高軍　王麗森

摘 要：對依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》作出的拆除違法建筑物的處罰決定，行政機關(guān)不具有強制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)當依法申請人民法院強制執(zhí)行。人民法院將違法建筑物拆除裁定由行政機關(guān)執(zhí)行的，應(yīng)當與行政機關(guān)達成共識。對人民法院在多個案件中存在同類法律適用錯誤的，檢察機關(guān)可以通過“典型個案監(jiān)督+工作建議”進行監(jiān)督，實現(xiàn)類案監(jiān)督效果。

關(guān)鍵詞：類案監(jiān)督 違法占地 非訴執(zhí)行 不予受理

一、基本案情和辦案經(jīng)過

2018年至2020年，安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“土地管理法”）對未經(jīng)批準擅自占用土地進行建設(shè)的多個違法行為，分別作出多個包含責令限期拆除違法建筑物等內(nèi)容的處罰決定。此后，縣自然資源和規(guī)劃局對其中的64個處罰決定向縣人民法院申請強制拆除違法建筑物，縣人民法院均不予受理。

某縣人民檢察院對該批同類案件選擇其中3起典型案件進行監(jiān)督。縣人民檢察院認為，行政機關(guān)對非法占地的違法建筑物拆除無行政強制執(zhí)行權(quán)，法院對其強制執(zhí)行申請應(yīng)予受理，建議縣人民法院依法受理并審查行政機關(guān)的執(zhí)行申請。

縣人民法院回復(fù)縣人民檢察院，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱“行政強制法”）第44條、《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》（以下簡稱《最高法批復(fù)》）賦予了行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，對檢察建議不予采納。市人民檢察院跟進監(jiān)督，建議市中級人民法院監(jiān)督縣人民法院糾正違法行為。市中級人民法院采納了市人民檢察院檢察建議。

縣人民檢察院就案涉問題向縣人大，縣政府反映，推動縣人民政府出臺協(xié)作文件，明確拆除非法占地違法建筑物應(yīng)由行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行，法院裁定準予強制執(zhí)行后，由縣政府安排屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施。

2020年檢察機關(guān)開展“回頭看”活動中發(fā)現(xiàn)由于溝通不及時，違建拆除仍然受阻，遂跟進監(jiān)督，促使該類案件及時進入強制執(zhí)行程序。

二、檢察監(jiān)督重點難點分析

（一）法律適用存在分歧

自然資源和規(guī)劃部門對違反土地管理法的非法建筑物是否具有強制執(zhí)行權(quán)是決定法院受理的關(guān)鍵。行政機關(guān)認為其沒有強制執(zhí)行權(quán)，法院應(yīng)受理其強制執(zhí)行申請，主要依據(jù)是土地管理法第83條的規(guī)定。該條明確規(guī)定“依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的……由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行”。縣人民法院認為行政機關(guān)有強制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)自行執(zhí)行，主要依據(jù)是：

一是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”）第68條，該條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”。二是行政強制法第44條，該條規(guī)定“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除”，并進而認為土地管理法第83條的規(guī)定與行政強制法第44條相沖突，根據(jù)“實體從舊”原則應(yīng)當適用行政強制法。三是《最高法批復(fù)》明確了行政機關(guān)對拆除違法建筑物的強制執(zhí)行權(quán)。

（二）探索“裁執(zhí)分離”存在實踐障礙

由于拆除違法建筑物類案件具有特殊性、敏感性、安全性，需要大量的人力保障。人民法院客觀上沒有能力執(zhí)行大量的拆除非法占地違法建筑的非訴執(zhí)行案件，即便受理后裁定準予執(zhí)行，也可能導(dǎo)致該類案件客觀上難以有效執(zhí)結(jié)。但探索“裁執(zhí)分離”執(zhí)行模式，將受理后的案件裁定由行政機關(guān)執(zhí)行，目前也存在實踐障礙。主要體現(xiàn)在：一是缺乏明確的法律依據(jù)。根據(jù)行政強制法第13條的規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定但目前最高人民法院僅以規(guī)定、通知的形式規(guī)定了“裁執(zhí)分離”，一些學(xué)者和行政機關(guān)認為該模式與行政強制法存在矛盾;二是“裁執(zhí)分離”案件適用范圍不明確。司法解釋明確規(guī)定“裁執(zhí)分離”主要適用于國有土地上房屋征收類案件。對集體土地上違法建筑物拆除類案件則是鼓勵探索“裁執(zhí)分離”;三是行政機關(guān)存在異議，有行政機關(guān)認為人民法院“沒有法律依據(jù)”“推卸責任”，消極執(zhí)行;四是裁定由哪個行政機關(guān)執(zhí)行存在推諉扯皮現(xiàn)象。實踐中有的裁定由政府組織實施，有的裁定由申請執(zhí)行的行政機關(guān)實施;五是“裁執(zhí)分離”程序不規(guī)范。有的裁定不明確由哪個行政機關(guān)執(zhí)行，有的案件雖明確了由哪個行政機關(guān)執(zhí)行，但不送達行政裁定，導(dǎo)致案件無法及時執(zhí)行。

