原 光 王 藝

山東科技大學文法學院 山東青島 266590

目前，在國際貿(mào)易領域，我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，21 個自由貿(mào)易試驗區(qū)逐步成熟，海南自由貿(mào)易港建設也在穩(wěn)步推進。作為善意履行國際條約、尊重國際習慣的誠信國家，我國在建設海洋強國、推動國際貿(mào)易發(fā)展進程中，積極引進了國際船舶登記制度。這是一項特殊的船舶登記制度，既不同于我國原有的嚴格登記制度，也不同于斯里蘭卡、利比里亞、安提瓜和巴布達等過于開放的登記制度。這一制度創(chuàng)始于挪威，通過放寬登記船舶的所有人國籍等措施，爭取本國船東所有的方便旗船回籍，吸引外國船東所有的船舶進駐登記，一舉解決了挪威船舶外移，航運實力被削弱的問題。由于該制度兼容了其他登記制度，兼具安全性與效率性雙重優(yōu)勢，故被丹麥、德國、新加坡、瑞典、巴西、意大利、日本等二十幾個海運國家或地區(qū)所采納，有力促進了本國航運業(yè)的發(fā)展。

多年以來，我國大量船東選擇將船舶登記注冊在國（境）外，懸掛方便旗，產(chǎn)生了龐大的“中資外籍”船舶現(xiàn)象，既造成大量稅收外流，又存在潛在的戰(zhàn)略安全風險。為吸引方便旗船回歸，我國繼“船舶特案免稅登記政策”之后，又在2012年開始在天津東疆保稅港區(qū)試行國際船舶登記制度，這是對船舶登記領域的重要探索。在中央“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿(mào)易港”這一創(chuàng)新精神的引領下，國際船舶登記制度不僅在海南自貿(mào)港落地生根，也在自貿(mào)試驗區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)等一系列“國家戰(zhàn)略和改革開放的試驗田”中茁壯成長，成為國際經(jīng)濟領域改革創(chuàng)新的重要標志。

遺憾的是，盡管國際船舶登記制度相較我國之前推行的特案免稅登記政策有了較大的突破，但在推行中也暴露了一定的制度缺陷[1]，未能達到預期的船舶登記數(shù)量，施行效果并不明顯[2]。因此，非常有必要深剖國際船舶登記制度的問題實質(zhì)，探索更具針對性的完善路徑。基于此，本文采用NVivo 對篩選出的114 部法律文本進行質(zhì)性分析，從國際船舶登記制度的內(nèi)容角度破題，從導致制度問題的內(nèi)因入手，提煉問題、研究問題，并在此基礎上探索解決方案，力圖為破解該制度在推行中遲而不前、滯脹難行的僵局貢獻力量。

一、研究回顧

多國對國際船舶登記制度的積極效仿激發(fā)了國內(nèi)外學者對這一制度的研究熱情。相比而言，國外的研究開展較早，研究成果更為細致，除對國際船舶登記制度的概念、登記要件、登記程序等基礎領域進行研究外[3]，不少學者對相關領域也進行了一定的考察。其中，比較有代表性的有Edward Watt、John Marsell、水上千之等。Edward Watt 等[4]研究了與國際船舶登記制度相關的稅收征免的社會意義、John Marsell[5]關注了國際航運聯(lián)合會地位問題、水上千之[6]從船員勞動權的角度對這一制度進行了研究。但是，由于上述研究往往與一國的國家安全戰(zhàn)略緊密相關，也就產(chǎn)生了制度研究中共有的問題，即與一國國情聯(lián)系過于密切導致的移植困境。正如韓保江等[7]所指出的，要認識到制度變遷的“路徑依賴”，應充分考慮中國特定國情和制度環(huán)境，選擇最適宜、最有效的制度安排，而非簡單移植西方的“最優(yōu)”制度。鄧富華等[8]也主張，各自貿(mào)試驗區(qū)要因時制宜地探索制度創(chuàng)新的舉措。焦連志等[9]認為東亞自由貿(mào)易模式的建設核心是管理體制集約化和治理機制規(guī)范化，普遍需要海關、海事、稅制和金融支持，在實操領域的改革細節(jié)非常復雜和多樣化，簡單的國外經(jīng)驗總結完全不具備可借鑒性。

國外制度的“水土不服”，使聚焦我國實際的本土研究顯得更為重要?；匾曃覈鴮W界雖然對國際船舶登記制度進行了較為客觀和科學的內(nèi)容闡述和個案分析，但對這一問題的研究成果欠豐（直接研究成果僅有30 余篇文章和1 部著作），且一直呈慢熱狀態(tài)，研究成果難以與相關法律政策的修訂相適應，難以為改革實踐的推進提供有力支撐。在很長一段時間內(nèi)，主要圍繞該制度在我國實施的背景、必要性和可行性展開研究和論證。例如，邢丹[10]列舉了多年來傳統(tǒng)嚴格船舶登記制度的缺陷和幾次變革嘗試，并以上海自貿(mào)區(qū)揭牌為契機，提出在保障發(fā)展第一船籍登記的基礎上，建立第二船籍登記政策。全賢淑等[11]認為設立國際船舶登記制度是為了鼓勵中資方便旗船回國登記，幫助我國實現(xiàn)向海運強國轉變的現(xiàn)實需要。2015年之后，學者們開始著眼于如何借鑒其他國家的立法實踐以及相應配套制度。如周玉會[12]、王海等[13]認為現(xiàn)有國際船舶登記制度的試點政策過于框架化、抽象性。王淑敏等[14]、李天生等[1]、許昌[15]、黃海令等[16]針對具體省份試行的國際船舶登記制度進行了對策性研究。在國際船舶登記制度的配套措施方面，有學者從經(jīng)濟、國防、稅收等方面對如何完善這一制度進行了對策分析[17]。在當前這一制度面臨的實際問題方面，雖然有學者已經(jīng)呼吁不應僅僅局部實施關稅、增值稅及登記費用等優(yōu)惠，要統(tǒng)籌打造船舶稅收、融資、保險、適用法律等一整套全國統(tǒng)一的國際船舶登記制度[18]，但目前對于這一制度的專門研究尚不夠具體和客觀，對問題的分析也仍停留在較淺層次。

綜上，作為一項在特殊經(jīng)濟區(qū)域實施的船舶登記制度，國際船舶登記制度對內(nèi)有利于推動我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展，對外有利于逐步擺脫美國利用方便旗國操縱海洋航運的束縛[19]，還能促進各國承擔《海洋法公約》等國際海洋法律體系規(guī)定的船旗國責任、港口國責任，履行“真正聯(lián)系”的船舶國籍義務，這是嚴格登記制度和開放登記制度都難以替代的。當前，應重新審視現(xiàn)行制度存在的問題，以積極的態(tài)度踐行這一制度的初衷，推動制度的扎根和成熟。在這一邏輯下，嘗試運用NVivo 質(zhì)性分析軟件對相關法律文本進行內(nèi)容分析，將研究視線放在法律制度本身去研判當前制度建設的成果，探究問題出現(xiàn)的根源，在效率化創(chuàng)新中進一步審視安全邊界，探求安全與效率平衡原則的內(nèi)化路徑，為建構適應我國發(fā)展需要的國際船舶登記制度體系提供理論參考。

二、基于NVivo 評估分析的問題展開

法律文本是對立法活動的文獻記錄，既蘊含了法律的價值取向，又記載了明確的法律規(guī)定，是制度研究的重要路徑。為保證研究樣本選取的準確性、權威性和完整性，筆者分別以“國際船舶登記”“船舶”“船員”“船齡”“國籍”“監(jiān)管”為關鍵詞，在威科和北大法寶兩大權威法律數(shù)據(jù)庫中進行全文模糊檢索，通過仔細閱讀和反復比對，共查得114 部法律文件，其中法律3 部，行政法規(guī)18 部，部委文件17 部，地方性法律文件76 部。在此基礎上，運用NVivo12 進行政策文本分析。首先，將114 部法律文本導入NVivo 并進行標注和初步編碼，形成一級節(jié)點；接下來對一級節(jié)點進行范疇組織，建立類屬關系，編整成結構性的二級節(jié)點，表達質(zhì)性研究中概念間的相互關系；最后，對二級節(jié)點反復進行交叉對比，建立三級節(jié)點，并搭建關系模型，運用可視化手段呈現(xiàn)文本的編碼情況。

