郭永虎 王禹

摘 ?要：20世紀(jì)80年代末以來，美國國會(huì)不斷通過立法手段干涉中國人權(quán)事務(wù)，并將其作為美國對華推行所謂“人權(quán)外交”的政策工具。近30年以來，歷屆美國國會(huì)對中國人權(quán)事務(wù)的干涉從未停止過。其干涉的領(lǐng)域主要包括：中國計(jì)劃生育政策;最惠國待遇中的人權(quán)事務(wù);所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”產(chǎn)品問題;涉藏、涉疆人權(quán)事務(wù);香港民主與人權(quán)事務(wù);中國宗教事務(wù);等等。美國國會(huì)涉華人權(quán)提案呈現(xiàn)以下主要特征：干涉領(lǐng)域與中國核心利益密切相關(guān);緊密配合美國對華戰(zhàn)略;熱衷于干涉中國少數(shù)民族人權(quán)事務(wù);涉華人權(quán)提案“工具化”色彩濃厚。美國國會(huì)涉華人權(quán)提案對美國行政部門干涉中國人權(quán)事務(wù)施加了剛性影響，使美國政府對中國人權(quán)事務(wù)的干涉長期存在，阻滯了中美關(guān)系健康發(fā)展。美國涉華人權(quán)立法提案的歪曲性文本對中國國際形象造成一定負(fù)面影響，助長了反華勢力的囂張氣焰。中國政府應(yīng)高度重視美國涉華人權(quán)立法提案對中國核心利益構(gòu)成的威脅與挑戰(zhàn)，制定有針對性的措施予以回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：中美關(guān)系;美國國會(huì);“人權(quán)外交”;涉華人權(quán)法案;中國人權(quán)事務(wù)

中圖分類號(hào)：D822.371.2 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：2096-3378（2022）03-0130-14

自特朗普政府以來，美國國會(huì)已從美國對華政策的幕后沖到了臺(tái)前，成為鼓動(dòng)中美“全面戰(zhàn)略競爭”的另一股重要力量。在人權(quán)領(lǐng)域，美國國會(huì)頻頻以立法方式干涉中國人權(quán)事務(wù)，先后出臺(tái)以所謂“2019年香港人權(quán)與民主法案”和“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”等為代表的一系列涉華人權(quán)法案。這些所謂的法案要求美國政府將所謂“人權(quán)”因素納入美國對華整體框架的必要組成部分，并且不斷加大對華制裁力度，已經(jīng)對中美關(guān)系健康發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。近期，在國會(huì)推動(dòng)下，美國對華所謂“人權(quán)外交”攻勢不斷加劇。2022年3月，美國共和黨反華議員史密斯推出一項(xiàng)提案，以所謂“人權(quán)”狀況為由取消中國永久貿(mào)易最惠國地位來威脅中國。2022年4月，美國國務(wù)院發(fā)布所謂“2021年度國別人權(quán)報(bào)告”，大肆攻擊中國政治制度和人權(quán)狀況?，F(xiàn)實(shí)是歷史的延續(xù)。中美建交以來，國會(huì)就開始在美國對華推行所謂“人權(quán)外交”過程中扮演重要角色。20世紀(jì)80年代末特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國國會(huì)對涉華人權(quán)議題的關(guān)注程度逐漸超過行政部門，成為美國干涉中國人權(quán)事務(wù)最活躍的主體。美國國會(huì)通過憲法賦予的立法權(quán)針對中國人權(quán)事務(wù)炮制了大量提案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987—2022年美國國會(huì)共提出533項(xiàng)所謂“人權(quán)法案”，其中有相當(dāng)一部分成為所謂“美國法律”。這些所謂“長臂管轄”涉華提案對中國核心利益和中美關(guān)系健康發(fā)展產(chǎn)生了不容忽視的負(fù)面影響。

從學(xué)術(shù)研究進(jìn)展來看，學(xué)界對美國國會(huì)干涉中國人權(quán)事務(wù)的研究已經(jīng)取得一定成果。郭永虎考察了1987年到2007年美國國會(huì)干涉所謂“西藏問題”的演變過程[1]，王芳對美國國會(huì)1980年到2003年的重點(diǎn)涉華案例進(jìn)行了梳理[2]，周琪對美國所謂“人權(quán)外交”政策進(jìn)行了全方位考察[3]，劉衛(wèi)東梳理了美國國會(huì)關(guān)注新疆的主要議題[4]，謝韜論述了美國國會(huì)對中國人權(quán)事務(wù)的關(guān)注與干涉[5]。從國外相關(guān)研究來看，庫珀·特魯里量化分析了美國就所謂“人權(quán)”問題威脅要對中國采取的經(jīng)濟(jì)制裁[6]，美國國會(huì)下屬的國會(huì)研究服務(wù)部論述了新一屆美國國會(huì)對中國所謂“人權(quán)問題”的關(guān)注重點(diǎn)以及干涉手段[7]?？梢?，學(xué)界對美國國會(huì)以及涉華人權(quán)法案的研究多集中在20世紀(jì)90年代到2000年這一時(shí)間段，但對30多年來美國國會(huì)干涉中國人權(quán)事務(wù)的主要活動(dòng)缺乏系統(tǒng)梳理。本文以美國第101屆國會(huì)至第117屆國會(huì)的涉華人權(quán)提案文本為依據(jù)，對20世紀(jì)80年代以來美國國會(huì)通過立法手段干涉中國人權(quán)事務(wù)的主要內(nèi)容、演變軌跡、影響及應(yīng)對之策進(jìn)行探討。

一、美國國會(huì)涉華人權(quán)立法概況

（一）美國國會(huì)涉華人權(quán)提案的基本數(shù)據(jù)

通過檢索1989年第101屆國會(huì)至今美國國會(huì)的涉華人權(quán)提案，在對每項(xiàng)提案逐一核對并剔除無關(guān)提案以后，共得到516項(xiàng)與“涉華人權(quán)”主題密切相關(guān)的提案。從參眾兩院的提案數(shù)量來看，參議院共提出186項(xiàng)，眾議院共提出330項(xiàng);從議員所屬政黨來看，共和黨議員共提出315項(xiàng)，民主黨議員共提出201項(xiàng);從提案數(shù)量上看，共和黨議員對涉華人權(quán)領(lǐng)域的問題更加積極，但總體上兩黨議員相差不大，均對涉華人權(quán)領(lǐng)域保持著相當(dāng)高的關(guān)注度;從立法進(jìn)展和通過率來看，在美國國會(huì)提出的516項(xiàng)涉華人權(quán)提案中，眾議院通過的提案數(shù)量為67項(xiàng)，參議院通過的提案數(shù)量為47項(xiàng)，通過率分別約為1.3%和0.9%;被簽署成所謂“法”的數(shù)量為50項(xiàng)，“立法通過率”約為9.6%。

從相關(guān)提案的主題來看，美國國會(huì)涉華人權(quán)提案主要集中在涉港人權(quán)、涉藏人權(quán)、涉疆人權(quán)以及最惠國待遇人權(quán)四個(gè)核心領(lǐng)域。從整體上看，涉及“西藏人權(quán)”事務(wù)的提案數(shù)量最多，達(dá)到了87項(xiàng)，這說明涉藏人權(quán)是美國國會(huì)的立法重點(diǎn)。與此同時(shí)，自香港回歸以來，美國國會(huì)持續(xù)關(guān)注涉港人權(quán)事務(wù)，提出的提案數(shù)量達(dá)57項(xiàng)。近年來，美國國會(huì)對新疆的關(guān)注度逐漸上升，以涉疆人權(quán)為重點(diǎn)，共計(jì)提出26項(xiàng)提案。20世紀(jì)末，美國國會(huì)除對上述前三個(gè)領(lǐng)域的問題保持關(guān)注外，還特別關(guān)注最惠國待遇問題，將其與人權(quán)掛鉤，提出20項(xiàng)提案，企圖利用人權(quán)限制“給予”中國最惠國待遇。