（三）類案監(jiān)督效果難保障

對人民法院在多個案件中存在同類法律適用錯誤的，不同的監(jiān)督形式有著不一樣的監(jiān)督效果。2018年至2020年，縣人民法院對自然資源部門申請強制拆除非法占用土地類案件共計60余件不予受理，檢察機關(guān)逐一制發(fā)檢察建議工作量大且建議內(nèi)容重復(fù)，人民法院容易產(chǎn)生抵觸情緒。此外同類法律適用問題，往往背后成因較為復(fù)雜，整改困難，易反彈回潮。而類案監(jiān)督檢察建議不針對具體個案，實踐中有的法院只對檢察建議明確指出的案件予以整改，對檢察建議未指明的案件不予整改，檢察機關(guān)難以保障類案監(jiān)督取得實際監(jiān)督效果。

三、案件辦理思路

（一）注重溝通交流，找準案件爭議焦點與難點

加強檢察建議的釋法說理，做到“有的放矢”，必須找準案件的爭議焦點，分析法律適用分歧產(chǎn)生的原因。為此，除了調(diào)查核實外，應(yīng)當充分聽取案件各方當事人及人民法院法官的意見，找到分歧點。本案中，通過聽取行政機關(guān)和人民法院的意見，檢察機關(guān)了解到行政機關(guān)和人民法院產(chǎn)生法律適用分歧的原因在于對行政強制法第44條和《最高法批復(fù)》的理解不一致。而背后深層次的根源則在于對強制拆除違法建筑物執(zhí)行案件的畏難情緒。

（二）通過檢察建議釋法說理，解決法律適用分歧

找準案件的爭議焦點后，就要有針對性地進行說理。檢察機關(guān)應(yīng)把檢察建議當作與人民法院“對話”的一種載體。

1.運用文義解釋方法，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條適用的主體是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，適用的違法情形是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的情形。雖然規(guī)劃部門與土地管理部門合并為自然資源和規(guī)劃局，但根據(jù)土地管理法，自然資源和規(guī)劃局對非法占地建設(shè)的違法建筑處罰決定無強制執(zhí)行權(quán)。

2.運用整體解釋方法，準確識別行政強制法第44條的含義。司法實踐中對該條的理解存在兩種爭議，一種意見認為是完全授權(quán)，即只要是“違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的”，行政機關(guān)都可以依法強制拆除;另一種意見認為是特定授權(quán)，即只有其他法律明確規(guī)定行政機關(guān)的強制拆除權(quán)時，才可“依法”強制拆除[1]。“依法”指的是依據(jù)其他法律。結(jié)合行政強制法第34條規(guī)定來看，本條沒有授予土地管理部門對強制拆除違法建筑的行政強制執(zhí)行權(quán)。從行政強制法第44條在該法所處位置看，該條規(guī)定在第四章“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”的第一節(jié)“一般規(guī)定”中，該“一般規(guī)定”的第一個條款即第34條規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出行政決定后，當事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依照本章規(guī)定強制執(zhí)行。”第34條是該章第一節(jié)后續(xù)規(guī)定（包括第44條）適用的前提和基礎(chǔ)，即第44條適用的前提是法律已經(jīng)授予行政機關(guān)行政強制執(zhí)行權(quán)，不能將第44條從該章中割裂開來，將其理解為授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的法律依據(jù)。行政強制法第44條主要是規(guī)定違法建筑物等行政強制拆除的公告程序，而非從實體上授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)。

