和教師的自我認(rèn)同感、歸屬感和效能感??偟亩?,私營(yíng)部門的介入為公立學(xué)校帶來(lái)了富有特色的理念、方法與模式,使其在課程、教學(xué)、管理等諸多方面有著從千校一面框架中突破的可能性。同時(shí),私營(yíng)部門也可以將自身優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)與本校教育生態(tài)相結(jié)合,建構(gòu)出基于本校、適合本校又促進(jìn)本校的校本模式。

(三)加強(qiáng)公私協(xié)作,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

公校私營(yíng)是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)大背景下,在學(xué)校教育中市場(chǎng)與政府關(guān)系調(diào)和的產(chǎn)物。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看,政府與市場(chǎng)對(duì)公共產(chǎn)品的調(diào)節(jié)均存在一定的局限性,單一的政府管控與壟斷存在缺乏靈活性、競(jìng)爭(zhēng)性,導(dǎo)致教育與市場(chǎng)之間的供需不匹配,造成供給低效化的結(jié)果。同時(shí),單一的市場(chǎng)調(diào)節(jié)也常常因其信息不對(duì)稱產(chǎn)生調(diào)節(jié)的滯后性、逐利主義的投機(jī)性等問(wèn)題。因此,政府與市場(chǎng)如何利用其各自的優(yōu)勢(shì)成為公私協(xié)作發(fā)展的抓手。

在這樣的背景下,公校私營(yíng)正是協(xié)調(diào)了公與私,政府與市場(chǎng)兩者之間的優(yōu)勢(shì)與不足,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。公校私營(yíng)模式下,學(xué)校依然是公立學(xué)校性質(zhì),在教職工社會(huì)保障方面比其他民辦學(xué)校更有優(yōu)勢(shì),更容易吸引優(yōu)質(zhì)教師資源,最大程度上保證了教師隊(duì)伍穩(wěn)定性。資金方面,合約學(xué)校既能接受政府撥款,也能從社會(huì)資本中形成有效補(bǔ)充?;A(chǔ)設(shè)施方面,公立學(xué)校提供了符合要求與規(guī)范的學(xué)校場(chǎng)地及基礎(chǔ)設(shè)施,減少私營(yíng)組織進(jìn)行學(xué)校組建的基礎(chǔ)性難題。此外,還可以利用私營(yíng)部門補(bǔ)充公立學(xué)校在資源供給和模式創(chuàng)新等方面的不足,幫助采取更加靈活多樣的措施匹配基礎(chǔ)教育服務(wù)的需要。同時(shí),通過(guò)優(yōu)質(zhì)私營(yíng)教育機(jī)構(gòu)或非政府組織納入正規(guī)普通教育體系,將私營(yíng)部門與國(guó)家形成緊密關(guān)系,使公共利益的國(guó)家意志在具體的細(xì)節(jié)和行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)落地,而不再停留在文件和精神層面?;诖耍綘I(yíng)部門在享有公立學(xué)校管理權(quán)力的同時(shí),亦需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),例如主動(dòng)履行公共義務(wù)、體現(xiàn)公共意志、實(shí)現(xiàn)公共利益,同時(shí)也要受到政府的檢查與監(jiān)督。

以上海成功教育管理咨詢中心為例,該中心在上海地區(qū)具有豐富的公校私營(yíng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),即通過(guò)“委托協(xié)議”的形式對(duì)上海地區(qū)的若干公立學(xué)校進(jìn)行“委托管理”,在這一過(guò)程中委托方為公立學(xué)校所在區(qū)教育行政部門,受托方為公立學(xué)校并隸屬于教育行政部門,委托辦學(xué)期限一般為2年或者4年,在委托期限內(nèi)通常是指定中心內(nèi)的基地學(xué)校(或聯(lián)盟學(xué)校)與受托學(xué)校之間簽訂合作協(xié)議書及對(duì)受托方學(xué)校實(shí)現(xiàn)全面管理(見(jiàn)圖1)。經(jīng)過(guò)數(shù)年的實(shí)踐,其在上海地區(qū)累計(jì)賦能十余所薄弱的中小學(xué),成為全市范圍內(nèi)委托管理最早,托管公立學(xué)校最多的“私營(yíng)機(jī)構(gòu)”。以東溝中學(xué)為代表的一系列“公校私營(yíng)”制度下的學(xué)校屢獲殊榮,并得到《焦點(diǎn)訪談》等主流媒體的正向報(bào)道〔14。

