李華胤 ，李 曄

(1.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079；2 .中共麻城市委黨校，湖北 黃岡 438300)

基層干部是政策執(zhí)行的責(zé)任主體，政策績(jī)效與基層干部的政策執(zhí)行行為高度相關(guān)。但在現(xiàn)實(shí)性治理情境中，基層干部多基于行政的邏輯，出現(xiàn)政策執(zhí)行的“一刀切”現(xiàn)象，使得政策“有執(zhí)行而無(wú)質(zhì)量”，無(wú)法達(dá)到政策制定者的政策預(yù)定目標(biāo)，陷入政策績(jī)效低下的窘境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，岔鎮(zhèn)D村村干部作為《W縣農(nóng)作物秸稈綜合利用工作方案》的執(zhí)行主體，在政策執(zhí)行過(guò)程中通過(guò)對(duì)這一政策的不斷調(diào)適實(shí)現(xiàn)了政策績(jī)效的提升?；鶎痈刹繛楹我谡邎?zhí)行中做出調(diào)適行為？基層干部的政策調(diào)適行為與政策績(jī)效有何內(nèi)在關(guān)系？基于這些問(wèn)題，本文以基層干部的政策執(zhí)行行為為切入點(diǎn)，對(duì)基層干部的政策調(diào)適行為與政策績(jī)效之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制進(jìn)行深入剖析，希冀為基層干部提升政策績(jī)效提供借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

如何提升政策績(jī)效是國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要議題。關(guān)于政策績(jī)效提升路徑的研究，主要有以下三類(lèi)：

一是主體主義路徑。成功的政策執(zhí)行往往是多元主體間高度合作的結(jié)果。主體主義路徑主要強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行過(guò)程中政府主導(dǎo)下的多元主體間的合作配合。在主體主義路徑下，政府能力、資源等要素被認(rèn)為是有限的，單憑政府一己之力無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策績(jī)效的高度提升。而社會(huì)中的不同群體都能提供獨(dú)特的觀點(diǎn)、技能和資源，他們成功參與政府政策執(zhí)行過(guò)程對(duì)提升政策執(zhí)行績(jī)效至關(guān)重要。[1]因此，執(zhí)行政治決策的機(jī)構(gòu)可以通過(guò)與其他組織合作來(lái)提高自己的能力[2]，由此帶來(lái)政策績(jī)效的提升。政策執(zhí)行過(guò)程中多主體間的合作程度與政策績(jī)效呈現(xiàn)相關(guān)關(guān)系。學(xué)界多認(rèn)為組織間合作是一種改善政策績(jī)效的合理策略，通過(guò)合作和協(xié)作能夠帶來(lái)公共部門(mén)政策績(jī)效的增長(zhǎng)，其主要原因在于不同主體間合作提高了執(zhí)行機(jī)構(gòu)將政策付諸實(shí)踐的能力。[3]公民與政府達(dá)成合作以增強(qiáng)政策執(zhí)行績(jī)效往往也是學(xué)界研究的重點(diǎn)，公民與政府的合作多以公民參與的形式呈現(xiàn)。公民有序化參與一方面能夠促進(jìn)形成良好的執(zhí)行環(huán)境[4]，另一方面還能夠增強(qiáng)公民對(duì)現(xiàn)存政治體系和公共政策執(zhí)行內(nèi)容的認(rèn)知與支持,提升公共政策執(zhí)行的績(jī)效[5]。

二是優(yōu)化政策執(zhí)行過(guò)程路徑。這主要是指通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)的考核激勵(lì)、優(yōu)化政策執(zhí)行者所采用的政策工具以及加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)該政策的重視程度，從而帶來(lái)政策績(jī)效的提升?！皦毫π腕w制”“晉升錦標(biāo)賽”揭示了中國(guó)政策執(zhí)行的特征，在“壓力型體制”[6]和“晉升錦標(biāo)賽”[7]下，政府官員在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)指標(biāo)，甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行“層層加碼”的現(xiàn)象，以此來(lái)超額完成任務(wù)。正基于此模式，中央政府的政策才能在某種程度上得以有效貫徹落實(shí)。另外，政策執(zhí)行環(huán)境與政策工具的匹配程度影響著政策績(jī)效的高低。如Hanse和 Hass的研究表明，借助高品質(zhì)的電子文檔進(jìn)行知識(shí)共享能夠提高工作效率，進(jìn)而促進(jìn)績(jī)效提升。[8]高層推動(dòng)對(duì)于政策績(jī)效具有顯性作用，會(huì)產(chǎn)生巨大的“政治勢(shì)能”[9]，政治勢(shì)能能夠轉(zhuǎn)化為具體的治理效能,推動(dòng)公共政策有效執(zhí)行[10]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共政策的提質(zhì)增效。

