□ 董新宇 鞠逸飛

(西安交通大學 公共政策與管理學院, 陜西 西安 710049)

[基金項目]國家自科基金項目“電子政務(wù)回應(yīng)性測度及回應(yīng)性的影響因素實證研究”(71573204)。

一、引 言

黨的十九屆四中全會《決定》明確提出,完善公共服務(wù)體系,推進基本公共服務(wù)均等化、可及性是優(yōu)化政府職責體系的重要任務(wù)之一,也是增進人民福祉的重要措施。學術(shù)界對公共服務(wù)(Public services)的定義雖然存在分歧,但“公共性”無疑是公共服務(wù)的本質(zhì)屬性[1]。向社會直接或間接地提供公共服務(wù)是政府的一項基本職能,對于提高社會總福利和實現(xiàn)再分配具有重要意義。目前我國公共服務(wù)體系的薄弱環(huán)節(jié)之一就是基層公共服務(wù),尤其是欠發(fā)達地區(qū)的基層公共服務(wù)?；鶎诱腔鶎庸卜?wù)的主要供給者,基層政府的行為直接影響著基層公共服務(wù)的質(zhì)量,然而我國基層政府還普遍存在民主不健全、法治不完善、監(jiān)督乏力等制度問題[2]影響了基層治理的效果。

目前,學術(shù)界的一致觀點是政務(wù)公開可以提升公民的政府信任,改善政府形象,增強政府透明度,促進政府問責,是實現(xiàn)“善治”、完善現(xiàn)代治理體系的重要舉措[3-4],但卻很少有學者進一步探究政務(wù)公開是通過何種路徑提升政府績效或者職責履行效果的。本研究的問題由此提出:基層政府對涉及公共服務(wù)的信息的公開如何促進公共服務(wù)質(zhì)量的提升?政府應(yīng)當重點提升政務(wù)公開的哪些方面,進而促進政府提升公共服務(wù)質(zhì)量?本研究將從新制度經(jīng)濟學的視角出發(fā),基于委托代理理論,探究政務(wù)公開影響公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在邏輯;隨后本研究以2017年全國基層政務(wù)公開標準化規(guī)范化試點的25個區(qū)縣案例為研究對象,基于IS成功模型,采用模糊集定性比較分析法探究有效的“政務(wù)公開”制度模式。

二、理論基礎(chǔ)與文獻綜述

國外關(guān)于政府公開透明的研究經(jīng)過20多年的發(fā)展,已經(jīng)從早期的以定性研究和概念研究為主發(fā)展到了以定量研究和實證研究為主的階段,實證研究的數(shù)量幾乎是概念研究的五倍,且呈現(xiàn)快速增長的趨勢[5]。國內(nèi)關(guān)于政府公開透明的研究則主要集中在政務(wù)公開及相關(guān)概念的辨析以及政府公開透明對公共危機應(yīng)對、政府信任、廉潔、創(chuàng)新效率等因素的促進作用上[6-9]。實際上,國務(wù)院辦公廳在2020年和2021年的政務(wù)公開工作要點中分別提到,推進政務(wù)公開工作的目的就是“以公開促落實、促規(guī)范、促服務(wù)”和“充分發(fā)揮政務(wù)公開在建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府等方面的促進作用”。那么,政府公開透明的研究焦點就應(yīng)該放在更系統(tǒng)地思考如何將公開用于更好的治理,促進政府治理中所面臨的各類問題的解決，但是還很少有研究能直接涉及政府治理中的政府服務(wù)。同時,國內(nèi)相關(guān)研究一般從行政學的治理理論出發(fā),把公開透明作為“善治”的基本要素和對公民知情權(quán)的保障,很少有研究從經(jīng)濟學的視角出發(fā),闡釋政務(wù)公開的積極作用。

制度主義認為“制度”是解釋社會現(xiàn)象的焦點,不同制度會帶來不同的制度績效,好的制度能更好地提高制度績效。因此,為了提高基層公共服務(wù)質(zhì)量,必須選擇更好的制度,研究什么樣的制度更有利于基層公共服務(wù)的有效供給。