編碼是標示研究資料意義的單位和工具，便于交叉對比分析、展示類屬關系，幫助研究者發(fā)現(xiàn)文本中的特征和問題[20]。除對發(fā)布部門、法規(guī)類別等一般法律文本的要素進行編碼外，本研究的第一級編碼還關注了法律原則、登記要件和監(jiān)管措施。其中，法律原則體現(xiàn)了登記的總體原則，依據(jù)“新發(fā)展階段，是全面貫徹新發(fā)展理念……不斷實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率……更為安全的發(fā)展的新階段”的理念[21]，主要從安全與效率并重的角度審視法律文本。依據(jù)現(xiàn)有立法和實踐歸納，登記要件主要包括國籍登記、登記船舶、外資股比、船齡、船員配置5 個方面。監(jiān)管措施旨在維護航運安全，是國家運用行政力量依法對船舶登記進行的監(jiān)督和管理行為，是重要的配套措施。以上三個要素相輔相成，共同構建了這一制度的內(nèi)在因素與外在條件，缺一不可。通過對以上三要素的文本研究（見圖1），總結出當前國際船舶登記制度主要存在四個方面的問題。

圖1 地方性法律文件示例（按編碼參考點數(shù)比較節(jié)點）

(一)規(guī)范性文件雜亂，缺乏統(tǒng)一立法

自國際船舶登記制度建立以來，除依靠全國性規(guī)范性文件對這一制度進行調(diào)整外，地方政府及特別經(jīng)濟區(qū)域還依據(jù)中央文件出臺了適用于本地的規(guī)范性文件，因此，從法律文件的效力級別及立法情況看，現(xiàn)行規(guī)范性文件數(shù)量較多，內(nèi)容雜亂，缺乏統(tǒng)一立法。當前，我國涉及這一制度的法律文件共有114 部（見表1）。其中，法律、法規(guī)、規(guī)章共23 部，占比20.2%，具體包括法律3 部，行政法規(guī)2 部，黨內(nèi)法規(guī)3 部，部門規(guī)章3 部，地方性法規(guī)10 部和地方政府規(guī)章2 部。其他的行政規(guī)范性文件91 部，占比達79.8%，具體包括國務院規(guī)范性文件13 部、部門工作文件1 部、部門規(guī)范性文件12 部、行政許可批復1 部、地方規(guī)范性文件27 部和地方工作文件37 部。

表1 114 部現(xiàn)行法律文件的效力級別（按編碼參考點數(shù)比較節(jié)點）

從法規(guī)的規(guī)范地域來看，國家級文件中，《海商法》和2021年新修訂施行的《海上交通安全法》適用于全國，《海南自由貿(mào)易港法》僅適用于海南。部委文件中除適用于全國所有自貿(mào)區(qū)(港)、經(jīng)濟特區(qū)的9 部外，專門規(guī)范海南和上海的部委文件各有3 部，深圳和粵港澳大灣區(qū)、天津東疆保稅港區(qū)各1 部。行政法規(guī)文件適用于全國的有4 部，其余單獨規(guī)范福建、廣東、廣西、上海、天津的自貿(mào)區(qū)及海南自貿(mào)港。地方性法律文件對福建、廣東、廣西、海南、山東、上海、天津等11 省、直轄市的自貿(mào)區(qū)（港）、經(jīng)濟特區(qū)進行了規(guī)范，但是與名目繁多且效力不高的規(guī)范性文件相比，適用于自貿(mào)區(qū)（港）的法律（地方性法規(guī)和政府規(guī)章）略顯單薄，為12 部，只占76 部地方性法律文件的15.8%，僅在福建、海南、上海、深圳、天津、廣西、浙江有相應的法律規(guī)定。

從法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容來看，《海商法》和《海上交通安全法》作為上位法并未直接規(guī)定國際船舶登記制度，但對該制度起著一定的規(guī)范約束作用。比較特殊的是《海南自由貿(mào)易港法》，其直接對海南自貿(mào)港進行約束，這在其他自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)并無先例。部委文件中除《船舶登記辦法》《老舊運輸船舶管理規(guī)定》外，其他主要對自貿(mào)區(qū)（港）、經(jīng)濟特區(qū)進行宏觀規(guī)范。行政法規(guī)文件中包括《船舶登記條例》《船員條例》2 部一般性法規(guī)，其余主要包括對2017年及之前的自貿(mào)區(qū)，2019年之后新設立的自貿(mào)區(qū)以及2018年、2020年對海南自貿(mào)港的各類總體方案建設規(guī)劃。地方性法規(guī)主要通過64 部地方工作文件和地方規(guī)范性文件對國際船舶登記制度進行細化安排。在省級層面雖然創(chuàng)造性地以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方案（如《關于印發(fā)〈臨港新片區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃〉的通知》）和實施意見（如《天津市人民政府辦公廳關于加快落實國家自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的實施意見》）等形式對自貿(mào)區(qū)制度發(fā)展的方向和領域進行了規(guī)范，但這些規(guī)范性文件在法律淵源上只能視為對總體方案的細化。此外，尚有不少省份的自貿(mào)區(qū)沒有專門的國際船舶登記制度方面的地方法律規(guī)定。

(二)立法原則不一致、不協(xié)調(diào)

利用NVivo 的詞頻統(tǒng)計功能發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律文件更多體現(xiàn)了“開放”“創(chuàng)新”“探索”“完善”等預期性目標，多數(shù)法律文本對安全與效率并重的立法原則和價值理念并未明確體現(xiàn)，詳見表2。

表2 114 部現(xiàn)行法律文件的立法原則（按編碼參考點數(shù)比較節(jié)點）

續(xù)表2

在現(xiàn)有法律文本中，將安全與效率并重作為立法原則的法律文本數(shù)量不多，主要適用在特定地域。法律層面體現(xiàn)安全與效率并重的僅有專門適用于海南的《海南自由貿(mào)易港法》。行政法規(guī)文件中，強調(diào)安全與效率并重的有10 部①（占比55%），實施區(qū)域集中在上海、天津、福建、廣東、廣西自貿(mào)區(qū)和海南自貿(mào)港，但針對上海與廣東的行政法規(guī)文件中出現(xiàn)了前后立法原則規(guī)定不統(tǒng)一的情形，如2015年的《國務院關于印發(fā)〈中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》強調(diào)安全與效率并重，但2018年《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》則對這一原則語焉不詳。國務院對上海自2013—2017年發(fā)布的3 部規(guī)范性文件②都強調(diào)兩原則并重，但是2019年和2021年適用于臨港片區(qū)和浦東新區(qū)的文件中對于兩原則并重又采取了模糊化處理。前后文件的原則矛盾要么是因為別有深意，比如是否意味著國際船舶登記制度在兩地出現(xiàn)由安全效率并重原則逐步走向效率原則的傾向；要么是因為文件規(guī)定過于隨意，沒有字斟句酌，導致了某些原則的缺失。部委文件只有3 部文件③（占比17.6%）體現(xiàn)了安全與效率并重這一立法原則，且2 部分別適用于天津東疆保稅港區(qū)和海南自貿(mào)港。76 部地方性法律文件中4 部④（占比5.3%）明確強調(diào)了安全與效率并重的立法理念，且僅適用于上海與海南。

與國際船舶登記制度相關的一般法針對性不強，更著眼于對安全的強調(diào)。僅有的3 部⑤規(guī)范國際船舶登記制度的法律中有2 部屬于一般法，對于國際船舶登記的立法原則沒有明確的指導性，而是以保障“海上商事發(fā)展，維護當事人合法權益”和“海上交通管理與安全”為立法重心。行政法規(guī)中只有《船舶登記條例》和《船員條例》2 部一般性行政法規(guī)，更傾向于對安全功能的原則規(guī)定。部委文件中僅有3 部部門規(guī)章，其中《老舊運輸船舶管理規(guī)定》《對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部二〇〇一年第38 號〈關于船舶進口有關事項的規(guī)定〉》這2 部側重于檢驗、舊船船齡的安全要素，唯有《船舶登記辦法》明確強調(diào)了安全與效率并重的原則。但是，這與高一層級的《船舶登記條例》更重視安全的立法原則并不一致。地方性法律文件由于不涉及一般法，故在此未進行統(tǒng)計。