三是提升政策自身適應(yīng)性路徑。政策自身對(duì)于政策執(zhí)行具有重要意義，高質(zhì)量的公共政策有助于在執(zhí)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政策績(jī)效最優(yōu)化。公共政策本身的合法性和合理性對(duì)公共政策有效執(zhí)行具有十分重要的統(tǒng)領(lǐng)性意義。[11]公共政策質(zhì)量是公共政策的生命線(xiàn)，高質(zhì)量的公共政策是政府政策執(zhí)行中取得高績(jī)效的“元?jiǎng)恿Α?。[12]如果政策的規(guī)定符合基層實(shí)際情況，那政策適用性就高，可操作性強(qiáng)，執(zhí)行難度降低，政策績(jī)效就高。[13]韓博天認(rèn)為中國(guó)從革命年代就形成了“游擊式”制定政策的方法以適應(yīng)治理情境中的變化與不確定性，即在制定政策過(guò)程中允許改變一些已有的規(guī)定來(lái)適應(yīng)周?chē)h(huán)境的變化，并在執(zhí)行過(guò)程中不斷調(diào)整，提出了“適應(yīng)性治理”的概念。[14]“適應(yīng)性治理”在一定程度上闡明了公共政策在不同治理情境下的“因地制宜”，解釋了政策績(jī)效提升的機(jī)理，但仍有相當(dāng)大的研究空間。

綜上所述，三種提升政策績(jī)效的路徑為我們理解如何提升政策績(jī)效提供了有益借鑒，同時(shí)為本文的研究提供了理論參考。但不難看出，無(wú)論是主體主義路徑、優(yōu)化政策執(zhí)行過(guò)程路徑還是提升政策自身適應(yīng)性路徑都帶有很強(qiáng)的制度化依賴(lài)，均是由政治系統(tǒng)或行政系統(tǒng)內(nèi)為出發(fā)點(diǎn)的機(jī)制分析，忽視了行為主體與客觀情境的作用。無(wú)論是在理論上，還是現(xiàn)實(shí)性治理情境中，基層干部作為政策執(zhí)行的主體，負(fù)有將國(guó)家政策有效執(zhí)行的責(zé)任，對(duì)政策績(jī)效發(fā)揮著不可忽視的影響。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在岔鎮(zhèn)D村的“秸稈政策執(zhí)行”過(guò)程中，D村村干部不僅限于執(zhí)行禁燃政策，還在政策執(zhí)行的互動(dòng)過(guò)程中對(duì)政策文本進(jìn)行了有機(jī)調(diào)適，對(duì)自身在秸稈治理中扮演的角色進(jìn)行了深度調(diào)適。調(diào)適出的“積極政策”改善了“原初政策”的績(jī)效質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了“由禁到治”的積極性轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)了秸稈的有效治理。D村村干部在政策執(zhí)行中為什么要做出對(duì)政策文本以及對(duì)自身角色的調(diào)適行為？這一行為能夠提升政策績(jī)效的內(nèi)在機(jī)制是什么？基于這些問(wèn)題，本文對(duì)于D村干部在秸稈治理中的政策執(zhí)行行為進(jìn)行深入剖析，通過(guò)考察D村在政策執(zhí)行中提升政策績(jī)效的內(nèi)在機(jī)制，嘗試建構(gòu)“雙重調(diào)適”提升政策績(jī)效的理論機(jī)制。

二、“秸稈政策執(zhí)行”的變化與績(jī)效：D村的案例

2020年10月30日，W縣政府為加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用工作，防治秸稈焚燒現(xiàn)象，根據(jù)省市相關(guān)文件精神，制定《W縣農(nóng)作物秸稈綜合利用工作方案》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)?！斗桨浮芬?guī)定在縣域內(nèi)推行對(duì)玉米生產(chǎn)的三個(gè)環(huán)節(jié)，即“收獲、滅茬(含清運(yùn))、秋耕(犁地、旋耕)”的經(jīng)營(yíng)主體每畝補(bǔ)助52元；對(duì)實(shí)施“滅茬(含清運(yùn))、秋耕(犁地、旋耕)”兩個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)主體每畝補(bǔ)助10元，并下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施。

