摘要：保障性租賃住房是我國住房保障領(lǐng)域的一大制度創(chuàng)新。保障性租賃住房主要有保障人群更加廣泛、市場主體廣泛參與、強(qiáng)調(diào)供需匹配、籌集途徑多元化等特點(diǎn);但也面臨著保障人群實(shí)際覆蓋面與目標(biāo)覆蓋面差距大、市場主體參與保障性租賃住房建設(shè)面臨盈利困境兩大挑戰(zhàn)。對此，我們提出了進(jìn)一步明確覆蓋對象的申請資格、更多政策向市場化供應(yīng)主體傾斜和優(yōu)化市場化主體投資保障性租賃住房項(xiàng)目決策模型等三個(gè)方面的建議。

關(guān)鍵詞：保障性租賃住房;政策;挑戰(zhàn);對策

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）03-0028-05 收稿日期：2022-02-20

作者簡介：王建紅，浙江經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。

基金項(xiàng)目：浙江省2021年度高等學(xué)校訪問工程師校企合作項(xiàng)目“通過租賃賦權(quán)推動(dòng)租購并舉：政策及房地產(chǎn)企業(yè)機(jī)遇研究”。

近些年來，城市新市民、青年人等群體的租賃住房問題一直受到政府部門的高度關(guān)注，解決這一問題的相關(guān)制度和政策已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)，而其中推動(dòng)保障性租賃住房的發(fā)展可以認(rèn)為是重大舉措和制度創(chuàng)新之一。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號(hào)）中，明確提出“需加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系”。可見，保障性租賃住房在今后或?qū)⒊蔀槲覈》勘Ｕ象w系的三大支柱之一，其重要性可見一斑。本文主要就國內(nèi)保障性租賃住房政策的提出、政策特點(diǎn)、面臨的挑戰(zhàn)及對策進(jìn)行分析和討論。

1 保障性租賃住房的提出

黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，指出要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，并強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大保障性租賃住房供給”，首次明確提出“保障性租賃住房”概念。此后，保障性租賃住房作為一項(xiàng)制度安排在如中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、《政府工作報(bào)告》等重大會(huì)議、文件中屢屢得到強(qiáng)調(diào)。到了2021年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號(hào)），在國家層面明確了發(fā)展保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度和支持政策，為各地制定保障性租賃住房相關(guān)具體實(shí)施細(xì)則提供了指導(dǎo)性意見。

應(yīng)該說，保障性租賃住房的推出是政府近幾年在不斷探索發(fā)展租賃住房市場中的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，是國內(nèi)新型城鎮(zhèn)化不斷向前推進(jìn)和房地產(chǎn)市場發(fā)展到新階段的必然要求，也為完善住房保障體系和緩解大城市住房突出問題提供了切實(shí)有效的途徑。

2 保障性租賃住房的主要特點(diǎn)

2.1 保障人群更加廣泛

不同于公共租賃住房在申請人是否常住戶籍、家庭上年度人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)等方面都有嚴(yán)格的限定，保障性租賃住房主要面向城鎮(zhèn)非戶籍無房常住人口、新落戶且沒有自有住房的外地來本市的新就業(yè)大學(xué)生等，且對申請人不設(shè)收入門檻。因此，保障性租賃住房的覆蓋人群將更加廣泛，滿足了很多既不滿足公共租賃住房的申請條件，又對市場租金負(fù)擔(dān)能力不足的“夾心層”租賃住房人群的保障需求。

2.2 引導(dǎo)市場主體廣泛參與

政府通過提供土地、財(cái)稅、金融等方面的支持政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類型市場主體（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、長租公寓企業(yè)、企事業(yè)單位、園區(qū)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等）參與保障性租賃住房的投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營。不同于以往主要由政府投資建設(shè)保障性住房的傳統(tǒng)模式，通過引入各方社會(huì)力量，不僅降低了政府投資壓力，同時(shí)還可以提高項(xiàng)目建設(shè)和后期運(yùn)營效率，這也是歐美發(fā)達(dá)國家在解決自身保障性住房供給不足問題上所采用的通行做法。

