陳 明

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100732)

一、引言

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，中央提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我們要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)跨越。[1](P.258)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的高級(jí)形態(tài)，同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作順利實(shí)施的重要保障。2020年以來(lái)，各地圍繞加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)村治理開(kāi)展了大量工作，但一個(gè)突出問(wèn)題是沒(méi)有很好地關(guān)照到空間秩序?qū)︵l(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性影響。

鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是合理配置公共資源以構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序的過(guò)程，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心范疇是在鄉(xiāng)村社會(huì)塑造一套與現(xiàn)代化國(guó)家相適應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。[2]很多人將之窄化為治理體制，甚至社會(huì)治安問(wèn)題，這樣勢(shì)必影響到對(duì)鄉(xiāng)村治理本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。如果從空間角度來(lái)審視治理問(wèn)題，治理形態(tài)可以看成是空間秩序與治理體制耦合的結(jié)果。從這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)村建設(shè)、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村治理等環(huán)節(jié)之間并非各自獨(dú)立的進(jìn)程，而是通過(guò)“空間—治理”結(jié)構(gòu)形成內(nèi)在勾連?？臻g布局會(huì)影響鄉(xiāng)村建設(shè)和公共服務(wù)的供給效率，又會(huì)通過(guò)治理單元、治理半徑等空間尺度因素對(duì)鄉(xiāng)村治理效果產(chǎn)生影響。因此，世界各國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中都會(huì)通過(guò)“尺度躍遷”(scaling—up)等空間治理政策來(lái)實(shí)現(xiàn)“空間—治理”結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性調(diào)整。[3]其中既包括行政區(qū)劃調(diào)整等剛性政策，也包括行政制度創(chuàng)新等彈性策略。[4]此前，各地在空間治理上其實(shí)有過(guò)不少政策和舉措，但這些措施大多著眼于城市甚至是城市群層面，很少將目光投放到鄉(xiāng)村。一個(gè)良好的空間布局基礎(chǔ)是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，乃至農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的底部支撐，包括中國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)家，在走向鄉(xiāng)村現(xiàn)代化過(guò)程中都要首先解決空間秩序與治理現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)的問(wèn)題。

從“空間—治理”角度來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村既是一個(gè)“分散性空間”，又是一個(gè)“邊緣性空間”，這是制約鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)代化的鄉(xiāng)村形態(tài)應(yīng)該是“大聚居、小分散”，大部分鄉(xiāng)村居民點(diǎn)能夠具有一定的規(guī)模效應(yīng)(一般在10000人以上)，少量散居的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)依托小城市獲取公共服務(wù)。當(dāng)前我國(guó)大量中小村莊的分散性布局顯然與此圖景相去甚遠(yuǎn)，由此帶來(lái)的直接難題是在推動(dòng)“公共資源的補(bǔ)償性配置”過(guò)程中，一方面以較高的邊際成本來(lái)逼近“結(jié)果平等”，從公域范圍內(nèi)來(lái)講實(shí)際有損“帕累托最優(yōu)”；另一方面，廣義的公共服務(wù)很多是私營(yíng)部門(mén)提供的，受公共政策影響很小，分散村莊的設(shè)施缺失難以大幅改善。[5](PP.233-234)在地理空間上，一定會(huì)產(chǎn)生中心地和分散地的差異，但如果發(fā)展均衡，中心地和分散地之間會(huì)形成有效的功能互補(bǔ)。在一個(gè)理想狀態(tài)下，市鎮(zhèn)可以為鄉(xiāng)村提供市場(chǎng)和貿(mào)易中心，可以作為商品和服務(wù)生產(chǎn)以及向農(nóng)村地區(qū)分配的中心，可以為鄉(xiāng)村提供兼業(yè)機(jī)會(huì)；鄉(xiāng)村則可以為市鎮(zhèn)提供自然文化價(jià)值、健康福利價(jià)值、公共安全價(jià)值、走廊和擴(kuò)展空間價(jià)值，等等。[6](PP.29-30)我們當(dāng)前面臨的問(wèn)題是市鎮(zhèn)發(fā)育遲緩，帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的專(zhuān)業(yè)化節(jié)點(diǎn)功能明顯不足，使鄉(xiāng)村陷入了邊緣化境地。

對(duì)此，本文將圍繞“空間—治理”問(wèn)題，先簡(jiǎn)要概括“空間—治理”的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)，作為理論前設(shè)；再引介日本的“市政合并”與“廣域行政”兩項(xiàng)政策措施、四川省成都市和浙江省瑞安市在優(yōu)化“空間—治理”結(jié)構(gòu)方面的典型案例，并做扼要評(píng)論；最后，在前述分析基礎(chǔ)上提出優(yōu)化鄉(xiāng)村“空間—治理”結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)意義與政策含義。

