摘要：住房公積金行政執(zhí)法受到社會(huì)廣泛關(guān)注。從最高人民法院中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中收集和分析全國(guó)各地法院審判的行政訴訟案件，梳理出常見(jiàn)的執(zhí)法爭(zhēng)議類(lèi)型及其表現(xiàn)，提出規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：住房公積金;行政執(zhí)法;爭(zhēng)議

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）06-0066-08 收稿日期：2022-04-02

作者簡(jiǎn)介：聶飛舟，華東政法大學(xué)法學(xué)博士，現(xiàn)任上海市公積金管理中心副主任、湖南科技學(xué)院柔性引進(jìn)博士。

住房公積金行政執(zhí)法是擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋面、體現(xiàn)住房公積金立法嚴(yán)肅性以及維護(hù)職工合法權(quán)益的重要手段。但囿于住房公積金強(qiáng)制征繳意識(shí)不足、剛性執(zhí)法不利于營(yíng)商環(huán)境的擔(dān)憂和公積金中心（鑒于全國(guó)住房公積金管理單位名稱不一，本文故以“公積金中心”稱之）執(zhí)法隊(duì)伍缺乏應(yīng)有配備等因素，全國(guó)住房公積金行政執(zhí)法工作普遍開(kāi)展得不夠廣泛和深入，行政執(zhí)法容易受到被執(zhí)法單位甚至投訴職工的質(zhì)疑和不滿。筆者以法院審判的行政訴訟案件為視角，梳理出行政執(zhí)法的常見(jiàn)爭(zhēng)議，并提出應(yīng)對(duì)之策。

1 全國(guó)住房公積金行政執(zhí)法訴訟案件總體情況

鑒于全國(guó)各地公積金中心披露執(zhí)法案件以及行政復(fù)議或訴訟應(yīng)訴案件的信息難以公開(kāi)獲取，筆者嘗試從最高人民法院中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中收集全國(guó)各地公積金中心因行政執(zhí)法被提起行政訴訟的案件，從中整理當(dāng)事人提起訴訟的訴由，公積金中心答辯理由以及各級(jí)法院的裁判結(jié)論，從中管窺住房公積金行政執(zhí)法的概貌和爭(zhēng)議重點(diǎn)。此方法雖然不能考察數(shù)量更多的、未提起行政訴訟的案例，而且存在部分案例未在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上公開(kāi)的情況，但經(jīng)行政訴訟程序裁判的案件對(duì)案件事實(shí)的闡述、各方觀點(diǎn)法理分析更加集中和透徹從而具有相當(dāng)?shù)牡湫托浴?/p>

通過(guò)選擇“案由”為“行政案由”、“案件類(lèi)型”為“行政程序”、“全文關(guān)鍵詞”為“住房公積金”、“文書(shū)類(lèi)型”為“判決書(shū)”、裁判日期為2021年全年，搜索出案件139件，去除與公積金行政執(zhí)法無(wú)關(guān)的案件27件（含未批準(zhǔn)貸款案1件、信息公開(kāi)案1件），剩余112件，其中一審案件20件、二審案件91件，行政再審案件1件。進(jìn)一步細(xì)分，案件所涉地域分布，廣東84件、福建6件、北京5件、江蘇5件，遼寧4件、河南2件、四川2件、山東2件、上海1件、浙江1件，廣東的數(shù)量雖然較多，但大部分是涉及同一單位的不同職工的群體性案件。公積金行政執(zhí)法往往因職工投訴用人單位而引起，對(duì)公積金中心的執(zhí)法決定，單位不服可以提出行政訴訟，職工認(rèn)為中心未履行法定職責(zé)也可以提起訴訟，屬于單位訴中心的案件為103件，屬于職工訴中心的9件。公積金中心作出的行政決定，當(dāng)事人可以提起行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再提起行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟，未經(jīng)行政復(fù)議程序的105件，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后提起訴訟的7件。從訴訟結(jié)果看，公積金中心勝訴的109件，敗訴的3件。

2 住房公積金行政執(zhí)法的常見(jiàn)爭(zhēng)議

縱觀112篇判決書(shū)，住房公積金行政執(zhí)法爭(zhēng)議主要集中在以下五類(lèi)。

2.1 是否履行法定職責(zé)