政府的行為并不總是“有效”的,有時反而會損害社會福利,降低公共產(chǎn)品的質(zhì)量,這就是公共選擇學派的“政府的失敗”學說?！罢　钡钠渲袃蓚€重要原因就是政府缺乏降低成本的激勵機制和監(jiān)督信息不完備[10]。缺乏降低成本的激勵機制是指政府行為大多不計成本,也難以計算成本,容易造成社會資源浪費和用過量的公共產(chǎn)品供給補貼特權(quán)階層,同時,政府可能在提供公共產(chǎn)品時,盡量壓低公共產(chǎn)品質(zhì)量,從而擴大生產(chǎn)規(guī)模,提高公共產(chǎn)品數(shù)量并且憑借自身壟斷地位封鎖信息,阻礙外界監(jiān)督;監(jiān)督信息不完備導致公民無法了解政府行為和政府運行情況,公民和公民代表對政府的監(jiān)督能力就會被削弱,而監(jiān)督不足就可能放縱某些政府官員的尋租行為,進一步加劇社會資源浪費,影響公共服務(wù)的質(zhì)量。這兩條原因都指向了政府有效信息不能公開及其導致的監(jiān)督力量薄弱?？梢?政府把自身掌握的信息,尤其是關(guān)系到行政權(quán)行使和政府自身運行的信息向社會公開是提升公共服務(wù)質(zhì)量,防止“政府失敗”現(xiàn)象的重要制度。而新制度經(jīng)濟學認為公民與政府官員之間存在一種委托代理(Principal-agent)關(guān)系,人民通過人大授權(quán)于政府,政府向人大負責并行使行政權(quán),人民是委托人,政府是代理人。委托代理關(guān)系的雙方之間本質(zhì)上是一種非對稱信息的交易活動,代理人掌握的某些信息不會被委托人知道。委托人必須花費成本了解必要的信息,防止發(fā)生代理人為了自身利益而損害委托人利益的“短視行為”,然而委托人不可能獲取所需的全部信息,或者獲取信息的成本太高。因此,設(shè)計一種有效的政府信息公開制度就顯得很重要了,它可以為公眾更有效地監(jiān)督政府行為提供條件。

從公眾的角度來說,政務(wù)公開可以顯著降低公眾獲取公共服務(wù)的行政負擔(Administrative burden)。行政負擔就是“個人在政策執(zhí)行過程中的繁重經(jīng)歷”(Burden et al.,2012)[11]。行政負擔主要包括學習成本(Learning costs)、服從成本(Compliance costs)和心理成本(Psychological costs)等三種類型,其中,學習成本指“公民必須了解該項目、他們是否有資格、福利的性質(zhì)以及如何獲得服務(wù)”,它產(chǎn)生于參與搜索過程以收集有關(guān)公共服務(wù)的信息,并評估它們與個人的相關(guān)性的過程中(Moynihan et al.,2014)[12]。行政負擔的存在顯著增加了公眾獲取公共服務(wù)所需要付出的時間和精力,甚至于會進一步對公眾造成嚴重的心理創(chuàng)傷和精神失常,對公民幸福感產(chǎn)生極大的負面影響(馬亮,2019)[13]。良好的政務(wù)公開則可以減少公眾搜集公共服務(wù)的相關(guān)信息所需的時間,降低公眾的學習成本,進一步降低公眾承受的行政負擔,使公眾可以更便捷地獲取公共服務(wù),進而提升公眾對公共服務(wù)的滿意度感知。

綜上所述,我們可以從委托代理關(guān)系帶來的信息不對稱出發(fā),得出政務(wù)公開影響基層公共服務(wù)質(zhì)量的兩條邏輯鏈條:一方面,政務(wù)公開可以緩解公眾與政府之間的信息不對稱,增強公眾對政府行為監(jiān)督的有效性,防止政府權(quán)力濫用和公共資源浪費,進而保障公共服務(wù)的客觀質(zhì)量不被政府隨意降低;另一方面,政務(wù)公開可以使公眾掌握更多信息資源,降低公眾在獲取公共服務(wù)時的行政負擔,進而提升公眾對公共服務(wù)的滿意度感知。那么,應(yīng)當如何設(shè)計政務(wù)公開制度,重點強化政務(wù)公開的哪些方面來保障高質(zhì)量的公共服務(wù)供給?