二、日本“市政合并”與“廣域行政”政策評(píng)析

日本面對(duì)現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的空間與治理不匹配的問(wèn)題，先后推出了“市政合并”與“廣域行政”兩項(xiàng)互補(bǔ)性的政策。前者的主要任務(wù)是通過(guò)空間布局和行政區(qū)劃的調(diào)整來(lái)提升居住單元與治理單元的適應(yīng)性，后者的主要任務(wù)則是解決既有行政區(qū)劃下跨區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

(一)日本的“市政合并”政策

近代以來(lái)，為推動(dòng)政府分權(quán)和權(quán)力下放、應(yīng)對(duì)老齡化和少子化趨勢(shì)、滿(mǎn)足居民生活圈擴(kuò)展需求、改進(jìn)地方財(cái)政狀況，日本先后推行過(guò)三輪大規(guī)模的市町村合并，即明治大合并、昭和大合并和平成大合并(見(jiàn)表1)。

表1 日本歷史上三次市政合并浪潮

從操作方式上看，明治和昭和時(shí)期的合并采用“合村又并居”的方式，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整將若干村莊整合進(jìn)一個(gè)治理單元，同時(shí)對(duì)于高度分散的村莊也不排斥通過(guò)搬遷方式實(shí)施空間布局調(diào)整。到平成大合并時(shí)，則更多是采用了“合村不并居”的方式，這一階段無(wú)論是“新設(shè)合并”還是“編入合并”，都是只進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，而鮮有居民點(diǎn)搬遷的案例。

從直接效果上看，日本的三次合并特別是晚近的平成大合并取得了比較明顯的效果。一是有效推進(jìn)了城市化進(jìn)程。城市化的本質(zhì)是人口集聚帶來(lái)經(jīng)濟(jì)集聚，平成大合并雖然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)物理空間的集聚，但合并后增強(qiáng)了以中心城市為核心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從而帶動(dòng)了城市化發(fā)展。二是降低了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)日本總務(wù)省行政自治局的估計(jì)，合并后地方議員人數(shù)大約減少21000人，年度支出將減少1200億日元；合并10年以后，由于人事行政效率提升，每年可以節(jié)約財(cái)政支出1.8萬(wàn)億日元。(1)數(shù)據(jù)參見(jiàn)日本總務(wù)省「『平成の合併』について」，2010年3月5日，https://www.soumu.go.jp/gapei/gapei.html，第17頁(yè)。三是提升地方公共服務(wù)能力。合并后，衛(wèi)生、保健、農(nóng)業(yè)等各類(lèi)公共組織人員得以集中和聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)上的支持互補(bǔ)，從而帶來(lái)地方公共服務(wù)能力提升。

(二)日本的“廣域行政”政策

現(xiàn)代化過(guò)程中，除了人口布局與治理單元不匹配等問(wèn)題外，人們的日常活動(dòng)還經(jīng)常會(huì)超出常住地的行政區(qū)域，交通等跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施需要得到充分建設(shè)和維護(hù)，土地利用和開(kāi)發(fā)也需要更多的區(qū)域性協(xié)調(diào)，在這一背景下日本適時(shí)推出了一系列“廣域行政”措施。日本的“廣域行政”合作機(jī)制分為非法人機(jī)制和法人機(jī)制兩大類(lèi)型，每種類(lèi)型下又有若干具體合作方式(見(jiàn)表2)。

兩種方式相比，非法人機(jī)制更為靈活，地方政府之間可以運(yùn)用這些合作機(jī)制方便地協(xié)同處理一些日常事務(wù)。但其不足之處也很明顯：只能解決單一事務(wù)(比如消防、應(yīng)急)或者日常生活中的小事(比如開(kāi)具居民證副本)，對(duì)于一些復(fù)雜事務(wù)則缺少必要的制度化權(quán)力，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。因此，具備條件的地區(qū)近些年來(lái)更傾向于設(shè)立法人性質(zhì)的部分事務(wù)組合或廣域聯(lián)盟。