9件職工起訴的案件都是要求公積金中心履行法定職責(zé)，即職工向公積金中心投訴單位未為其設(shè)立公積金個(gè)人賬戶或者未繳、少繳公積金，因種種原因公積金中心未支持或未完全支持職工訴求，而被職工訴至法院。常見(jiàn)的爭(zhēng)議點(diǎn)有三：

一是職工是否屬于應(yīng)繳“在職職工”范圍。原建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行《關(guān)于住房公積金管理幾個(gè)具體問(wèn)題的通知》（建金管〔2006〕52號(hào)）對(duì)“在職職工”進(jìn)行解釋，法院對(duì)援引該通知基本認(rèn)可。在（2020）蘇03行終401號(hào)判決中法院指出：上訴人（即職工）在行政程序及一審?fù)徶芯哉J(rèn)從2001年至2014年2月期間，未實(shí)際在崗工作，根據(jù)上述規(guī)定，單位辦理住房公積金繳存的范圍是為本單位在職職工，上訴人非在職職工，原審第三人（即單位）沒(méi)有為上訴人繳納住房公積金并不違反該項(xiàng)規(guī)定。建金管

〔2006〕52號(hào)文件雖然出臺(tái)于2006年，但該內(nèi)容僅是對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》第二條所規(guī)定的在職職工的范圍作出釋明和解釋，與條例并不相悖。但也有判決對(duì)直接援引通知持謹(jǐn)慎態(tài)度。在（2021）蘇06行終154號(hào)一案中，因職工事實(shí)上一直沒(méi)有上班，公積金中心出具答復(fù)認(rèn)為其屬于“離開(kāi)本單位仍保留勞動(dòng)關(guān)系的離崗職工”，非《住房公積金管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）規(guī)定的“在職職工”。法院對(duì)此一方面認(rèn)為“現(xiàn)實(shí)生活中可能存在單位與職工之間的勞動(dòng)關(guān)系未依法解除或終止，但雙方已經(jīng)實(shí)際互不履行權(quán)利義務(wù)的情形。在職工不依法履行勞動(dòng)者的法定義務(wù)時(shí)，依法免除用人單位的相應(yīng)義務(wù)符合權(quán)利義務(wù)相對(duì)等原則。當(dāng)職工確實(shí)屬于上述特殊情形的，住房公積金管理中心可以根據(jù)上述規(guī)定作出相應(yīng)的處理決定”。同時(shí)又指出“離開(kāi)本單位”“離崗職工”的表述不是概念明確的法律用語(yǔ)，不能簡(jiǎn)單的僅以職工未上班加以判斷?！皯?yīng)當(dāng)以是否存在勞動(dòng)者無(wú)正當(dāng)理由未提供勞動(dòng)，單位是否對(duì)職工負(fù)有相關(guān)法定義務(wù)等因素進(jìn)行正確認(rèn)定?！睋?jù)此，法院責(zé)令公積金中心重新作出處理。此外，（2020）遼10行再4號(hào)判決中還涉及到是否支持退休職工的投訴，法院認(rèn)為，“因上訴人（即職工）現(xiàn)已退休，依照《住房公積金管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，其不屬于在職職工，故其請(qǐng)求不屬被上訴人（公積金中心）職責(zé)范圍”。

二是履行職責(zé)是否全面?！稐l例》規(guī)定了公積金中心具有住房公積金管理運(yùn)作的行政職責(zé)，對(duì)于職工提出的維權(quán)投訴，公積金中心是否按規(guī)定進(jìn)行查處，事關(guān)履責(zé)之訴抗辯成功與否。在（2021）浙10行終6號(hào)判決中，法院查明職工自2002年11月成為單位編制外人員直至2017年3月，單位2014年起開(kāi)始繳存，職工要求公積金中心告知住房公積金的相關(guān)情況和法律法規(guī)，對(duì)單位少繳情況進(jìn)行查處。公積金中心雖然向單位發(fā)出“催繳通知書(shū)”，追繳2013年7月至12月的公積金，但法院認(rèn)為“被上訴人（即公積金中心）并沒(méi)有對(duì)上訴人（即職工）投訴的用人單位是否存在少繳住房公積金的情形進(jìn)行調(diào)查并作出相應(yīng)處理，也沒(méi)有對(duì)上訴人投訴的住房公積金的相關(guān)情況和法律法規(guī)進(jìn)行告知，其實(shí)質(zhì)上未全面履行職責(zé)”，責(zé)令公積金中心于判決生效后兩個(gè)月內(nèi)重新作出處理。