三、研究設(shè)計

(一)研究方法

定性比較分析是由美國學者查爾斯·拉金(Charles C. Ragin)開創(chuàng)的“集合”分析方法,這種方法通過將案例視為條件的組態(tài),用條件組態(tài)代替自變量、組態(tài)思想代替凈效應(yīng)思想、集合關(guān)系代替相關(guān)關(guān)系,整合了定性分析與定量分析的優(yōu)勢,使得這一方法可以廣泛是適用于因果復雜性分析。同時,本方法主要適用于對中小樣本進行分析。從前文的分析中可以看到,政務(wù)公開對基層公共服務(wù)質(zhì)量的影響是多方面的,公開信息的完整性、及時性等因素均可能對公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響;因此,本文采用定性比較分析法,該方法一方面能夠從經(jīng)典理論中提煉出條件變量,另一方面又能夠根據(jù)得出的多因素組合構(gòu)型得出科學性結(jié)論。依據(jù)變量取值的不同，定性比較分析法主要可以分為清晰集定性比較分析(csQCA)、多值定性比較分析(mvQCA)與模糊集定性比較分析(fsQCA)三種；csQCA的變量取值為1或0，mvQCA的變量取值為0和1之間的多個值，fsQCA的變量取值為0和1之間的任意值?？梢哉f，mvQCA和fsQCA是對csQCA的一種補充和完善，因此本文采用fsQCA進行研究。

(二)研究案例

基層公共服務(wù)涉及的事務(wù)眾多,本研究選擇以人民調(diào)解服務(wù)為研究案例,主要原因包含以下三個方面:首先,人民調(diào)解是我國最早開展的公共服務(wù)之一,并一直在解決群眾糾紛,處理民事案件上起到重要的作用,黨的十九屆四中全會《決定》指出要“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系……努力將矛盾化解在基層”,因此,人民調(diào)解屬于典型且關(guān)鍵的基層公共服務(wù);第二,人民調(diào)解是基于平等協(xié)商、自愿達成調(diào)解協(xié)議的方式解決糾紛,因此,人民調(diào)解委員會的工作必須公開透明,只有在受到糾紛各方信任的基礎(chǔ)上開展調(diào)解活動,才能獲得比較好的調(diào)解效果,政務(wù)公開與人民調(diào)解效果之間的因果關(guān)系更強;第三,由于人民調(diào)解的公開程度較高,所以數(shù)據(jù)的獲取難度較低,方便獲取研究數(shù)據(jù)。

《中華人民共和國人民調(diào)解法》規(guī)定,縣級以上司法行政部門負責指導本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作,縣級以上地方政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費應(yīng)當給予必要的支持和保障。因此,縣級政府是指導人民調(diào)解工作的直接行政機關(guān),并承擔本區(qū)域內(nèi)人民調(diào)解工作的政務(wù)公開職責。然而,我國境內(nèi)有縣(區(qū))級行政區(qū)2 000多個,且各地區(qū)縣級基層政府差異較大,應(yīng)當如何選擇具有代表性的樣本呢?

人民調(diào)解是公共法律服務(wù)的重要組成部分,2017年5月,國辦印發(fā)了《開展基層政務(wù)公開標準化規(guī)范化試點工作方案》(以下簡稱“方案”),陜西、云南、內(nèi)蒙古、江蘇和北京等5個省(市、自治區(qū))的32個縣(區(qū)、旗)被確定為公共法律服務(wù)領(lǐng)域政務(wù)公開試點地區(qū);同時,我國的一些省級政府也積極在本省選取部分區(qū)縣開展公共法律服務(wù)領(lǐng)域政務(wù)公開試點。這些區(qū)縣分布合理、代表性較強,且均在上級政府的要求下,開展了公共法律服務(wù)領(lǐng)域政務(wù)公開試點,因此,本研究以國家級和省級基層政務(wù)公開標準化試點的全部區(qū)縣為案例。經(jīng)過調(diào)查,最終在全國范圍內(nèi)確定了可以收集到研究所需數(shù)據(jù)的9個省(自治區(qū))的25個區(qū)縣為研究對象,見表1:

表1 研究案例

依據(jù)聶輝華、韓東臨、馬亮等人的《中國城市政商關(guān)系排行榜2020》,青島、南京、無錫、蘇州、西安、常州等城市在城市透明度上均位于前20%,其中青島位列前10名;而天水、通遼、金昌等市在城市透明度上則位于后20%,其余案例所在地市則分布在中部?？梢?樣本案例在政府透明度上差異很大,異質(zhì)性明顯,可以作為研究案例。