部分事務(wù)組合和廣域聯(lián)盟在性質(zhì)上都屬于特別地方公共團(tuán)體，一般來(lái)說(shuō)由市町村或特別區(qū)聯(lián)合組建，主要負(fù)責(zé)處理聯(lián)合單元或其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的部分公共事務(wù)。與部分事務(wù)組合相比，廣域聯(lián)盟具有更廣泛的行政權(quán)力，比如可以負(fù)責(zé)廣域行政區(qū)內(nèi)市政規(guī)劃的制定與實(shí)施，而且可以直接從中央政府或縣政府獲得權(quán)力事務(wù)轉(zhuǎn)移。(2)參見(jiàn)広域連合，https://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki1.html。廣域聯(lián)盟從1995年開(kāi)始設(shè)立，截至2018年，日本全國(guó)已經(jīng)建立了116個(gè)廣域聯(lián)盟，目前的總體趨勢(shì)是廣域聯(lián)盟逐步增加，部分事務(wù)組合的數(shù)量逐步減少。(3)參見(jiàn)日本總務(wù)省自治行政局市町村課「地方公共団體間の事務(wù)の共同処理の狀況調(diào)(平成30年7月1日現(xiàn)在)」の概要，2019年2月。

(三)政策評(píng)析

日本的“市政合并”和“廣域行政”兩項(xiàng)政策為解決現(xiàn)代化過(guò)程中行政區(qū)劃、居住單元、治理單元三者之間的錯(cuò)置問(wèn)題提供了有效的政策范本，但也存在一些不足和缺陷。

第一，日本的“市政合并”盡管取得了一定成效，但從長(zhǎng)期看存在較大的歷史局限。一方面，人口流出趨勢(shì)并未實(shí)質(zhì)性改變，大量偏遠(yuǎn)居民點(diǎn)仍然在走向空心化；另一方面，“市政合并”后，為顧及偏遠(yuǎn)居民點(diǎn)的公共服務(wù)供給水平，存在市政設(shè)施的過(guò)度建設(shè)。隨著偏遠(yuǎn)居民點(diǎn)人口的進(jìn)一步減少，許多設(shè)施利用率變得更加低下，長(zhǎng)期來(lái)看設(shè)施的管護(hù)也成為一筆不小的負(fù)擔(dān)。如果進(jìn)一步觀(guān)察日本中小城市的空間布局，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這里呈現(xiàn)出“農(nóng)田分割城市、城市分割農(nóng)田”的大地景觀(guān)，造成了城市集聚效應(yīng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率雙低的格局。日本的“市政合并”，特別是晚近的平成大合并沒(méi)有觸及傳統(tǒng)村落的地理空間布局，這其實(shí)是難以適應(yīng)現(xiàn)代化要求的，在工業(yè)化、城市化道路上勢(shì)必要暴露出比較大的局限性。近些年，日本恩格爾系數(shù)走高，農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不足，鄉(xiāng)村面臨較為嚴(yán)重的凋敝和解體問(wèn)題都與此有關(guān)。[7]

第二，“廣域行政”是一種比較靈活的治理單元重劃措施，但這一政策的運(yùn)用需要具備幾個(gè)關(guān)鍵條件：一是有成熟的中央—地方分權(quán)機(jī)制，行政層級(jí)比較少，管理鏈條不太長(zhǎng)；二是地方政府是一個(gè)有限政府，政府需要負(fù)擔(dān)的公共事務(wù)邊界清楚；三是廣域聯(lián)盟等特別地方公共團(tuán)體內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理，并能與地方政府良好協(xié)作。要具備這些條件，首先意味著已經(jīng)有一套現(xiàn)代化程度比較高的社會(huì)治理體系，且“廣域行政”還要求在現(xiàn)有治理體系之上附加額外的制度成本，因而這一措施恐怕只能適用于日本這類(lèi)中小規(guī)模的國(guó)家。對(duì)于大國(guó)而言，如果需要借鑒則必須對(duì)政策本身進(jìn)行大幅的調(diào)整改造。

三、中國(guó)優(yōu)化“空間—治理”結(jié)構(gòu)的改革政策評(píng)析

面對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的“空間—治理”問(wèn)題，中國(guó)也出現(xiàn)了一些與日本類(lèi)似的舉措。其中，像“合村并居”“相對(duì)集中居住”“易地搬遷”等空間布局調(diào)整政策已經(jīng)為人們所熟知。除此之外，四川省成都市和浙江省瑞安市分別從治理單元調(diào)整和治理邊界重構(gòu)兩方面切入，開(kāi)展了相應(yīng)的改革，這些措施與日本的“市政合并”和“廣域行政”具有異曲同工之處，值得進(jìn)行比較探究。

(一)成都：治理單元重組

為解決都市圈發(fā)展中人口布局、空間布局和治理單元不匹配問(wèn)題，成都市開(kāi)展了城鄉(xiāng)社區(qū)治理單元的重劃，有效提升了空間與治理的匹配度。

1.確定社區(qū)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

成都市根據(jù)城鄉(xiāng)形態(tài)、主導(dǎo)功能將城鄉(xiāng)社區(qū)劃分為城鎮(zhèn)社區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)三大類(lèi)型。在這一劃分基礎(chǔ)上，綜合多方面的研究意見(jiàn)，基于適宜的人口規(guī)模和人口密度，確定了社區(qū)適宜的空間規(guī)模(見(jiàn)表3)。