三是履行職責(zé)是否在規(guī)定時(shí)限。在（2021）魯06行終39號(hào)一案中，2019年11月29日，職工向公積金中心投訴單位未為其繳納2017年3月至2019年8月的公積金。公積金中心于12月16日立案調(diào)查，2020年1月16日作出“催繳住房公積金通知書(shū)”，3月16日作出“限期繳存住房公積金決定書(shū)”。職工認(rèn)為公積金中心雖然啟動(dòng)行政執(zhí)法程序，但未在法定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，屬于拖延履行法定職責(zé)。法院認(rèn)為公積金中心作了立案，進(jìn)行調(diào)查詢問(wèn)，發(fā)出執(zhí)法文書(shū)，已經(jīng)履行了法定職責(zé)。至于是否超過(guò)時(shí)限，“因《住房公積金管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)核查、追繳的程序包括期限等作出具體規(guī)定，上訴人（即職工）所稱被上訴人（即公積金中心）未依法履行法定職責(zé)的事實(shí)不成立”。

2.2 是否超過(guò)追溯時(shí)效

執(zhí)法實(shí)務(wù)中，單位在面對(duì)公積金中心要求其為離職職工補(bǔ)繳公積金時(shí)通常會(huì)辯解職工已離職多年，已超過(guò)時(shí)效保護(hù)期間，但事實(shí)上《條例》并沒(méi)有對(duì)公積金投訴及其處理作出時(shí)效規(guī)定，法院對(duì)此認(rèn)可。（2020）粵2071行初1545號(hào)判決就指出“繳存住房公積金是其法定義務(wù)，且上述法規(guī)和相關(guān)法律沒(méi)有規(guī)定追繳住房公積金存在時(shí)效”。（2021）粵06行終259號(hào)判決也指出：“經(jīng)查，《住房公積金管理?xiàng)l例》并無(wú)對(duì)職工申告要求企業(yè)補(bǔ)繳住房公積金作出時(shí)間限制的規(guī)定?！?/p>

從判決書(shū)來(lái)看，單位較多援引以下時(shí)效規(guī)定：一是認(rèn)為責(zé)令繳存決定屬于行政處罰，《行政處罰法》規(guī)定：“違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”。（2021）京02行終371號(hào)判決指出“住房公積金管理機(jī)構(gòu)依據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》第三十八條的規(guī)定，作出的責(zé)令限期繳存決定，不屬于行政處罰，不適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定。”二是認(rèn)為可以參照《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的一年申請(qǐng)仲裁時(shí)效。（2021）粵06行終259號(hào)判決指出：“公積金管理中心不是勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁部門(mén)，補(bǔ)繳住房公積金也不是《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》調(diào)整的事項(xiàng)，無(wú)須遵循仲裁時(shí)效期間的限制。”三是認(rèn)為參照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定的2年時(shí)效，（2021）閩01行終29號(hào)判決認(rèn)為“住房公積金作為職工的應(yīng)得收入，單位有義務(wù)補(bǔ)繳，被告有責(zé)令單位足額繳納的職責(zé)，并無(wú)時(shí)效限制”。

值得關(guān)注的是，為避免投訴職工長(zhǎng)期怠于行使權(quán)利，影響社會(huì)秩序穩(wěn)定，也有地方嘗試通過(guò)住房公積金管理委員會(huì)對(duì)職工投訴設(shè)置時(shí)效限制，當(dāng)?shù)胤ㄔ簩?duì)此持支持態(tài)度，但這一突破性做法能否復(fù)制，能否得到司法界普遍認(rèn)可尚需觀察。在（2021）遼01行終4號(hào)一案中，職工于2019年9月11日向公積金中心投訴原單位欠繳其2011年12月至2012年4月期間公積金，中心于2019年10月10日作出不予受理通知書(shū)，職工不服訴至法院。法院認(rèn)為：“沈陽(yáng)住房公積金管理委員會(huì)所制定的會(huì)議紀(jì)要，是根據(jù)沈陽(yáng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定和調(diào)整住房公積金的具體管理措施。會(huì)議紀(jì)要中的內(nèi)容只要不與《住房公積金管理?xiàng)l例》相抵觸，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)據(jù)此執(zhí)行。沈陽(yáng)住房公積金管理委員會(huì)2017年第一次會(huì)議紀(jì)要議定事項(xiàng)第四項(xiàng)的內(nèi)容為：“同意《關(guān)于確定職工對(duì)住房公積金請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)期限的意見(jiàn)》，具體為……因此，參照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的仲裁時(shí)效的有關(guān)規(guī)定，中心住房公積金權(quán)利救濟(jì)有效時(shí)限為兩年，從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起計(jì)算?！薄霸摃?huì)議紀(jì)要于2017年5月16日實(shí)施，而上訴人于2019年9月向被上訴人（即公積金中心）進(jìn)行投訴，已經(jīng)超過(guò)了兩年救濟(jì)時(shí)限?！?/p>