(三)變量設(shè)置

DeLone和McLean的IS成功模型是信息系統(tǒng)評價領(lǐng)域的經(jīng)典理論模型之一。DeLone和McLean(2003)提出的更新的IS成功模型指出信息質(zhì)量、系統(tǒng)質(zhì)量等因素是影響系統(tǒng)有效性和用戶滿意度的關(guān)鍵[14]。其中,信息質(zhì)量主要包括能否提供用戶所需的精確信息、能否提供足夠的信息、能否提供最新信息等;系統(tǒng)質(zhì)量主要包括系統(tǒng)的用戶友好性、系統(tǒng)使用的便捷性等[15]。因此,本研究將基于對全國9個省(市、自治區(qū))的25個區(qū)縣的定性比較分析研究,從信息質(zhì)量和系統(tǒng)質(zhì)量兩個維度探索政務(wù)公開的有效制度模式。

IS成功模型的提出者DeLone和McLean曾對第一代模型中提到的變量作了相應(yīng)的解釋,其中,信息質(zhì)量一般通過準確性、時效性、完整性和持續(xù)性等指標來評估;系統(tǒng)質(zhì)量一般通過易用性、可靠性和整合性等指標來評估[16]。因此,本研究的條件變量即源自于IS成功模型的信息質(zhì)量與系統(tǒng)質(zhì)量的評估指標。

1. 信息質(zhì)量

如前文所述,信息質(zhì)量的評價指標主要包括準確性、時效性、完整性和持續(xù)性等,具體而言,政務(wù)公開可以將涉及人民調(diào)解的起因、過程、結(jié)果和調(diào)解人員等多個方面的信息對外公開,公民和調(diào)解的參與者對人民調(diào)解的各種信息會了解更多,公民就會更多地與政府進行互動,并更主動地參與到人民調(diào)解的環(huán)節(jié)中,這些環(huán)節(jié)包括但不限于擔任人民調(diào)解員、監(jiān)督調(diào)解公正性等。公民與政府之間聯(lián)系緊密,公民就能更了解政府的行為,避免神秘主義的危害,公民也可以更加客觀地評價政府行為;反之,政府的運作也就更加透明,更能受到公眾、社會和上級政府或同級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督,政府的行為也就會更加公正、合法,其中能力較強、業(yè)績突出的政府工作人員也就能受到公眾信任,更容易脫穎而出,公共服務(wù)質(zhì)量也會相應(yīng)提高,從而進一步提升公眾對政府的信任程度,形成良性循環(huán)。因此,本研究的設(shè)置條件變量也包含IS成功模型信息質(zhì)量的四個指標。具體而言,首先是公開信息的完整性,與信息質(zhì)量的完整性和準確性相對應(yīng),政務(wù)公開信息的要素必須完整、全面、準確,至少應(yīng)當包含人民調(diào)解的時間、人員、理由、結(jié)果等相關(guān)信息,應(yīng)當避免信息遺漏或者錯誤;第二是公開信息的及時性,與信息質(zhì)量的時效性和持續(xù)性相對應(yīng),公開信息應(yīng)當及時、迅速,并應(yīng)當長期持續(xù)地公開信息。最后,由于我國的基層政務(wù)公開還處于相對初級的階段,信息公開的標準化規(guī)范化尚在進行中,各區(qū)縣的公開狀況差異較大,因此,公開信息的豐富性即公開信息的數(shù)量也是衡量區(qū)縣政務(wù)公開的重要標準。

2. 系統(tǒng)質(zhì)量

依照IS成功模型和其他學者的研究,政務(wù)公開的系統(tǒng)質(zhì)量與公眾對政務(wù)公開的滿意度和公開信息的使用情況顯著相關(guān),政務(wù)公開的系統(tǒng)質(zhì)量高,則系統(tǒng)的有效性更高,公眾對信息的使用度也越高,公眾與政府的互動也較多,因此,可以同信息質(zhì)量的推理一樣,得出系統(tǒng)質(zhì)量能影響公共服務(wù)質(zhì)量和人民調(diào)解效果的結(jié)論。系統(tǒng)質(zhì)量一般通過易用性、可靠性和整合性等指標來評估,而政務(wù)公開信息系統(tǒng)建設(shè)擁有國家權(quán)力和政府財政作為支撐,系統(tǒng)的可靠性可以得到有效保證,雖然由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異在可靠性上可能存在一定的差距,但必然都基本可以滿足可靠性的基本要求,因此,本研究沒有將可靠性作為條件變量的來源。第四個條件變量即信息獲取便捷性,與系統(tǒng)質(zhì)量的易用性和整合性相對應(yīng),要求政務(wù)公開信息分類合理,便于公眾查找、獲取信息且應(yīng)當格式統(tǒng)一,便于機讀等。