2.3 強(qiáng)調(diào)供需匹配，提高保障效果

國辦發(fā)〔2021〕22號(hào)文件對保障性租賃住房的面積大小、租金水平、供給數(shù)量、項(xiàng)目選址等方面都提出了原則性的意見。例如，規(guī)定建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金（按各地具體細(xì)則，一般為市場租金水平的70%-90%）;在供給數(shù)量上，要科學(xué)確定“十四五”保障性租賃住房建設(shè)目標(biāo)和政策措施，制定年度建設(shè)計(jì)劃;在選址上，支持城區(qū)、靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)或交通便利區(qū)域的集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房，并且對企事業(yè)單位依法取得使用權(quán)的土地，在滿足一定條件下，允許土地使用權(quán)人自建或與其他市場主體合作建設(shè)運(yùn)營保障性租賃住房。通過限定面積、戶型（如住宅型或宿舍型）和租金水平，強(qiáng)調(diào)職住平衡和產(chǎn)城人融合，可以更好地匹配保障人群的租住需求，提高保障效果。

2.4 充分利用閑置資源，籌集途徑多元化

目前，保障性租賃住房的主要籌集途徑有五種，即在集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋、新供應(yīng)國有建設(shè)用地上的新建或改造項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，一些地方還擴(kuò)大了籌集范圍，例如，根據(jù)《杭州市加快發(fā)展保障性租賃住房實(shí)施方案》（2021年11月發(fā)布），杭州市支持探索利用村級留用地建設(shè)保障性租賃住房，鼓勵(lì)利用地鐵、公交停?；氐壬仙w物業(yè)新（改）建保障性租賃住房，支持將閑置或已作為保障性租賃住房用途的政府、國有企事業(yè)單位投資的公租房、安置房等保障性安居工程住房調(diào)整為保障性租賃住房使用管理。各地通過充分利用閑置和部分新增資源開展保障性租賃住房建設(shè)，能夠有效節(jié)約企業(yè)和社會(huì)成本，提升了項(xiàng)目建設(shè)的投入產(chǎn)出比。

3 保障性租賃住房面臨兩大挑戰(zhàn)

3.1 保障人群實(shí)際覆蓋面與目標(biāo)覆蓋面差距大

按照國辦發(fā)〔2021〕22號(hào)文件，保障性租賃住房主要解決的是符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。而對于怎樣才算“符合條件”，各地一般都要求是在本地就業(yè)、無自有住房，但不限戶籍和收入門檻，實(shí)際上，這樣的條件非常寬泛。而且，對“新市民”也沒有明確統(tǒng)一的定義，根據(jù)中國銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行在2022年3月4日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》中的定義，“新市民”指因本人創(chuàng)業(yè)就業(yè)、子女上學(xué)、投靠子女等原因來到城鎮(zhèn)常住，未獲得當(dāng)?shù)貞艏颢@得當(dāng)?shù)貞艏粷M三年的各類群體，包括但不限于進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)大中專畢業(yè)生等;按此定義，全國新市民總?cè)藬?shù)有近3億，規(guī)模龐大，其中，即使除去住房沒有困難無需得到保障的部分，剩余部分人群的數(shù)量依舊十分可觀。

當(dāng)前，各主要城市都已發(fā)布“十四五”期間保障性租賃住房的建設(shè)目標(biāo)，例如，北京、上海、杭州將在“十四五”期間新增保障性租賃住房分別為40萬套、47萬套和30萬套，按這三個(gè)城市租賃人口估算，“十四五”期間五年內(nèi)各自新增的保障性租賃住房數(shù)量所能覆蓋的租賃人群比例大致應(yīng)該在5%至10%左右，因此，應(yīng)該還有很多符合條件的新市民將沒有機(jī)會(huì)享受到保障性租賃住房。在目前實(shí)際操作中，一般也只有特定企業(yè)或單位（如一些國企、公共事業(yè)單位或工業(yè)園區(qū)扶持的企業(yè)等）的人員才有優(yōu)先享受到保障性租賃住房的福利，而勞動(dòng)力市場中更多的住房困難群體暫時(shí)還沒有機(jī)會(huì)享受。