2.3 繳存比例是否適當(dāng)

公積金中心在核定單位為職工補(bǔ)繳公積金金額時(shí)，系根據(jù)繳費(fèi)基數(shù)乘以單位或職工的繳存比例得出月繳存額，再乘以欠繳月數(shù)而得出。單位不服公積金中心計(jì)算的補(bǔ)繳金額，通常是對(duì)繳存比例或繳存基數(shù)提出質(zhì)疑。對(duì)于繳存比例，單位和職工繳存比例為各5%-12%，根據(jù)欠繳時(shí)間段，將單位對(duì)應(yīng)選擇的繳存比例作為核定比例，一般不會(huì)引起單位反對(duì)，但也存在中心直接核定繳存比例的特殊情況。

第一種情況是對(duì)欠繳時(shí)間段內(nèi)單位沒(méi)有選擇比例的，公積金中心能否直接核定繳存比例？核定什么比例合法合理？在（2020）京0101行初668號(hào)一案中，職工要求原單位補(bǔ)繳2007年9月至2019年5月的公積金，該單位2020年7月開(kāi)立單位公積金賬戶時(shí)，未選擇繳存比例，公積金中心為維護(hù)職工權(quán)益，按照12%的繳存比例計(jì)算應(yīng)繳金額。根據(jù)當(dāng)?shù)氐囊?guī)定，2008年7月至2016年6月間，繳存比例為12%，2016年7月起，經(jīng)法定程序確定，單位可在5%至12%間選擇繳存比例。2018年7月后，單位可以在5%至12%間自行選擇繳存比例。據(jù)此，單位表示“2017年至2019年企業(yè)有自由選擇住房公積金繳存比例的權(quán)利，公積金中心應(yīng)與企業(yè)溝通后作出公正的繳存明細(xì)表，而不應(yīng)該直接作出限期繳存通知書(shū)”。法院最終審理結(jié)論為：“根據(jù)規(guī)定，新建住房公積金單位在開(kāi)戶時(shí)確定繳存比例。原告（即單位）于2020年7月開(kāi)立公積金賬戶時(shí)未確定繳存比例，公積金中心按照12%的繳存比例計(jì)算原告應(yīng)繳納公積金的數(shù)額并無(wú)不當(dāng)。”但對(duì)得出此結(jié)論的理由并沒(méi)有詳細(xì)闡述。類(lèi)似情況也有從低核定繳存比例的做法。在（2020）粵0606行初976號(hào)一案中，公積金中心查明企業(yè)于2017年4月13日開(kāi)設(shè)單位賬戶，2017年4月后該企業(yè)一直按12%繳存，案件中責(zé)令企業(yè)為職工補(bǔ)繳2017年4月至2018年9月期間的繳存比例為12%，對(duì)于2010年6月至2017年3月期間單位無(wú)繳存比例情況下，根據(jù)公平原則認(rèn)定補(bǔ)繳比例為5%。法院認(rèn)為“并無(wú)不當(dāng)”。

第二種情況是在單位已經(jīng)申報(bào)選擇繳存比例的情況下，公積金中心能否核定其他的繳存比例？在（2021）閩01行終29號(hào)一案中，所在城市2006年發(fā)文規(guī)定自7月1日起公積金繳存比例由各10%提高到各12%。2010年為擴(kuò)大公積金繳存覆蓋面發(fā)文規(guī)定非公有制企業(yè)可先按不低于各5%最低繳存限額為職工繳存公積金，再逐步提高繳存基數(shù)和繳存比例。涉訴企業(yè)2014年11月21日辦理開(kāi)戶登記申請(qǐng)按各5%繳交，此后一直按各5%繳費(fèi)。涉訴案件中公積金中心要求該企業(yè)按各12%為職工補(bǔ)繳1999年4月至2010年3月期間的公積金，而非企業(yè)登記的各5%。法院支持了公積金中心的做法，認(rèn)為允許非公有制企業(yè)可先按不低于5%繳存，但并不意味著據(jù)此可以免除按本地區(qū)公積金繳存比例的規(guī)定逐步建繳到位的義務(wù)。且“開(kāi)戶登記僅是公積金中心對(duì)原告的開(kāi)戶申請(qǐng)事項(xiàng)的審核，并非對(duì)其要求降低繳存比例的申請(qǐng)作出核準(zhǔn)”。