3. 公共服務(wù)質(zhì)量

本研究的公共服務(wù)質(zhì)量主要指服務(wù)的卓越表現(xiàn)以及公民的滿意程度。實際上,我國在實踐中,常常把公民滿意度作為政府績效評估的重要指標,而正如周志忍等人(2014)所說,“中國政府績效評估一直為信息失真所困擾”,與技術(shù)局限性相比,政府的作弊博弈行為一直是信息失真的主要原因[17]。因此,出于數(shù)據(jù)獲取的難度和滿意度信息失真的困擾,本研究采用人民調(diào)解的成功率代替人民調(diào)解的滿意度。一方面,人民調(diào)解是特殊的公共服務(wù),它成功的基礎(chǔ)是調(diào)解雙方自愿達成協(xié)議,調(diào)解員很難強行違拗調(diào)解雙方的意愿,基層調(diào)解員也沒有能力用行政權(quán)力達成強制調(diào)解,因此,人民調(diào)解的成功即代表著調(diào)解雙方自愿達成了滿意的協(xié)議,若有任意一方不滿意調(diào)解結(jié)果則調(diào)解無法成功,人民調(diào)解成功率可以在很大程度上代表公民的滿意率,即人民調(diào)解的公共服務(wù)質(zhì)量;另一方面,人民調(diào)解成功率不是政府績效評估的主要考核指標,政府無需在成功率上作假。

綜上所述,依據(jù)IS成功模型,信息質(zhì)量和系統(tǒng)質(zhì)量兩個潛變量可以細分為信息完整性、信息豐富性、信息更新及時性、信息獲取便捷性等四個變量,因此本文以政務(wù)公開信息的豐富性、完整性、公開及時性和獲取便捷性四個變量為條件變量,以人民調(diào)解成功率為結(jié)果變量,即公共服務(wù)質(zhì)量。

(四)變量賦值

為了得到各區(qū)縣政務(wù)公開和人民調(diào)解的數(shù)據(jù),本研究從25個試點區(qū)縣的政府門戶網(wǎng)站或者政務(wù)公開試點專欄上找到人民調(diào)解的政務(wù)公開信息。隨后,本研究開始對找到的政務(wù)公開條目進行篩選,保留試點文件發(fā)布后兩年內(nèi)(2017年5月至2019年4月)的公開信息,并刪去無關(guān)信息或者單純從他處轉(zhuǎn)載而來的無效信息,最終所得3873條政務(wù)公開數(shù)據(jù)作為變量賦值依據(jù)。

如前所述,模糊集定性比較變量的賦值可以是“0”和“1”之間的任意值(包括“0”和“1”)。本研究采用模糊集定性比較分析法,為了確定各變量的隸屬分數(shù),需要設(shè)定三個錨點:完全隸屬點(1)、完全不隸屬點(0)、交叉點(0.5)。具體賦值情況見表2。

表2 結(jié)果變量與條件變量的指標描述與校準

實際上,在以往的研究中,為了衡量信息質(zhì)量與系統(tǒng)質(zhì)量的優(yōu)劣,往往采取問卷調(diào)查法,直接調(diào)查受訪者對信息質(zhì)量和系統(tǒng)質(zhì)量的主觀感知。本研究為了衡量一個區(qū)縣的政務(wù)公開信息質(zhì)量和系統(tǒng)質(zhì)量則采取了統(tǒng)一的客觀評價指標,從客觀公開數(shù)據(jù)出發(fā),直接評價其公開質(zhì)量高低,從評價方式上保證了研究數(shù)據(jù)的信度和效度。

四、分析與結(jié)果

(一)分析過程

在案例篩選和條件編碼之后,需要構(gòu)建焦點事件的二分數(shù)據(jù)表并通過fsQCA3.0軟件構(gòu)建真值表,在此基礎(chǔ)上進行必要條件檢測。fsQCA3.0軟件會對每個條件因素與被解釋結(jié)果的一致性做出檢測。QCA認定,在必要條件檢測中,一致性大于0.9的條件因素可看作事件發(fā)生的必要條件,一致性大于0.8的條件可看作事件發(fā)生的充分條件。單一條件變量的必要性分析結(jié)果見表3:

表3 必要性分析結(jié)果

條件變量中一致性大于0.8的可以認為是結(jié)果發(fā)生的充分條件,因此,公開信息完整性可以認為是充分條件。其他三個條件變量的一致性均在0.8以下,說明這些條件均不能單獨影響人民調(diào)解效果的提升,這也驗證了前文提到的政務(wù)公開與人民調(diào)解效果之間存在復雜因果關(guān)系的假設(shè)。因此,需要對條件的不同組合進行分析,考察公開信息完整性這一充分條件如何與其他因素共同影響人民調(diào)解效果的多元路徑。

隨后,利用fsQCA3.0軟件對數(shù)據(jù)進行分析,并將頻率閾值設(shè)置為1,原始一致性閾值設(shè)置為0.8,可以得到相應(yīng)的真值表,見表4:

表4 真值表

最終經(jīng)過軟件運算得到兩條路徑,其覆蓋度和一致性見表5:

表5 組態(tài)分析結(jié)果

可以看到,兩條路徑的一致性都在0.8以上,為充分條件;原始覆蓋度均大于唯一覆蓋度,證明存在符合多重因果路徑的支持案例;復雜解的總體覆蓋度為0.733 021,說明條件變量的組合路徑對結(jié)果的解釋力較高。

為了增強研究結(jié)果的穩(wěn)健性,需要進行穩(wěn)健性檢驗?？紤]到研究數(shù)據(jù)的限制,無法采用統(tǒng)計方法,因此,參考張明、杜運周(2019)提到的集合論穩(wěn)健性檢驗方法和判斷標準[18],將一致性門檻值由0.8調(diào)整為0.79，重新進行分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，總體解的覆蓋度和一致性幾乎不變，核心條件和其他結(jié)果不變，本研究的結(jié)果依然穩(wěn)健。

因此,本研究最終得到兩條路徑,路徑一為“公開信息豐富性*公開信息完整性*信息獲取便捷性”;路徑二為“公開信息豐富性*公開信息完整性*公開信息及時性”。

(二)結(jié)果

1. 單一條件分析——政府信息公開的完整性

定性比較分析的結(jié)果表明,政務(wù)公開信息的完整性是影響人民調(diào)解效果的充分條件,而且分析所得的每一條影響路徑中都含有這一條件,可以說,政務(wù)公開信息的完整性是促進人民調(diào)解效果提升的基礎(chǔ)。這說明政府在進行政務(wù)公開時,必須遵循“公開是常態(tài),不公開是例外”的原則,盡可能提供公眾或者說用戶所需要的信息。為此,政府提供的信息應(yīng)當盡可能的完整、準確,除了法律規(guī)定應(yīng)當保密的部分,盡可能包含信息的所有要素,以便公眾使用或者監(jiān)督政府行為。

這要求政府制定全國統(tǒng)一的基層政府政務(wù)公開標準和規(guī)范,提高基層政府政務(wù)公開的標準化和規(guī)范化程度,做到基層政務(wù)公開規(guī)范可量化操作、可直接考核,確?；鶎庸_信息完整、有效。具體到人民調(diào)解而言,只有將人民調(diào)解的“人、時、地、事”和法律依據(jù)等要素完整的公開,才能對調(diào)解員形成有效的監(jiān)督制約,保證調(diào)解的公平和公正。

2. 組態(tài)分析——政府信息公開的“少而便捷”與“多且及時”模式

正如前文提到的第一條路徑——公開信息豐富性*公開信息完整性*信息獲取便捷性,這條路徑代表這些區(qū)縣的政務(wù)公開信息豐富性較低,信息數(shù)量較少,但是公開信息的完整性較高,包含了大部分有效信息,并且公開信息的獲取難度較低,信息方便公眾查找使用。

因此,在政務(wù)公開信息完整性較高的基礎(chǔ)上,公開信息“少而便捷”是較高水平的人民調(diào)解效果的一種模式。這種模式代表在保障公開信息完整、準確地前提下,在政務(wù)公開信息的豐富性較低時,公開信息便于公眾查找。