強調(diào)效率原則的文件居多，但層級較低。如行政法規(guī)文件中有6 部國務院規(guī)范性文件⑥（占比33.3%），主要通過“復制推廣”“規(guī)范調(diào)整”“深化創(chuàng)新”“試點實施”以及“航運或區(qū)域發(fā)展”等表述體現(xiàn)了效率傾向；部委文件中有11 部（占比64.7%，含部門規(guī)范性文件、工作文件和行政許可批復），其立法原則更多強調(diào)“開放”“創(chuàng)新”“探索”“完善”等，隱有倡導效率之意，但并未明確體現(xiàn)安全與效率并重的立法原則(見圖2)。地方性法律文件有63 部（占比82.9%），通過“復制推廣”“規(guī)范調(diào)整”“深化創(chuàng)新”“試點實施”以及“航運或區(qū)域發(fā)展”等表述，體現(xiàn)出較明顯的效率原則傾向。其他多數(shù)文件則屬地方規(guī)范性文件和工作文件，沒有明顯體現(xiàn)安全與效率并重的理念。

圖2 部委層級較低文件的立法原則示例

當然，安全與效率原則不僅僅直接表現(xiàn)在對原則的設置上，通過其他途徑也能體現(xiàn)立法原則。一方面，國際船舶登記制度對登記要素的規(guī)定能側面證實是否遵守了這一原則，如船舶登記要素的規(guī)定是寬松抑或嚴苛；但由于現(xiàn)行法規(guī)文件缺乏整體立法精神的框定，尚難以通過繁多雜亂的具體要素的規(guī)定來充分體現(xiàn)立法原則。另一方面，制度建設是一個系統(tǒng)工程，監(jiān)管措施的設置水平和標準也是對立法原則的重要體現(xiàn)，但是現(xiàn)行的監(jiān)管措施往往更多體現(xiàn)著對安全這一原則的偏重和保障，僅通過監(jiān)管措施的管控范圍和效力強弱尚不足以體現(xiàn)法律的整體原則精神。因此，盡管通過登記要素和監(jiān)管等具體內(nèi)容也能側面體現(xiàn)立法精神，但無法替代明確的立法原則對于一部法律規(guī)范的具體指導作用和象征意義。

(三)登記要件不健全、不明確

《海商法》《海上交通安全法》和《海南自由貿(mào)易港法》這3 部上位法并未具體規(guī)定國際船舶登記制度的登記要件。地方性法律文件本應擔負明定登記要件的重任，實際上只有17 部對登記要素有明確的規(guī)定。不僅如此，登記要件的不健全和不明確還導致了對安全和效率并重原則的傷害。

1.在國籍登記方面：存在雙重國籍隱患

國籍登記的內(nèi)容在法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章文件中的表述較為一致，登記即取得我國國籍。如依據(jù)《海商法》，船舶在我國需依法登記取得中國國籍；《海南自由貿(mào)易港法》還專設“中國洋浦港”作為船舶登記港。部委文件中有2 部也相應進行了登記船舶的國籍限定，如《船舶登記辦法》《海事局關于放開自由貿(mào)易試驗區(qū)國際登記船舶入級檢驗有關事項的公告》規(guī)定登記國際航行船舶為中國籍。但現(xiàn)行法規(guī)在雙重國籍的規(guī)定方面比較模糊，明文禁止雙重國籍的法律文件僅有《船舶登記條例》，這一行政法規(guī)明確規(guī)定在中國港口依法登記的船舶不得具有雙重國籍。

地方性法律文件對國籍進行規(guī)定的比較少。為數(shù)不多的文件中對國籍的劃分可歸納為三類：僅規(guī)定為單一中國國籍、未明確限定唯一國籍、規(guī)定雙重國籍。僅規(guī)定為單一中國國籍的文件僅有《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》和《海南海事局關于印發(fā)〈海南自由貿(mào)易港國際船舶登記程序規(guī)定〉的通知》2 部，均依據(jù)《船舶登記條例》作出登記單一船舶國籍的規(guī)定。這意味著“不得具有雙重國籍”的規(guī)定尚未在地方性法律文件中得到明確和體現(xiàn)。也有文件并未明確限定僅登記為中國國籍，如《山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)〈濟南市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉〈青島市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉〈煙臺市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉的通知》僅表示要爭取推行國際船舶登記制度，爭取中資外籍國際航運船舶轉為中國籍。但也有文件存在雙重國籍的規(guī)定遺留，如《關于印發(fā)〈青島西海岸經(jīng)濟新區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉的通知〉》保留了“第二船籍港制度”；《廣州市人民政府關于印發(fā)〈建設廣州國際航運中心三年行動計劃（2015—2017年）〉的通知》也作出爭取制度試點、加掛五星旗的表述，顯然這樣的規(guī)定對于登記船舶來說，實際上默許了原有的登記國籍。

“第二船籍港制度”“加掛五星旗”這些規(guī)定與《海商法》《海上交通安全法》《船舶登記辦法》以及《船舶登記條例》等不允許雙重國籍的上位法明顯存在沖突。早在2008年，中央就對上海航運中心建設方案中的“第二船籍登記制度”有所顧慮，認為可能從時機上來說還不夠成熟[22]。更有學者指出，要分清楚在洋山港注冊與同時在兩國注冊之間的區(qū)別，這與船籍港的登記是兩個概念，一艘船擁有兩個“國籍”，掛兩面國旗，在國際上很難符合游戲規(guī)則[22]。而對于未明確限定唯一國籍的文件規(guī)定，以及更多未進行明確規(guī)定的情況，從法的效力語境誠然可以解讀為默認適用上位法，但作為“先行先試”領域的政策文件，現(xiàn)實中不斷存在超越上位法授權空間的模糊規(guī)定，因此不利于塑造清晰、穩(wěn)定的營商環(huán)境，也更有可能造成實施機構對政策文件解讀的分歧?；凇鞍褭嗔﹃P進法治的籠子里”的考量，在制定下位法時，應依據(jù)上位立法，明確禁止雙重國籍，以防止權力濫用的可能。

2.在登記船舶方面：對是否僅限定方便旗船含糊其辭

船舶登記的一系列重大改革起因是吸引中資方便旗船的回歸，因此國際船舶登記制度更多繼承了這一重要戰(zhàn)略導向，體現(xiàn)于不少法律文件，但在促動“方便旗船”發(fā)展的制度設計中，相關法律文件逐漸出現(xiàn)了不同方向的表述。集中體現(xiàn)為某些文件對于登記船舶是否僅限定于方便旗船含糊其詞。政策的模糊性影響了高端航運要素的集聚和外商投資渠道的拓寬。

具體而言，將登記船舶僅限定為方便旗船的文件首先見于行政法規(guī)，共有5 部⑦，分別適用于福建、天津、廣東、上海的自貿(mào)區(qū)；部委文件中也有1 部⑧規(guī)定登記船舶僅為方便旗船；地方性法律文件中有2 部⑨規(guī)定登記船舶僅為方便旗船。也有幾部法律文件對登記船舶未加方便旗船的限制，位階較高的是2020年中共中央、國務院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》，這部行政法規(guī)非常明確地取消了登記主體的外資股比限制，使得外資企業(yè)船舶也可作為國際船舶登記制度的登記對象。另外在76 部地方性法律文件中，共有5 部⑩存在允許“中資和外資企業(yè)的船舶”辦理船舶登記的文本表述。