（二）美國國會(huì)涉華人權(quán)提案的變化趨勢

1989年到2022年間，每屆美國國會(huì)所謂“涉華人權(quán)提案”的平均數(shù)量是30項(xiàng)左右。其中第117屆國會(huì)的數(shù)量最多，達(dá)69項(xiàng)。從整體變化趨勢來看，美國國會(huì)所謂“涉華人權(quán)提案”出臺(tái)數(shù)量呈現(xiàn)高低錯(cuò)落交替的態(tài)勢?？疾焯岚竷?nèi)容可知，所謂“涉華人權(quán)提案”一般與中國當(dāng)年發(fā)生的國家大事密切相關(guān)。1989年，美國國會(huì)議員在有關(guān)提案中提及最惠國待遇問題。此后幾屆國會(huì)中，議員們對最惠國待遇問題的關(guān)注度有所回落，有關(guān)提案數(shù)量持續(xù)減少。到1997年的第105屆國會(huì)時(shí)，克林頓提出將最惠國待遇與中國人權(quán)脫鉤，引發(fā)大量美國國會(huì)議員不滿，并提出提案抗議;加上美國國會(huì)議員對香港回歸表現(xiàn)出極大關(guān)注，以所謂“關(guān)心香港”為由，提出了大量提案。小布什當(dāng)政時(shí)期，中美雙方在“9·11”事件后取得了反對恐怖主義這一共識(shí)。奧巴馬當(dāng)政時(shí)期，中美關(guān)系總體保持平穩(wěn)發(fā)展。但奧巴馬推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略，在一定程度上損害了中美關(guān)系健康發(fā)展。這一時(shí)期，美國國會(huì)對所謂涉華“人權(quán)問題”仍舊保持相當(dāng)程度的關(guān)注，但總體保持不溫不火的態(tài)勢。特朗普上臺(tái)以來，中美關(guān)系發(fā)生巨大變化。從第115屆國會(huì)開始，美國國會(huì)議員針對中國香港、新疆、西藏以及新冠肺炎疫情等所謂“人權(quán)問題”，提出大量提案。其中有相當(dāng)比例的提案被簽署成所謂“法”，成“法”率顯著提高。拜登政府上臺(tái)以來，延續(xù)了特朗普時(shí)期的對華戰(zhàn)略，繼續(xù)利用所謂“人權(quán)”議題遏制中國發(fā)展。美國國會(huì)密切配合總統(tǒng)的行動(dòng)，繼續(xù)利用所謂“人權(quán)問題”打壓中國，涉華人權(quán)提案的數(shù)量不斷增長。截至目前，第117屆國會(huì)涉華人權(quán)提案數(shù)量已達(dá)69項(xiàng)之多。

二、美國國會(huì)涉華人權(quán)立法提案的歷史演進(jìn)

中美關(guān)系中的人權(quán)問題在20世紀(jì)80年代中期已初露端倪。這與中美關(guān)系發(fā)展的大背景密不可分。在20世紀(jì)70年代，中美蘇三國形成相互制約的國際戰(zhàn)略大三角關(guān)系。在尼克松、福特和卡特政府時(shí)期，美國在仔細(xì)分析對華政策可能給美蘇關(guān)系和蘇聯(lián)行為產(chǎn)生的影響后才做出決策。盡管卡特提出了所謂“人權(quán)外交”，但當(dāng)時(shí)因美國仍需“聯(lián)華抗蘇”，對中國人權(quán)的關(guān)注只能位居于戰(zhàn)略安全考慮之后[8]。隨著20世紀(jì)80年代國際政治格局多元化傾向的加強(qiáng)，世界出現(xiàn)了多個(gè)政治力量中心，戰(zhàn)略大三角關(guān)系已不是美國進(jìn)行戰(zhàn)略選擇時(shí)需要考慮的唯一因素。美國開始逐漸淡化中美關(guān)系之于其對蘇政策的戰(zhàn)略意義。里根政府雖然認(rèn)為建立牢固的中美關(guān)系對維持美國針對蘇聯(lián)的全球優(yōu)勢地位具有持續(xù)性戰(zhàn)略意義，但已不再強(qiáng)調(diào)對華政策要與對蘇政策在策略上掛鉤。部分國會(huì)議員認(rèn)為，美國不必再為了地緣政治上的需要去遷就中國政府，所謂“人權(quán)”理應(yīng)成為處理中美關(guān)系時(shí)優(yōu)先考慮的問題[9]。這引起美國國會(huì)對華人權(quán)政策的重要變化。1982年，國會(huì)議員索拉茲在一次聽證會(huì)上提出譴責(zé)中國人權(quán)的論調(diào)。從此之后，美國利用所謂“人權(quán)問題”對中國進(jìn)行施壓的事例增多。1984年美國18名眾議員寫信給中國國家主席，對所謂“中國嚴(yán)重違反人權(quán)表示‘關(guān)切’”[10]。伴隨美國行政部門的干涉，美國國會(huì)將所謂“人權(quán)問題”納入涉華立法范圍。美國國會(huì)干涉所謂中國“人權(quán)問題”的進(jìn)程，可分為20世紀(jì)80年代、20世紀(jì)90年代、21世紀(jì)初至今三個(gè)階段。

（一）20世紀(jì)80年代：將所謂“人權(quán)問題”與對華政策掛鉤

這一時(shí)期，美國國會(huì)干涉中國人權(quán)事務(wù)的核心領(lǐng)域主要集中在以下四個(gè)方面：

1.所謂“西藏人權(quán)問題”。伴隨國會(huì)對中國“人權(quán)問題”的干涉，“西藏人權(quán)問題”在20世紀(jì)80年代開始成為美國國會(huì)關(guān)注的問題之一。1982年，邦克和索拉茲在其主持的聽證會(huì)中就有針對所謂“西藏宗教問題”的專門報(bào)告。1985年7月24日，91名眾議員聲稱，支持北京和所謂“達(dá)賴流亡政權(quán)”及其代表舉行直接談判，推動(dòng)中國政府考慮達(dá)賴及其追隨者的要求[11]。1987年5月19日，美國眾議院議員羅斯提出所謂“涉藏提案”——眾議院第2476號(hào)法案，呼吁美國應(yīng)重新審視其對中國政府的外交政策及其與中國政府的關(guān)系，將對華軍售與所謂“西藏人權(quán)問題”掛鉤，要求國務(wù)卿向國會(huì)提交一份關(guān)于所謂“西藏人權(quán)狀況”報(bào)告。1988年4月29日，美國眾議院提出第4491號(hào)法案，要求美國總統(tǒng)不間斷地“監(jiān)督”中國政府的所謂“西藏人權(quán)”政策，并向國會(huì)提交一份所謂“西藏人權(quán)狀況”報(bào)告，制定和發(fā)布對華制裁的措施：無論中國是否恢復(fù)關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定地位，美國將中止對華進(jìn)出口產(chǎn)品的優(yōu)惠待遇;拒絕對中國實(shí)施多邊財(cái)政援助;中止對華最惠國待遇;敦促中國改進(jìn)西藏的所謂“人權(quán)狀況”;要求中國政府允許美國國會(huì)代表團(tuán)、人權(quán)組織和新聞媒體無限制地接觸西藏調(diào)查其所謂“人權(quán)狀況”。1988年11月9日，美國眾議院提出第4570號(hào)法案，要求總統(tǒng)“監(jiān)督”所謂“西藏人權(quán)問題”并向國會(huì)提交報(bào)告，制定相應(yīng)制裁措施。1989年3月16日，美國參議院通過第82號(hào)決議案，以所謂“關(guān)切”“西藏人權(quán)”為借口公然支持西藏少數(shù)分裂分子在拉薩的騷亂行為，并要求美國行政當(dāng)局和國際組織插手中國西藏事務(wù)。1989年11月21日，眾議院通過第3792號(hào)法案，即所謂“1990和1991財(cái)年對外關(guān)系授權(quán)法案”，要求美國總統(tǒng)將對華政策與所謂“西藏人權(quán)狀況”掛鉤。