(一)鎮(zhèn)干部行政調(diào)配與零度績(jī)效

根據(jù)《決定》內(nèi)容，岔鎮(zhèn)政府結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足的實(shí)際情況，經(jīng)研究決定，對(duì)三個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施每畝補(bǔ)助52元，同時(shí)還需農(nóng)戶(hù)每畝繳納48元，雙方協(xié)作出資形成“政府52+農(nóng)戶(hù)48方案”來(lái)雇傭機(jī)器完成三個(gè)環(huán)節(jié)的全方位托管。但在這一政策執(zhí)行時(shí)，D村農(nóng)戶(hù)均已完成“收獲”環(huán)節(jié)，無(wú)法按照政策要求實(shí)現(xiàn)三個(gè)環(huán)節(jié)全方位托管；且絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)認(rèn)為每畝地繳納48元過(guò)于高昂，表現(xiàn)出拒絕合作的傾向。因此，“政府52+農(nóng)戶(hù)48方案”擱淺，未實(shí)現(xiàn)政策落地。

考慮到這一實(shí)際情況，岔鎮(zhèn)結(jié)合市場(chǎng)行情后決定為每畝地“滅茬”這一環(huán)節(jié)單獨(dú)補(bǔ)助12元，以此來(lái)解決堆積在地里無(wú)處安放的秸稈。D村村干部基于岔鎮(zhèn)決議，以每畝地補(bǔ)助12元的價(jià)格聯(lián)系“滅茬”經(jīng)營(yíng)主體入地，機(jī)器入地后為追求經(jīng)濟(jì)效益加快工作進(jìn)度，致使“滅茬”效果不佳。且經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)為每畝12元補(bǔ)助遠(yuǎn)低于工作成本，在工作兩天后，“滅茬”經(jīng)營(yíng)主體不再前往D村進(jìn)行滅茬工作。此時(shí)政策執(zhí)行半途而廢，績(jī)效產(chǎn)出近乎于零。

(二)村干部初次調(diào)整與績(jī)效激活

播種日期漸進(jìn)，堆放在地中的玉米秸稈再不處理將會(huì)影響農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)，農(nóng)戶(hù)的不滿(mǎn)情緒也愈發(fā)高漲。2021年2月，D村村兩委召集村民小組組長(zhǎng)以及20位村民代表協(xié)商秸稈處理方案。村支書(shū)說(shuō)道：“其實(shí)我們也在反思，我們不能光覺(jué)得把政策執(zhí)行下去就行了，還得想辦法讓老百姓都滿(mǎn)意，在這方面我們村干部確實(shí)也有責(zé)任”，“再說(shuō)了，村兩委哪一家最少不都有個(gè)十來(lái)畝地，我們自己也得種田，也得找個(gè)辦法處理自己地里的玉米秸稈啊。”此時(shí)村干部已充分認(rèn)識(shí)到自己肩負(fù)幫助農(nóng)戶(hù)處理秸稈并使之滿(mǎn)意的重?fù)?dān)。因此，在考慮到鎮(zhèn)政府財(cái)政補(bǔ)貼不足的實(shí)際情況后，D村村委會(huì)主動(dòng)提出在政府每畝“滅茬”補(bǔ)助12元的基礎(chǔ)上，D村村委會(huì)每畝補(bǔ)助20元，同時(shí)農(nóng)戶(hù)每畝需交納20元，將“滅茬”和“翻地”兩道工序納入此次方案補(bǔ)助范圍，形成“政府12+村委20+農(nóng)戶(hù)20方案”。在意識(shí)到自身治理責(zé)任后，D村村委首次與政府、農(nóng)戶(hù)共同承擔(dān)機(jī)械處理費(fèi)用。

此后，村支書(shū)主動(dòng)聯(lián)系“滅茬”服務(wù)主體，要求前來(lái)D村進(jìn)行示范作業(yè)，并邀請(qǐng)D村農(nóng)戶(hù)前往查看示范效果。2月23日，“滅茬”服務(wù)主體前往D村展開(kāi)示范作業(yè)，經(jīng)農(nóng)戶(hù)考察實(shí)際滅茬效果后主要有以下意見(jiàn)：一是“滅茬”質(zhì)量低下，地里殘茬數(shù)量多，需進(jìn)行二次人工處理；二是每畝地20元費(fèi)用較高，僅進(jìn)行“滅茬”環(huán)節(jié)便可，“翻地”環(huán)節(jié)可自行處理。最后僅有39%的農(nóng)戶(hù)愿意出資參與這一方案。(1)此處及文中后續(xù)數(shù)據(jù)均來(lái)源于筆者2021年5月2日到5月18日在D村調(diào)研期間收集整理的調(diào)查問(wèn)卷。眼見(jiàn)D村農(nóng)戶(hù)合作意愿不強(qiáng)，同時(shí)基于被舉報(bào)“亂收費(fèi)”的擔(dān)憂(yōu)，D村村委便將這一方案放棄。