三、藩籬:公校私營(yíng)制度實(shí)施存在的問(wèn)題與局限

公校私營(yíng)制度的實(shí)施具有諸多意義和價(jià)值,但其問(wèn)題和局限性也是客觀存在的,且始終被學(xué)者所爭(zhēng)論。公校私營(yíng)將公與私兩個(gè)矛盾體相結(jié)合,使得制度本身及其實(shí)施過(guò)程不可避免地存在固有的局限,形成了制度有效實(shí)施中難以突破的藩籬,也是過(guò)往公校私營(yíng)學(xué)校諸多經(jīng)營(yíng)失敗現(xiàn)象的重要原因。有研究認(rèn)為,公校私營(yíng)運(yùn)動(dòng)是對(duì)教育公共性的重大沖擊,學(xué)校已走向私有化、資本化、盈利化、自由化,同時(shí)諸多學(xué)校并沒(méi)達(dá)成對(duì)整個(gè)學(xué)校改進(jìn)的承諾,學(xué)生成績(jī)的改善也沒(méi)得到證實(shí)〔15。研究者指出,公立學(xué)校是國(guó)家民主制度中的一個(gè)重要組成部分,私營(yíng)制度與其存在的固有矛盾是無(wú)法調(diào)和的,對(duì)其的侵害是無(wú)法補(bǔ)救的16。總體上,公校私營(yíng)制度實(shí)施存在的問(wèn)題與局限,可以集中概括為以下幾個(gè)方面。

(一)資本的逐利性與教育的公益性存在矛盾

教育屬于社會(huì)公共服務(wù)業(yè),其本身帶有公益特性。長(zhǎng)久以來(lái),為保持教育的公益性與公共性,制度化的學(xué)校教育始終為政府主導(dǎo)。但是公校私營(yíng)背景下,教育作為社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的公益特質(zhì)在市場(chǎng)機(jī)制介入公立學(xué)校后,資本的逐利性與教育的公益性之間的矛盾愈加凸顯。公校私營(yíng)是將新公共管理主義的思想引入教育領(lǐng)域?qū)嵤┑牡湫痛?,是把收益理念引入教育部門,希望發(fā)揮市場(chǎng)的作用保證更高效的教育服務(wù)供給,而這種經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的市場(chǎng)及收益理念,都是與教育公益性存在一定矛盾的。資本天生具有趨利性,資本的逐利性與公立教育的公益性、公共性之間的矛盾始終是引起研究者對(duì)公校私營(yíng)制度存在的合理性與和合法性爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。公共投資的公立學(xué)校,完全按照市場(chǎng)的規(guī)律與原則,按企業(yè)的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理,不可避免地會(huì)產(chǎn)生投機(jī)行為和短視行為,使得育人活動(dòng)成為一種商業(yè)運(yùn)作,這并非公辦學(xué)校應(yīng)有的發(fā)展方向。有研究指出,有些私營(yíng)教育公司為了降低公立學(xué)校運(yùn)營(yíng)成本,會(huì)不惜實(shí)施不利于學(xué)校和學(xué)生發(fā)展的措施。如裁撤教師、擴(kuò)大班額、減少特殊教育服務(wù)、減少社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)和對(duì)合同目標(biāo)達(dá)成沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的課程等。這些做法被教育研究者所詬病,甚至有激進(jìn)派認(rèn)為,不應(yīng)該允許營(yíng)利性的教育組織管理公立學(xué)校。雖然這樣的做法有些過(guò)激,但真實(shí)反映了教育領(lǐng)域的部分問(wèn)題。荷蘭政府智庫(kù)新公共管理批評(píng)主義者指出,公共機(jī)構(gòu)需要維持其自身的公共特性,保持對(duì)社會(huì)公共利益的真誠(chéng)、專業(yè)和承諾的精神來(lái)提升機(jī)構(gòu)的公共價(jià)值〔17。有研究者指出,美國(guó)特許學(xué)校存在的嚴(yán)重問(wèn)題就是破壞了公立學(xué)校的公共性18。公立學(xué)校作為教育公共服務(wù)機(jī)構(gòu),應(yīng)始終葆有其公共屬性,以服務(wù)學(xué)生和社會(huì)等相關(guān)方的利益為要義,實(shí)現(xiàn)其公共價(jià)值和社會(huì)效益。所以對(duì)于公校私營(yíng)的學(xué)校,私營(yíng)作為手段具有其工具性價(jià)值,但要防止資本逐利行為破壞公立學(xué)校本身的公益性和公共性,維持其應(yīng)有的價(jià)值理性。