3.2 市場主體參與保障性租賃住房建設(shè)面臨困境

近幾年，市場中的住房租賃經(jīng)營企業(yè)得到了快速發(fā)展，但即使得到了政府在金融、財(cái)稅等方面的不斷扶持，受制于租賃住房投資與經(jīng)營自身特點(diǎn)，大部分住房租賃企業(yè)目前依然處于微利、保本甚至初期虧損的境況。如果市場中的這些企業(yè)參與保障性租賃住房建設(shè)，同樣將會(huì)面臨前期投入大、回收周期長而租金收益又受限的問題，如果政府提供的各種優(yōu)惠政策無法抵消租金收益下降的部分，保障性租賃住房將對市場中的企業(yè)無法形成足夠吸引力。根據(jù)各地發(fā)布的加快發(fā)展保障性租賃住房實(shí)施方案，保障性租賃住房的租金水平一般是相應(yīng)市場租金的70%-90%;我們按下限70%估算，如果住房租賃企業(yè)以承租市場房源（該租金成本一般占到市場化租金總收入的60%左右）的形式投資、改造和運(yùn)營長租房，并將其申請為保障性租賃住房項(xiàng)目，且收取市場租金的70%作為主要營業(yè)收入，如果再扣除相當(dāng)于市場化租金20%-30%左右的運(yùn)營管理成本，則可想而知，政府所提供的金融、稅收優(yōu)惠以及財(cái)政補(bǔ)助資金將很難保證項(xiàng)目的盈虧平衡，或最終導(dǎo)致項(xiàng)目無利可圖甚至虧損。如果按照90%上限估算，政府各項(xiàng)優(yōu)惠和補(bǔ)貼雖然可以覆蓋減少的租金收入，但項(xiàng)目本身由于租金水平較市場租賃房源沒有明顯優(yōu)勢，對想擴(kuò)大規(guī)模的租賃住房經(jīng)營企業(yè)或者保障群體來說，對雙方的吸引力都有限。

4 對策

4.1 進(jìn)一步明確覆蓋對象的申請資格

為了使保障性租賃住房真正供應(yīng)給那些租金負(fù)擔(dān)能力有限且住房處于階段性困難的各類城市人群，各地政府需要進(jìn)一步明確覆蓋對象的申請資格。我們建議至少需要明確以下幾點(diǎn)：一是申請人與本市相關(guān)企事業(yè)單位簽訂了勞動(dòng)合同，即應(yīng)有合法工作;二是無房或人均住房面積低于某一面積標(biāo)準(zhǔn)，例如，上海的住房困難面積標(biāo)準(zhǔn)為人均住房建筑面積低于15平方米;三是收入標(biāo)準(zhǔn)，即個(gè)人（對單身而言）或家庭的月平均可支配收入無法達(dá)到按當(dāng)?shù)匾欢娣e標(biāo)準(zhǔn)住房計(jì)算的平均月租金的3.3倍（該值根據(jù)地區(qū)差異，可以適當(dāng)調(diào)高），按國際慣例，這一部分屬于租金負(fù)擔(dān)水平較重的人群。顯然，如果不設(shè)收入標(biāo)準(zhǔn)，那么一些企業(yè)就會(huì)以保障性租賃住房項(xiàng)目的名義申請各類優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)助，并把建成的租賃住房以單位福利的形式提供給自己的員工租住，造成社會(huì)保障資源的浪費(fèi)。

另外，各城市應(yīng)將政府支持的藍(lán)領(lǐng)公寓、人才專項(xiàng)租賃住房等項(xiàng)目與保障性租賃住房項(xiàng)目做好區(qū)分。目前，一些城市將這兩類住房統(tǒng)一納入到保障性住房建設(shè)目標(biāo)范圍之內(nèi)，雖然保障性租賃住房具有發(fā)展型保障的特質(zhì)，但如按照前面的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在藍(lán)領(lǐng)公寓特別是人才專項(xiàng)租賃住房的享受人群中，有一部分人應(yīng)該是不滿足保障性租賃住房申請資格的。