2.社區(qū)規(guī)模優(yōu)化調(diào)整

社區(qū)的類(lèi)型劃分、規(guī)模確定等工作為優(yōu)化空間布局奠定了重要基礎(chǔ)。按照成都市的規(guī)劃，將上述不同類(lèi)型社區(qū)的適度規(guī)模作為藍(lán)本，將現(xiàn)狀規(guī)模與適度規(guī)模進(jìn)行比較，優(yōu)化調(diào)整和厘清現(xiàn)有社區(qū)(村)邊界、范圍。

調(diào)整之前，成都市共有4300多個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)，按照規(guī)劃預(yù)估，調(diào)整后數(shù)量大致在3900-4200個(gè)之間?？此茢?shù)量變化不大，實(shí)際上三類(lèi)社區(qū)間數(shù)量的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)不小。從實(shí)際操作結(jié)果來(lái)看，在城市社區(qū)中現(xiàn)狀保留和社區(qū)拆分的情況比較多；在產(chǎn)業(yè)社區(qū)中現(xiàn)狀保留和社區(qū)合并的情況比較多；鄉(xiāng)村社區(qū)的調(diào)整則主要是社區(qū)合并。位于成都市主城區(qū)南部的天府新區(qū)，正好處于成都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿界面，這里可以成為觀(guān)察成都市社區(qū)規(guī)模優(yōu)化調(diào)整的一個(gè)窗口。總體來(lái)看，天府新區(qū)調(diào)整前社區(qū)總量147個(gè)，調(diào)整后減少到119個(gè)，鄉(xiāng)村社區(qū)數(shù)量從88個(gè)大幅降低到58個(gè)，而城鎮(zhèn)社區(qū)數(shù)量從59個(gè)小幅上升到61個(gè)。其中，城市化水平比較高的華陽(yáng)街道、萬(wàn)安街道城鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行了小幅合并；城市化水平較低的幾個(gè)街道，城鎮(zhèn)社區(qū)還進(jìn)行了拆分(見(jiàn)表4)。

表3 成都市三類(lèi)社區(qū)規(guī)劃人口和空間規(guī)模

表4 四川天府新區(qū)村(社區(qū))優(yōu)化調(diào)整情況統(tǒng)計(jì)表

3.融合城鄉(xiāng)社區(qū)治理

從天府新區(qū)的實(shí)踐看，在社區(qū)規(guī)模優(yōu)化調(diào)整的基礎(chǔ)上，還采取了一系列推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理一體化的措施。這些措施主要包括以下兩個(gè)步驟：

第一步，構(gòu)建公園城市組團(tuán)、功能片區(qū)、城鄉(xiāng)社區(qū)、公園街區(qū)“四級(jí)空間體系”。其中“一個(gè)城市組團(tuán)就是一個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)”(如成都科學(xué)城，30-50平方公里尺度)；城市組團(tuán)劃分為若干個(gè)功能片區(qū)，這是規(guī)劃建設(shè)管理統(tǒng)籌推進(jìn)的基本單元(如鹿溪智谷片區(qū)，10平方公里尺度)；功能片區(qū)劃分為若干個(gè)城鄉(xiāng)或者產(chǎn)業(yè)社區(qū)，是社區(qū)治理和建設(shè)的基本單元(一般1-3平方公里，人口3-5萬(wàn)人)。(4)參見(jiàn)四川天府新區(qū)黨工委、管委會(huì)發(fā)布的《四川天府新區(qū)公園社區(qū)發(fā)展與治理白皮書(shū)(2018-2020)》。第二步，依循新區(qū)城鄉(xiāng)嵌套交融的空間特征，將鄉(xiāng)村地區(qū)全域納入功能區(qū)管理。發(fā)揮國(guó)家農(nóng)業(yè)科技中心輻射帶動(dòng)作用，通過(guò)打造“企業(yè)家小鎮(zhèn)”“會(huì)展小村”等示范項(xiàng)目，推動(dòng)城市高端功能向鄉(xiāng)村延伸。(5)參見(jiàn)“中國(guó)改革2020年度50典型案例”之一：天府新區(qū)深化改革打造“新時(shí)代公園城市典范”。通過(guò)這兩個(gè)步驟，一定程度上將產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與廣袤的鄉(xiāng)村腹地聯(lián)動(dòng)進(jìn)來(lái)，有利于避免發(fā)展過(guò)程中城市與鄉(xiāng)村的斷裂。

(二)瑞安：縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)