除此之外，部分文件的規(guī)定則較為模糊，易產(chǎn)生歧義。這類情況主要見于地方性法律文件，如《青島市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃》的規(guī)定就比較概括，可能導致職能機構在解讀法規(guī)時將登記船舶僅限定在方便旗船的誤讀。福建、海南、深圳等地的相關文件，在內(nèi)容方面或語焉不詳或存在著前后沖突。如2016年《關于頒布施行〈中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例〉的公告》規(guī)定允許由外資企業(yè)進行國際船舶登記，但2015年《福州市人民政府辦公廳關于印發(fā)〈中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)福州片區(qū)建設工作實施方案〉的通知》卻僅規(guī)定現(xiàn)有“中資方便旗船”在福州片區(qū)落戶登記。再如2021年《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》沒有在方便旗方面對登記船舶進行限制，但2020年《中共海南省委關于貫徹落實〈海南自由貿(mào)易港建設總體方案〉的決定》僅提出吸引“方便旗”船舶入籍。2019年《廣東省人民政府關于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2 813 號（工交郵電類305 號）提案答復的函》僅對深圳鹽田港試點“中資方便旗船”回歸登記進行規(guī)定，而2021年《深圳市2021年深化“放管服”改革 優(yōu)化營商環(huán)境重點任務清單》卻放開了這一限制，對登記主體同樣存在前文限制而后文放開的矛盾。

3.在外資股比方面：在“放寬”與“不受限”中游移

如前所述，盡管《船舶登記辦法》專門作出國際船舶登記的規(guī)定，其他行政法規(guī)、部委文件和地方性法律文件對于《船舶登記辦法》中關于自由貿(mào)易試驗區(qū)注冊的企業(yè)法人所有或光船租賃的船舶的規(guī)定仍存在不同理解，對于企業(yè)法人的股比也有著不同規(guī)定。外商投資人的股比限制是放寬還是不加限制，影響著一國的船舶市場發(fā)展與融資組成，在國際船舶登記制度的實施中需要注意這一要素的設置。

持“外資股比不受限”或“外商投資人可超49%”規(guī)定的行政法規(guī)有3 部，分別為《國務院關于印發(fā)〈中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》和《中共中央、國務院印發(fā)〈海南自由貿(mào)易港建設總體方案〉的通知》。相應部委文件有4 部，具體為《船舶登記辦法》，以及適用于上海、深圳自貿(mào)試驗區(qū)的部委其他文件。地方性法律文件中，共有12 部對外資股比進行了規(guī)定，規(guī)定“股比不受限”的有6部，其中有明文規(guī)定的有4部，分別為《深圳市2021年深化“放管服”改革 優(yōu)化營商環(huán)境重點任務清單》《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海蛇口自由貿(mào)易試驗片區(qū)條例》《中共海南省委關于貫徹落實〈海南自由貿(mào)易港建設總體方案〉的決定》；另外2 部作出“允許中資企業(yè)和外資企業(yè)的船舶辦理國際船舶登記”的規(guī)定，如《惠州市人民政府關于做好復制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)第四批改革試點經(jīng)驗工作方案的通知》《江西省人民政府關于印發(fā)〈江西省復制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)第四批改革試點經(jīng)驗工作實施方案〉的通知》，其效力與“不受限”一致。

作出“放寬限制”規(guī)定的僅有6 部地方性法律文件?，其中只有《泉州市人民政府關于推廣自貿(mào)試驗區(qū)可復制改革創(chuàng)新試點經(jīng)驗的實施意見》對船舶登記企業(yè)進行了類型限制，在法律文件中僅此1 例，其明確提出，中外合資、合作國際船舶運輸企業(yè)，其擁有或光船租賃的船舶可以進行國際船舶登記。根據(jù)該文件，外商獨資并不在文件允許范圍之內(nèi)。以上法律文件對股比限制的規(guī)定意味深長，“股比不受限”意味著辦理國際船舶登記的企業(yè)可以無中資成分，而“放寬限制”意味著股份比例中仍然有中資成分，即外資企業(yè)被排除在辦理國際船舶登記的企業(yè)類型之外。

值得注意的是，由于《船舶登記條例》對外資股比進行了登記限制，自貿(mào)區(qū)（港）在“先行先試”改革中，對于2019年新設自貿(mào)區(qū)（主要是指廣西自貿(mào)區(qū)）、上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)，國務院并沒有出臺暫?！洞暗怯洍l例》適用的行政法規(guī)，這意味著在廣西自貿(mào)區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)仍繼續(xù)沿用《船舶登記條例》中方投資人不低于50%的股比規(guī)定?。在這方面，海南自貿(mào)港的立法體系搭建較快，值得借鑒：承接2018年《中共中央、國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》的授權規(guī)定，2021年6月《海南自由貿(mào)易港法》第10 條以法律的形式提供了變通的渠道，聯(lián)系接下來的2021年9月生效的《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》，顯然通過法律明文授權—地方人大制定法規(guī)的程序，變通外資股比限制的規(guī)則體系在海南得以最終落實。

4.在船齡方面：“適度放寬”的幅度不明確

船齡是船舶的年齡，不同年齡的船舶有著不同的安全狀態(tài)。尤其是對老舊船舶、強制報廢船舶的管理規(guī)定成效會直接影響海上運輸?shù)陌踩c秩序。國際船舶登記的船只通常要求運營國際航線，海上風險的特殊性要求登記國要謹慎規(guī)定船齡，加強安全管理。

目前國際船舶登記的船齡規(guī)定方面，2 部部門規(guī)章即《老舊運輸船舶管理規(guī)定》和《對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部二〇〇一年第38 號—關于船舶進口有關事項的規(guī)定》對國際船舶登記有一般性規(guī)范作用。還有1 部部門工作文件《交通運輸部、上海市人民政府關于落實〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》表示要適當放寬登記主體、船齡范圍等登記條件，但具體如何放寬并沒有規(guī)定。只有1 部行政許可批復文件《交通運輸部關于天津東疆保稅港區(qū)國際船舶登記制度創(chuàng)新試點方案的復函》（以下簡稱《交運部復函》）通過延長兩年船齡表明了在船齡方面的放寬態(tài)度。地方性法律文件所持態(tài)度也不盡相同。地方性法律文件涉及船齡問題的共有6 部，其中3 部，即《關于印發(fā)〈青島西海岸經(jīng)濟新區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉的通知》《泉州市人民政府關于推廣自貿(mào)試驗區(qū)可復制改革創(chuàng)新試點經(jīng)驗的實施意見》《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海蛇口自由貿(mào)易試驗片區(qū)條例》都僅作了“放寬船齡限制”的抽象規(guī)定。只有《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》在第23 條和31 條明確對“放寬船齡限制”設定了一定的條件。另外2 部地方性法律文件體現(xiàn)了對船齡限制的強硬態(tài)度，分別是2019年《廣東省人民政府關于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2813 號（工交郵電類305 號）提案答復的函》和《福建省人民政府辦公廳關于支持海事工作促進港航經(jīng)濟發(fā)展六條措施的通知》。前者引用交通運輸部的意見，表示“暫不宜放寬”進出口二手船船齡；后者則表示“嚴格執(zhí)行”《老舊運輸船舶管理規(guī)定》，對達到報廢船齡的船舶強制退出市場不得繼續(xù)營運。

根據(jù)上述研究可知，船齡的規(guī)定在我國特殊經(jīng)濟區(qū)域的適用尚未達成一致，部分地方性法律文件依舊遵循了一般法的嚴格限制，但也有包括部委文件在內(nèi)的幾部文件主張對船齡“適度放寬”，卻并未明定放寬的尺度。因此，這一問題尚需認真調(diào)研，確定合理的年限，否則船齡一旦任意放開，雖然有利于增強對登記船舶的吸引力，但盲目降低安全指標，對運輸安全和航運秩序將會產(chǎn)生極大的負面影響。

5.在船員配置方面：高級船員與國籍缺乏緊密聯(lián)系

當前立法涉及船員的規(guī)定很少，對其國籍問題進行明確規(guī)定的則更少。從現(xiàn)有文件來看，《船員條例》雖然對船長的國籍做出了必須為中國籍的要求，但并未對其他船員進行限制。現(xiàn)有的1 部部委文件和3 部地方性法律文件更是明文放寬了對外籍船員任職高級船員的限制。如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)〈深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）〉》《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》《經(jīng)濟特區(qū)前海蛇口自由貿(mào)易試驗片區(qū)條例》和《深圳市2021年深化“放管服”改革 優(yōu)化營商環(huán)境重點任務清單》均允許外籍船員任職高級船員。