2.中國計(jì)劃生育政策。20世紀(jì)80年代美國國會(huì)對中國人權(quán)狀況的另一個(gè)關(guān)注點(diǎn)在于污蔑中國實(shí)施所謂“強(qiáng)制墮胎”，干涉中國的計(jì)劃生育政策。1984年5月10日，眾議院通過所謂“1984年國際安全與發(fā)展合作法案”，威脅稱如果中國在實(shí)施計(jì)劃生育政策過程中存在所謂“強(qiáng)迫墮胎”問題，則禁止美國對外援助項(xiàng)目資金用于中國人口項(xiàng)目。從1985年起，美國國會(huì)及其議員開始對中國人口政策和所謂“西藏問題”進(jìn)行指責(zé)。1985年6月10日，美國眾議員約翰·愛德華·波特提出212號(hào)決議案，以中國實(shí)施所謂“強(qiáng)迫墮胎”為借口，要求聯(lián)合國人口活動(dòng)基金會(huì)停止對華援助。1985年9月，美國以所謂“聯(lián)合國人口活動(dòng)基金會(huì)在中國支持或參與執(zhí)行‘強(qiáng)制性墮胎或節(jié)制生育’的計(jì)劃”為由，從它應(yīng)提供給聯(lián)合國人口活動(dòng)的基金中扣除約1 000萬美元的資金，這筆資金接近人口活動(dòng)基金援助中國計(jì)劃的數(shù)目。1986年美國又以此為由再次扣除它應(yīng)供給該組織的資金。1986年8月1日，美國眾議院外交委員會(huì)通過一項(xiàng)決議，要求中國“改善人權(quán)”，并攻擊中國的計(jì)劃生育政策。在右翼國會(huì)議員的壓力下，里根政府決定在1986—1988年拒絕向聯(lián)合國人口活動(dòng)基金提供任何贊助。1989年6月29日，眾議院通過了第2655號(hào)法案，即所謂“1989年國際合作法案”，攻擊中國政府所謂“侵犯人權(quán)”，污蔑中國政府使用生育指標(biāo)制度以及在西藏地區(qū)實(shí)施所謂“強(qiáng)制墮胎”。

3.所謂對華“人權(quán)制裁”。1989年，美國國會(huì)中的反華情緒達(dá)到了高潮，議員們紛紛表態(tài)攻擊中國政府，提出了大量要求“制裁”中國的提案。1989年6月8日，美國參議員杰西·赫爾姆斯提出第1151號(hào)法案，要求對中國實(shí)施所謂“制裁”。1989年6月13日，美國眾議員杰瓦德·所羅門提出第2624號(hào)法案，污蔑中國“侵犯人權(quán)”，要求禁止根據(jù)《武器出口管制法》出口美國衛(wèi)星給中國發(fā)射。同日，本杰明·吉爾曼提出眾議院第2611號(hào)法案，以所謂“人權(quán)”為借口對華經(jīng)濟(jì)實(shí)施多邊制裁措施：暫停美國對華援助;要求美國主導(dǎo)的國際金融機(jī)構(gòu)反對一切對華貸款、拒絕批準(zhǔn)其他對華經(jīng)濟(jì)或技術(shù)援助，將中國降級至觀察員身份級別;督促所謂“民主國家”支持美國的上述倡議;美國商務(wù)代表建議中止中國關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）觀察員地位;暫停向中國出口或轉(zhuǎn)讓某些物資和技術(shù);暫停中美科技合作;等等。此后，美國國會(huì)對中國的指責(zé)進(jìn)一步升溫，提出了數(shù)十個(gè)提案要求布什政府加大對華“制裁”力度。

4.將最惠國待遇與所謂“人權(quán)狀況”掛鉤。1980年，美國政府依據(jù)“1974年美國貿(mào)易法”第402款（所謂“杰克遜-瓦尼克修正案”）和“中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定”給予中國最惠國待遇。以后歷屆美國政府都在每年最惠國待遇地位到期前通知國會(huì)對中國“豁免”所謂“杰克遜-瓦尼克修正案”的要求，而國會(huì)對此也未加反對，于是中國的最惠國待遇得以順利延長。此后近10年，美國政府和國會(huì)都因中國在移民方面“沒有問題”而作為“例行公事”延長了中國的最惠國待遇。美國國會(huì)議員挑起了最惠國待遇的爭端是在1989年以后。1989年后，以美國為首的西方國家宣布對中國實(shí)行所謂“全面制裁”。在布什宣布對華實(shí)施所謂“行政制裁”前后，美國國會(huì)也以立法的形式重申和拓展行政部門的對華“制裁”。美國國會(huì)部分議員在對華最惠國待遇問題上大做文章，對中國施壓，引發(fā)了一場要不要延長對華最惠國待遇的大辯論。中國的最惠國待遇問題從此成為美國對華人權(quán)政策的核心爭論問題之一。其中針對最惠國待遇問題，美國國會(huì)先后提出并通過一系列所謂涉藏提案，目的是將所謂“西藏人權(quán)問題”與有條件給予中國最惠國待遇掛鉤。1989年6月13日，美國國會(huì)眾議員本杰明·吉爾曼提出第2611號(hào)法案，威脅要求中國“改善”人權(quán)狀況，否則對中國進(jìn)行制裁。同日，美國國會(huì)眾議員湯姆·蘭托斯提出第2613號(hào)法案。該法案以所謂“人權(quán)”問題為借口，威脅取消對中國產(chǎn)品的最惠國待遇。1989年6月22日，美國國會(huì)參議員艾倫·克蘭斯頓提出第1242號(hào)法案。該法案再次以上述理由要求禁止給予中國產(chǎn)品最惠國待遇。此后，美國國會(huì)又提出一系列將最惠國待遇與“中國人權(quán)狀況”掛鉤的提案。直到2000年5月和9月，美國眾議院和參議院分別通過了要求給予中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系待遇的眾議院第4444號(hào)法案。2000年10月10日，克林頓將該提案簽署成“法”。持續(xù)10年之久的最惠國待遇問題之爭終于落下帷幕。

總體來看，自中美建交到20世紀(jì)80年代中期，中美戰(zhàn)略合作遮蔽了其他方面的分歧。美國國會(huì)涉華人權(quán)立法活動(dòng)呈現(xiàn)較溫和的態(tài)勢。從20世紀(jì)80年代末開始，隨著中美關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，所謂“人權(quán)問題”首次成為雙邊關(guān)系的核心議題之一，美國國會(huì)大肆攻擊中國政府，并圍繞上述議題炮制出大量提案，由此開啟了“國會(huì)版”的美國對華所謂“人權(quán)外交”攻勢，也奠定了近30年來美國國會(huì)干涉中國人權(quán)事務(wù)的基調(diào)，影響可謂深遠(yuǎn)。

（二）20世紀(jì)90年代：“新干涉主義”大行其道

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國在所謂“人權(quán)外交”的基礎(chǔ)上提出“新干涉主義”。受“新干涉主義”思維驅(qū)動(dòng)，美國國會(huì)在這一時(shí)期干涉“中國人權(quán)問題”的廣度和深度都超過了老布什政府時(shí)期。美國國會(huì)加緊了對中國開展所謂“人權(quán)外交”攻勢，除了繼續(xù)立法干涉西藏人權(quán)事務(wù)，還在一些新領(lǐng)域炮制出一系列涉華人權(quán)提案。

1.制造所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”謊言。20世紀(jì)90年代以來，美國國會(huì)開始通過立法手段制造所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”謊言，謊稱中國向美國出口強(qiáng)迫罪犯勞動(dòng)的產(chǎn)品。美國國會(huì)污蔑中國實(shí)施所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”。早在1990年10月18日，眾議院就通過了第4939號(hào)法案，要求在中國開展產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目的美國公民停止使用所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”制造的產(chǎn)品。1991年6月25日，美國國會(huì)眾議員本杰明·吉爾曼提出第2744號(hào)法案，污蔑中國存在所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”現(xiàn)象，威脅禁止進(jìn)口中國產(chǎn)品。1995年1月4日，美國國會(huì)眾議員杰拉爾德·所羅門提出第139號(hào)法案，即所謂“中國奴役勞動(dòng)法案”，同樣要求以所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”產(chǎn)品為由禁止從中國進(jìn)口產(chǎn)品。1997年11月6日，眾議院通過了第2605號(hào)法案，即所謂“1997年削減中共補(bǔ)貼法案”，要求在中國開展產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目的美國公民應(yīng)停止使用所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”生產(chǎn)的任何商品。2000年5月和9月，美國眾議院和參議院分別通過了眾議院第4444號(hào)法案，其中要求禁止從中國進(jìn)口所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”產(chǎn)品。