當(dāng)前，鄉(xiāng)村人口大幅減少，但縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)并未有大幅調(diào)整；縣域范圍內(nèi)，一些部門(mén)人員不足與一些部門(mén)人員冗余的情況并存；在縣鄉(xiāng)關(guān)系中，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的變化，原有的權(quán)責(zé)邊界被打破，但適應(yīng)性的分權(quán)結(jié)構(gòu)并未完全建立起來(lái)。2020年以來(lái)，浙江省瑞安市為破解“千針一線(xiàn)”的基層困局，解決基層治理中權(quán)責(zé)不對(duì)等、人事不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，從調(diào)整治理邊界的角度開(kāi)展了縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)改革試點(diǎn)。這項(xiàng)改革的核心是通過(guò)縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層面的權(quán)責(zé)重構(gòu)、體系重整、資源重配，構(gòu)建集約高效、權(quán)責(zé)對(duì)等的基層治理體系。

1.厘清縣鄉(xiāng)職責(zé)邊界

瑞安市聚焦問(wèn)題反映集中的自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理、綜合執(zhí)法等方面，開(kāi)展部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)職責(zé)梳理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)結(jié)合工作實(shí)際提出與部門(mén)職責(zé)交叉重疊問(wèn)題清單，經(jīng)由多方協(xié)商后報(bào)市委審批。(6)參見(jiàn)《瑞安市開(kāi)展縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)改革試點(diǎn)工作方案》，2020年4月。經(jīng)過(guò)兩輪梳理，瑞安從全市77家部門(mén)的5457項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)中，梳理出98項(xiàng)“高頻”事項(xiàng)的職責(zé)邊界清單(見(jiàn)表5)。清單實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)于將相關(guān)職責(zé)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)或新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)工作事項(xiàng)的從嚴(yán)管理；實(shí)施考績(jī)事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)禁新設(shè)或變相設(shè)立“一票否決”事項(xiàng)，確?；鶎訙p負(fù)落到實(shí)處。(7)參見(jiàn)《瑞安市縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)改革工作情況匯報(bào)》，2020年10月。

表5 瑞安市縣鄉(xiāng)職責(zé)邊界清單示例

2.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織架構(gòu)

探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)大部制運(yùn)行機(jī)制，基本思路是在保持機(jī)構(gòu)編制總體穩(wěn)定的前提下，推動(dòng)職能相近、聯(lián)系密切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位與部門(mén)基層站所實(shí)行集中辦公、歸口管理。(8)參見(jiàn)《瑞安市開(kāi)展縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)改革試點(diǎn)工作方案》，2020年4月。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)探索，瑞安市采取了“4+X”功能中心的改革架構(gòu)，即統(tǒng)一設(shè)立黨建服務(wù)中心、綜合治理中心、綜合執(zhí)法中心、政務(wù)服務(wù)中心，并選設(shè)X個(gè)性化功能中心，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和基層站所全部融入功能中心，打破管理壁壘(見(jiàn)表6)。(9)參見(jiàn)《瑞安市“4+X”功能中心運(yùn)行機(jī)制(指導(dǎo)版)》，2020年6月。

表6 瑞安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)“4+X”功能中心示例

3.強(qiáng)化基層服務(wù)能力

平衡處理好“基層減負(fù)”和“基層強(qiáng)身”的關(guān)系，一方面要切實(shí)減少基層負(fù)擔(dān)，另一方面要強(qiáng)化基層服務(wù)能力。加大縣鄉(xiāng)編制資源統(tǒng)籌調(diào)配，通過(guò)職能部門(mén)編制向基層站所傾斜、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)挖潛盤(pán)活加強(qiáng)一線(xiàn)工作、選派機(jī)關(guān)干部擔(dān)任村第一書(shū)記或負(fù)責(zé)重點(diǎn)項(xiàng)目攻堅(jiān)、安排新錄用公務(wù)員和選調(diào)生掛職鍛煉等方式充實(shí)基層力量。截至2020年底，共下沉773名人員編制充實(shí)基層，占到縣級(jí)機(jī)關(guān)人員總數(shù)的20%。(10)參見(jiàn)《瑞安市縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)改革工作情況匯報(bào)》，2020年10月。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)向基層延伸，采用直接賦權(quán)、委托放權(quán)、部門(mén)派駐、服務(wù)前移等4種方式，明確將559項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，實(shí)現(xiàn)與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的所有政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政務(wù)服務(wù)中心辦理。(11)參見(jiàn)中共瑞安市委、瑞安市人民政府《關(guān)于在全市推行縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)改革的通知》，2020年7月。