第三種情況是單位聲稱經(jīng)營(yíng)困難，一次性補(bǔ)繳金額過(guò)高，能否直接主張按降低比例作為核定比例？在川01行終201號(hào)一案中，企業(yè)提出“限期繳存決定未考慮公司實(shí)際情況，與當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境脫離，在情節(jié)認(rèn)定上處理過(guò)當(dāng)”。法院認(rèn)為：“按時(shí)、足額繳存住房公積金系單位的法定義務(wù)，單位除繳存住房公積金確有困難依法可以降低繳存比例或者緩繳外，均不得以任何理由逾期繳存或者少繳。而因繳存住房公積金確有困難依法可以降低繳存比例或者緩繳的單位，須按上述規(guī)定依次經(jīng)本單位職工代表大會(huì)或者工會(huì)討論通過(guò)、住房公積金管理中心審核、住房公積金管理委員會(huì)審批三項(xiàng)法定程序。”“（本案中公司）并未依照上述法定程序申報(bào)并獲批準(zhǔn)，故不存在可以逾期繳存或者少繳住房公積金的法定事由?！痹陬?lèi)似的（2021）粵71行終366號(hào)、（2020）粵03行終1356號(hào)等判決中，單位聲稱“責(zé)令5%的繳存比例過(guò)高，缺乏法律依據(jù)，且若按該比例繳存將嚴(yán)重影響上訴人（即單位）經(jīng)營(yíng)，甚至將導(dǎo)致上訴人破產(chǎn)”，法院均維持公積金中心的責(zé)令繳存決定。

值得關(guān)注的一起案例是，如果公積金中心同意企業(yè)降低繳存比例，對(duì)于此前已經(jīng)作出的責(zé)令繳存決定是否有溯及力？（2021）粵20行終61號(hào)一案中，2020年2月24日公積金中心作出責(zé)令限期繳存決定書(shū)（按5%的比例），要求企業(yè)為職工補(bǔ)繳2000年9月至2011年9月公積金，此后該企業(yè)全體員工大會(huì)于2020年6月表決同意將補(bǔ)繳比例降至1.5%，公積金中心于2020年7月15日審核同意。訴訟中企業(yè)主張應(yīng)當(dāng)按1.5%比例重新核算。法院認(rèn)為缺乏法理依據(jù)，指出“因該降比意見(jiàn)是在涉案行政決定之后作出的，對(duì)于此前已經(jīng)作出的繳存行為不具有溯及力”。