2.干涉香港人權(quán)事務(wù)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國國會(huì)對香港人權(quán)事務(wù)的干涉十分頻繁，其主要行為可按香港回歸時(shí)間分為兩個(gè)階段。香港回歸前，美國就十分關(guān)注香港的人權(quán)狀況。1989年11月21日，眾議院通過第3792號(hào)法案，即所謂“1990和1991財(cái)年對外關(guān)系授權(quán)法案”，要求總統(tǒng)敦促中國領(lǐng)導(dǎo)人履行《中英關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》，要求美國國務(wù)卿向英國政府轉(zhuǎn)達(dá)美國對所謂“香港人權(quán)事務(wù)”的強(qiáng)烈關(guān)注。1991年2月19日，美國國會(huì)眾議員湯姆·坎貝爾提出第68號(hào)決議案，其中敦促英國政府“允許香港人民通過全民投票決定是否要回歸中國”。1992年9月16日，參議院通過了第1731號(hào)法案，即所謂“1992年美國—香港政策法案”。該法案妄稱“香港主權(quán)的成功過渡必須捍衛(wèi)人權(quán)，人權(quán)也是香港經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)”[12]。香港回歸后，美國國會(huì)以“人權(quán)”為借口，加大了對香港事務(wù)的干涉力度。1997年7月10日，美國國會(huì)參議員威廉·羅斯提出第38號(hào)共同決議案。該決議案要求中國履行《中英關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》，“保障香港自治權(quán)利，保護(hù)香港人權(quán)”。1999年1月19日，美國國會(huì)參議員蒂姆·哈欽森提出所謂“1999年中國政策法案”，干涉香港立法會(huì)選舉事務(wù)，并為美國駐香港領(lǐng)事館提供撥款，用于染指香港選舉事務(wù)。

3.繼續(xù)干涉西藏人權(quán)事務(wù)。從1990年起，在每年2、3月份聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)年會(huì)召開之際，美國國會(huì)都會(huì)提出一系列要求美國政府在聯(lián)合國發(fā)起所謂“涉藏提案”的議案，敦促美國政府在會(huì)上譴責(zé)中國“西藏人權(quán)狀況”。1992年3月11日，參議院提出第271號(hào)決議案，要求：美國政府應(yīng)支持歐共體向聯(lián)合國人權(quán)大會(huì)提交諸如關(guān)于所謂“西藏局勢”的提議;美國政府應(yīng)在各種適合的國際論壇積極譴責(zé)所謂“中國在西藏侵犯人權(quán)”;美國政府應(yīng)在美中高層對話中提出所謂“西藏人權(quán)問題”。在美國國會(huì)推動(dòng)下，1992年2月20日舉行的聯(lián)合國人權(quán)大會(huì)上，美國負(fù)責(zé)人權(quán)事務(wù)的副國務(wù)卿謝夫特發(fā)言指責(zé)中國人權(quán)狀況，表示支持歐共體關(guān)于所謂“西藏局勢”的決議。1995年6月9日，美國國會(huì)參議員杰西·赫爾姆斯提出第908號(hào)法案，要求設(shè)立所謂“西藏特使”，專門負(fù)責(zé)美國政府涉藏政策、項(xiàng)目的實(shí)施以及中國政府與達(dá)賴集團(tuán)的接談事宜。1997年9月11日，美國國會(huì)參議員斯賓塞·亞伯拉罕提出第1164號(hào)法案，以捏造的涉藏人權(quán)調(diào)查結(jié)果為“依據(jù)”，要求中國“改善”西藏人權(quán)狀況。1998年9月17日，參議院通過第103號(hào)決議案，妄稱西藏人權(quán)、文化和宗教受到所謂“壓迫”。1999年3月11日，眾議院通過第28號(hào)決議案，要求美國政府在聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)上發(fā)起所謂“譴責(zé)”中國政府“侵犯西藏人權(quán)”的提案。

4.干涉中國宗教事務(wù)?！白诮虇栴}”是美國國會(huì)用來干涉中國人權(quán)事務(wù)的另一項(xiàng)重要手段。1996年9月24日，眾議院通過了第515號(hào)決議案，污蔑包括中國在內(nèi)的一些國家“侵犯”人權(quán)和“剝奪”宗教自由，并要求停止“侵犯”人權(quán)行為。1997年3月，眾議員本杰明·吉爾曼提出第967號(hào)法案，要求美國國務(wù)院向中國提出所謂“受迫害”的宗教人士具體名單，要求中國就他們目前的狀況作全面及時(shí)的答復(fù)，并盡快釋放他們。該法案還妄稱，某些與“迫害宗教人士有關(guān)的中國官員不允許進(jìn)入美國或得到美國政府提供的交流項(xiàng)目贊助”[13]。1997年5月23日，美國國會(huì)參議員斯賓塞·亞伯拉罕提出第810號(hào)法案，即所謂“中國人權(quán)制裁與促進(jìn)法案”，禁止美國國務(wù)卿向參與所謂“限制”中國宗教自由和所謂“侵犯人權(quán)”的中國政府高級官員簽發(fā)簽證。1997年10月27日，美國國會(huì)參議員康妮·麥克提出第57號(hào)決議案，敦促總統(tǒng)向中國領(lǐng)導(dǎo)人傳達(dá)美國政策，要求中國立即停止管理基督教事務(wù)。1997年11月6日，眾議院通過第967號(hào)法案，要求總統(tǒng)將“宗教自由”作為美國對華外交政策的主要目標(biāo)之一。

20世紀(jì)90年代初，國際格局發(fā)生重大變化，蘇聯(lián)解體，冷戰(zhàn)結(jié)束。出于意識(shí)形態(tài)和地緣政治考慮，美國逐漸將中國納入其遏制戰(zhàn)略的新重點(diǎn)目標(biāo)。這一時(shí)期，美國國會(huì)對中國人權(quán)事務(wù)的關(guān)注度不斷提高，提出了大量干涉中國人權(quán)事務(wù)的提案。一方面，在鞏固20世紀(jì)80年代末的涉華人權(quán)立法活動(dòng)成果的基礎(chǔ)上，美國國會(huì)不斷完善已有相關(guān)法案。為追求所謂的“立法”通過率，美國國會(huì)將多項(xiàng)涉華人權(quán)條款捆綁在年度政府撥款授權(quán)法案中，使美國總統(tǒng)難以行使否決權(quán)而將其簽署成“法”。另一方面，美國國會(huì)不斷拓展染指中國人權(quán)事務(wù)的新領(lǐng)域，炮制出諸如所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”“宗教信仰自由”、涉港人權(quán)事務(wù)等新議題。

（三）21世紀(jì)初至今：全方位加強(qiáng)對華所謂“人權(quán)外交”攻勢

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著美國對華遏制戰(zhàn)略的加緊實(shí)施，美國國會(huì)涉華人權(quán)觸及的領(lǐng)域呈現(xiàn)全方位的特征。美國國會(huì)在中國少數(shù)民族人權(quán)事務(wù)、涉港民主人權(quán)等諸多議題上提出了多項(xiàng)立法提案。

1.資助涉華“人權(quán)項(xiàng)目”。21世紀(jì)以來，美國國會(huì)還通過資助各類所謂涉華“人權(quán)項(xiàng)目”干涉中國人權(quán)事務(wù)。美國國會(huì)資助的所謂“涉華人權(quán)”項(xiàng)目主要集中在三個(gè)方面：資助所謂“西藏人權(quán)”項(xiàng)目，資助所謂“法治”項(xiàng)目以及所謂“促進(jìn)環(huán)境保護(hù)”項(xiàng)目，資助所謂“人權(quán)和民主”項(xiàng)目。早在21世紀(jì)初，美國國會(huì)就出臺(tái)了相關(guān)法案。2000年9月，參議院污蔑中國法治環(huán)境惡劣，勞工權(quán)益受到“侵犯”，要求美國向中國實(shí)施“法律資助”。2001年12月20日，參議院通過眾議院第2506號(hào)法案，即所謂“2002年對外行動(dòng)、出口資助和相關(guān)項(xiàng)目撥款法案”，要求向美國國務(wù)院民主、人權(quán)和勞工局撥款，為其資助涉華“人權(quán)和民主”項(xiàng)目提供資金。美國國會(huì)對各類涉華“人權(quán)項(xiàng)目”的資助力度不可謂不大。從2001年到2021年，美國國會(huì)為美國國務(wù)院民主、人權(quán)和勞工局資助中國的所謂“人權(quán)和民主”項(xiàng)目提供了大約2.7億美元，為美國國際開發(fā)署所謂“中國法治和環(huán)?！表?xiàng)目提供了9 300萬美元，為美國國際開發(fā)署所謂“西藏人權(quán)”項(xiàng)目提供了1.23億美元。