包括船長在內(nèi)的高級船員是船舶航行安全的重要考量因素，僅對船長國籍進行限制，而放寬對其他高級船員的國籍限制不利于船舶的管理與運營安全。除國籍規(guī)定外，對任職資格的審查也非常必要，否則相關規(guī)定就難以落實?，F(xiàn)行文件對任職審核規(guī)定較為嚴格的只有《交運部復函》，其要求高級船員的任職需報天津海事局批準，外國籍船員的比例不得超過30%。但其他地方性法律文件沒有更多關于外籍船員任職條件和審核方面的規(guī)定。

(四)監(jiān)管措施過于抽象，不利于具體執(zhí)行

從宏觀的行政法規(guī)、部委文件到微觀的地方性法律文件，現(xiàn)有法律文件對國際船舶登記制度的監(jiān)管雖然有“事中事后監(jiān)管”“信息共享”“部門協(xié)作監(jiān)管”等規(guī)定，但是缺乏具體措施，導致規(guī)定抽象，執(zhí)行效果不佳。如由國務院頒布的行政法規(guī)中有10 部文件?規(guī)定了事中事后監(jiān)管和信息共享等內(nèi)容，3 部文件?提出應加強監(jiān)管協(xié)作。各部委文件盡管對這一制度的專門規(guī)定并不多，但也有5 部?強調(diào)部門應協(xié)同監(jiān)管、信息共享和信用監(jiān)管。相比之下，76 部地方性法律文件表現(xiàn)不佳，不僅缺乏本應具備的具體執(zhí)行措施，連抽象的原則性規(guī)定都很少，只有《關于促進洋山特殊綜合保稅區(qū)對外開放與創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》等5 部文件?（占比不足6.5%）進行了“有效監(jiān)管”“創(chuàng)新監(jiān)管”簡單的原則性規(guī)定。行政法規(guī)和部委文件本就缺乏具體措施，地方性法律文件的規(guī)定又過于粗疏，容易導致監(jiān)管不得力，制度措施得不到有效督促和保障，不利于我國全面履行船舶登記國責任。

三、國際船舶登記制度理論創(chuàng)新的邏輯證成

(一)上位法的缺失呼喚理論創(chuàng)新

國際船舶登記制度存在的問題是我國自貿(mào)區(qū)（港）改革中制度建設缺陷的縮影，上述問題不僅是當前自貿(mào)區(qū)（港）的國際船舶登記實踐亟待解決的問題，也是我國在自貿(mào)區(qū)(港)建設過程中必須破解的難題之一。分析發(fā)現(xiàn)，盡管我國已基本形成以交通運輸部《船舶登記辦法》為核心的國際船舶登記立法體系的雛形，但上位立法的缺失，再加上價值導向不足，造成了國際船舶登記制度鏈條中存在潛在的法律風險。首先，中央立法缺失，造成規(guī)范性文件的多重調(diào)整。正如鄧富華[8]所言，國外往往先立法后設特別經(jīng)濟區(qū)域，而我國通常先設區(qū)再自行制定條例，缺少全國立法，導致制度創(chuàng)新在與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突時無法得到有效糾正，增加了改革成本和改革創(chuàng)新的不確定性。繼而使照搬照抄、重復立法、“立法同形”[23]成為忙于措施創(chuàng)新的地方政府在無所適從之下的無奈選擇,所立之法除了表明地方立法主體行使了立法權之外，實質(zhì)性的意義并不大[24]。其次，“實驗性”和“不穩(wěn)定性”制度措施導致了規(guī)范性與明確性闕如。在不斷的實驗性改進中，地方立法中的激進傾向將愈加明顯，也就容易超越自身的立法權限或侵犯上一級的立法權限。從事國際船舶登記的職能機構不得不在模糊的規(guī)范性文件、工作文件引導下進行“執(zhí)法工作”，有可能破壞法制的統(tǒng)一性，進而導致法律體系的混亂[23]。最后，登記主體也處于立法不明確造成的困擾與猶豫中。正如榮振華[25]所言，后設與先設的自由貿(mào)易試驗區(qū)政策環(huán)境不夠統(tǒng)一，體系性不足的制度設計無法使國外投資者形成系統(tǒng)化的認知，影響他們的投資決策。

針對當前上位法的缺失問題，應當將研究視角落腳于上位立法構建中存在的實際問題，并進一步從具體問題中抽象出“問題發(fā)現(xiàn)”，形成有機聯(lián)系的問題鏈，從而有步驟、分層次地將問題鏈各環(huán)節(jié)一一破解。分析發(fā)現(xiàn)，當前構建國際船舶登記制度的上位立法,重點在于框定國際船舶登記制度的立法原則，進一步明確其制度內(nèi)涵，從而方能達到對船舶登記要素和監(jiān)管措施的正確定位，解決當前存在的對國際船舶登記制度內(nèi)涵理解的偏差及登記要素規(guī)定中存在的諸多矛盾沖突。也如鄧富華[8]所指出的，由于一些改革部門對自貿(mào)試驗區(qū)的“國家試驗田”屬性缺乏深刻認識，對國際船舶登記制度的內(nèi)涵混淆不清，致使這一制度的建設并未緊扣自貿(mào)區(qū)的總體方案和國家戰(zhàn)略，加上部分部門未能充分理解國際船舶登記制度的發(fā)展原則和精神，不能正確判斷制度發(fā)展的明確方向，也就不能積極推進制度創(chuàng)新工作。這也就容易導致地方官員要么因循守舊以求保險，要么不管不顧大膽冒進，進而造成各級機構在國際船舶登記內(nèi)容的設置上出現(xiàn)層層矛盾和標準游移?？梢?，這一問題鏈的核心在于創(chuàng)新立法原則與法律內(nèi)涵，充分挖掘這一制度與以往制度的本質(zhì)差異，為這一制度的完善構建供給肥沃的法律土壤。

(二)明確定位推動立法原則創(chuàng)新

對價值目標的定位是立法工作的首要任務。立法過程在本質(zhì)上是立法者對法律所蘊含的各種價值進行權衡、抉擇、優(yōu)化配置，將所選價值目標法律化的過程，唯有如此才能引導立法工作科學合理地進行，對國際船舶登記制度中各方當事人的權利義務作出合理配置。如何對國際船舶登記制度進行明確科學的價值目標定位是澄清國際船舶登記制度的本質(zhì)、進行科學定位的關鍵?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》再次明確強調(diào)要堅持總體國家安全觀，堅定維護我國主權、安全和發(fā)展利益，營造高效率的市場化、國際化、法治化營商環(huán)境，達到安全與效率的平衡，打造“維護海洋權益，建設海洋強國”要求的法律體系建設。在風險可控前提下進行創(chuàng)新發(fā)展是國際船舶登記制度在自貿(mào)區(qū)“先行先試”倡導下的可行路徑。效率與安全原則是指引法律更有效地為社會發(fā)展服務的重要衡量標準，兩者既對立又相互統(tǒng)一。雖然長期以來，國際船舶登記制度在實施中更加偏向效率，但安全也仍是立法發(fā)展的基本價值取向。政府在制度設計時如何有效地平衡安全與效率價值，進而有效化解上述難題，是國際船舶登記制度創(chuàng)新能否取得成功的關鍵。

安全價值是市場機制得以正常運行的基礎。只有維護市場安全，市場作為基礎性資源配置手段的作用才能更好地發(fā)揮出來，市場主體才可以獲得持續(xù)性盈利。從某種意義上說，“商事交易更需要安全，如果沒有安全性，交易便捷將毫無意義”[26]。上位法制定要尤其重視安全風險問題，應重視在國際船舶登記制度的登記條件設置和技術方面著重體現(xiàn)船旗國對船舶質(zhì)量等的監(jiān)管力度，防止不符合船旗國利益和水上運輸安全與規(guī)范的事件發(fā)生。