(三)村干部二次調(diào)適與績(jī)效升級(jí)

春耕漸進(jìn)，為農(nóng)戶(hù)提供處理地中玉米秸稈的方法迫在眉睫。在此情境下，一方面D村村委面臨著完成來(lái)自岔鎮(zhèn)政府禁燃任務(wù)的壓力，但另一方面又要幫助農(nóng)民尋找出路，探尋新形勢(shì)下玉米秸稈處理的好辦法，全力幫助農(nóng)民做好春播準(zhǔn)備。3月中旬，D村再次召集村兩委成員、村民小組組長(zhǎng)以及村民代表開(kāi)會(huì)，D村村干部積極聽(tīng)取村民代表所提出的農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多輪協(xié)商，會(huì)議決定為減輕農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)，機(jī)器處理工序由“滅茬”“翻地”兩項(xiàng)減少為“滅茬”一項(xiàng)，原先的農(nóng)戶(hù)每畝出資20元下調(diào)為10元，村委補(bǔ)助由20元調(diào)整為10元，正式形成“政府12+村委10+農(nóng)戶(hù)10方案”。

第二天由D村村支書(shū)起草了關(guān)于這一方案的“申請(qǐng)報(bào)告”遞交給岔鎮(zhèn)政府，這一調(diào)適后的方案得到岔鎮(zhèn)政府認(rèn)可。于是D村村委通過(guò)村內(nèi)高音喇叭向農(nóng)戶(hù)公布這一實(shí)施方案。D村村委以協(xié)作為導(dǎo)向，為各家各戶(hù)講明機(jī)械處理的利弊；以參與為關(guān)鍵，制作《秸稈處理意愿及信息登記表》摸排各戶(hù)機(jī)械處理秸稈的意愿情況。經(jīng)過(guò)入戶(hù)講解后，有84%的D村農(nóng)戶(hù)贊同“政府12+村委10+農(nóng)戶(hù)10方案”，愿意與政府以及村委共擔(dān)機(jī)械處理費(fèi)用。與此同時(shí)，村委及時(shí)安排機(jī)器入地“滅茬”，而機(jī)械處理過(guò)后剩余的秸稈殘茬，由農(nóng)戶(hù)集中到地頭路邊再經(jīng)村委會(huì)統(tǒng)一清理，以參與為關(guān)鍵，聯(lián)結(jié)家戶(hù)協(xié)同治理。有D村農(nóng)戶(hù)說(shuō)道：“村委會(huì)那么積極，一畝地愿意出10塊錢(qián)幫我們解決地里的秸稈，而且我們自己出的錢(qián)也不多，那我們肯定也愿意配合?！北M管有93%的D村農(nóng)戶(hù)在由機(jī)械處理后對(duì)自家土地進(jìn)行了二次人工處理，但仍有高達(dá)71%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為機(jī)械處理極大減輕了其生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，更有76%的農(nóng)戶(hù)表示愿意明年繼續(xù)與政府、村委合作雇傭機(jī)器處理地里的玉米秸稈。

2021年岔鎮(zhèn)D村機(jī)械處理了約2000畝秸稈，無(wú)農(nóng)戶(hù)焚燒秸稈。D村村干部通過(guò)對(duì)岔鎮(zhèn)“秸稈治理政策”的積極調(diào)適，提升了政策績(jī)效，實(shí)現(xiàn)了“由禁到治”的秸稈積極性治理轉(zhuǎn)型。

