摘要：近年來，國家高度重視深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境。隨著投資審批制度改革不斷深入，工程建設(shè)項目“多測合一”在全國各個城市逐步展開，內(nèi)容包括規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、交通、綠化、人防等測繪測量事項，涉及范圍廣，測量周期長，各項測量事項依據(jù)不同的測量規(guī)范，對測繪單位提出新的技術(shù)要求。

關(guān)鍵詞：多測合一;測繪市場;統(tǒng)一規(guī)則;市場監(jiān)管

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）06-0053-05 收稿日期：2022-05-06

作者簡介：江煒，合肥市房地產(chǎn)信息管理中心。

2022年工程建設(shè)項目“多測合一”在全國試點城市陸續(xù)開展，各個城市積極創(chuàng)新出臺了一系列新穎做法。合肥市自2020年推進(jìn)“多測合一”各項工作，相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《合肥市工程建設(shè)項目“多測合一”工作制度》。本文以合肥市為例，對“多測合一”背景下的房產(chǎn)測繪市場進(jìn)行簡要分析。

1 合肥市房產(chǎn)測繪市場情況

1.1 測繪業(yè)務(wù)統(tǒng)計

2013-2021年，合肥市房產(chǎn)測繪項目數(shù)據(jù)統(tǒng)計，如圖1所示。

2021年合肥市房地產(chǎn)市場新增商品房預(yù)測繪項目1352幢，較上年減少387幢，新增建筑面積1132.78萬平方米，較上年下降11.94%;新增工業(yè)用房及其他實測項目936幢，較上年增加59幢，新增建筑面積1105.6萬平方米，較上年增長16.06%;新增商品房竣工實測項目1347幢，較上年增加222幢，新增建筑面積1360.70萬平方米，較上年增長31.77%。

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)：合肥市商品房預(yù)測繪項目在2013-2018年期間較為穩(wěn)定，每年新增建筑面積在1740～2031萬平方米之間，其中2017年受房地產(chǎn)市場波動影響，當(dāng)年商品房幢數(shù)和建筑面積呈整體下降。2019年以后新增商品房建筑面積總量呈下降趨勢，由于多層、小高層增加，測繪業(yè)務(wù)出現(xiàn)幢數(shù)增多，建筑面積減少的現(xiàn)象。商品房市場近年竣工實測項目在1000～1300幢之間，實測建筑面積約1150～1600萬平方米。新增工業(yè)用房及其他房產(chǎn)測繪項目每年平均在500幢上下浮動，測繪建筑面積約550萬平方米，近兩年有關(guān)部門推進(jìn)難辦證等歷史遺留事項，測繪項目增漲較多。上述統(tǒng)計結(jié)果表明：合肥市年新增房產(chǎn)測繪總量在2300萬平方米左右浮動，商品房竣工測量約1100萬平方米。

1.2 測繪市場人員情況

合肥市房產(chǎn)測繪始于上世紀(jì)80年代。長期以來，合肥市房產(chǎn)測繪業(yè)務(wù)由房產(chǎn)主管部門內(nèi)部機構(gòu)承擔(dān)，測繪成果直接為房屋交易和登記服務(wù)。隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，2010年底引進(jìn)多家測繪單位參與房產(chǎn)測繪市場業(yè)務(wù)，緩解市場供求矛盾。據(jù)2020年12月統(tǒng)計，從事房產(chǎn)測繪的專業(yè)技術(shù)人員28人。截止到2021年底，全市從事商品房面積測繪的人員約有30人左右。從事其他房產(chǎn)面積測繪人員約有45人左右。

1.3 測繪單位進(jìn)場情況

根據(jù)合肥市自然資源和規(guī)劃管理局網(wǎng)站公布，2021年12月進(jìn)入合肥市工程建設(shè)項目“多測合一”測量機構(gòu)名錄庫的測繪單位69家，其中甲級25家、乙級及以下44家。2021年開展房產(chǎn)測繪實測業(yè)務(wù)的有十幾家企業(yè)，大多從事工業(yè)廠房及其他房產(chǎn)測繪項目。新申報進(jìn)入商品房市場房屋面積預(yù)測的測繪企業(yè)共3家，但實際沒有開展業(yè)務(wù)，商品房面積測算業(yè)務(wù)仍由原房產(chǎn)測繪單位承擔(dān)。