如果結(jié)合對應(yīng)的案例進行分析,可以發(fā)現(xiàn),這種情況一般對應(yīng)一些轄區(qū)面積廣大、人口相對稀少的區(qū)縣,例如內(nèi)蒙古自治區(qū)的部分區(qū)縣。對于這些區(qū)縣來說,由于人口密度低,人與人之間的矛盾發(fā)生頻率也低,所以需要公開的法律服務(wù)信息并不多,因此,這類區(qū)縣往往會采取間隔式公開的方式,即每隔一段時間集中公開一次這段時間內(nèi)的政務(wù)信息,導致信息公開的及時性不高,但在這種模式下,已公開的政務(wù)信息被較好的整理和分類,便于被公眾查找、信息獲取的成本較低,信息獲取的便捷性較高,減少了公開信息及時性不足帶來的價值損失。

這是本地政務(wù)信息較少的區(qū)縣政府可以借鑒的一種模式,即在保障公開信息完整性的基礎(chǔ)上,建設(shè)好信息公開平臺,降低公眾獲取信息的門檻。

公開信息“多且及時”——公開信息豐富性*公開信息完整性*公開信息及時性,是前文提到的另一條路徑。這種模式表示,在保證政務(wù)公開信息完整性的基礎(chǔ)上,豐富且及時的政務(wù)公開信息會促進人民調(diào)解效果的提升。

這條路徑的覆蓋度較高,表明這種情況對應(yīng)的區(qū)縣數(shù)量較多,而本模式則主要針對公開信息獲取的便捷性不足,但豐富性和及時性較高的區(qū)縣。這類區(qū)縣的人口密度往往較大,公共法律服務(wù)的需求也較大,所以公開信息數(shù)量較多,但政務(wù)公開的工作不夠細致,在信息的整理和分類上則得分較低,公眾查找和篩選有效信息的難度大,信息獲取的成本隨之升高;然而,其信息公開的及時性較高,應(yīng)當公開的信息都能被迅速公開,由于信息的價值往往隨時間而降低,最新的信息往往是最具有價值且最被公眾需要的,因此公眾可以相對迅速的在最新信息中找到自己最需要的信息,而不一定需要花費大量的時間和精力篩選信息,總的來說信息獲取的成本雖然有所上升,但也相對較低。因此,這類區(qū)縣在信息公開質(zhì)量上雖然存在明顯問題,但是人民調(diào)解的效果卻仍相對較高。

不過,這種模式存在明顯缺陷和不足,為公眾獲取信息增加了成本,降低了公開信息的價值,并不是一種值得提倡的政務(wù)公開模式。政務(wù)公開信息較多的區(qū)縣應(yīng)當建設(shè)好政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體等公開平臺,提高信息獲取的便捷性,降低信息獲取成本,方便公眾獲取信息,而不是繼續(xù)保持現(xiàn)狀。

最后,如果對兩種組態(tài)分析的結(jié)果進行對比,可以發(fā)現(xiàn),唯一的核心條件是政府公開信息的及時性。由此可知,政府信息公開的及時性是取得良好的人民調(diào)解效果的充分條件,即只要相關(guān)政府信息能夠及時公開,就可以促進良好的人民調(diào)解效果的實現(xiàn)。因此,兩種政務(wù)公開的典型模式最顯著的區(qū)別就在于核心條件政務(wù)公開的及時性是否出現(xiàn),“多且及時”模式的核心不在于“多”而在于“及時”,實際上,由于政務(wù)公開信息過多反而增加了政府處理公開信息的成本并降低了公眾獲取信息的便捷性,只是由于信息更新及時掩蓋了這一模式的弊端。“少而便捷”模式中由于需要公開的政府信息數(shù)量少且獲取方便,降低了公眾獲取信息的成本,沖淡了信息不及時公開所帶來的負面效果。甚至于面對少量未及時公開的數(shù)據(jù),公眾可以依法主動向政府申請所需的信息,政府也可以從容的回應(yīng)公眾訴求。但這一模式只能適用于人口稀少的地區(qū),不存在大范圍推廣的可能,因此,地方政府的主要著力點應(yīng)該放在提高公開信息的及時性上。