三、雙重調(diào)適：在政策執(zhí)行中提高績(jī)效的內(nèi)在機(jī)制分析

(一)壓力下的調(diào)適行為是績(jī)效優(yōu)化的動(dòng)力

基層干部面臨問(wèn)責(zé)壓力時(shí)往往出現(xiàn)兩種面向的執(zhí)行策略：一是行政性執(zhí)行。在目標(biāo)責(zé)任制的壓力之下，基層政府往往采用行政方式提升自身的調(diào)適能力，但這一方式使得基層社會(huì)治理出現(xiàn)行政化特征，從而帶來(lái)一系列問(wèn)題[15]，主要表現(xiàn)為形式主義、政策的變通性執(zhí)行以及政策抵制等。二是治理性執(zhí)行。當(dāng)壓力較大時(shí)，執(zhí)行主體會(huì)較好地執(zhí)行政策，出現(xiàn)“治理式執(zhí)行”的現(xiàn)象[16]，做出面向基層民眾的治理行為?；鶎痈刹拷巧缪菰从诖迩f內(nèi)部“身份標(biāo)簽”與外部賦權(quán)。來(lái)自不同方向的權(quán)力授予致使村干部承擔(dān)雙重責(zé)任：一是自上而下的行政吸納代理機(jī)制使其負(fù)有行政執(zhí)行責(zé)任，這意味著行政系統(tǒng)內(nèi)的剛性問(wèn)責(zé)；二是自下而上的村莊代理人的身份屬性意味著社會(huì)治理責(zé)任，村民自治初定角色使其面臨柔性社會(huì)壓力。雙重權(quán)力來(lái)源、多重任務(wù)重壓要求基層干部發(fā)揮角色主體性，同時(shí)擔(dān)負(fù)行政執(zhí)行責(zé)任與社會(huì)治理責(zé)任。

政策績(jī)效依附于基層干部行動(dòng)策略，社會(huì)問(wèn)責(zé)壓力成為行動(dòng)策略轉(zhuǎn)向的重大勢(shì)能。首先，村莊生活共同體催生情感聯(lián)結(jié)，情感聯(lián)結(jié)規(guī)制基層干部政策執(zhí)行取向，變行政性剛性政策執(zhí)行為情感性調(diào)適政策執(zhí)行。其次，治理性情境演進(jìn)助長(zhǎng)社會(huì)問(wèn)責(zé)主體問(wèn)責(zé)勢(shì)能。政策績(jī)效受制于政策時(shí)效的容納度，即必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)予以政策落地。春耕漸進(jìn)便意味著政策時(shí)效底線(xiàn)愈近，而農(nóng)戶(hù)基于自身糧食生產(chǎn)利益訴求，對(duì)基層干部施加的社會(huì)問(wèn)責(zé)壓力呈規(guī)模性增長(zhǎng)?；鶎痈刹繛橄馍鐣?huì)問(wèn)責(zé)，基于民眾心理預(yù)期做出政策調(diào)適行為，滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)內(nèi)源性、根本性訴求，既達(dá)成了秸稈禁燃的政策預(yù)期績(jī)效，又在互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)了政策溢出績(jī)效。

(二)面向治理的調(diào)適性政策執(zhí)行是提高政策績(jī)效的基礎(chǔ)

良好的政策執(zhí)行力，既是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可靠保障，也是發(fā)揮政策效能的有力砝碼。[17]而具有能動(dòng)性的基層政策執(zhí)行者，經(jīng)常能夠運(yùn)用一系列社會(huì)性技巧來(lái)解讀政策目標(biāo)，創(chuàng)新執(zhí)行行為。[18]調(diào)適性政策執(zhí)行具有兩個(gè)面向：一是模糊政策目標(biāo)，忽視政策執(zhí)行適宜性，象征性執(zhí)行或變通性執(zhí)行致使政策執(zhí)行阻滯的行政面向；二是基于政策學(xué)習(xí)，開(kāi)放決策議程，達(dá)成政策創(chuàng)新的治理面向。不同面向的調(diào)適性政策執(zhí)行是取得差異化績(jī)效的重要因素，基于治理的調(diào)適性政策執(zhí)行是提升政策績(jī)效的基礎(chǔ)。治理取向的調(diào)適性政策執(zhí)行，根據(jù)所在地政策受眾的關(guān)鍵特征、心理期許等因素進(jìn)行政策調(diào)適，在不改變政策本身合法性的基礎(chǔ)上增強(qiáng)其合理性，調(diào)和與現(xiàn)實(shí)治理情境的契合度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策績(jī)效高度提升。