(三)政策評(píng)析

1.成都治理單元重組政策評(píng)析

第一，關(guān)于社區(qū)類(lèi)型劃分問(wèn)題。社區(qū)類(lèi)型劃分是成都治理單元重劃改革的基石。在現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)社區(qū)治理確實(shí)存在一定差別，將城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)適度區(qū)分是合理的。但在城鄉(xiāng)社區(qū)之外把產(chǎn)業(yè)社區(qū)作為一種類(lèi)型劃分出來(lái)，則無(wú)疑是成都此項(xiàng)改革中的一大“硬傷”。如圖1所示，所謂的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，實(shí)際是城市中的一部分產(chǎn)業(yè)集聚空間，其與城鄉(xiāng)社區(qū)交織在一起，無(wú)法完全剝離。一般來(lái)說(shuō)，良好的城市規(guī)劃布局要求居住空間和產(chǎn)業(yè)空間適度混合，以在片區(qū)尺度上實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的“職住平衡”。同時(shí)，城鄉(xiāng)社區(qū)管理一般是面向居住需求的，而產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的管理是面向生產(chǎn)需求的，將產(chǎn)業(yè)功能區(qū)劃定為與城鄉(xiāng)社區(qū)同一維度的社區(qū)類(lèi)型并無(wú)合理依據(jù)。

第二，關(guān)于社區(qū)規(guī)模適度問(wèn)題。從規(guī)劃數(shù)據(jù)看，成都關(guān)于城市社區(qū)的規(guī)模設(shè)定還是比較合理的，天府新區(qū)的城市社區(qū)規(guī)模優(yōu)化調(diào)整后綜合效率得到提升。需要著重指出的是，規(guī)劃中關(guān)于鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)模的設(shè)定存在較大的問(wèn)題。鄉(xiāng)村社區(qū)的一般規(guī)模設(shè)定為3-5平方公里，人口估計(jì)為1500-5000人，折算下來(lái)人口密度處于每平方公里300-1500人這個(gè)區(qū)間范圍內(nèi)。這一標(biāo)準(zhǔn)存在兩個(gè)問(wèn)題：一是總體規(guī)模偏小。一般來(lái)說(shuō)一個(gè)獨(dú)立居民點(diǎn)的底線(xiàn)是8000人左右，如果低于這個(gè)規(guī)模，公共設(shè)施和商業(yè)設(shè)施都難以獲得規(guī)模效率。比照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，成都規(guī)劃中場(chǎng)鎮(zhèn)社區(qū)的規(guī)模設(shè)定都有些偏小，鄉(xiāng)村社區(qū)就更顯得分散。二是人口密度偏低。規(guī)劃中的每平方公里300-1500人剛好處于不穩(wěn)定區(qū)間，難以持續(xù)獲得發(fā)展活力。成都之所以設(shè)定這一標(biāo)準(zhǔn)，是為了照顧?quán)l(xiāng)村人口和空間布局現(xiàn)狀，盡量減少村莊搬遷撤并，但過(guò)度照顧現(xiàn)狀，或者完全回避搬遷，恐怕也不利于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)。

2.瑞安縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)政策評(píng)析

瑞安的縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)在不觸及行政區(qū)劃和機(jī)構(gòu)編制的情況下，對(duì)治理體系進(jìn)行柔性調(diào)整，是一種典型的行政制度創(chuàng)新。瑞安這項(xiàng)改革的特色和亮點(diǎn)就是針對(duì)縣鄉(xiāng)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，深度梳理縣鄉(xiāng)職責(zé)邊界，將原來(lái)較為分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)強(qiáng)化為幾個(gè)功能中心，有效提升了基層治理能力。這一做法的優(yōu)點(diǎn)是受空間基礎(chǔ)和現(xiàn)行體制的約束較小，便于在縣域范圍內(nèi)落地實(shí)施，具有較強(qiáng)的推廣價(jià)值。

當(dāng)然，這一政策也存在一些不足之處：其一，不觸及治理單元問(wèn)題，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)間人口、產(chǎn)業(yè)不平衡問(wèn)題將長(zhǎng)期持續(xù)，實(shí)力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想取得良好的治理績(jī)效是比較難的。其二，不觸及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制，在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織框架下另行設(shè)立若干中心，這樣的運(yùn)行方式短期可以，長(zhǎng)期看會(huì)存在治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性問(wèn)題。其三，通過(guò)統(tǒng)籌全市編制資源加強(qiáng)基層，并非制度化舉措，這部分人群工作的動(dòng)力、活力和穩(wěn)定性都存在較大不確定性?？傮w而言，瑞安的這一改革措施帶有試點(diǎn)意義，是否能夠成功倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體制的調(diào)整，還需要進(jìn)一步觀(guān)察。