2 合肥市測繪市場現(xiàn)狀

2.1 “多測合一”市場尚不成熟

自2020年合肥市“多測合一”工作制度實施以來，按照要求開展各項測繪業(yè)務(wù)的測繪單位寥寥無幾。從目前房產(chǎn)測繪市場來看，主要原因有兩個方面：一是新增測繪單位沒有從事過這項專業(yè)測繪業(yè)務(wù)，短時間內(nèi)存在業(yè)務(wù)不熟、經(jīng)驗不足、設(shè)備不齊等方面問題，這與本市長期從事房產(chǎn)測繪業(yè)務(wù)單位較少有關(guān)。二是原專業(yè)測繪單位雖長期從事專項測繪業(yè)務(wù)，積累了豐富的專業(yè)測繪業(yè)務(wù)經(jīng)驗，但基礎(chǔ)測繪技術(shù)力量薄弱的弱勢較為突出，測繪業(yè)務(wù)拓展空間十分有限，也需要轉(zhuǎn)型升級做大做強。解決上述問題，測繪單位只有針對自身需求加大人力物力的投入。當(dāng)前測繪單位面臨的困境是，一些體制內(nèi)的測繪單位急于想擴充業(yè)務(wù)，但受體制影響無法及時招納新人補充技術(shù)力量。而一些體制外的測繪單位雖有想法，但考慮自身運營成本及市場不確定因素，特別是這兩年受房地產(chǎn)市場及疫情影響，測繪業(yè)務(wù)開展遲緩，在筆者接觸的一些單位，談及拓展測繪市場興趣十足，一旦討論到具體問題和增設(shè)人員時就顧慮重重，一時也不愿輕易擴大技術(shù)投入。從測繪市場長遠(yuǎn)發(fā)展來看，建立統(tǒng)一、公平、開放的市場，實現(xiàn)工程建設(shè)項目“多測合一”是發(fā)展的必然趨勢，測繪單位必須盡快調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，整合資源，實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)變，以硬實力適應(yīng)“多測合一”測繪市場需求。

2.2 專業(yè)技術(shù)人員短缺

在房產(chǎn)測繪市場上，房屋建筑面積測算人員大多聚集在原房產(chǎn)測繪單位，大部分測繪單位技術(shù)人員結(jié)構(gòu)與市場需求不相匹配，短期內(nèi)存在房產(chǎn)測繪技術(shù)人員短缺的問題。測繪單位培養(yǎng)熟練專業(yè)技術(shù)人員需要一個長期的實踐過程，尤其是業(yè)務(wù)骨干不僅要靠自身努力更需要持續(xù)的經(jīng)驗積累。從全國市場看，大中城市和經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)測繪專業(yè)技術(shù)人員較為集中，人才濟濟。但在一些中小城市無論管理部門還是測繪單位都普遍存在缺乏技術(shù)人才的情況，合肥市轄區(qū)部分縣市仍存在只有一兩個從業(yè)人員現(xiàn)象。近年來，合肥市商品房市場測繪業(yè)務(wù)進(jìn)場單位少，測繪單位扎堆進(jìn)入工業(yè)廠房、自建房等其他房產(chǎn)測繪市場，這與當(dāng)前缺乏專業(yè)技術(shù)人員有直接關(guān)系。

眾所周知，房地產(chǎn)項目從開工建設(shè)到項目竣工的過程中，關(guān)于建筑面積計算按照不同政策要求分別執(zhí)行《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》和《房產(chǎn)測量規(guī)范》。兩個規(guī)范的不同不僅表現(xiàn)在適用范圍、面積定義、計算規(guī)則上，更是表現(xiàn)在對建筑物中共有建筑面積處理方式的不同。建筑工程建筑面積計算中不涉及共有建筑面積的分?jǐn)偅课萁ㄖ娣e計算中共有建筑面積部分根據(jù)有關(guān)規(guī)則需要進(jìn)行分?jǐn)?，按照房屋的套?nèi)建筑面積實現(xiàn)對房屋共有建筑面積的再分配。共有建筑面積的分?jǐn)偼菧y繪技術(shù)人員需要掌握的重點和難點，這是有別于建筑工程建筑面積計算的特殊地方，在涉及房屋建筑面積的糾紛案例中，共有建筑面積分?jǐn)偛缓侠碚紦?jù)大部分問題。