2.干涉中國少數(shù)民族人權(quán)事務(wù)。2001年5月9日，美國參眾兩院分別提出第1779號(hào)議案和第852號(hào)議案，即所謂“2001年西藏政策法案”。隨后，美國國會(huì)將其捆綁在所謂“2003財(cái)政年度國務(wù)院撥款法案”之中被簽署成所謂“法律”。其中的涉藏人權(quán)條款包括：提供275萬美元，用于對所謂“藏人難民”的人道援助、獎(jiǎng)學(xué)金及涉藏非政府組織的人權(quán)活動(dòng)。美國國會(huì)建議美國政府：應(yīng)反對任何阻止聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)審議所謂“西藏問題”的行為;應(yīng)反對任何阻止達(dá)賴?yán)锘蚱浯韰⑴c由非政府組織和聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)主辦各種論壇的行為;美國國務(wù)卿應(yīng)該指示美國常駐聯(lián)合國代表聘任兩名工作人員，其中一名代表協(xié)助聯(lián)合國秘書長推動(dòng)通過談判解決所謂“西藏問題”，另一名作為所謂“西藏問題特別報(bào)告員”或工作組監(jiān)測所謂“西藏人權(quán)”狀況，并向聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員、人權(quán)事務(wù)高級專員、聯(lián)合國大會(huì)和其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)提交報(bào)告;國會(huì)支持達(dá)賴?yán)锘蚱浯韰⒓勇?lián)合國下屬或贊助的組織;美國支持成立一個(gè)所謂“西藏問題”特別工作小組;在國務(wù)院職權(quán)范圍內(nèi)正式設(shè)置所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”職務(wù)。所謂“2001年西藏政策法案”的立法意圖實(shí)為對中國內(nèi)政的粗暴干涉。2003年9月8日，美國參議院全票通過所謂“歡迎”達(dá)賴竄訪美國的第212號(hào)決議案。

特朗普上臺(tái)以來，美國對西藏事務(wù)的干涉更加頻繁。2020年1月15日，參議院通過了眾議院第133號(hào)法案（所謂“2020年西藏政策支持法”在其中被捆綁通過）。所謂“2020年西藏政策支持法”對所謂“2002年西藏政策法”進(jìn)行了修改，要求在拉薩設(shè)立領(lǐng)事館;要求中國政府與達(dá)賴集團(tuán)進(jìn)行談判;要求美國“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”與世界各地的西藏社區(qū)保持密切聯(lián)系。2018年3月22日，參議院通過第429號(hào)決議案，要求承認(rèn)2018年3月10日為所謂“西藏人權(quán)日”，并要求美國國務(wù)院全面執(zhí)行所謂“2002年西藏政策法”。2017年11月1日，美國國會(huì)眾議員伊萊安娜·羅斯·萊赫蒂寧提出第89號(hào)決議案，認(rèn)為美國應(yīng)該將中國政府如何對待西藏人民作為中美關(guān)系的一個(gè)重要因素;根據(jù)1998年所謂“國際宗教自由法”，繼續(xù)指定中國為“特別關(guān)注的國家”;與適當(dāng)?shù)闹袊賳T接觸，要求停止“拆除”藏傳佛教寺廟等宗教機(jī)構(gòu)。

蘇聯(lián)解體后，美國成為新疆問題的主要國外干涉者，而關(guān)注力度最大、興趣最持久、參與最廣泛的就是美國國會(huì)[4]。2003年10月3日，參議院通過第230號(hào)決議案，要求中國政府釋放熱比婭。2007年9月17日，美國國會(huì)眾議院通過了第497號(hào)決議案，攻擊中國政府“侵犯”新疆人權(quán)。2009年5月21日，美國國會(huì)參議員謝羅德·布朗提出第155號(hào)決議案，指責(zé)中國政府“侵犯”新疆少數(shù)民族人權(quán)，要求中國政府立即釋放被關(guān)押的“疆獨(dú)分子”。2009年7月10日，美國國會(huì)眾議員比爾·德拉亨特提出第624號(hào)決議案，污稱中國政府“侵犯”維吾爾族人權(quán)。

自特朗普政府以來，美國國會(huì)對涉疆問題的態(tài)度不再停留在單純的呼吁和敦促上，而是通過設(shè)立所謂“法律”，對涉疆問題進(jìn)行直接干涉。2020年5月14日和27日，參議院和眾議院分別通過了第3744號(hào)法案。6月17日，特朗普簽署該法案。這是第一部所謂“涉疆法律”，即所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法”。其污蔑中國違反包括《消除一切形式種族歧視公約》《世界人權(quán)宣言》在內(nèi)的多項(xiàng)國際公約，還要求美國政府對中國有關(guān)人員和實(shí)體實(shí)施凍結(jié)財(cái)產(chǎn)和簽證制裁。美國國會(huì)還在多項(xiàng)涉疆提案中要求美國政府職能部門提交各類涉疆報(bào)告。所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法”要求美國國家情報(bào)局局長向美國國會(huì)提交一份關(guān)于所謂“涉疆人權(quán)問題”的機(jī)密報(bào)告，以此作為其干涉新疆人權(quán)事務(wù)的所謂“依據(jù)”。2021年8月10日，美國國會(huì)眾議員杰基·斯皮爾提出第585號(hào)決議案，其中污稱新疆少數(shù)民族婦女受到“壓迫”。

3.染指香港民主和人權(quán)事務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)，美國國會(huì)更加密切關(guān)注香港的人權(quán)和民主狀況。鑒于所謂“1992年美國—香港政策法”的“有效期”到2007年，美國國會(huì)積極醞釀設(shè)立新的涉港提案，使其干涉行為能“有法可依”。在干涉香港人權(quán)事務(wù)中，美國國會(huì)非常重視資助非政府組織在反中亂港過程中的作用。2004年1月22日和11月20日，兩院分別通過了所謂“2004年綜合撥款法案”和所謂“2005年綜合撥款法案”，授權(quán)給美國國家民主基金會(huì)撥款，用于支持反中亂港活動(dòng)。2004年6月22日，參議院通過了第33號(hào)決議案，污稱香港的立法機(jī)構(gòu)并非由民主程序選舉產(chǎn)生，妄稱“違反”《中英關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》。在第113屆國會(huì)中，眾議員克里斯多夫·史密斯和參議員謝羅德·布朗均提出所謂“香港人權(quán)和民主法案”。在第114屆國會(huì)中，眾議員克里斯多夫·史密斯繼續(xù)提出所謂“香港人權(quán)和民主法案”。2016年11月16日，美國國會(huì)參議員馬可·盧比奧提出第3469號(hào)法案，即所謂“2016年香港人權(quán)與民主法案”，要求美國國務(wù)院定期向美國國會(huì)報(bào)告香港人權(quán)狀況，對香港居民進(jìn)行“移民優(yōu)待”。奧巴馬時(shí)期，上述提案均未獲兩院通過。特朗普和拜登政府時(shí)期，美國國會(huì)加大了對涉港事務(wù)的干涉力度。2019年，香港修例風(fēng)波爆發(fā)，美國國會(huì)對此反應(yīng)強(qiáng)烈。美國國會(huì)通過了所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”“香港自治法”等。所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”公開宣稱：“支持民主化是美國外交的一項(xiàng)重要原則，香港人權(quán)對美國在香港的利益至關(guān)重要，美國必須保證香港具有足夠的自治權(quán)。”所謂“香港自治法”要求美國對相關(guān)人員實(shí)施簽證和凍結(jié)財(cái)產(chǎn)制裁。

4.將北京舉辦奧運(yùn)會(huì)與所謂“人權(quán)狀況”掛鉤。2004年6月3日，眾議院通過了第655號(hào)決議案，要求參加2008年北京奧運(yùn)會(huì)的國家敦促中國全面遵守《世界人權(quán)宣言》。2006年6月12日，眾議院通過第794號(hào)決議案，攻擊中國政府，呼吁計(jì)劃參加北京奧運(yùn)會(huì)的國家敦促中國遵守《世界人權(quán)宣言》。2008年4月3日，美國國會(huì)眾議員彼得·德法齊奧提出第5697號(hào)法案，即所謂“2008年捍衛(wèi)奧林匹克精神法案”。其中禁止為任何參加中國舉行的2008年奧運(yùn)會(huì)開幕式的美國官員撥款，要求在奧運(yùn)會(huì)期間向美國運(yùn)動(dòng)員或相關(guān)人員提供安全保障。2008年7月30日，北京奧運(yùn)會(huì)召開前夕，眾議院通過第1370號(hào)決議案，要求中國承諾在華外國記者享有“新聞自由”。美國國會(huì)還利用2022年北京冬奧會(huì)大做文章，繼續(xù)就中國的“人權(quán)狀況”發(fā)難。2021年1月22日，美國國會(huì)參議員里克·斯科特提出第13號(hào)決議案，建議國際奧委會(huì)重新遴選2022年冬奧會(huì)舉辦城市。2021年2月15日，美國國會(huì)眾議員邁克爾·華爾茲提出第129號(hào)決議案，要求國際奧委會(huì)將2022年冬季奧運(yùn)會(huì)轉(zhuǎn)移到中國境外，并要求美國和其他國家在國際奧委會(huì)未采取行動(dòng)的情況下退出此屆奧運(yùn)會(huì)。