4.2 加大政策支持力度并向更多市場化供應(yīng)主體傾斜

保障性租賃住房項(xiàng)目租金之所以可以較市場租金低不少，主要得益于其在土地獲取、房源獲取、稅費(fèi)環(huán)節(jié)、融資環(huán)節(jié)等方面成本的節(jié)約以及財(cái)政專項(xiàng)資金支持，而土地成本和房源獲取的成本節(jié)約占整個(gè)成本減少的大頭。因此，一些本身擁有低成本的存量土地（如企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地等）或存量閑置房的企業(yè)或單位就有很大的優(yōu)勢，并且，除此之外，項(xiàng)目還可以獲得相關(guān)稅費(fèi)減免和財(cái)政專項(xiàng)資金等支持，最終建成的租賃住房又是以一種單位福利的形式出租給本企業(yè)的員工（當(dāng)然需要滿足一定的條件），因此，無論從企業(yè)自身角度還是落實(shí)政府政策，抑或是社會(huì)角度都是十分有利的，這些企業(yè)自然就有比較高的積極性參與保障性租賃住房的建設(shè)。然而，更多的市場化主體，如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、長租公寓企業(yè)等具有豐富租賃住房建設(shè)和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)并沒有以上優(yōu)勢，導(dǎo)致他們參與保障性租賃住房建設(shè)積極性不高。因此，我們建議一是適當(dāng)加大國有建設(shè)用地供應(yīng)中單列租賃住房用地的出讓比例（目前這一比例一般為10%左右），讓更多的企業(yè)有獲得低成本租賃住房用地的機(jī)會(huì)，同時(shí)，在租賃土地出讓文件中明確保障性租賃住房用途，同時(shí)限定租金水平（即限地價(jià)限租金）;二是支持銀行等金融機(jī)構(gòu)以市場化方式向更多的保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，包括向改建、改造存量房屋形成非自有產(chǎn)權(quán)保障性租賃住房的住房租賃企業(yè)提供貸款;同時(shí)，企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的使用應(yīng)該向更多的由市場化主體所建設(shè)和運(yùn)營的保障性租賃住房項(xiàng)目傾斜;最后，資金退出渠道方面，在加快實(shí)施保障性租賃住房REITs試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，讓更多符合條件的市場化主體通過REITs實(shí)現(xiàn)資金在投融資環(huán)節(jié)的良性循環(huán)。

4.3 優(yōu)化市場化主體投資保障性租賃住房項(xiàng)目決策模型

作為市場化主體，盈利問題是其在做出是否投資保障性租賃住房項(xiàng)目時(shí)首先會(huì)考慮的，但作為住房領(lǐng)域的社會(huì)保障項(xiàng)目，市場化主體也應(yīng)該從更多維度上去衡量項(xiàng)目給企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。一是我們在衡量項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上是否可行的時(shí)候，需要注意的是，除了減少的土地成本、獲得的財(cái)政專項(xiàng)資金支持等可以帶來比較明確的資金節(jié)省之外，諸如稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策是跟租金收入相關(guān)的，而租金收入又跟租金水平和出租率相關(guān)，因此最終的經(jīng)營業(yè)績是動(dòng)態(tài)變化的，存在不確定性，再加上保障性租賃住房持有期限這一參數(shù)，都需要我們在原先市場化決策模型的基礎(chǔ)上做出修正。二是市場化主體應(yīng)從企業(yè)的社會(huì)形象重塑、品牌價(jià)值提升等角度思考項(xiàng)目所帶來的價(jià)值，比如，我們可將ESG理念運(yùn)用到投資模型中，考慮投資保障性租賃住房項(xiàng)目給企業(yè)所能帶來的ESG正面評價(jià)及其影響。

5 結(jié)束語

保障性租賃住房作為我國全新的住房保障類別，不僅體現(xiàn)了住房保障人群和范圍的擴(kuò)大，也體現(xiàn)了政府充分吸收市場力量參與住房保障事業(yè)的全新思路。保障性租賃住房的推出也迎合了房地產(chǎn)業(yè)“探索新的發(fā)展模式，堅(jiān)持租購并舉”的新時(shí)代要求，為各類型房地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)開辟新業(yè)務(wù)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。長遠(yuǎn)來看，我們還需要不少制度或政策上的創(chuàng)新，以吸引更多的市場主體進(jìn)入到保障性租賃住房領(lǐng)域，如此，保障性租賃住房才能獲得長足的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

1.阿瑟·奧沙利文（Arthur OSullivan）.城市經(jīng)濟(jì)學(xué)（第8版）.北京大學(xué)出版社.2015

2.王建紅.社會(huì)資本參與租賃型保障房供應(yīng)研究——基于LIHTC計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示.建筑經(jīng)濟(jì).2019.03

3.倪虹.以發(fā)展保障性租賃住房為突破口破解大城市住房突出問題.行政管理改革.2021.09

4.國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/02/content_5622027.htm.2021-07-02

5.中國銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》 [EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/06/content_5677507.htm.2022-03-06

6.Oxley M（1998）.Supply-side subsidies.In：van Vliet W （ed.） Housing Markets and Policies under Fiscal Austerity，pp.165-178.Westport，CT：Greenwood