目前，一些開發(fā)企業(yè)不愿意選擇新的測繪單位進(jìn)行商品房面積測繪，往往顧忌的是測繪單位的技術(shù)力量，擔(dān)心潛在風(fēng)險，一旦建筑面積出現(xiàn)差錯，將會影響商品房銷售諸多環(huán)節(jié)，牽扯精力不說同時帶來自身的經(jīng)濟損失。隨著開放測繪市場實現(xiàn)“多測合一”，將有利于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的市場困境，推動測繪單位積極培養(yǎng)技術(shù)專業(yè)人才，測繪單位的發(fā)展最終體現(xiàn)在誰的技術(shù)力量強、誰的成果質(zhì)量高、誰的市場信譽好，誰就能站穩(wěn)腳跟獲得更多的市場份額。

2.3 第三方機構(gòu)落實難

合肥市工程建設(shè)項目“多測合一”工作制度設(shè)立了第三方服務(wù)機構(gòu)對測繪成果質(zhì)量進(jìn)行審核的要求，因涉及工程建設(shè)項目多項測繪測量業(yè)務(wù)，包含政策因素較多，不同的業(yè)務(wù)歸口不同部門監(jiān)管，測繪的目的不同依據(jù)規(guī)范也不相同，在落實第三方服務(wù)機構(gòu)上政策與現(xiàn)實存在較大差距。截至目前，第三方服務(wù)機構(gòu)仍然沒有落實到位，在合肥市具有各項測繪資質(zhì)的單位不在少數(shù)，但能夠真正承擔(dān)起“多測合一”各項業(yè)務(wù)的測繪單位不多，即使是擁有雄厚技術(shù)力量的測繪單位是否愿意承擔(dān)這項工作還有待于商榷，畢竟房產(chǎn)測繪有別于基礎(chǔ)測繪，其成果直接關(guān)系到眾多購房者的切身利益，質(zhì)量容不得出現(xiàn)半點差錯。

筆者在幾家考慮介入第三方服務(wù)的測繪單位了解到，普遍的顧慮還是在于對測繪質(zhì)量的擔(dān)憂，擔(dān)心在市場放開初期涌入的單位過多，不熟悉具體業(yè)務(wù)的單位也較多，一時成果質(zhì)量難以把控，怕由此影響自身的信譽和企業(yè)的發(fā)展。最近，筆者遇見的一個案例，預(yù)測時共有面積分?jǐn)偝霈F(xiàn)錯誤，由于涉及的商品房已經(jīng)出售，在房屋交付時實測面積變化較大，超出預(yù)售合同約定的3%，按照合同約定超出部分售房款雙倍返還。測繪單位憑借測繪服務(wù)費無法承擔(dān)由于測繪質(zhì)量造成的經(jīng)濟賠付，最終開發(fā)企業(yè)不得不承擔(dān)部分經(jīng)濟損失。這個案例的發(fā)生對測繪單位無疑敲響了警鐘。

從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，選擇一家測繪單位作為第三方服務(wù)機構(gòu)不符合改革發(fā)展的方向，且容易帶來新的部門壟斷。根據(jù)現(xiàn)有各個測繪單位業(yè)務(wù)能力通過公開招標(biāo)，選擇不同測繪單位承擔(dān)不同業(yè)務(wù)審核事項，如前所述各類測繪技術(shù)骨干分別集中在原專業(yè)測繪單位，在當(dāng)前“多測合一”市場過渡時期，應(yīng)該是符合各方需求的最佳選擇，前提是要建立全市統(tǒng)一的共享數(shù)據(jù)服務(wù)平臺才能實現(xiàn)。同時“放管服”改革的方向是減輕投資建設(shè)企業(yè)負(fù)擔(dān)，落實第三方服務(wù)機構(gòu)是市場發(fā)展需要，但增加的服務(wù)費用也不應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)，第三方機構(gòu)服務(wù)費用由哪里支出，受托測繪單位還是政府財政負(fù)擔(dān)，這個問題需要各方妥善解決。