21世紀(jì)初至今，美國國會(huì)涉華人權(quán)立法活動(dòng)進(jìn)入了一個(gè)新階段，可具體分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是第107屆國會(huì)到第114屆國會(huì)，大致對應(yīng)從小布什到奧巴馬當(dāng)政的2001年到2016年。這一時(shí)期，中美關(guān)系基本保持相對平穩(wěn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在此背景之下，相關(guān)涉華人權(quán)提案數(shù)量呈現(xiàn)一定程度的下降。但這并不意味著美國國會(huì)放松了對中國人權(quán)事務(wù)的干涉，與前一個(gè)階段相比，美國國會(huì)干涉中國人權(quán)事務(wù)的領(lǐng)域愈加廣泛，并且炮制出諸如所謂“涉疆人權(quán)”、資助“人權(quán)項(xiàng)目”、阻撓中國申辦奧運(yùn)會(huì)等多個(gè)新議題。第二個(gè)階段是第115屆國會(huì)到第117屆國會(huì)，大致對應(yīng)從特朗普到拜登當(dāng)政的2017年到2022年。這一時(shí)期，美國國會(huì)涉華人權(quán)提案數(shù)量呈井噴之勢。從內(nèi)容上看，相關(guān)涉華人權(quán)提案對華的制裁力度之大也前所未有，涉疆、涉藏、涉港人權(quán)提案捆綁制裁條款充分地說明了這一點(diǎn)。

三、美國國會(huì)涉華人權(quán)提案的規(guī)律性特征及前瞻

30余年來，不同階段美國國會(huì)涉華人權(quán)提案內(nèi)容各有側(cè)重，相關(guān)議題也千差萬別。然而，通過梳理美國國會(huì)涉華人權(quán)立法提案的演進(jìn)軌跡，我們可以發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律性的特征。

（一）規(guī)律性特征

1.涉華人權(quán)提案領(lǐng)域直指中國核心利益。從美國國會(huì)涉華人權(quán)立法提案涉及的領(lǐng)域來看，其顯著特征是相關(guān)提案高度集中在涉藏、涉疆、涉港等領(lǐng)域。這些人權(quán)議題并不是隨機(jī)產(chǎn)生的，而是經(jīng)過美國國會(huì)精挑細(xì)選后制造出來的，它們的一個(gè)共性是高度關(guān)涉中國主權(quán)和領(lǐng)土完整，事關(guān)中國核心利益。20世紀(jì)80年代以來，美國國會(huì)持續(xù)干涉西藏、新疆、香港人權(quán)事務(wù)，支持“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”“港獨(dú)”等分裂勢力，嚴(yán)重?fù)p害中國核心利益，遭到中國政府堅(jiān)決反對。2021年6月11日，中共中央政治局委員、中央外事工作委員會(huì)辦公室主任楊潔篪在應(yīng)約同美國國務(wù)卿布林肯通電話時(shí)，就涉疆、涉港等問題表明中方嚴(yán)正立場。楊潔篪指出，涉疆、涉港問題事關(guān)中國主權(quán)和領(lǐng)土完整，涉及中方核心利益。我們敦促美方尊重中方主權(quán)和領(lǐng)土完整，不得以任何借口干涉中國內(nèi)政，不得以任何方式損害中方核心利益[14]。

2.熱衷于炒作中國少數(shù)民族人權(quán)議題。美國國會(huì)對中國人權(quán)事務(wù)的干涉聚焦少數(shù)民族人權(quán)領(lǐng)域，集中在新疆和西藏方面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1989年到目前，美國國會(huì)共提出87項(xiàng)涉藏人權(quán)提案、26項(xiàng)涉疆人權(quán)提案。美國國會(huì)配合美國政府所謂“人權(quán)外交”來遏制中國崛起的政策，配合“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”勢力在美國反復(fù)游說所造成的輿論炒作，對新疆、西藏人權(quán)事務(wù)進(jìn)行長時(shí)段、全方位的干涉?？v觀30多年來的涉華人權(quán)提案，美國國會(huì)始終密切關(guān)注所謂“西藏人權(quán)問題”。近年來，美國國會(huì)加大了對新疆事務(wù)的干涉力度，不斷以所謂“人權(quán)”為借口，大肆污蔑中國共產(chǎn)黨的治疆方略。

3.涉華人權(quán)提案“工具化”色彩濃厚。美國國會(huì)涉華人權(quán)提案的另一個(gè)重要特征是把涉華人權(quán)提案“工具化”。早在20世紀(jì)70年代，美國就正式提出所謂“人權(quán)外交”政策，其實(shí)質(zhì)就是借口“人權(quán)問題”干涉別國內(nèi)政。人權(quán)不僅成為美國外交政策的依托，也成為美國發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的借口。近30年來，人權(quán)已經(jīng)淪為美國國會(huì)用來打壓遏制中國的一個(gè)重要工具。在國會(huì)議員眼里，人權(quán)是政治、是工具，更是武器。美國國會(huì)以所謂“人權(quán)問題”為借口，高舉人權(quán)“大棒”，頻繁以涉華人權(quán)提案侵犯涉藏、涉疆、涉港等中國核心利益，其出發(fā)點(diǎn)是企圖以所謂“人權(quán)”為工具撬動(dòng)中國核心利益，從而實(shí)現(xiàn)遏制和全面打壓中國的戰(zhàn)略意圖。

4.所謂“核心議員”策動(dòng)涉華立法作用凸顯。涉華立法“成敗”的關(guān)鍵要素在于國會(huì)議員，尤其在于具有較高地位、言行具有較強(qiáng)煽動(dòng)力、發(fā)起或聯(lián)署提案數(shù)量遠(yuǎn)超同僚的議員。這種議員便是所謂“核心議員”。在立法壓力大、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，部分國會(huì)議員樂于借助那些值得信賴、有能力的“引領(lǐng)者”來做出投票決定，在立法進(jìn)程中形成了一般議員追隨所謂“核心議員”的現(xiàn)象。近30年來，美國國會(huì)涌現(xiàn)出諸多推動(dòng)涉華人權(quán)立法的所謂“核心議員”。南希·佩洛西、本杰明·吉爾曼、馬可·盧比奧等便是典型代表。從1989年至今，南?！づ迓逦鞴蔡岢?項(xiàng)涉華人權(quán)提案。自1986年首次當(dāng)選眾議員以來，她一直在中國問題上持強(qiáng)硬立場，數(shù)十年如一日地攻擊中國的“人權(quán)狀況”。1989年以來，本杰明·吉爾曼共提出11項(xiàng)涉華人權(quán)提案。在國會(huì)任職期間，他頻繁攻擊中國“人權(quán)狀況”，污蔑中國，甚至還公然支持“臺(tái)獨(dú)”勢力。近年來，馬可·盧比奧在涉華人權(quán)問題上表現(xiàn)異常活躍。2015年以來，馬可·盧比奧共提出12項(xiàng)涉華人權(quán)提案。此人“逢中必反”，臭名昭著的所謂“2020維吾爾人權(quán)政策法”便出自其手。