2.4 繳存基數(shù)認(rèn)定是否準(zhǔn)確

如前所述，單位對(duì)公積金核定的補(bǔ)繳金額不服的第二個(gè)質(zhì)疑點(diǎn)就是繳費(fèi)基數(shù)。執(zhí)法實(shí)務(wù)中，認(rèn)定繳費(fèi)基數(shù)是最費(fèi)時(shí)費(fèi)力的工作，需要對(duì)投訴職工和用人單位提交的工資單、銀行流水、社保繳費(fèi)記錄、個(gè)稅單等材料進(jìn)行甄別，還需要征詢雙方當(dāng)事人意見(jiàn)，對(duì)有較大爭(zhēng)議的材料盡可能組織當(dāng)事人質(zhì)證，在此過(guò)程中當(dāng)事人還有不配合或者不積極舉證的問(wèn)題，從而給認(rèn)定繳存基數(shù)帶來(lái)困難。從判決書(shū)呈現(xiàn)的情況來(lái)看，繳存基數(shù)認(rèn)定方面主要爭(zhēng)議點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，繳存基數(shù)是應(yīng)發(fā)工資還是實(shí)發(fā)工資，哪些證據(jù)材料可資認(rèn)定？在（2020）粵0606行初976號(hào)一案中，法院比較詳細(xì)地作了闡釋：“本案中，第三人（即職工）提供的個(gè)人所得稅納稅清單反映其相應(yīng)時(shí)段的收入情況，銀行交易明細(xì)反映其相對(duì)時(shí)間段的實(shí)發(fā)工資情況，社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)證明反映第三人每月繳納社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分，屬于原告（即單位）在第三人應(yīng)發(fā)工資中扣減的部分，為第三人工資收入的一部分。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》相關(guān)計(jì)算計(jì)繳基數(shù)規(guī)定，計(jì)繳基數(shù)應(yīng)為職工稅前應(yīng)發(fā)工資數(shù)。因此，被告（即公積金中心）對(duì)個(gè)人所得稅納稅清單記載清晰的優(yōu)先采用其中的申報(bào)收入額作為第三人住房公積金繳存基數(shù)的計(jì)算依據(jù)，對(duì)納稅清單無(wú)反映工資收入的時(shí)間段，采用銀行交易明細(xì)對(duì)應(yīng)的實(shí)發(fā)工資與社保參保繳費(fèi)證明中個(gè)人社保扣費(fèi)數(shù)據(jù)之和作為第三人的應(yīng)發(fā)工資，并以此計(jì)算對(duì)應(yīng)時(shí)間段住房公積金計(jì)繳基數(shù)并無(wú)不當(dāng)”。在（2021）粵06行終259號(hào)一案中法院同樣認(rèn)為“公積金管理中心以個(gè)人所得稅納稅清單記載的申報(bào)收入為基礎(chǔ)，結(jié)合銀行交易明細(xì)確定歐**的工資收入合理”。

第二，在當(dāng)事人舉證不能的情況下，如何認(rèn)定繳存基數(shù)？在（2021）豫12行終39號(hào)一案中，職工對(duì)用人單位提供的工資表有異議，并提供了相應(yīng)的證據(jù)證明工資表不完整、不準(zhǔn)確，公積金中心采用該地區(qū)上年職工平均工資作為職工的工資基數(shù)。法院指出：“《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建金管〔2005〕5號(hào)）規(guī)定……，單位不提供職工工資情況或者職工對(duì)提供的工資情況有異議的，管理中心可依據(jù)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門(mén)、司法部門(mén)核定的工資，或所在設(shè)區(qū)城市統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的上年職工平均工資計(jì)算。本案中，第三人（即職工）對(duì)原告（即單位）提供的工資情況有異議，在這種情況下，被告（即公積金中心）依據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的上年職工平均工資來(lái)計(jì)算繳存額度，并無(wú)不妥，因此，被告依據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的上年職工平均工資來(lái)計(jì)算繳存額度，符合法律、法規(guī)之規(guī)定。”在（2020）蘇01行終735號(hào)一案中，一審法院指出：公積金中心要求用人單位提供職工的在職期間工資流水等材料，單位未予提供;告知其核查結(jié)果及補(bǔ)繳測(cè)算明細(xì)表，單位亦未在行政程序中提出異議。單位對(duì)于其掌握的材料應(yīng)當(dāng)提供而不提供，自行承擔(dān)不利后果。公積金中心依據(jù)職工的社保記錄中月繳費(fèi)基數(shù)認(rèn)定繳費(fèi)數(shù)額并無(wú)不當(dāng)。

第三，工資總額組成包括哪些項(xiàng)目，當(dāng)事人對(duì)某些項(xiàng)目是否納入繳費(fèi)基數(shù)提出異議如何認(rèn)定？在（2021）滬03行終85號(hào)一案中，單位認(rèn)為發(fā)放給職工的工資中包括基本工資以及管理加給、績(jī)效、津貼、飯貼，其中管理加給、績(jī)效、津貼、飯貼不應(yīng)計(jì)入繳費(fèi)基數(shù)。公積金中心則認(rèn)為應(yīng)以職工的全部貨幣性工資收入作為繳費(fèi)基數(shù)。法院認(rèn)為：“根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》第16條及《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局〈關(guān)于工資總額組成的規(guī)定〉若干具體范圍的解釋》的規(guī)定，住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例，工資總額的統(tǒng)計(jì)應(yīng)當(dāng)包括工資、獎(jiǎng)金、津貼和補(bǔ)貼等收入之和，故市公積金中心繳存基數(shù)的計(jì)算符合上述規(guī)定，且**公司也未能提供相反證據(jù)證明市公積金中心存在計(jì)算錯(cuò)誤，故**公司上述觀點(diǎn)依法不能成立。”在（2021）粵06行終259號(hào)一案中，用人單位屬于保險(xiǎn)公司，在訴訟中提出保險(xiǎn)傭金不應(yīng)納入職工的工資收入，法院認(rèn)為：職工提供的個(gè)人所得稅納稅清單、銀行交易明細(xì)等證據(jù)清晰地反映了其各時(shí)段的工資收入所得情況。單位并未說(shuō)明職工個(gè)人所得稅納稅清單上所反映的申報(bào)收入額的具體構(gòu)成，也未提供證據(jù)證實(shí)職工的收入包括了其他不應(yīng)視為工資收入的報(bào)酬，因此，單位應(yīng)承擔(dān)舉證不能的不利后果。