2.4 市場監(jiān)管出現(xiàn)短板

“多測合一”是行政審批過程中部門管理工作的合一，以實現(xiàn)共享資源、簡化流程、節(jié)約成本、提速增效。由于房產(chǎn)測繪市場改變了原有的管理模式和方法，行政主管部門需要及時跟進(jìn)各項工作，調(diào)整相關(guān)部門和工作人員加強市場監(jiān)管。“多測合一”打破的是測繪市場的業(yè)務(wù)壟斷，讓工程建設(shè)單位感受的是“多測合一”帶來的服務(wù)便利，更重要的是要保障測繪單位提供優(yōu)質(zhì)的測繪成果。根據(jù)法律規(guī)定測繪單位對測繪成果質(zhì)量負(fù)責(zé)，但對測繪成果質(zhì)量的把控，仍然需要管理部門持續(xù)加強事中事后的監(jiān)管，各個具體環(huán)節(jié)責(zé)任落實到位，以此杜絕由于測繪成果質(zhì)量引發(fā)的房地產(chǎn)糾紛案件發(fā)生。

目前，合肥市“多測合一”信息共享平臺尚未落實，信息互認(rèn)仍由各個部門內(nèi)部交互完成;各項測繪業(yè)務(wù)整合尚未完善，企業(yè)有時遇到問題因信息不對稱，分不清到在哪個環(huán)節(jié)解決，個別管理業(yè)務(wù)出現(xiàn)部門之間推諉現(xiàn)象;測繪質(zhì)量保障體系尚不健全，行業(yè)信用監(jiān)管和社會評價體系沒有完全建立;“多測合一”實施后測繪單位各個專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)沒有到位，各個主管部門承擔(dān)了審核和監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)管人員仍然維持原有人數(shù)，現(xiàn)有人員無法及時解決新增測繪單位出現(xiàn)的問題，工作難度增加，處處捉襟見肘，“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式需要進(jìn)一步強化。

3 相關(guān)建議

3.1 統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

工程建設(shè)項目涉及規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、交通、綠化、人防等多個測繪測量事項，每個行業(yè)都建立了成熟的國家測量規(guī)范和一系列地方實施細(xì)則。但受地域性影響，全國各個地方實施細(xì)則仍然存在一定差別，部分城市存在約定俗成的通俗做法。如在房產(chǎn)測繪中房屋面積測算雖有《房產(chǎn)測量規(guī)范》技術(shù)支撐，但房屋面積計算規(guī)則各地仍有不同，南方和北方城市在保溫層房屋面積測算中存在計算差異，即使在合肥本地各個縣市的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，如對不通達(dá)各層的樓梯和電梯的分?jǐn)偺幚矸矫嬉泊嬖诓町?，?dǎo)致測繪單位在實施測量過程中難度增加。

實施“多測合一”要重視技術(shù)細(xì)則的完善，用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范企業(yè)測繪行為，統(tǒng)一計算規(guī)則勢在必行。同時，測繪成果計算離不開各種測繪軟件，目前在應(yīng)用中一些測繪軟件達(dá)不到規(guī)范要求，如果計算軟件不合格，即使有雄厚的技術(shù)力量，測量精度再高，測繪成果依然是不合格產(chǎn)品。如房屋建筑面積測算中按規(guī)范要求應(yīng)實現(xiàn)共有建筑面積的多級分?jǐn)偅跍y繪市場上一些房產(chǎn)面積計算軟件對共有建筑面積分?jǐn)傊荒茏龅蕉?，甚至只有一級，一些房屋面積測繪成果公攤建筑面積出現(xiàn)問題，往往是計算軟件分?jǐn)偰Ｐ驮O(shè)計不完善。因此，亟待制定符合規(guī)范的計算軟件標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門應(yīng)予以重點關(guān)注。

3.2 重視人才培養(yǎng)