(二)私營(yíng)部門自身專業(yè)性制約辦學(xué)成效

私營(yíng)部門自身的專業(yè)性體現(xiàn)為教育理念、教育教學(xué)模式、教育與組織管理體制、教職工的選聘與培訓(xùn)等方面,并且有其一定的科學(xué)性、有效性和成熟度。公校私營(yíng)制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的前提性邏輯是認(rèn)可教育管理機(jī)構(gòu)、非政府組織等私營(yíng)部門能為公校提供更高效的教育教學(xué)和管理,所以私營(yíng)部門的專業(yè)性是影響學(xué)校辦學(xué)效果的核心要素。研究者對(duì)公校私營(yíng)對(duì)學(xué)生成績(jī)和公立學(xué)校改進(jìn)的成效存在紛爭(zhēng)。諸多研究表明,公校私營(yíng)并不一定帶來(lái)學(xué)生成績(jī)等方面的提高,私營(yíng)部門無(wú)法兌現(xiàn)其初始合約中對(duì)學(xué)校各方面改進(jìn)的承諾〔19。也有研究發(fā)現(xiàn),美國(guó)某州的特許學(xué)校中,私營(yíng)教育組織所提供的教育教學(xué)在追求學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)提升的過(guò)程中破壞了學(xué)生的高階思維能力〔20。有研究者對(duì)公校私營(yíng)的學(xué)校是否比傳統(tǒng)公立學(xué)校對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)提升更有效也產(chǎn)生了質(zhì)疑,認(rèn)為此類學(xué)校無(wú)論在提升學(xué)生成績(jī)還是在自身經(jīng)營(yíng)的營(yíng)利性與持續(xù)發(fā)展性上均存在諸多問(wèn)題21。私營(yíng)部門專業(yè)性的缺乏是過(guò)往各國(guó)公校私營(yíng)運(yùn)動(dòng)雖轟轟烈烈,但諸多學(xué)校都以失敗告終的重要原因。