四、優(yōu)化“空間—治理”結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)意義與政策含義

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須通過(guò)城鄉(xiāng)空間秩序的優(yōu)化調(diào)整實(shí)現(xiàn)向鄉(xiāng)村善治加速演進(jìn)。中日兩國(guó)在現(xiàn)代化過(guò)程中都采取了一系列優(yōu)化“空間—治理”結(jié)構(gòu)的政策措施，應(yīng)該說(shuō)每項(xiàng)政策都有可資借鑒之處，也都存在一定的局限和不足。上述政策措施的經(jīng)驗(yàn)意義在于：為解決城鄉(xiāng)空間布局與現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)的難題，需綜合運(yùn)用空間單元重劃、治理單元重組以及產(chǎn)權(quán)單元重構(gòu)等方式，探尋適應(yīng)中國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化實(shí)際的改革框架。在這一框架之下，需有一系列細(xì)化的政策安排，以供不同類(lèi)型、不同條件地區(qū)借鑒和選用。

(一)空間單元重劃

改進(jìn)鄉(xiāng)村“空間—治理”結(jié)構(gòu)首先應(yīng)該依據(jù)人口布局、空間布局的現(xiàn)狀來(lái)進(jìn)行空間單元重劃。當(dāng)然，通過(guò)重劃來(lái)調(diào)整行政區(qū)劃或者空間布局不必一步到位，而是可以考慮拆分為若干容易操作的步驟：

第一，按照空間特征確定規(guī)劃單元。以往制定各類(lèi)規(guī)劃時(shí)，往往依據(jù)縣、鎮(zhèn)、村等行政區(qū)劃范圍來(lái)確定規(guī)劃單元，由此帶來(lái)的問(wèn)題是各類(lèi)規(guī)劃不能準(zhǔn)確反映發(fā)展集聚的空間特征，也難以對(duì)空間秩序的失衡斷裂發(fā)揮修正作用。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文要求，打破行政區(qū)劃界限，依據(jù)區(qū)域性空間肌理和發(fā)展集聚特征，按照宜大則大、宜小則小的原則來(lái)確定國(guó)土空間規(guī)劃單元。(12)參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，2019年5月23日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm。該文件同時(shí)明確，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。近期，四川省委召開(kāi)會(huì)議，宣布打破縣域內(nèi)行政區(qū)劃和建制界限，以片區(qū)為單元編制鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃。[8]這一做法是對(duì)中央精神的貫徹落實(shí)，具有先行先試意義。

第二，按照規(guī)劃單元?jiǎng)澐终邌卧?。?xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元。[9]這意味著，國(guó)土空間規(guī)劃不僅是主體功能區(qū)劃定、土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本單元，還要將之作為政策瞄準(zhǔn)的基本單元。要想很好落實(shí)這一要求，確定國(guó)土空間規(guī)劃單元時(shí)，就必須合理確定片區(qū)內(nèi)的中心地和分散地，統(tǒng)籌考慮片區(qū)內(nèi)的人口布局、聚落形態(tài)、交通流線(xiàn)、經(jīng)濟(jì)狀況，為將來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等政策實(shí)施預(yù)留條件。當(dāng)然，考慮到部分政策具有跨區(qū)域特征，規(guī)劃單元和政策單元不可能在所有政策上完全一致。

(二)治理單元重組

確定了規(guī)劃單元和政策單元之后就要注重依托片區(qū)來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)治理活動(dòng)，條件成熟的地區(qū)可以逐步開(kāi)展行政區(qū)劃調(diào)整和空間布局重組。

第一，按照空間單元協(xié)調(diào)社會(huì)治理。如果若干分散村莊被劃分到了一個(gè)規(guī)劃單元，同時(shí)與重要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的政策單元又基本重合，可以考慮以此作為基本的治理單元，調(diào)整社會(huì)治理的管轄尺度開(kāi)展跨區(qū)域行政管理。比如從黨建角度，可以考慮在新的治理單元內(nèi)部開(kāi)展區(qū)域化黨建，打破原有組織架構(gòu)的界限壁壘，推動(dòng)事務(wù)共商、資源共用、成果共享，以組織融合引領(lǐng)和保障空間融合。[10]在網(wǎng)格化管理方面，也可以依據(jù)不同類(lèi)型單元的特征，來(lái)確定網(wǎng)格的布局和組織方式，提升網(wǎng)格化運(yùn)行效率。實(shí)際上，日本的“廣域行政”就是跨區(qū)域行政管理的一種有益嘗試。上述過(guò)程可以作為治理單元全面重組的一個(gè)前置程序，條件成熟后再開(kāi)展行政區(qū)劃甚至空間布局的調(diào)整，這樣就會(huì)顯著降低制度摩擦。