D村實(shí)現(xiàn)“由禁到治”的秸稈積極性治理轉(zhuǎn)型這一過(guò)程，可以看出：第一，面向治理的調(diào)適性政策執(zhí)行的前提是政策執(zhí)行者與政策受眾的良性互動(dòng)。政策主客體間的協(xié)同性與交互性決定政策績(jī)效的高低。通過(guò)責(zé)任共擔(dān)、協(xié)作出資提升基層干部公信力，搭建政策容錯(cuò)的蓄水池同時(shí)，構(gòu)建政策執(zhí)行主客體價(jià)值立場(chǎng)一致，激活農(nóng)戶(hù)有序參與，從而增強(qiáng)政策執(zhí)行力。第二，協(xié)商共議是面向治理的調(diào)適性政策執(zhí)行的核心。基層干部在政策執(zhí)行中通過(guò)政策協(xié)商摸底農(nóng)戶(hù)出資的心理預(yù)期，創(chuàng)設(shè)農(nóng)戶(hù)參與空間，回應(yīng)民眾訴求；同時(shí)在政策執(zhí)行中調(diào)適方案以提升農(nóng)戶(hù)參與意愿，匹配方案文本與農(nóng)戶(hù)參與能力連接點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)規(guī)模性參與共擔(dān)方案，促使政策真正落地。第三，監(jiān)督有效是創(chuàng)設(shè)政策執(zhí)行透明性空間的重要基礎(chǔ)。面向治理的調(diào)適性政策執(zhí)行是內(nèi)生性的政策調(diào)適行為。以往政策執(zhí)行模式，多是自上而下的政策灌輸模式，而政策執(zhí)行調(diào)適行為擺脫了體制運(yùn)行內(nèi)的行政依附，依托現(xiàn)有信息公開(kāi)機(jī)制使方案制定與政策實(shí)施透明，保障民意偏好。以民眾全過(guò)程參與貫穿知情、溝通與反饋環(huán)節(jié)，破解政策執(zhí)行監(jiān)督真空的困境，使政策執(zhí)行始終保持在民情期待與有效監(jiān)督的平衡點(diǎn)。

(三)融入式的角色調(diào)適是增進(jìn)政策績(jī)效的關(guān)鍵

政策角色調(diào)適是指基層干部基于治理共同體和身份認(rèn)知在特定治理情境中對(duì)自身角色進(jìn)行調(diào)適的行為。公共政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行主體的素質(zhì)。[19]履責(zé)意識(shí)是履責(zé)能力的基礎(chǔ)性前提，而履責(zé)能力是履責(zé)意識(shí)的發(fā)展性條件，兩者互構(gòu)生成政策角色調(diào)適的履責(zé)方向。履責(zé)方向形塑角色調(diào)適，從而產(chǎn)生不同類(lèi)型的政策執(zhí)行方式：一是命令式角色調(diào)適，即在責(zé)任認(rèn)知上壓力與拉力相主導(dǎo)，履責(zé)行動(dòng)只遵循“應(yīng)盡之責(zé)”運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，缺乏“愿盡之責(zé)”的內(nèi)生拉力，在命令式角色調(diào)適下不斷強(qiáng)化自身“執(zhí)行者”角色認(rèn)知；二是融入式角色調(diào)適，即在異質(zhì)性角色扮演下，兼及多重角色行為規(guī)范，并做出符合角色期望的積極性履責(zé)行為，本質(zhì)上是履行超越自身客觀責(zé)任之外的主觀責(zé)任。

融入式的角色調(diào)適要求政策執(zhí)行者代入治理情境，通過(guò)角色轉(zhuǎn)換將自己視為治理行動(dòng)中的責(zé)任主體，與其他主體協(xié)商共治，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力，最終達(dá)成政策績(jī)效的提升。融入式的角色調(diào)適的內(nèi)涵包括三個(gè)方面：第一，積極性責(zé)任認(rèn)知是角色調(diào)適行為的前提。政策角色調(diào)適本質(zhì)上是在差異化角色定位下調(diào)適自身在政策執(zhí)行中的角色實(shí)踐，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)主體互動(dòng)下的角色融入。責(zé)任定位決定責(zé)任實(shí)踐。責(zé)任實(shí)踐的首要前提便是要意識(shí)到自身在生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任，在責(zé)任邊界不明的政策環(huán)境中，強(qiáng)化客觀執(zhí)行責(zé)任與主觀認(rèn)知責(zé)任的聯(lián)結(jié)，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同對(duì)接，在保證政策預(yù)期績(jī)效的同時(shí)帶來(lái)政策溢出績(jī)效。第二，責(zé)任交互是角色調(diào)適的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯?；鶎痈刹康摹跋荣x角色”定位使其具有農(nóng)民身份屬性。作為政策受眾，政策是否切合生產(chǎn)實(shí)際，對(duì)干部個(gè)人也具有相同影響；而作為政策執(zhí)行者，“角色融入”后的基層干部負(fù)有落實(shí)政策執(zhí)行、提升政策績(jī)效的責(zé)任，同時(shí)還擔(dān)負(fù)著政策受眾即農(nóng)戶(hù)的角色期望。第三，責(zé)任分解是角色調(diào)適的優(yōu)化手段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)治理是責(zé)任交互系統(tǒng)的“一體兩翼”，農(nóng)戶(hù)在耕地上進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)的同時(shí)，建構(gòu)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的和諧關(guān)系同樣是不可忽視的責(zé)任。這意味著生態(tài)治理性責(zé)任與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性責(zé)任彼此交融。在政策方案中，“滅茬”是生態(tài)治理性責(zé)任的現(xiàn)實(shí)性體現(xiàn)，“翻地”則是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性責(zé)任。就履責(zé)主體來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性責(zé)任本應(yīng)由農(nóng)戶(hù)自行承擔(dān)，村干部在治理責(zé)任與生產(chǎn)責(zé)任捆綁之下，以責(zé)任分解規(guī)范責(zé)任錯(cuò)位，以責(zé)任歸位降低履責(zé)成本。