首先,私營(yíng)部門對(duì)公校私營(yíng)理念的錯(cuò)誤解讀導(dǎo)致了與國(guó)家人才培養(yǎng)理念的相悖。教育在一定程度上是個(gè)體功能和社會(huì)功能的統(tǒng)一,教育需要達(dá)成個(gè)體個(gè)性化和個(gè)體社會(huì)化的協(xié)調(diào)關(guān)系。公校私營(yíng)的學(xué)校雖賦予學(xué)校和組織更大的自主權(quán),但不能偏離國(guó)家社會(huì)的人才需求和育人標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,有不少公校私營(yíng)的學(xué)校個(gè)性化突出卻常常忽視了國(guó)家社會(huì)的育人本質(zhì),追求特色化的同時(shí)實(shí)際走上了偏離教育目標(biāo)的道路,影響整體辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。其次,公校私營(yíng)學(xué)校辦學(xué)規(guī)范性不足。公校私營(yíng)的學(xué)校被賦予私營(yíng)組織極大權(quán)力,如美國(guó)特許學(xué)校中只要達(dá)成合同目標(biāo),政府不會(huì)對(duì)學(xué)校的各方面管理與安排進(jìn)行干預(yù)。這導(dǎo)致了學(xué)校過(guò)度依靠私營(yíng)組織,部分私營(yíng)組織僅為實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)而忽視教育教學(xué)與管理過(guò)程,辦學(xué)規(guī)范性與傳統(tǒng)公立學(xué)校形成差距。再次,公校私營(yíng)學(xué)校教師隊(duì)伍方面常常存在困境。在原公立學(xué)校被接管后,常常帶來(lái)新舊教師隊(duì)伍之間的矛盾性。例如,美國(guó)特許學(xué)校中教師隊(duì)伍的專業(yè)性問(wèn)題已成為其后續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境。其教師工作條件差,工作時(shí)間長(zhǎng),收入相對(duì)低,整體流動(dòng)性較高。另外,公校私營(yíng)學(xué)校比傳統(tǒng)公立學(xué)校面對(duì)更大的外界輿論壓力和來(lái)自家長(zhǎng)的結(jié)果性評(píng)價(jià),所以私營(yíng)公司需要花費(fèi)大量精力進(jìn)行辦學(xué)成效的宣傳和問(wèn)題公關(guān)。學(xué)校常常將學(xué)生成績(jī)提升中的問(wèn)題和學(xué)校辦學(xué)中出現(xiàn)的疏漏歸咎于教師,教師成為最為廉價(jià)且便利的替罪羊。教師問(wèn)責(zé)制無(wú)形中增加了教師的工作壓力和負(fù)擔(dān)。最后,公校私營(yíng)學(xué)校因其經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致發(fā)展的連續(xù)性和可持續(xù)性不強(qiáng)。諸多私營(yíng)組織在運(yùn)行和管理學(xué)校一段時(shí)間后,其成效不能得到家長(zhǎng)及社會(huì)的認(rèn)可,也并未完全達(dá)到合同所規(guī)定的目標(biāo)。所以,公校私營(yíng)會(huì)存在一段時(shí)間后更換私營(yíng)組織及CEO的情況,影響學(xué)校諸方面教育與管理的延續(xù)性。以美國(guó)公校私營(yíng)運(yùn)動(dòng)最早在明尼蘇達(dá)州創(chuàng)立的第一所公校私營(yíng)學(xué)校南邦迪小學(xué)為例,在私營(yíng)教育公司的經(jīng)營(yíng)管理下,學(xué)校的辦學(xué)效果還是表現(xiàn)不佳,受到社會(huì)的質(zhì)疑與批評(píng),導(dǎo)致與地方政府簽訂的合同期滿后無(wú)法續(xù)約。再加上其內(nèi)部財(cái)務(wù)混亂,通過(guò)解聘員工及調(diào)整管理者等方式都無(wú)法解決其經(jīng)營(yíng)困境。2000年該教育公司正式申請(qǐng)破產(chǎn),公司總共運(yùn)行不足十年。而這絕非個(gè)例,一定程度上代表性了專業(yè)性和實(shí)力不足的組織的現(xiàn)實(shí)處境。教育作為長(zhǎng)時(shí)段的樹人工程,私營(yíng)教育公司的中途夭折對(duì)其延續(xù)性影響甚大。