效率價值是行政立法自身高效性的要求體現(xiàn)。所謂效率即“以價值極大化的方式配置和使用資源”[27]。社會經(jīng)濟的發(fā)展離不開對效率的追求，僅僅關注安全而不追求效率也不能適配當前飛速發(fā)展的社會現(xiàn)實。在優(yōu)先保障安全價值目標得以實現(xiàn)的前提下，上位法還應基于效率價值的目標充分地考慮效率價值的實現(xiàn)途徑與方式，使國際船舶登記制度的設計盡可能便捷高效，提高國際船舶登記工作效率，加大改革創(chuàng)新力度。

(三)制度界分要求法律內(nèi)涵創(chuàng)新

解析國際船舶登記制度的內(nèi)涵，需要對比傳統(tǒng)的登記制度，分析國際船舶登記制度的產(chǎn)生動因及發(fā)展優(yōu)勢，并結合安全與效率并重的價值考量，解析該制度的內(nèi)涵構成。國際船舶登記制度是在嚴格登記制度和開放登記制度發(fā)展的沖突過程中產(chǎn)生的。嚴格登記制度是為加強國家經(jīng)濟和國防安全而設的，國家在船舶所有人、船員配備、船舶技術狀況及其檢驗等方面對船舶登記的要求非常嚴格，而嚴格的要求一度限制了航運業(yè)的發(fā)展。開放登記制度的設立雖能破解航運公司自有船隊急需發(fā)展的困局，但降低登記標準追求方便旗船舶登記，勢必會降低船舶安全與技術標準，進而可能影響船員的勞動權益、國家在稅收和外匯等方面的經(jīng)濟利益，甚至給國家的海上和國防安全帶來隱患。嚴格登記制度有著比較典型的“安全”價值追求，開放登記制度有著“效率”價值取向，而國際船舶登記制度兼采上述兩種船舶登記制度的優(yōu)勢而設置。為防止國家利益受損，不少海運發(fā)達國家通常保留嚴格登記制度，將國際船舶登記制度與嚴格登記制度采取并軌制運行。

安全與效率是國際船舶登記制度的價值核心,國際船舶登記制度的內(nèi)涵應充分體現(xiàn)安全與效率并重的原則?！逗Ｉ谭ā贰逗Ｉ辖煌ò踩ā纷鳛樯衔涣⒎ǎ緫邆鋰怯?、船員管理、外國籍船舶經(jīng)營區(qū)域等方面的限制規(guī)定，理應對國際船舶登記制度的內(nèi)涵發(fā)揮基本的規(guī)范作用，但實際上這些上位法并未對這一制度進行任何規(guī)范界定。其他對國際船舶登記制度內(nèi)涵進行規(guī)定的法規(guī)文件數(shù)量也不多，僅有3 部對國際船舶登記制度進行了一般性闡釋。第一部是《交運部復函》，這一行政許可批復的實行范圍為天津東疆保稅港區(qū)，跟現(xiàn)行的船舶登記制度相比，在船舶所有人的股權結構、船齡限制等方面適度放寬。盡管該文件明確了國際船舶登記制度的地位，即與現(xiàn)行的船舶登記制度并行實施，但“并行”指代不明，是意味著這一“適度放寬”的制度將與以“安全”著稱的嚴格登記制度同時發(fā)揮作用呢，還是指該制度將繼承“安全”等價值優(yōu)勢呢？第二部是《船舶登記辦法》，這一部門規(guī)章將國際船舶登記界定為，船舶登記機關為在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)注冊企業(yè)的僅航行國際航線及港澳臺航線的船舶進行的登記。第三部《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》，這一地方性法律文件將國際船舶登記界定為，船舶登記機關為符合第9 條三類辦理國際船舶登記標準的公民、法人等僅航行國際航線及港澳臺航線的船舶，在海南自貿(mào)港進行的登記。顯然，后兩部文件對這一概念的界定同樣不足以體現(xiàn)“安全與效率并重”的立法原則。這就意味著我國雖然在部分區(qū)域實行了國際船舶登記制度，但對其內(nèi)涵特別是應體現(xiàn)的價值取向并未進行明確界定，因此在后續(xù)的頂層制度設計時應予以足夠的重視。

國際船舶登記制度的內(nèi)涵應體現(xiàn)嚴格監(jiān)管以區(qū)別于開放登記制度。在當前海運業(yè)中，重要的國際組織對開放登記制度的判斷標準在實踐中已悄然轉變，能否對入籍船舶進行強有力的監(jiān)管成為關鍵的界分考量。開放登記制度又稱為方便旗制度，在開放登記制度國家中登記并懸掛該國國旗的船舶即為方便旗船。國際傳統(tǒng)上對開放登記的主要判定要素就在于登記船舶和船東不屬同一國籍。如作為船舶登記大國的利比里亞、安提瓜和巴布達等，大肆無門檻地招攬外國船東的船舶登記入籍，致使這些國家成為國際公認的開放登記國家，這些外來船舶也被ITF（國際運輸工人聯(lián)合會）列為了方便旗船。實際上，開放登記國家還具備著另一個共同特點，即缺乏對登記船舶的有效監(jiān)管，正基于此，這些國家也無緣IMO(國際海事組織)的C 類理事國。與這類情況不同的是，巴拿馬雖然一度被視為開放登記國家，但該國政府近幾年日益重視船旗國監(jiān)管，因此仍被列為IMO 的A 類理事國。在我國香港地區(qū)和新加坡登記的大量船舶雖也存在登記船舶和船東不同國籍的情形，但這些船舶并未被列入方便旗船，關鍵原因也是新加坡和我國香港地區(qū)具備良好的船旗“國”監(jiān)管措施，國際認可度較高。可見，開放登記的判斷標準不僅包括登記船東和實際船東不屬同一國家，更重要的要素在于是否具備有效的船旗國監(jiān)管。正如IMO 理事國分級及地位判斷依據(jù)，首先是理事國對國際航運服務的質(zhì)量與影響力，其次是在國際海運的影響力及代表性，單純的船舶保有量已不是首要的考量標準。反觀我國的國際船舶登記制度設置，《船舶登記辦法》僅對國際船舶登記的注冊地、航行區(qū)域以及企業(yè)性質(zhì)進行了限定，且限定標準不足以有效排除其與方便旗船相混淆的嫌疑。因此，我國應加大對五星旗船舶的監(jiān)管力度,不能因僅片面追求五星旗船舶的數(shù)量而擔負淪為低質(zhì)量船舶大國的風險。正如朱孟楠等[28]所說，登記入籍不僅僅代表著登記流程的便捷、稅費減免的優(yōu)惠，因為這一點開放登記國家展示的示范性優(yōu)惠已經(jīng)足夠多了；將加強船舶入籍的監(jiān)管力度作為重中之重，這與上述國家將船舶國籍作為商品加以販賣的行為是截然不同的[29],這一點也恰恰是開放登記國家難以做到的。

綜上，設定有效的船旗國監(jiān)管要素，將安全與效率并重的原則明確納入國際船舶登記制度的內(nèi)涵，如此也更充分詮釋了《聯(lián)合國海洋法公約》所要求的國家和船舶之間“真正聯(lián)系”的要義，即將具備監(jiān)管力度的“真正聯(lián)系”作為國際船舶登記制度與開放登記制度的界分標準。應當注意的是，并非“尋求通過船旗國進行有效的管轄和控制的方法，要比強調(diào)船舶所有人、船員配備等要素更為適當”[6]101,此處的“管轄和控制”正是指船旗國的監(jiān)管行為，監(jiān)管并非孤立存在，要素內(nèi)容也并非無足輕重。監(jiān)管不是僅僅對登記船舶運營過程的監(jiān)督與控制，更是對登記內(nèi)容即各項要素的設置與流程的監(jiān)管。監(jiān)管與條件要素都是國際船舶登記制度內(nèi)涵中的應有之義，是制度內(nèi)化的一部分，這意味著監(jiān)管的執(zhí)行與條件要素的設置都要貫徹安全與效率并重的立法原則。

四、創(chuàng)新理念下國際船舶登記制度的具體優(yōu)化路徑

(一)打造兼具效率與安全雙重屬性的監(jiān)管系統(tǒng)