2.5 是否遵循執(zhí)法程序

行政訴訟大體圍繞實(shí)體法和程序法展開(kāi)，上面的爭(zhēng)議偏重于實(shí)體法方面，也有一些判決書(shū)揭示當(dāng)事人對(duì)公積金執(zhí)法程序的質(zhì)疑，比如沒(méi)有聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯、核定補(bǔ)繳金額沒(méi)有征求當(dāng)事人同意、執(zhí)法人員沒(méi)有執(zhí)法證等方面，但由于《條例》鮮有執(zhí)法程序性規(guī)定，也沒(méi)有制定統(tǒng)一的住房公積金行政執(zhí)法程序規(guī)定，因此既有的判決對(duì)程序性爭(zhēng)議大多只是簡(jiǎn)略闡釋，不能不說(shuō)這是住房公積金行政執(zhí)法將來(lái)需要重點(diǎn)關(guān)注和著力補(bǔ)足的領(lǐng)域。在（2021）魯71行終187號(hào)一案中，單位認(rèn)為公積金中心對(duì)其陳述、申辯意見(jiàn)不予理睬和回應(yīng)，案件未經(jīng)立案審批，作出處理決定沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體討論等。一審法院認(rèn)為“被告（公積金中心）已充分保障了原告（即單位）的陳述、申辯權(quán)，原告未按期提出陳述、申辯意見(jiàn)系對(duì)自身權(quán)利的處分，故原告的該主張不能成立，本院不予采納”。在（2021）閩01行終29號(hào)一案中，單位亦認(rèn)為公積金中心“未給予其陳述、申辯的權(quán)利，程序違法”。對(duì)此法院認(rèn)為“本案被訴行政行為亦不屬于行政處罰，亦不適用行政處罰程序中關(guān)于事先告知程序及陳述、申辯的規(guī)定?！痹冢?021）粵71行終17號(hào)一案中，單位訴稱公積金中心未將職工申請(qǐng)補(bǔ)繳的材料提供給其進(jìn)行核對(duì)確認(rèn)，違反了法定程序，法院指出：“被上訴人（即公積金中心）在受理投訴后，向上訴人（即單位）作出《核查通知書(shū)》，要求上訴人核實(shí)勞動(dòng)關(guān)系、住房公積金繳存時(shí)間、基數(shù)、比例等信息，并附《住房公積金應(yīng)繳數(shù)額統(tǒng)計(jì)表》一份，上訴人在規(guī)定期限內(nèi)并未提出異議。被上訴人責(zé)令上訴人為原審第三人補(bǔ)繳涉案期間的單位應(yīng)繳部分住房公積金符合法律規(guī)定，依據(jù)充分。上訴人認(rèn)為被訴《責(zé)令限期辦理決定書(shū)》公積金繳存基數(shù)依據(jù)不足、程序違法的意見(jiàn)無(wú)事實(shí)依據(jù)，本院不予支持?！?/p>

3 提高住房公積金行政執(zhí)法水平的應(yīng)對(duì)之策

針對(duì)住房公積金行政執(zhí)法的常見(jiàn)爭(zhēng)議以及法院所持立場(chǎng)，為確保行政執(zhí)法的公開(kāi)透明、高效規(guī)范，避免行政訴訟中敗訴，筆者提出以下對(duì)策。