(三)公私之間權(quán)責(zé)邊界不清晰

公校私營(yíng)制度本質(zhì)上維系的是在公立學(xué)校經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的公私合作關(guān)系,這對(duì)關(guān)系良性發(fā)展的重心在于雙方責(zé)權(quán)利的協(xié)定、權(quán)責(zé)的履行和權(quán)責(zé)邊界的劃定。公校私營(yíng)的實(shí)施便起始于政府和私營(yíng)部門簽訂的關(guān)于責(zé)權(quán)利關(guān)系的合同,它是合作可以達(dá)成與維系的堅(jiān)實(shí)紐帶。但是在制度實(shí)施過(guò)程中,由于學(xué)校教育教學(xué)與管理實(shí)踐場(chǎng)域的復(fù)雜性和多變性,長(zhǎng)期實(shí)踐中公私權(quán)責(zé)關(guān)系常常逐漸模糊,不同程度出現(xiàn)各自權(quán)責(zé)不明晰、雙方權(quán)責(zé)的不平衡、邊界問(wèn)題的“兩不管”。首先,政府和私營(yíng)部門權(quán)責(zé)不明晰的問(wèn)題。公校私營(yíng)意在將學(xué)校的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,引入更高效的私營(yíng)組織機(jī)構(gòu)掌握經(jīng)營(yíng)權(quán),而公校的所有權(quán)歸屬不變,仍然歸政府所有。政府除了享有公校的所有權(quán),還享有監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)既是政府的權(quán)力也是責(zé)任,是維系公校私營(yíng)學(xué)校經(jīng)營(yíng)質(zhì)量的重要保障。公校私營(yíng)制度實(shí)施過(guò)程中,以美國(guó)特許學(xué)校為代表賦予了私營(yíng)組織極大的自主權(quán),政府僅對(duì)標(biāo)合同目標(biāo)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和辦學(xué)成效的檢驗(yàn)。這引發(fā)了很多私營(yíng)組織僅以合同目標(biāo)為導(dǎo)向,存在忽視過(guò)程規(guī)范性等問(wèn)題,最終導(dǎo)致辦學(xué)效果不佳。這也是賦權(quán)過(guò)大、政府的監(jiān)督不夠全面的體現(xiàn)。私營(yíng)部門則根據(jù)合同的約定,享有對(duì)學(xué)校全面或所承包部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)。私營(yíng)部門應(yīng)依法依規(guī)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任并追求持續(xù)改進(jìn)與提升。其次,政府和私營(yíng)部門涉及權(quán)責(zé)不平衡的問(wèn)題。公私不平衡存在兩種樣態(tài):一者政府公權(quán)過(guò)大,影響了學(xué)校辦學(xué)的自主權(quán);二者是民進(jìn)公退,政府過(guò)度放權(quán)。普通教育體系尤其是義務(wù)教育階段,公立中小學(xué)是準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品,雖然引入私營(yíng)市場(chǎng)有利于激發(fā)辦學(xué)活力,但不能完全市場(chǎng)化,所以公校私營(yíng)絕不是民進(jìn)公退的過(guò)程。此外,政府和私營(yíng)部門權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊也容易造成邊界性問(wèn)題的管理疏漏,民營(yíng)部門更多的關(guān)心合同契約中既定的責(zé)任義務(wù),而對(duì)于合同中沒(méi)有明確劃定的以及復(fù)雜教育實(shí)踐中突發(fā)產(chǎn)生的問(wèn)題,常常容易出現(xiàn)責(zé)任推諉的現(xiàn)象。

四、突破:我國(guó)公校私營(yíng)制度實(shí)施的建議

公校私營(yíng)模式為我國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展做出積極貢獻(xiàn),改善了地方教育發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性困境,有利于提升學(xué)校的校本管理水平,以及提供公私協(xié)作協(xié)助的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)平臺(tái)。但是也導(dǎo)致了地方政府的義務(wù)教育主體責(zé)任弱化,“假民辦”的情況不斷出現(xiàn),加劇了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域“擇校熱”等問(wèn)題;甚至在不同程度上存在著國(guó)有資產(chǎn)流失與腐敗的問(wèn)題,誘發(fā)了許多的社會(huì)矛盾,受到社會(huì)的關(guān)注。公校私營(yíng)模式本身便存在著一定的制度困境,例如資本的逐利性與教育的公益性存在矛盾,私營(yíng)部門自身專業(yè)性制約辦學(xué)成效,公私之間權(quán)責(zé)邊界不清晰。上述困境的成因源自于文化層面、實(shí)踐層面、制度層面等多個(gè)方面:文化層面的成因有傳統(tǒng)觀念認(rèn)識(shí)局限,新型經(jīng)營(yíng)模式認(rèn)識(shí)不足;實(shí)踐層面的成因有公私關(guān)系的界定模糊,責(zé)權(quán)關(guān)系不明晰;制度層面的原因有公益與逐利之間難以進(jìn)行制度協(xié)調(diào),公平與效率之間難以實(shí)現(xiàn)制度公平?;谖覈?guó)教育實(shí)踐場(chǎng)域的現(xiàn)實(shí)境況,針對(duì)“公辦私營(yíng)”學(xué)校所面臨的困境,促進(jìn)教育質(zhì)量的提升,需要關(guān)注以下幾方面要點(diǎn)。