從對前述法律文本的分析發(fā)現(xiàn)，我國目前與國際船舶登記制度相關的監(jiān)管措施過于框架化，實操性不強。據(jù)《IMO 強制性文件實施規(guī)則》（Resolution A.1070（28））規(guī)定，各船旗國應建立一個“適當和有效”的制度，善意履行海洋法方面的國際義務，承擔船旗國監(jiān)管責任，維護海上安全和海洋環(huán)境保護[30]。可見，國際船舶登記制度不僅僅是簡單的登記注冊問題，對本國國籍船舶的監(jiān)管措施必須配套跟進。

從安全角度看，應依據(jù)一國締結或參加的國際公約、國內(nèi)立法對注冊船舶進行監(jiān)督和評估，確定該船舶符合質(zhì)量、污染、勞工保障等方面的要求。這方面我國香港地區(qū)的船舶登記制度在國際上有著較好的口碑，這得益于其獨有的船舶登記注冊質(zhì)量保證系統(tǒng)。這種船舶監(jiān)督機制由兩個配套系統(tǒng)組成，即船旗國質(zhì)量管理系統(tǒng)和船舶登記注冊前質(zhì)量管理系統(tǒng)。前者重在日常監(jiān)督，海事處對每艘船舶的系統(tǒng)性風險進行評估和分析，確定需要登船審核的船舶，評估船舶通常維護管理的實施情況。后者重在事前監(jiān)督，海事處在收到船舶加入中國香港船籍的申請后，為保證船舶質(zhì)量，會根據(jù)該船的船齡、滯留記錄和海事意外記錄等對該船進行注冊前質(zhì)量檢查。船舶管理公司須委托第三方機構登船進行評估檢驗（檢驗范圍由海事處厘定），海事處根據(jù)檢驗結果決定注冊與否[31]。這些舉措值得進一步研究和借鑒。

從效率角度看，應注重打造市場主體參與的多元協(xié)同監(jiān)管機制，制定統(tǒng)一的信息采集、整理、保存、加工和提取標準，加強互聯(lián)互通，防止“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”[32]。國際船舶登記制度的推進，僅依靠行政機關的監(jiān)管還遠遠不夠。海關很難擔負對地方的安全監(jiān)管職責，地方稅務結算和市場監(jiān)管部門也很難掌控海事和海關的實時跟蹤信息[9]?！爸刃蚴菂f(xié)商而定的，而非通過服從贏得的”[33]，因此建立協(xié)同監(jiān)管機制有利于把握企業(yè)的真實訴求，收集航運企業(yè)的專業(yè)建議，便于因地制宜地對當?shù)氐膰H船舶登記制度進行調(diào)整，進而強化制度的監(jiān)管力度。為實現(xiàn)有效協(xié)同，需要打破部門間信息共享壁壘。當前，多數(shù)部門壟斷自己的信息數(shù)據(jù)，設置壁壘阻礙部門間信息共享的現(xiàn)象屢見不鮮[8]，這種過于重視自身利益的行為，不利于打造系統(tǒng)的國際船舶登記制度的監(jiān)管體系，更不利于改革事項的順利推進。

(二)重塑具備安全與效率價值的條件要素

重塑國際船舶登記制度的核心在于堅守安全與效率并重的立法原則，這要求構成國際船舶登記制度的各項條件要素也應遵循這一價值精神，以促進航運業(yè)發(fā)展、維護船旗國利益和水上運輸?shù)陌踩珵闃藴蔥34]。與開放登記制度堅決界分，與嚴格登記制度并駕齊驅，在遵守《海商法》《海上交通安全法》對國籍、船員等的基本規(guī)范的基礎上，依據(jù)《船舶登記辦法》進行條件設定，為吸引船舶入籍提供便利，最大程度減少對國內(nèi)市場的沖擊，提升國際競爭實力。

1.明確限定入籍船舶的類型及國籍

國際船舶登記制度關鍵在于能否明定登記規(guī)則、加強對船舶的監(jiān)管，僅僅將船舶圄于中資方便旗船并無太大意義。要實現(xiàn)高端航運要素的集聚，提高我國的國際海運地位需要兼容并蓄，引導中資乃至外資船舶入籍我國。但由于該制度源起于通過優(yōu)惠政策吸引中資方便旗船回籍這一歷史遺留問題,至今仍有不少學者認為設定國際船舶登記制度的目的在于吸引中資外籍船舶的回歸[13]。由此是僅允許中資方便旗船回籍還是拓寬入籍船舶類型尚需明確，建議采取明確列舉式立法模式清晰表述，以防因政策不明影響外國船舶資本的投資方向。此外，應在立法中明確禁止雙重國籍，防止為盲目吸引外資而放任多重國籍情況的出現(xiàn)。

2.合理限制外資股比

對外商投資人的股比是單純“放寬”還是完全“不予限制”呢？如果全面開放，勢必會沖擊本國航運業(yè)的健康發(fā)展，削弱本國船企在國際航運市場的競爭力[2]。早期實施國際船舶登記的國家，如挪威和新加坡都很重視本國資本的股比配置。挪威要求登記國際船舶的船東必須是挪威公民或是由挪威人控制的公司。新加坡要求船東要么是注冊于新加坡的公司，要么是具有永久居留權的個人，且僅對1 600 總噸和不超15年船齡的船舶放寬要求。結合我國當前具體國情以及航運業(yè)的特殊性，可考慮僅“放寬”股比限制，降低而非取消船舶出資額中的中方出資比例，在確保我國對船舶控制力的同時增加對外商投資的吸引力，最大程度地實現(xiàn)效率與安全的并重。

3.適度延長船齡

船東以商業(yè)利益最大化為目標，船齡的延長有利于降低其運營成本。在關于船齡的要求中，當前規(guī)定仍存在“一刀切”的問題，即到達相應年限后會強制報廢，這樣的規(guī)定內(nèi)容較為生硬、缺乏靈活性，不僅浪費了潛在的運力資源，對中資方便旗船的回歸也可能會產(chǎn)生不利影響。

船齡與國家整體運輸實力有著密切關聯(lián)，船齡最佳值到底是多少，業(yè)界并無定論[35]。丹麥、英國和我國香港地區(qū)尚無對船齡的限制；挪威對船舶也沒有最大船齡的限制，但是立法要求登記部門應認真考慮是否接受老舊船舶登記；新加坡的規(guī)定較為嚴格，規(guī)定超過17年船齡的船舶不能在新加坡進行登記。

我國自貿(mào)區(qū)對船齡的規(guī)定較為寬松。如《交運部復函》規(guī)定船齡可在《老舊運輸船舶管理規(guī)定》的船齡要求之上延后兩年。這樣有限度地對船齡予以放寬，能夠在一定程度上保證我國船隊的規(guī)模，穩(wěn)定船隊的整體質(zhì)量與水平。在維持或提高船舶技術條件的準入門檻的前提下，通過延長船齡這一措施能夠吸引船況較好的老齡船舶入籍登記并鼓勵新購船舶懸掛五星旗，探索降低我國航運企業(yè)運營成本的新路徑，從而提升國際競爭力。但要注意的是，不能因為船舶沒有達到報廢船齡就忽視對其進行維護；也不要因為“老舊船”船齡到期就一律強制報廢。應以安全運輸為底線，加強檢查監(jiān)督，延長符合運輸條件船舶的“服役”時間，提高運輸效率。

4.合理配置船員國籍

早期和新興的國際船舶登記國家和地區(qū)一般對船員配置較為寬松，僅對船長國籍進行了限定，如德國、意大利、巴西等僅要求船長是本國人，其他崗位均可雇傭外國船員。但這并不意味著對船員的國籍放松了法律監(jiān)管。部分國家對船員國籍的法律適用做出了明文限制，如挪威《國際船舶登記法》盡管規(guī)定除船長外可以由外國人擔任其他職位，但是船員服務合同爭議應適用挪威法律[36]。顯然，這些對船長的本國國籍限制或直接適用本國法的規(guī)定，目的除降低船員雇傭成本外，更多是為確保國家對本國籍船員實現(xiàn)有效控制[6]101。