那么某縣人民法院認為土地管理法第83條與行政強制法第44條有沖突，應(yīng)當適用后者是否有依據(jù)呢？行政強制法生效于2012年1月1日，雖然土地管理立法（2004年）第83條規(guī)定土地管理部門應(yīng)當申請人民法院執(zhí)行相對于行政強制法的規(guī)定屬于“舊法”，但土地管理法相對于行政強制法屬于特別法。根據(jù)立法法的規(guī)定，新的一般法與舊的特別法發(fā)生沖突，似應(yīng)依法由全國人大常委會裁決。但裁決的前提是不能確定如何適用。通過前述整體解釋的方法，可以明確行政強制法第44條的真實含義，二者并無沖突。且2019年土地管理法修訂后仍保留了該法第83條規(guī)定，亦可進一步證明對此類案件應(yīng)由土地管理部門申請人民法院執(zhí)行。

3.《最高法批復(fù)》沒有授予土地管理部門強制拆除違法建筑的行政強制執(zhí)行權(quán)。該司法解釋規(guī)定“根據(jù)行政強制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除，法律已授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，人民法院不予受理行政機關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請?！痹摋l司法解釋系根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的精神制定，適用的前提是“涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物”，“法律已授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)”實際上指的是城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條的規(guī)定，并不適用于土地管理部門依據(jù)土地管理法解決非法占用土地的相關(guān)問題。

（三）促進長效機制建設(shè)，提升監(jiān)督效果

對違反土地管理法占用土地建設(shè)的違法建筑物拆除，土地管理部門應(yīng)當依法申請人民法院強制執(zhí)行。但是受理后如何裁定，由誰執(zhí)行？單單依靠法院一家的司法力量根本無法執(zhí)行到位。在法院“審執(zhí)一體”執(zhí)行模式下，存在執(zhí)行到位難以保證、加劇案多人少矛盾、損害司法公信力、有違司法中立原則等問題。[2]要徹底解決此類問題，必須堅持監(jiān)督與支持并重的理念，為人民法院如何處理該類案件找到“出口”，才能實現(xiàn)“雙贏多贏共贏”。對此檢察機關(guān)主動履職，對該市類似案件情況進行調(diào)研，從調(diào)研情況來看，該市其他基層人民法院逐步按照最高人民法院的“裁執(zhí)分離”改革精神，將此類案件裁定由行政機關(guān)執(zhí)行，取得了較好的法律效果和社會效果。從規(guī)范層面來看，當前的法律規(guī)定為“裁執(zhí)分離”改革探索預(yù)留了空間。行政訴訟法、行政強制法都沒有明確非訴強制執(zhí)行的具體實施主體。最高人民法院和自然資源部的相關(guān)文件均鼓勵此種探索。但是由于法律規(guī)范缺失，案件執(zhí)行難度大，如果黨委政府沒有出臺相應(yīng)的協(xié)作文件明確各行政部門的職責，即便裁定由行政機關(guān)執(zhí)行，由于職責分工不明確，也容易產(chǎn)生消極執(zhí)行、怠于執(zhí)行、推諉扯皮現(xiàn)象，難以落到實處。例如該市的某一基層法院在未與縣政府達成一致的情況下單方面將強制拆除類案件裁定由縣政府實施，縣政府認為自己沒有執(zhí)行權(quán)，主動向檢察機關(guān)反映情況并希望檢察機關(guān)予以監(jiān)督。同時，裁定由哪個機關(guān)實施，應(yīng)綜合考慮行政機關(guān)的執(zhí)行能力。若裁定給自然資源部門實施，有利于發(fā)揮自然資源部門熟悉案情的優(yōu)勢，有效制約行政決定作出的隨意性。然而，針對本案及其他類案，檢察機關(guān)通過在全市進行調(diào)研了解到，自然資源部門反映拆除違法建筑物需要組織大量人力、物力，其一般也沒有相應(yīng)能力，而屬地政府具有牽頭組織各部門共同實施的能力，由政府組織實施更有利于推動落實屬地政府責任。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于違反土地管理法的建筑物、其他設(shè)施強制拆除實施主體問題的答復(fù)》，原則上應(yīng)交由土地所在地的區(qū)縣級政府執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦實施更為便利的，也可以交由其執(zhí)行。為此，市、縣兩級檢察機關(guān)積極與人民法院溝通，縣院檢察長親自同縣法院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)溝通交流。同時縣檢察院充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用，借助府檢聯(lián)動機制，向縣人大縣政府相關(guān)負責同志匯報，提出探索“裁執(zhí)分離”模式解決上述問題的意見以及當前遏制土地非農(nóng)化、非糧化的重大意義，獲得了黨委政府的理解與支持。在與相關(guān)行政機關(guān)溝通過程中，多次誠懇指出問題“癥結(jié)”并提出檢察機關(guān)的意見建議，盡最大努力促成各方凝聚共識。在各方的共同努力下，2020年5月縣政府制定《關(guān)于進一步建立健全違法違規(guī)用地防控治理長效機制的意見》（以下簡稱《意見》），明確拆除違法建筑物非訴執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作機制，即行政執(zhí)法部門就拆除非法占地違法建筑物向法院申請強制執(zhí)行，法院裁定準予強制執(zhí)行后，由縣政府安排屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施?？h法院受理行政機關(guān)執(zhí)行申請的現(xiàn)實障礙得以消除。