(一)轉(zhuǎn)變觀念,認(rèn)同公私合作的獨(dú)特價(jià)值

應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念,認(rèn)同讓私營(yíng)部門參與公校運(yùn)營(yíng)是充分發(fā)揮資源、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的一種手段,并非“公?!彼饺嘶皇敲襁M(jìn)公退。公私合作的制度存在“獨(dú)特”價(jià)值,而這種價(jià)值主要體現(xiàn)在:豐富投資主體、降低財(cái)政支出壓力,提高教育資源效能。因此,無(wú)論是教育理論研究者還是教育實(shí)踐的領(lǐng)導(dǎo)者,都應(yīng)認(rèn)識(shí)到私營(yíng)并非對(duì)公有屬性的背叛和沖擊,而是更加實(shí)現(xiàn)效能最大化的有效途徑和方式。

誠(chéng)然,私營(yíng)部門納入公立學(xué)校系統(tǒng)一直是存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。反對(duì)者認(rèn)為公立學(xué)校教育屬于公共產(chǎn)品屬性,應(yīng)由國(guó)家管控政府主導(dǎo),以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的人才培養(yǎng)目標(biāo)。私營(yíng)資本逐利性對(duì)學(xué)校公益性的干擾也是諸多學(xué)校反對(duì)公校私營(yíng)的重要原因。然而,事實(shí)上公立學(xué)校教育的公共產(chǎn)品屬性,并非是指必須要由政府自上而下管控,而是取決于其對(duì)于人的培養(yǎng)的外部受益范圍,即正外部性。人作為學(xué)校教育的成果,其培養(yǎng)質(zhì)量、發(fā)展水平和社會(huì)貢獻(xiàn)度都是學(xué)校教育正外部性的反應(yīng)。政府責(zé)任的履行不在于管控的多少,而在于真正推動(dòng)學(xué)校教育實(shí)現(xiàn)正外部性價(jià)值。所以公立的性質(zhì)不應(yīng)成為拒絕私營(yíng)部門和私人資本的理由,只要有利于公立學(xué)校職能實(shí)現(xiàn),推動(dòng)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量提升,學(xué)生個(gè)體社會(huì)化發(fā)展的都可以作為手段和途徑予以接納。高質(zhì)量的公立教育應(yīng)該是開(kāi)放包容的,應(yīng)該是在供給側(cè)改革創(chuàng)新的,私營(yíng)組織的介入正是供給側(cè)多元化的展現(xiàn),是提升辦學(xué)效能的有利途徑。

(二)創(chuàng)新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公私部門的彈性合作

公校私營(yíng)制度在新時(shí)代的良好實(shí)踐,需要以機(jī)制創(chuàng)新為前提,這就要求公校私營(yíng)機(jī)制上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新,彈性合作成為公私之間增強(qiáng)制度的適切性和效用的潤(rùn)滑劑。首先,創(chuàng)新公校私營(yíng)機(jī)制的根本原則是回歸本土教育實(shí)踐,進(jìn)行本土性創(chuàng)新。公校私營(yíng)制度及其實(shí)施模式產(chǎn)生于美國(guó)政府的失能和公立學(xué)校危機(jī),其模式也是根植于美國(guó)中央集權(quán)各州分權(quán)的國(guó)家體制,所以基于其國(guó)情產(chǎn)生的學(xué)校制度必然只適合解決其特有問(wèn)題。我國(guó)公校私營(yíng)制度的建設(shè)對(duì)他國(guó)經(jīng)驗(yàn)要保持批判性審視。最重要的在基于本國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和教育實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性反思,聚焦本土問(wèn)題,進(jìn)行制度創(chuàng)新。