(四)有效的政策文本調(diào)適是提升政策績(jī)效的核心

在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)，地方政府與基層官員往往基于利益“過(guò)濾”機(jī)制，在執(zhí)行政策時(shí)以自己的利益損益值作為對(duì)策參數(shù)，受損越多，越不樂(lè)于執(zhí)行，乃至抵制、變換。[20] 就基層干部調(diào)適策略來(lái)看，主要有三種類(lèi)型的文本調(diào)適：一是行政變通性文本調(diào)適，政策價(jià)值取向秉承“精英主義”，依托體制機(jī)制內(nèi)政府官員對(duì)自身政策執(zhí)行力感知，封閉政策議程下的內(nèi)部調(diào)整，而缺乏對(duì)“需求側(cè)”感知的行政主導(dǎo)；二是權(quán)威協(xié)同性文本調(diào)適，這一政策文本調(diào)適聯(lián)結(jié)行政權(quán)威與地方權(quán)威，將村莊內(nèi)部具有公共權(quán)威的村干部納入調(diào)適過(guò)程，以“效用”為中心調(diào)適政策；三是角色融入式文本調(diào)適，即基層干部在政策制定、執(zhí)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)融入式的角色代入后再次將政策文本進(jìn)行調(diào)適。這一文本調(diào)適開(kāi)放參與渠道，傾聽(tīng)民眾訴求，給予精準(zhǔn)化回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)民眾參與和基層干部政策調(diào)適互構(gòu)，在反復(fù)互動(dòng)中校準(zhǔn)政策文本與民眾訴求契合度。有效的政策文本調(diào)適即角色融入式文本調(diào)適?；鶎痈刹炕诂F(xiàn)實(shí)性治理情境，通過(guò)與政策受眾之間的政策協(xié)商，使得政策文本朝向政策受眾的政策預(yù)期方向做出的調(diào)整行為。多強(qiáng)調(diào)與利益相關(guān)者主體的互動(dòng)，依據(jù)政策目標(biāo)的調(diào)適需要，與執(zhí)行場(chǎng)域中各參與主體達(dá)成“調(diào)適性聯(lián)結(jié)”[21]。

一項(xiàng)公共政策得以有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于基于現(xiàn)實(shí)性治理情境對(duì)政策文本做出調(diào)適，使得政策達(dá)到“因地制宜”的效果。只有角色融入式文本調(diào)適，即有效的文本調(diào)適才能帶來(lái)政策績(jī)效的提升。有效的政策文本調(diào)適建立在以下兩個(gè)方面之上。一是基于村莊特點(diǎn)的文本調(diào)適是增進(jìn)政策績(jī)效的基礎(chǔ)。政策環(huán)境既是政策制定的影響因素，同時(shí)又是在政策實(shí)施中取得政策績(jī)效的核心變量。依托政策實(shí)施的政策環(huán)境調(diào)適政策，變“目標(biāo)—責(zé)任”為“價(jià)值—回應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)政策文本與政策環(huán)境的交互優(yōu)化。依據(jù)政策環(huán)境調(diào)適后的政策文本呈現(xiàn)出參與多元、上下聯(lián)動(dòng)、責(zé)任匹配的特征，從而具有推動(dòng)政策績(jī)效的內(nèi)生性動(dòng)力。二是基于“以人民為中心”價(jià)值取向的文本調(diào)適是優(yōu)化政策績(jī)效的關(guān)鍵。在公共政策的制定過(guò)程中，政策主體必須基于對(duì)形勢(shì)的判斷和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要，在諸多政策目標(biāo)與價(jià)值取向間有所選擇和取舍。[22]與“精英主義”“效用”的政策目標(biāo)相反，“以人民為中心”的價(jià)值取向要求基層干部在政策執(zhí)行過(guò)程中傾聽(tīng)政策受眾群體間的個(gè)體化訴求與群體化訴求，以民意為基礎(chǔ)回應(yīng)表征性訴求的同時(shí)，察覺(jué)并回應(yīng)深層性訴求，既依據(jù)農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)調(diào)整合作方案，又為農(nóng)戶(hù)在禁燃政策之下找尋秸稈便利化處理方式。