根據(jù)2021年7月1日開始執(zhí)行的《測繪資質(zhì)管理辦法》和《測繪資質(zhì)分類分級標(biāo)準(zhǔn)》，測繪資質(zhì)分為甲、乙兩個等級。工程建設(shè)項目“多測合一”涉及范圍廣，測量周期長，各項測量事項對應(yīng)的目的和依據(jù)的規(guī)范各不相同，對測繪單位的測繪資質(zhì)要求較高，需要同時具備各項測繪資質(zhì)和測繪能力。如房產(chǎn)測繪業(yè)務(wù)包括前期預(yù)測繪和竣工測量兩個階段，前期的房屋建筑面積預(yù)測繪成果供開發(fā)企業(yè)預(yù)售商品房使用，竣工后房屋建筑面積測量成果供商品房現(xiàn)房銷售和不動產(chǎn)登記使用。整個測繪測量過程不能是一個人完成，按照測量規(guī)范要求，測繪成果質(zhì)量實行二級檢查一級驗收，內(nèi)業(yè)、外業(yè)和質(zhì)檢各個環(huán)節(jié)需要團隊協(xié)同合作、各司其職，共同完成測繪業(yè)務(wù)。在這個過程中需要房產(chǎn)測繪人員具有廣泛的業(yè)務(wù)知識儲備，質(zhì)檢人員需要豐富的實踐經(jīng)驗，如測繪技術(shù)人員需要掌握國家房地產(chǎn)政策、測繪技術(shù)、技術(shù)規(guī)則、建筑工程和計算機操作等多方面知識。

測繪成果質(zhì)量是測繪單位的生存保障，保障成果質(zhì)量關(guān)鍵要加強測繪技術(shù)人員培養(yǎng)。當(dāng)下測繪單位就是要積極整合人才資源，建立健全人員培訓(xùn)與崗位管理制度，業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)考核常抓不懈。同時要嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量檢查驗收制度，沒有過硬的技術(shù)力量和有效的質(zhì)量控制，測繪成果質(zhì)量難以得到保障。

3.3 加強市場監(jiān)管

2021年11月《國務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》（國發(fā)〔2021〕24號）提出：“推動分階段整合規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、交通、綠化、人防等測繪測量事項”。推動工程建設(shè)項目“多測合一”工作，是國家“放管服”改革發(fā)展的需要。要理順各個部門分階段實施的內(nèi)容，摸清家底、量力而行。建立“多測合一”成果共享互認(rèn)機制，各部門相互政策協(xié)同、落實工作責(zé)任。加快建設(shè)全市統(tǒng)一行政審批共享信息平臺，將“多測合一”測繪成果生產(chǎn)全過程納入監(jiān)督范疇，利用信息手段讓測繪單位及時向?qū)徟块T推送測繪成果，實現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)共享。落實測繪成果質(zhì)量審核制度，建立測繪行業(yè)信用監(jiān)管體系，測繪成果質(zhì)量直接關(guān)系到工程建設(shè)者和購房者各方的切身利益，針對測繪人員流動性大的特點，要定期開展各項測繪業(yè)務(wù)培訓(xùn)，聘請技術(shù)專家開展學(xué)術(shù)交流。

全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，切實加強測繪市場事中事后動態(tài)監(jiān)管，維護(hù)公平競爭的市場秩序。學(xué)習(xí)借鑒部分試點城市好的做法，如北京市按照“非禁即入”原則，對符合資質(zhì)要求的測繪單位建立“多測合一”名錄庫，為測繪單位入庫提供便利，并通過連通測繪成果質(zhì)量監(jiān)管、信譽信用等信息，對測繪單位開展評價;南寧市落實測繪服務(wù)機構(gòu)對“多測合一”測繪成果終身負(fù)責(zé)和“多測合一”項目實行注冊測繪師負(fù)責(zé)制。

4 結(jié)語

工程建設(shè)項目“多測合一”改革是踐行以人民為中心、落實“放管服”改革的具體舉措。開放市場、促進(jìn)公平，打破測繪服務(wù)市場的部門壟斷，建立全國統(tǒng)一、公平、開放的測繪市場，是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的必然要求?！岸鄿y合一”對測繪單位既是機遇更是挑戰(zhàn)。當(dāng)前無論是監(jiān)管者還是測繪單位都面臨著新的課題，都需要做好功課，跟上新時代發(fā)展的潮流。