其次,縣域統(tǒng)籌規(guī)劃的公校私營(yíng)合作方式是抓手。我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域和校際情況存在較大差異,不易使用同樣的公校私營(yíng)制度??h域發(fā)展情況相對(duì)同質(zhì)均衡,縣域政府應(yīng)基于本縣域橫縱向?qū)W校教育實(shí)踐特點(diǎn),進(jìn)行統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新。橫向來(lái)看,農(nóng)村薄弱學(xué)校更需要優(yōu)質(zhì)私營(yíng)資源的介入,但其吸引力又最小,需要政府建立起相應(yīng)的補(bǔ)充性優(yōu)惠政策和傾斜式的公校私營(yíng)模式,通過(guò)政策誘導(dǎo)私營(yíng)部門入駐農(nóng)村薄弱校,解決其資金、教育教學(xué)與管理模式等困境??v向來(lái)看,早期教育、學(xué)前教育、初等教育、中等教育和高等教育的普通教育體系及與其并行的職業(yè)教育體系中,學(xué)校的公校私營(yíng)方式均應(yīng)有其不同的制度特色和側(cè)重。

最后,要健全政府部分購(gòu)買教育服務(wù)的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)更具彈性的公校私營(yíng)合作。傳統(tǒng)意義上承包式的公校私營(yíng)制度在實(shí)施過(guò)程中存在一定的弊端和局限性,對(duì)私營(yíng)部門各方面的專業(yè)性及政府監(jiān)督水平等都有著非常高的要求,其良性運(yùn)作也需要具備充足的條件,在諸多情況不具備很強(qiáng)的適用性。所以公校部門購(gòu)買專業(yè)性私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是一個(gè)較好的選擇。在決策咨詢、組織管理、學(xué)位供給、師資培訓(xùn)、特殊兒童服務(wù)等環(huán)節(jié)購(gòu)買服務(wù),提高公校教育服務(wù)供給效能。例如,公立學(xué)??申P(guān)注在融合教育方面,引入專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展定向的教育補(bǔ)充,對(duì)存在特殊兒童的學(xué)校補(bǔ)充特殊教師及專業(yè)性的融入指導(dǎo)。

(三)協(xié)調(diào)關(guān)系,理順公私間的權(quán)責(zé)關(guān)系

處理好公私關(guān)系是公校私營(yíng)制度實(shí)踐成功的基礎(chǔ),兩者都是教育資源供給主體,合作關(guān)系復(fù)雜多樣。如果只是簡(jiǎn)單的將公私供給者并列起來(lái),不仔細(xì)審視其目標(biāo)的重疊性和沖突性,不審視兩者的優(yōu)勢(shì)和短板,很難以理順兩者間的合作與契約關(guān)系。首先,理順公私部門之間的關(guān)系需要堅(jiān)守契約精神,以公平博弈和合作共贏為前提。政府不可以憑借行政權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)地位隨意打破契約,私營(yíng)部門一但達(dá)成契約也必須始終如一的履行。其次,在合同中明確政府與私營(yíng)部門權(quán)責(zé)關(guān)系。合同一方面盡可能詳細(xì)且明確的對(duì)雙方所擁有的權(quán)力和履行的義務(wù)進(jìn)行規(guī)定,另一方面也應(yīng)明確雙方的地位和權(quán)責(zé)關(guān)系。私營(yíng)部門的介入并不是取代公共部門的位置,只是在某些層面上享有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府應(yīng)始終是公校私營(yíng)的推動(dòng)者,出臺(tái)授權(quán)性的政策框架,進(jìn)行競(jìng)標(biāo)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的篩選和審查,并監(jiān)督其履職。總體來(lái)說(shuō),政府為代表的公共部門是公校私營(yíng)過(guò)程中的責(zé)任主體,需要更多關(guān)注宏觀戰(zhàn)略控制,防止市場(chǎng)失靈等。而私營(yíng)部門是公校私營(yíng)過(guò)程中的行為主體,在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域采取專業(yè)化方式運(yùn)營(yíng)。最后,要建立起公私雙方正式和非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制,建立雙方定期溝通的機(jī)制和沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。教育實(shí)踐中問(wèn)題復(fù)雜多變,在具體問(wèn)題場(chǎng)域公私權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)生變化或存在爭(zhēng)議的情況出現(xiàn)在所難免,這就需要有一定的平臺(tái)和機(jī)制讓雙方重新審視和協(xié)商。總之,政府為代表的公共部門是公校私營(yíng)過(guò)程中的責(zé)任主體,需要更多關(guān)注宏觀戰(zhàn)略控制,而私營(yíng)部門則是公校私營(yíng)過(guò)程中的行為主體,對(duì)某一專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化的管理與經(jīng)營(yíng)。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督,保障公校私營(yíng)辦學(xué)成效