3.1 制定出臺(tái)相關(guān)業(yè)務(wù)管理規(guī)定

根據(jù)行政訴訟法有關(guān)規(guī)定，法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。以此對(duì)照，公積金管理除了《條例》這部行政法規(guī)處，能夠作為依據(jù)的只有部分地方性法規(guī)了，其他多是國(guó)家部委和地方城市管委會(huì)的規(guī)范性文件。從行政審判實(shí)踐看，法院對(duì)于政府部門(mén)為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，如果認(rèn)定為合法有效并合理適當(dāng)?shù)?，通常承認(rèn)其效力，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性判斷，法院予以尊重。因此，公積金中心應(yīng)當(dāng)針對(duì)業(yè)務(wù)管理的痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的問(wèn)題或者操作中缺乏細(xì)致規(guī)定的問(wèn)題，提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘哒贫üe金地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，或者報(bào)請(qǐng)公積金管委會(huì)制定規(guī)范性文件，比如納入繳費(fèi)基數(shù)的工資組成及其除外項(xiàng)目、應(yīng)發(fā)工資如何認(rèn)定、入職當(dāng)月或者離職當(dāng)月如何繳存、單位如何適用彈性比例、責(zé)令補(bǔ)繳金額是否包括單位承擔(dān)部分和職工承擔(dān)部分、住房公積金爭(zhēng)議有無(wú)追溯時(shí)效等等，這樣既有利于給當(dāng)事人明確的案件結(jié)果預(yù)期，也為法院審判案件適用法律提供依據(jù)。

3.2 強(qiáng)化行政執(zhí)法程序正當(dāng)

程序正當(dāng)原則強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人程序性權(quán)利的保障，實(shí)質(zhì)也是對(duì)執(zhí)法人員及其執(zhí)法行為的約束和保護(hù)。執(zhí)法辦案中，執(zhí)法依據(jù)公開(kāi)、舉證質(zhì)證充分、事先告知履行到位、陳述申辯聽(tīng)取全面、舉行聽(tīng)證規(guī)范、法律文書(shū)送達(dá)有效，能最大限度化解當(dāng)事人爭(zhēng)議，避免被復(fù)議訴訟風(fēng)險(xiǎn)。在全國(guó)沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一公積金執(zhí)法程序規(guī)定前，各省或城市公積金中心可以參照行政處罰程序，制定執(zhí)法管理辦法或者執(zhí)法程序規(guī)定，對(duì)于案件受理、立案、調(diào)查取證、陳述和申辯或聽(tīng)證、行政處罰決定、催告、強(qiáng)制執(zhí)行和結(jié)案等階段及其程序要求予以明確具體規(guī)范，并要求執(zhí)法人員遵照?qǐng)?zhí)行，這樣可以防范履行法定職責(zé)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，在撤銷(xiāo)行政決定訴訟中也能避免“贏實(shí)體、輸程序”的無(wú)謂敗訴。

3.3 全面落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”

行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”是指行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。意在聚焦行政執(zhí)法的源頭、過(guò)程和結(jié)果三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)解決執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法過(guò)程不規(guī)范、執(zhí)法信息不透明等問(wèn)題。在執(zhí)法實(shí)務(wù)中全面落實(shí)“三項(xiàng)制度”要求，顯然能夠提高公積金執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，減少訴訟風(fēng)險(xiǎn)。比如集中公示執(zhí)法主體、職責(zé)依據(jù)、案件流程、投訴舉報(bào)渠道等信息，接受當(dāng)事人監(jiān)督;通過(guò)執(zhí)法系統(tǒng)記錄案件立案、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，減少執(zhí)法的隨意性，保障當(dāng)事人權(quán)益不受侵害;推進(jìn)重大執(zhí)法決定法制審核制度，從案件證據(jù)、法律依據(jù)、執(zhí)法程序等方面強(qiáng)化案件的內(nèi)部監(jiān)督，確保執(zhí)法案件合法有效。

3.4 加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育和實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練

全面加強(qiáng)執(zhí)法人員的綜合教育和培訓(xùn)，包括常見(jiàn)行政執(zhí)法基礎(chǔ)法律知識(shí)，特別是落實(shí)新《行政處罰法》的精神及其規(guī)定，還要有針對(duì)性培訓(xùn)與公積金行政執(zhí)法相關(guān)的勞動(dòng)關(guān)系、工資統(tǒng)計(jì)方面的法律規(guī)定以及執(zhí)法行為規(guī)范，典型案例的學(xué)習(xí)、執(zhí)法案卷的評(píng)查、先進(jìn)執(zhí)法部門(mén)和法院庭審觀摩也是提高執(zhí)法人員實(shí)戰(zhàn)能力的重要手段，特別要重視被提起訴訟的案件，舉一反三，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并汲取教訓(xùn)。