（四）靈活選擇監(jiān)督模式，以典型個案促進類案問題解決

對人民法院在多個案件中存在同類法律適用錯誤的，以何種監(jiān)督形式才能取得最佳法律效果，要取決于個案的實際情況。縣法院多年來均不受理土地管理部門的強制拆除違法建筑物的執(zhí)行申請，如果制發(fā)幾十件檢察建議效果未必理想，法院也難以接受，特別是對歷史遺留的60余件拆除違法建筑物的案件，人民法院在短時間是沒有能力執(zhí)行到位的。檢察機關(guān)在相應(yīng)協(xié)作機制未達成前，通過選擇三件典型案例作為突破口監(jiān)督，同時建議法院對同類案件進行整改并推動建立解決此類問題的長效機制，把個案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合，推動違建拆除領(lǐng)域一類問題的解決，也獲得了法院的理解與認同。即通過“典型個案監(jiān)督+工作建議”模式，有效提高法律監(jiān)督層次、效果，擴大法律監(jiān)督影響力。

（五）以“求極致”的態(tài)度，務(wù)求監(jiān)督實效

類案監(jiān)督針對的同類法律適用錯誤問題，往往成因復(fù)雜，整改困難，更需要秉持“釘釘子”精神，通過持續(xù)性的跟進監(jiān)督檢驗監(jiān)督質(zhì)效。本案中縣人民檢察院初次監(jiān)督后，縣人民法院并未采納檢察機關(guān)意見。市人民檢察院及時跟進監(jiān)督，以充分的溝通交流為基礎(chǔ)，盡可能減少分歧。以充分的釋法說理，提升檢察建議的可接受性。檢察建議制發(fā)后，市人民檢察院持續(xù)督促人民法院整改落實。通過實地回訪、開展“回頭看”、召開座談會等方式了解人民法院整改落實情況。2020年，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)縣政府《意見》出臺以后，法院雖裁定準予執(zhí)行，但在裁定中未明確屬地政府為組織實施執(zhí)行的行政機關(guān)，且該裁定書僅送達申請強制執(zhí)行的自然資源和規(guī)劃局，未送達屬地政府。由于溝通不及時，屬地政府并不了解人民法院裁定的內(nèi)容，相關(guān)違法建筑物仍未進入強制執(zhí)行程序。針對上述問題，檢察機關(guān)及時依職權(quán)再次啟動監(jiān)督程序，通過制發(fā)檢察建議，打通行政機關(guān)與縣法院之間的溝通障礙，同時建議行政機關(guān)做好溝通匯報，依法依規(guī)做好存量案件后續(xù)工作。經(jīng)過前后四年的連續(xù)監(jiān)督，法院不受理行政機關(guān)執(zhí)行申請問題得以徹底解決。

*安徽省宣城市人民檢察院第五檢察部主任，四級高級檢察官[242099]

**安徽省涇縣人民檢察院第二檢察部副主任，二級檢察官[242500]

[1] 參見王曉濱：《違法建設(shè)強制拆除的主體》，《人民司法（應(yīng)用）》2013年第15期。

[2] 參見江蘇省高級人民法院行政課題組：《關(guān)于構(gòu)建土地非訴行政案件“裁執(zhí)分離”模式的調(diào)研報告》，《行政法學(xué)研究》2022年第1期。