資本具有逐利性取向,必須完善監(jiān)督體系限制資本驅(qū)動(dòng)下影響辦學(xué)質(zhì)量的短視行為。監(jiān)督體系是保持公校私營(yíng)良好辦學(xué)成效的必要保障。公校私營(yíng)的辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)督體系應(yīng)由多元主體參與,落實(shí)相關(guān)過(guò)程中的政府監(jiān)督、第三方監(jiān)督和公眾、新聞媒體等社會(huì)監(jiān)督,并達(dá)成多方監(jiān)督的有效結(jié)合。一直以來(lái)我國(guó)政府是學(xué)校監(jiān)督當(dāng)之無(wú)愧的主體,而第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)監(jiān)督較為薄弱。公校私營(yíng)過(guò)程中急需獨(dú)立于公私雙方的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)性的質(zhì)量評(píng)價(jià)與監(jiān)督。同時(shí)家長(zhǎng)、學(xué)生這些與公校私營(yíng)學(xué)校密切相關(guān)的利益相關(guān)者也應(yīng)成為學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的重要監(jiān)督者與建議反饋者,他們的體驗(yàn)往往就是學(xué)校辦校效果的重要展現(xiàn)。媒體作為最為敏感的監(jiān)督主體,憑借其影響力、實(shí)效性可以對(duì)學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量產(chǎn)生監(jiān)督效用,同時(shí)也讓優(yōu)質(zhì)典型學(xué)??梢缘靡孕麄骱屯茝V。明尼蘇達(dá)州特許學(xué)校即構(gòu)建起了多方參與的監(jiān)督系統(tǒng),將所有組織和個(gè)人都納入了學(xué)校監(jiān)督體系,所有人都可以依法對(duì)不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)并隨時(shí)提出建議,從而形成了監(jiān)督合力。同時(shí),公校私營(yíng)的學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)督體系應(yīng)是全過(guò)程監(jiān)督。公私部門簽訂合同時(shí)就需要明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施,建立起質(zhì)性與量化相結(jié)合,底線標(biāo)準(zhǔn)與增值評(píng)價(jià)相融通的評(píng)價(jià)體系,實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)控有章可依。要建立起辦學(xué)過(guò)程中短時(shí)段自檢和長(zhǎng)時(shí)段他檢相結(jié)合的監(jiān)督制度,對(duì)辦學(xué)過(guò)程進(jìn)行定期的常態(tài)化監(jiān)控。還要善于利用大數(shù)據(jù)數(shù)字化系統(tǒng)對(duì)各方面的辦學(xué)情況進(jìn)行全過(guò)程記錄,形成各校辦學(xué)成效的數(shù)字化立體畫像,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督結(jié)果分析的顯性化,針對(duì)性指導(dǎo)學(xué)校后續(xù)改進(jìn)。

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Barriers and Breakthroughs: The Predicament and Outlet of the Development of the Private System of Public Schools in China

YANG Guanghui, ZHENG Puyang

Abstract: Public Schools and private schools are a new mode of education supply in cooperation between the public and private sectors. The introduction of the private sector into the public education system is conducive to innovative development, breakthrough of bottlenecks in the quality of public schools, and strengthening the autonomy of schools, improve the level of school-based management; at the same time, strengthen public-private cooperation, to achieve complementary advantages. However, there are three limitations in the implementation of the public and private school system: first, the contradiction between the profit-seeking nature of capital and the public welfare nature of education; Third, the power and responsibility boundary between public and private is not clear and other issues and limitations. Based on this, the implementation of our public school private system is to break through the barriers. Such a breakthrough should, first of all, change perceptions and recognize the unique value of public-private cooperation; secondly, it requires innovative mechanisms to achieve flexible cooperation with the private sector; in addition, it should coordinate relations, straighten out thepower-responsibility relationship between the public and private sectors and strengthen supervision, safeguarding the effectiveness of public and private schools.

Key words: public school and private school;institutions; cooperation; education quality

(責(zé)任編輯:王波)

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