第二，依托治理單元開(kāi)展區(qū)劃調(diào)整?？臻g單元、政策單元、治理單元三個(gè)層次的運(yùn)作趨于成熟之后，可以據(jù)此開(kāi)展行政區(qū)劃的調(diào)整，這也意味著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中“空間—治理”結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整逐步從彈性向剛性過(guò)渡。這方面，成都市村莊(社區(qū))規(guī)模的優(yōu)化調(diào)整、四川全省范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整等工作都做出了積極探索。區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中，一些分布在生態(tài)功能區(qū)或者高度分散的居民點(diǎn)需要開(kāi)展適度的空間布局調(diào)整。如果放任這類(lèi)居民點(diǎn)自由演化，可能會(huì)帶來(lái)資源投入的巨大浪費(fèi)，還可能會(huì)給城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略帶來(lái)長(zhǎng)期陣痛。這方面日本的“市政合并”已經(jīng)有不少教訓(xùn)。當(dāng)然，城鄉(xiāng)空間布局的調(diào)整要避免強(qiáng)制搬遷、大拆大建等短期化傾向。

第三，按照縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)配套組織變革。開(kāi)展治理單元重組，除了管轄尺度和行政區(qū)劃的調(diào)整措施之外，還必須配套縣鄉(xiāng)層面組織機(jī)構(gòu)的變革。這一工作有兩個(gè)重要依據(jù)：一是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，文件要求深化基層機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制資源，設(shè)置綜合性?xún)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。(13)參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，2021年7月1日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm。二是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，文件要求構(gòu)建縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、功能集成、反應(yīng)靈敏、扁平高效的綜合指揮體系，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。(14)參見(jiàn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2019年6月23日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm。根據(jù)上述文件精神，縣鄉(xiāng)層級(jí)的黨政組織需要聯(lián)動(dòng)改革，尤其是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“強(qiáng)身瘦體”。這方面，可以參照浙江省瑞安市“縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)”改革中的有益經(jīng)驗(yàn)。

(三)產(chǎn)權(quán)單元重構(gòu)

集體化以來(lái)，村莊一級(jí)的產(chǎn)權(quán)單元和治理單元就基本是重合的，也就是我們通常說(shuō)的“政社合一”。改革開(kāi)放后，這一體制雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面廢除了，但在村莊層面實(shí)際上一直保留至今。在過(guò)去經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化水平不高、治理現(xiàn)代化要求尚未提上日程的時(shí)候，這一體制存在的弊端很大程度上被遮蔽了。如果不進(jìn)行空間單元和治理單元的調(diào)整，這一體制還能勉強(qiáng)運(yùn)行下去。但在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化過(guò)程中，城鄉(xiāng)空間秩序的調(diào)整已經(jīng)是大勢(shì)所趨，空間單元重劃和治理單元重組之后，產(chǎn)權(quán)單元的重構(gòu)就勢(shì)必要跟上，否則就會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化形成掣肘。

產(chǎn)權(quán)單元的重構(gòu)并非要與新劃定的空間單元或治理單元一致。事實(shí)上，這二者并沒(méi)有任何重合性的要求。現(xiàn)代治理中，如果產(chǎn)權(quán)單元與治理單元出現(xiàn)一致，那么更多的可能是一種偶然情況。產(chǎn)權(quán)單元的重構(gòu)要著眼于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，根據(jù)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來(lái)劃定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不可能都以村莊為單位實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)銜接。

配套城鄉(xiāng)空間秩序調(diào)整，開(kāi)展產(chǎn)權(quán)單元重構(gòu)可以遵循以下路徑：1.鼓勵(lì)已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)、穩(wěn)定生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有償退出各項(xiàng)農(nóng)村權(quán)益；2.以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的區(qū)域，引導(dǎo)退出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向?qū)I(yè)農(nóng)戶(hù)集中，由在村的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)聯(lián)合組建新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，推動(dòng)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；3.以特色產(chǎn)業(yè)為主的區(qū)域，引入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)主體與若干村集體經(jīng)濟(jì)組織組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，農(nóng)戶(hù)通過(guò)股權(quán)分享經(jīng)營(yíng)收益。筆者曾給江蘇省某農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)區(qū)作過(guò)一個(gè)方案設(shè)計(jì)：空間布局上，將鄉(xiāng)村觀(guān)光帶上5個(gè)村莊劃定為一個(gè)特定的空間單元，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置；社會(huì)治理上，在單元內(nèi)部實(shí)現(xiàn)一張網(wǎng)格統(tǒng)攬，優(yōu)化網(wǎng)格化管理的層級(jí)設(shè)置和鏈條布局；產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織與市旅游公司組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。這里面已經(jīng)同時(shí)兼顧了空間單元重劃、治理單元重組、產(chǎn)權(quán)單元重構(gòu)的含義。