3. 政府公開信息的及時性與信息獲取便捷性的矛盾關(guān)系

從分析的結(jié)果來看,兩組解中沒有同時包含及時性與便捷性的情況,實際上,可以從邏輯上推出公開信息的及時性與信息獲取的便捷性之間存在一種矛盾關(guān)系。及時性要求政府迅速地公開自己掌握的信息,而便捷性要求政府做好公開信息的整理、分類和格式統(tǒng)一等工作,在政府對公開信息投入的資源不變的情況下,為了更快的公開政務(wù)信息,必然無法花費更多時間和精力去對公開信息進行整理;反之,為了更好地對信息進行整理,公開信息的速度必然會減慢。

因此,為了同時提高政務(wù)公開的及時性和信息獲取便捷性,在不增加政府和公務(wù)人員負擔的前提下,政府一方面應(yīng)當積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)輸入、存儲、處理和輸出過程全流程網(wǎng)絡(luò)化,降低數(shù)據(jù)處理和信息發(fā)布的固定成本;另一方面要實現(xiàn)全國基層政府政務(wù)公開平臺建設(shè)和操作流程標準化,減少公務(wù)人員不必要的信息處理工作,提高信息處理效率。

四、結(jié)論與討論

本研究從新制度主義經(jīng)濟學的視角出發(fā),結(jié)合委托代理等經(jīng)典理論,探究政務(wù)公開影響基層公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在邏輯，以基層公共服務(wù)中的人民調(diào)解服務(wù)為切入點,基于模糊集定性比較分析法,研究了全國9個省份的25個區(qū)縣案例,得到了兩種相對有效的政務(wù)公開制度模式。具體而言,本研究主要有以下兩方面的結(jié)論。

第一,通過理論研究,我們可以從委托代理關(guān)系帶來的信息不對稱出發(fā),得出政務(wù)公開影響基層公共服務(wù)質(zhì)量的兩條邏輯鏈條:一方面,政務(wù)公開可以緩解公眾與政府之間的信息不對稱,增強公眾對政府行為監(jiān)督的有效性,防止政府權(quán)力濫用和公共資源浪費,進而保障公共服務(wù)的客觀質(zhì)量不被政府隨意降低;另一方面,政務(wù)公開可以使公眾掌握更多信息資源,降低公眾在獲取公共服務(wù)時的行政負擔,進而提升公眾對公共服務(wù)的滿意度感知。

第二,政務(wù)公開的信息質(zhì)量和系統(tǒng)質(zhì)量是影響基層公共服務(wù)質(zhì)量的重要因素,較高的公開信息完整性是高質(zhì)量的基層公共服務(wù)的充分條件;在滿足較高水平的公開信息完整性的前提下,在政務(wù)公開的信息質(zhì)量和系統(tǒng)質(zhì)量的某一方面存在不足的區(qū)縣依然可能擁有較高水平的公共服務(wù),主要包括政府信息公開的“少而便捷”和“多而及時”兩種制度模式。

當然,本研究雖然是對“政務(wù)公開如何影響政府行為”問題的有益探索,但是也存在一些不足,并為未來的研究留下了研究空間。

第一,在變量的選擇上,IS成功模型中還包含一些本研究未涉及的變量,例如服務(wù)質(zhì)量,但是由于這些變量難以用宏觀數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)表示,也難以測量,因此本研究并未將其納入條件中,未來的研究可以考慮如何考察其他變量對人民調(diào)解效果的影響。

第二,在變量的賦值上,以往研究在測量IS成功模型的變量值時往往采用問卷調(diào)查法,用李克特五級量表測得用戶的微觀的主觀值,而本文采用宏觀值并盡可能采用客觀值測量條件變量和結(jié)果變量,未來的研究可以嘗試采用問卷調(diào)查法和主觀值進行相關(guān)研究。

第三,在方法的選擇上,本研究選擇了可以分析復雜因果的定性比較分析法,未來研究可以考慮選擇其他量化研究方法,開展政務(wù)公開對基層公共服務(wù)質(zhì)量影響的實證研究。

最后,學術(shù)界關(guān)于政務(wù)公開對政府公共服務(wù)質(zhì)量的影響研究還相對較少,本文是在嘗試從公共法律服務(wù)中人民調(diào)解這一特定領(lǐng)域出發(fā)探究公開與基層公共服務(wù)之間的關(guān)系,并取得了一定的研究成果,未來研究可以進一步將研究范圍推廣,在其他基層公共服務(wù)或者政府一般性公共服務(wù)領(lǐng)域開展相關(guān)研究?！?/p>