5.更加注重涉華人權(quán)法律的實(shí)施效果。在“三權(quán)分立”制度的實(shí)際運(yùn)行中，美國國會(huì)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國會(huì)對美國行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督是其基本功能[15]。美國國會(huì)通過要求總統(tǒng)、國務(wù)院或其他政府部門定期向其匯報(bào)相關(guān)法律的執(zhí)行情況，以達(dá)到監(jiān)督的目的。美國國會(huì)不僅僅滿足于對中國的某些所謂“人權(quán)問題”進(jìn)行“譴責(zé)”，而更看重于相關(guān)問題是否得到“改善”。換言之，美國國會(huì)更看重總統(tǒng)以及行政部門是否完全地履行了其意志。30余年來，美國國會(huì)涉華人權(quán)提案多要求美國相關(guān)行政部門提交相關(guān)報(bào)告。例如，在美國國會(huì)的要求下，自1978年開始，美國國務(wù)院開始發(fā)布所謂“年度國別人權(quán)報(bào)告”。其除了重點(diǎn)關(guān)注中國的“人權(quán)狀況”，還要求美國行政部門匯報(bào)其在“改善”人權(quán)狀況做了哪些具體工作。又如，美國國會(huì)還根據(jù)所謂“2003年外交關(guān)系授權(quán)法”第613條的規(guī)定，要求在提案通過后180天內(nèi)由國務(wù)院（包括總統(tǒng)和國務(wù)卿）向國會(huì)提交所謂“西藏問題”報(bào)告，匯報(bào)其推動(dòng)中國政府與達(dá)賴談判問題的進(jìn)展情況。2003年5月8日，美國國務(wù)院東亞和太平洋事務(wù)司向國會(huì)提交了首份所謂“‘西藏問題’談判報(bào)告”。

6.緊密配合美國對華戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國國會(huì)將維持美國的霸權(quán)地位，防止亞太地區(qū)出現(xiàn)“挑戰(zhàn)”美國霸權(quán)的大國作為戰(zhàn)略核心。美國將所謂“人權(quán)外交”作為牽制、遏制中國乃至分化、西化中國的重要砝碼?？v觀30多年來美國國會(huì)涉華人權(quán)立法活動(dòng)演進(jìn)軌跡，其立法訴求與美國政府對華戰(zhàn)略目標(biāo)保持高度一致?！俺鲇趪依婵紤]，美國不會(huì)輕易放棄利用‘西藏問題’進(jìn)行分華、弱華和遏制中國的戰(zhàn)略。即便無法遏制中國的崛起，也要盡力延緩中國上升為強(qiáng)國地位的速度?！盵16]美國國會(huì)將涉華“人權(quán)問題”政治化、工具化和意識(shí)形態(tài)化，矛頭直指中國社會(huì)制度，試圖達(dá)到以壓促變的目標(biāo)。1998年10月2日，美國國會(huì)眾議員達(dá)納·羅拉巴赫提出第570號(hào)決議案，在干涉中國人權(quán)事務(wù)的同時(shí)，要求中國進(jìn)行所謂“政治改革”，鼓吹“多黨制”。2018年8月1日，參議院通過了眾議院第5515號(hào)法案，即所謂“2019財(cái)年國防授權(quán)法案”。其提出所謂“全政府”對華戰(zhàn)略，即強(qiáng)調(diào)要集中美國所有力量遏制中國崛起。拜登上臺(tái)以來，積極呼應(yīng)國會(huì)鼓吹的上述戰(zhàn)略，“將中國設(shè)定為在全方位、多領(lǐng)域發(fā)起挑戰(zhàn)的競爭者，強(qiáng)調(diào)‘價(jià)值觀’乃至‘意識(shí)形態(tài)’競爭，以此來推進(jìn)‘全政府’方式”[17]。美國國會(huì)和政府在對華戰(zhàn)略上淡化“府會(huì)之爭”，形成了緊密配合的態(tài)勢。

（二）前瞻

近年來，國際局勢發(fā)生了深刻變化，中美關(guān)系的走向日趨復(fù)雜，美國國會(huì)在中美關(guān)系中所扮演的角色也愈發(fā)突出。拜登任內(nèi)，美國國會(huì)涉華人權(quán)立法可能呈現(xiàn)以下趨勢。

1.涉華人權(quán)提案進(jìn)程將進(jìn)一步提速。自特朗普上臺(tái)以來，美國國會(huì)的涉華人權(quán)提案的數(shù)量呈現(xiàn)飛速增長態(tài)勢，所謂“立法”通過率隨之飛速增長，涉華人權(quán)提案進(jìn)程進(jìn)一步提速。僅以涉港提案為例，特朗普時(shí)期，共有5項(xiàng)提案最終被簽署為所謂“法律”，“成法率”接近23%。美國國會(huì)涉港“立法效率”異常高。以所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法”為例，其從提出到被簽署僅用時(shí)1個(gè)月零3天，涉及眾議院和參議院的環(huán)節(jié)均在1天內(nèi)完成。這種超高效率是以往大多數(shù)涉華人權(quán)提案無法相提并論的。由此可見，隨著中國國力進(jìn)一步增強(qiáng)，美國總統(tǒng)和國會(huì)已達(dá)成大力遏制中國發(fā)展的共識(shí)，原本在涉華事務(wù)上的“府會(huì)之爭”也逐漸平息。未來，美國國會(huì)涉華人權(quán)“成法率”將會(huì)在總統(tǒng)的支持下進(jìn)一步提高，相關(guān)進(jìn)程也將進(jìn)一步提速。

2.涉華人權(quán)制裁力度將進(jìn)一步加大。近年來，美國國會(huì)以所謂中國“侵犯”人權(quán)為由，頻頻出臺(tái)相關(guān)法律發(fā)起所謂“制裁”。隨著中美關(guān)系的變化，美國國會(huì)的涉華人權(quán)制裁力度將進(jìn)一步加大。美國國會(huì)目前的制裁既針對相關(guān)個(gè)人，禁止對其發(fā)放留美簽證，凍結(jié)其在美資產(chǎn)，又涉及美國所“認(rèn)定”的相關(guān)企業(yè)，將其納入美商務(wù)部進(jìn)行制裁的所謂“實(shí)體清單”。未來，這種所謂“制裁”將更強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性、力度以及范圍，必將愈演愈烈。美國不僅自身加大對華制裁力度，利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)性貿(mào)易壁壘等高端工具向中國發(fā)難，封鎖中國產(chǎn)品，遏制中國企業(yè)在美發(fā)展，頻頻對中國開展貿(mào)易制裁，還通過廣泛策動(dòng)其盟友和利用世貿(mào)組織等多邊途徑企圖實(shí)現(xiàn)對中國發(fā)展的打壓與遏制。在當(dāng)前世界新冠肺炎疫情形勢嚴(yán)峻，局部沖突尚未平息，美國國內(nèi)通脹壓力巨大、經(jīng)濟(jì)低迷的背景下，為轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾、提振經(jīng)濟(jì)，美國國會(huì)以所謂“人權(quán)問題”為借口對華制裁力度將會(huì)進(jìn)一步加大。

3.將不斷拓寬涉華人權(quán)立法的廣度和深度。1989年至今，美國國會(huì)涉華人權(quán)立法的主題不斷拓寬。2022年2月15日，美國國會(huì)眾議員米歇爾·斯蒂爾提出第929號(hào)決議案，指責(zé)中國除在香港、新疆、西藏等地區(qū)存在所謂“人權(quán)問題”外，還存在加重對言論的“審查”、持續(xù)在世界貿(mào)易組織中維持“發(fā)展中國家”身份等問題。由此可見，美國國會(huì)涉華人權(quán)立法的涵蓋面將愈來愈廣，更鮮明地呈現(xiàn)“泛人權(quán)化”的趨勢，以滿足美國的國家利益為優(yōu)先目標(biāo)。除不斷拓寬涉華人權(quán)立法的主題外，美國國會(huì)還非常重視鞏固已有立法成果，不斷提高立法深度。2022年2月9日，美國國會(huì)眾議員麗莎·麥克萊恩提出第6686號(hào)法案，要求對參加中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)的代表進(jìn)行制裁。