若考量“降低船員雇傭成本”，從長遠來看，大幅放寬船員國籍雖有利于雇傭廉價海外船員以降低海運勞動力成本，但必然會嚴重限制本國船員的就業(yè)機會。我國是人力資源大國，保障本國公民的充分就業(yè)是基本國策，鼓勵我國公民從事海員工作是我們的政策導向[2]。

前述“有效的控制本國籍船員”，主要是從國家安全角度考量的。在對船長國籍問題上，我國也做了類似限制性規(guī)定。2014年修訂的《船舶登記條例》雖然刪除了對船員的國籍限制規(guī)定，但《船員條例》?依然保留了中國籍船舶船長的國籍限制。當然，僅對船長加以約束尚不足以完全消除對國家安全的不利影響。如果由占多數(shù)的外國籍船員操控載運糧食、能源等國家戰(zhàn)略物資的巨輪，國家安全勢必會受到影響，在特殊時期更無法控制這類船舶[2]。那么，我國能否通過直接適用本國法來約束和限制外國籍船員呢？分析我國有關外國籍船員的相關法律發(fā)現(xiàn)，除了《海上交通安全法》（2021 修訂）在船員管理方面有規(guī)定外，與船員利益關系密切的《海商法》《船舶登記條例》（2014 修訂）、《船員條例》《國際海運條例》（2019 修訂）并無針對外國籍船員的專門規(guī)定。那么，這是否意味著關于外國籍船員的爭議都僅適用我國的上述法律法規(guī)呢？實際上這一點并無明確規(guī)定，反而依據(jù)《最高人民法院關于審理涉船員糾紛案件若干問題的規(guī)定》的第17 條[37]，對于涉外勞動合同、勞務合同以及居間或委托協(xié)議的爭議，根據(jù)《涉外民事關系法律適用法》的一般規(guī)定，分別適用勞動者工作地、用人單位主營業(yè)地法律、勞務派出地或最密切聯(lián)系地的法律，并無“直接適用的法”的適用空間。雖然放寬船員配置有利于船東節(jié)省運營成本、引進高技術人員，在一定程度上能保證船舶運輸效率的提升，但高級船員是保障船舶航行安全的重要因素，僅對船長進行限制規(guī)定，一味放寬其他高級船員的任職限制不利于船舶的管理與運營安全。實際上，在國際船舶登記制度試點之初，《交運部復函》就對中國國籍船舶的高級船員等進行了國籍限制，并且要求外國籍船員的比例不得超過30%。

結語

我國的國際船舶登記制度雖然取得了一定發(fā)展，但囿于現(xiàn)實立法重復、立法沖突等困境，在制度創(chuàng)新方面亟需實現(xiàn)突破。“因地調(diào)整”[38]的立法模式會對我國現(xiàn)行立法體系、經(jīng)濟發(fā)展模式造成較大沖擊，不利于我國社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定和安全發(fā)展[39]。通過對法律文本內(nèi)容進行分析，認為有必要探求國際船舶登記制度的理論核心，破解上位法的缺失問題，創(chuàng)新設定安全與效率并重的立法原則，挖掘國際船舶登記制度的法律內(nèi)涵，進而打造兼具效率與安全雙重屬性的監(jiān)管系統(tǒng)，重塑具備安全與效率價值的條件要素。以統(tǒng)一明確的法律框定國際船舶登記法治進程的邊界，有利于將自貿(mào)區(qū)的國際船舶登記制度立法和實施的權力“關進法治的籠子里”，有效防止權力的濫用，也有利于產(chǎn)生更多、更好的復制推廣成果。

注釋：

① 即《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈6 個新設自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》和《中共中央、國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》。

② 即《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》。

③ 即《關于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第3 954 號（商貿(mào)旅游類099 號）提案答復的函》《交通運輸部關于天津東疆保稅港區(qū)國際船舶登記制度創(chuàng)新試點方案的復函》《船舶登記辦法》。

④ 即《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》《中共海南省委關于貫徹落實〈海南自由貿(mào)易港建設總體方案〉的決定》《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。

⑤ 即《海南自由貿(mào)易港法》《海商法》《海上交通安全法》。

⑥ 即《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關行政法規(guī)、國務院文件和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定的決定（2016）》《國務院關于在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關行政法規(guī)、國務院文件和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定的決定（2017）》《國務院關于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)第四批改革試點經(jīng)驗復制推廣工作的通知》《中共中央、國務院關于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的意見》。

⑦ 即《國務院關于印發(fā)〈中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》。

⑧ 即《交通運輸部關于天津東疆保稅港區(qū)國際船舶登記制度創(chuàng)新試點方案的復函》。

⑨ 即《寧波市人民政府辦公廳關于推進航運保險發(fā)展的實施意見》《浙江省人民政府辦公廳關于印發(fā)〈浙江省海洋港口發(fā)展“十三五”規(guī)劃〉的通知》。

⑩ 即《天津市人民政府辦公廳轉發(fā)市旅游局擬定的〈中國郵輪旅游發(fā)展實驗區(qū)建設三年行動方案（2015—2017年）〉的通知》《泉州市人民政府關于推廣自貿(mào)試驗區(qū)可復制改革創(chuàng)新試點經(jīng)驗的實施意見》《惠州市人民政府關于做好復制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)第四批改革試點經(jīng)驗工作方案的通知》《江西省人民政府關于印發(fā)〈江西省復制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)第四批改革試點經(jīng)驗工作實施方案〉的通知》《山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)〈濟南市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉〈青島市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉〈煙臺市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉的通知》等。

? 即《山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)〈濟南市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉〈青島市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉〈煙臺市新舊動能轉換重大工程實施規(guī)劃〉的通知》《福州市人民政府辦公廳關于印發(fā)〈中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)福州片區(qū)建設工作實施方案〉的通知》《關于頒布施行〈中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例〉的公告》《廣東省人民政府關于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2 813 號（工交郵電類305 號）提案答復的函》《廣州市人民政府關于印發(fā)〈建設廣州國際航運中心三年行動計劃（2015—2017年）〉的通知》《泉州市人民政府關于推廣自貿(mào)試驗區(qū)可復制改革創(chuàng)新試點經(jīng)驗的實施意見》。

? 如2020年《中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第60 條規(guī)定，“自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新需要暫時調(diào)整或者停止適用有關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的部分規(guī)定的，有關部門應當及時提出意見，依照法定程序報請在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試。自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新需要暫時調(diào)整或者停止適用有關地方性法規(guī)、政府規(guī)章或者規(guī)范性文件的，由制定機關按照法定程序作出決定”。再如2019年國務院印發(fā)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》規(guī)定，“加大賦權力度。賦予新片區(qū)更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權限，在風險可控的前提下授權新片區(qū)管理機構自主開展貼近市場的創(chuàng)新業(yè)務。新片區(qū)的各項改革開放舉措，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國人大或國務院統(tǒng)一授權后實施”。

? 即《中共中央、國務院印發(fā)〈海南自由貿(mào)易港建設總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈進一步深化中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》。

? 即《國務院關于印發(fā)〈中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》《國務院關于印發(fā)〈中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉的通知》。

? 即《交通運輸部關于推進海事服務粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的意見》《交通運輸部關于推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的意見》《交通運輸部貫徹落實〈中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見〉實施方案》《交通運輸部水運局關于征求交通運輸部關于貫徹落實國務院關于促進海運業(yè)健康發(fā)展的若干意見的實施意見的函》《船舶登記辦法》。

? 即《關于印發(fā)〈關于促進洋山特殊綜合保稅區(qū)對外開放與創(chuàng)新發(fā)展的若干意見〉的通知》《廣東省人民政府批轉省發(fā)展改革委〈關于2015年廣東省深化經(jīng)濟體制改革重點工作實施意見〉的通知》《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海蛇口自由貿(mào)易試驗片區(qū)條例》《中共上海市委、上海市人民政府關于推動我市服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法》。

? 2014年修訂的《船員條例》已經(jīng)刪去了中國籍船舶高級船員應當由中國籍船員擔任這一限定，僅保留中國籍船舶的船長的國籍限制。