4.在新興技術(shù)領(lǐng)域指責(zé)中國“侵犯人權(quán)”。近年來，美國國會(huì)涉華人權(quán)提案的一個(gè)新動(dòng)態(tài)是無端指責(zé)中國利用科技手段“限制”公民自由和基本人權(quán)。為保護(hù)青少年身心健康，2009年，中國工信部推出了“綠壩-花季護(hù)航”軟件系統(tǒng)。它是一款保護(hù)未成年人健康上網(wǎng)的計(jì)算機(jī)終端過濾軟件，可以有效識(shí)別色情圖片、文字等不良信息，對于隔斷有害信息起到了很好的作用。美國國會(huì)對此指手畫腳，2009年6月26日，美國國會(huì)眾議員大衛(wèi)·吳就提出第590號(hào)決議案，攻擊綠壩軟件“侵犯”個(gè)人隱私，危害網(wǎng)絡(luò)安全。該決議案要求中國政府尊重個(gè)人隱私，支持所謂互聯(lián)網(wǎng)“言論自由”，取消在所有新電腦上預(yù)裝“綠壩-花季護(hù)航”軟件的要求。近年來，“人臉識(shí)別”技術(shù)成為美國國會(huì)污蔑中國“侵犯人權(quán)”的又一個(gè)著力點(diǎn)。2019年12月3日，眾議院通過參議院第178號(hào)法案，繼續(xù)攻擊中國政府“侵犯”人權(quán)，污蔑中國政府通過“人臉識(shí)別”技術(shù)對民眾進(jìn)行監(jiān)視，限制訪問互聯(lián)網(wǎng)。美國國會(huì)還要求設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對中國的“互聯(lián)網(wǎng)人權(quán)”進(jìn)行監(jiān)控。2020年9月15日，美國國會(huì)參議員克里·加德納提出4575號(hào)法案，污蔑中國通過互聯(lián)網(wǎng)“侵犯”人權(quán)與自由，要求成立所謂“互聯(lián)網(wǎng)自由工作組”，設(shè)立專項(xiàng)基金支持技術(shù)開發(fā)，以規(guī)避中國互聯(lián)網(wǎng)“審查”。

四、美國國會(huì)涉華人權(quán)立法活動(dòng)的負(fù)面影響

美國國會(huì)經(jīng)過30多年來的涉華人權(quán)立法活動(dòng)，不僅對美國政府開展對華所謂“人權(quán)外交”施加了法律影響，而且對中國核心利益也產(chǎn)生了不容忽視的負(fù)面影響。

（一）對美國行政部門干涉中國人權(quán)事務(wù)施加了剛性影響

美國國會(huì)提出的涉華人權(quán)提案在經(jīng)由兩院通過和總統(tǒng)簽署后，會(huì)對美國行政部門干涉中國人權(quán)事務(wù)施加剛性影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年到2022年美國國會(huì)提出的涉華人權(quán)提案中，被簽署成“法”的提案數(shù)量為50項(xiàng)。這些所謂“法律”對美國行政部門干涉中國人權(quán)事務(wù)提出了硬性要求，如不完成，則涉嫌違反美國國內(nèi)相關(guān)法律。例如，所謂“2002年西藏政策法”“2020年維吾爾人權(quán)政策法”“2019年香港人權(quán)與民主法”“2020年西藏政策及支持法”要求美國總統(tǒng)、國務(wù)卿、國務(wù)院等必須完成一系列干涉中國西藏、新疆、香港等事務(wù)的指令性“作業(yè)”。美國政府經(jīng)常援引這些所謂“法律”，將其作為對華所謂“人權(quán)外交”、干涉中國人權(quán)事務(wù)的“依據(jù)”。

（二）助長了反華勢力的囂張氣焰

30多年來，美國國會(huì)涉華人權(quán)立法活動(dòng)為國際反華勢力提供了政治和資金支持，使其獲得了政治護(hù)佑和豐富的活動(dòng)資金，這在一定程度上助長了其反華囂張氣焰。國際反華勢力將美國國會(huì)議員的支持奉為“護(hù)身符”，在“倚美反華”心理的作用下，極易產(chǎn)生幻覺，導(dǎo)致反華活動(dòng)愈加猖獗。例如，所謂“2019年香港人權(quán)與民主法”聲稱：“如果有香港市民因?yàn)閰⒓臃潜┝範(fàn)幎徽胁叮婪讲粫?huì)以此為由拒絕批準(zhǔn)其學(xué)習(xí)或工作簽證?！边@很明顯是美國國會(huì)為反中亂港分子提供“護(hù)身符”，實(shí)質(zhì)是為反中亂港分子“撐腰”和“鋪后路”。美國國會(huì)通過涉港提案為香港反對派和激進(jìn)勢力肆無忌憚地從事反中亂港活動(dòng)提供了“保護(hù)傘”。

（三）對中國的國際形象造成負(fù)面影響

30多年來，美國國會(huì)涉華人權(quán)提案充斥著對中國人權(quán)事務(wù)的歪曲和攻擊。美國國會(huì)利用各種提案或決議案抹黑中國的人權(quán)狀況，污蔑中國政府。這些涉華人權(quán)提案的文本內(nèi)容經(jīng)常被美西方主流媒體進(jìn)行歪曲性報(bào)道，對中國國際形象造成了嚴(yán)重不良影響。以涉疆人權(quán)提案為例，美國國會(huì)炮制兩項(xiàng)渉疆法律的最大特征就是對中國治疆政策和新疆人權(quán)狀況進(jìn)行蓄意詆毀和惡毒攻擊。美國國會(huì)將中國政府開展的反暴恐和反分裂行動(dòng)歪曲為對少數(shù)民族的“壓迫”和對宗教自由的“破壞”。這種挑撥民族關(guān)系的做法誤導(dǎo)了國際輿論，影響了新疆地區(qū)的良好形象。

五、結(jié)語

中華人民共和國成立以來，人權(quán)事業(yè)取得了長足進(jìn)步，這是由社會(huì)主義的本質(zhì)和中國共產(chǎn)黨的使命所決定的?！爸袊伯a(chǎn)黨堅(jiān)持人民至上，堅(jiān)持將人權(quán)的普遍性原則與中國實(shí)際相結(jié)合，堅(jiān)持生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)，堅(jiān)持人民幸福生活是最大的人權(quán)，堅(jiān)持促進(jìn)人的全面發(fā)展，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，成功走出了一條中國特色社會(huì)主義人權(quán)發(fā)展道路。”[18]從美國國會(huì)涉華人權(quán)提案的效力來看，盡管美國國會(huì)制定的所謂涉華人權(quán)“法律”對美國相關(guān)職能部門具有約束力，但對中國來說是無效的。從立法主體資格來看，美國國會(huì)可以根據(jù)其政治需要制定任何國內(nèi)法，但那些具有域外管轄或域外效力的法律不應(yīng)侵犯他國的主權(quán)和立法權(quán)。美國國會(huì)利用其國內(nèi)法介入涉華人權(quán)事務(wù)，已經(jīng)侵犯到中國的領(lǐng)土主權(quán)，是對其立法權(quán)的濫用。中國政府要高度重視美國涉華人權(quán)立法活動(dòng)對中國核心利益構(gòu)成的威脅與挑戰(zhàn)，制定有針對性的措施予以回應(yīng)。一是要加大外宣力度，爭奪國際話語權(quán)。長期以來，以美國為首的西方國家壟斷國際輿論，其中涉及中國人權(quán)的新聞報(bào)道嚴(yán)重失實(shí)，導(dǎo)致世界人民對中國形象的認(rèn)知存在誤解。中國應(yīng)予以高度重視，加大對外宣傳力度，傳播中國價(jià)值理念，扭轉(zhuǎn)對華不利的國際輿論環(huán)境，更好地爭奪國際話語權(quán)。除正面宣傳中國人權(quán)事業(yè)進(jìn)步成就，針對美國國內(nèi)侵犯人權(quán)現(xiàn)象，中國應(yīng)予以有力揭批。2022年2月28日，我國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《2021年美國侵犯人權(quán)報(bào)告》，對于揭露美國侵犯人權(quán)的真相起到了很好的效果。4月15日，中國人權(quán)研究會(huì)發(fā)布的《反亞裔種族歧視甚囂塵上坐實(shí)美國種族主義社會(huì)本質(zhì)》研究報(bào)告，用事實(shí)真相戳穿了美國種族“大熔爐”的謊言。二是要針對美國國會(huì)涉華人權(quán)制裁提案，應(yīng)對等制裁相關(guān)反華議員。中國立法機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政部門可考慮對等制裁，通過出臺(tái)相關(guān)立法和措施，予以回應(yīng)和反擊。

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責(zé)任編輯：孫德魁

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2022.03.011

作者簡介：郭永虎，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師;王禹，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“美國國會(huì)涉華法案文本整理、翻譯與研究（1979—2019）”（19ZDA169）

引用格式：郭永虎，王禹.美國國會(huì)涉華人權(quán)立法活動(dòng)的歷史演進(jìn)、特征及影響[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2022（3）：130-143.