四、調(diào)適與績(jī)效：理解政策績(jī)效提升路徑的模型

調(diào)適與績(jī)效緊密相關(guān)，在政策執(zhí)行中也因政策文本調(diào)適與政策角色調(diào)適的程度不同，從而使政策績(jī)效呈現(xiàn)差異化表征。D村村干部在政策執(zhí)行過(guò)程中提升績(jī)效的核心在于“雙重調(diào)適”，由政策文本調(diào)適和政策角色調(diào)適所形塑的政策績(jī)效為理解績(jī)效差異和提升政策績(jī)效提供了解釋路徑。

(一)有效的政策調(diào)適與政策績(jī)效緊密相關(guān)

基層干部是政策執(zhí)行的責(zé)任主體。作為一種責(zé)任的政策執(zhí)行，意味著需要在科層體系中“責(zé)任—問(wèn)責(zé)”互動(dòng)關(guān)系下實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。能否實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)，在很大程度上取決于基層干部在政策執(zhí)行中的行動(dòng)邏輯和策略選擇。調(diào)適是中國(guó)公共政策的核心[23]，也是基層干部政策執(zhí)行的重要行動(dòng)策略?；鶎痈刹康恼{(diào)適行為通過(guò)匹配政策環(huán)境，創(chuàng)設(shè)參與空間以聯(lián)結(jié)政策執(zhí)行者與政策受眾，在政策變現(xiàn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期績(jī)效的同時(shí)，往往伴隨著政策溢出績(jī)效。有效的政策調(diào)適取決于三個(gè)影響要素：

一是基層干部的調(diào)適能力。政策執(zhí)行是執(zhí)行者(組織或人員)與受影響者之間就目標(biāo)和手段做相互調(diào)適的一個(gè)過(guò)程。[24](P.172)調(diào)適能力作為治理能力的重要組成部分，是治理能力的重要體現(xiàn)，同時(shí)也是有效的政策調(diào)適所需要的官員履職能力的內(nèi)在要求。調(diào)適能力體現(xiàn)在對(duì)政策本身進(jìn)行“調(diào)整”與“適應(yīng)”，在行政吸納社會(huì)下促使公共參與，以政策協(xié)商聯(lián)結(jié)集體合作行動(dòng)，由此帶來(lái)基層政權(quán)政策執(zhí)行適用性、靈活性與回應(yīng)性。二是基層干部的積極性責(zé)任認(rèn)知。責(zé)任認(rèn)知是調(diào)適方向的前因變量，影響調(diào)適的方向與程度。責(zé)任認(rèn)知是主觀性的，只有基層官員主觀上具備發(fā)展性責(zé)任認(rèn)知，才會(huì)在客觀上做出積極性的履職行為。[25]積極性責(zé)任認(rèn)知使得基層干部在面臨行動(dòng)策略選擇時(shí)優(yōu)先采用符合理性判斷和治理要求的行動(dòng)規(guī)范，以責(zé)任擔(dān)當(dāng)抽象出“價(jià)值—手段”的運(yùn)行邏輯與實(shí)踐理路，降低價(jià)值沖突的傾向風(fēng)險(xiǎn)。三是包容性的治理環(huán)境。包容性的治理環(huán)境是高質(zhì)量政策調(diào)適的基礎(chǔ)性要素。包容性的治理環(huán)境首先使得基層干部在政策執(zhí)行中具有相當(dāng)程度的自主性，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境靈活采用合法手段將政策進(jìn)行調(diào)適，增強(qiáng)其合理性，使之與農(nóng)民利益具有更高水平的契合度。同時(shí)，包容性治理情境下可吸納其他主體共同參與治理行動(dòng)，增強(qiáng)政策調(diào)適的合法性與科學(xué)性。在保證政策調(diào)適高質(zhì)量的前提下，將調(diào)適后的政策運(yùn)用到具體治理實(shí)踐中，必然能夠帶來(lái)政策執(zhí)行績(jī)效的高度提升。

(二)文本調(diào)適與角色調(diào)適：影響政策績(jī)效的兩個(gè)變量

通過(guò)對(duì)D村村干部在“秸稈治理”政策落地過(guò)程中的分析發(fā)現(xiàn)，基層干部不僅限于執(zhí)行政策，還通過(guò)對(duì)政策文本與自身角色的有機(jī)調(diào)適，在調(diào)適中帶來(lái)政策績(jī)效的高度提升，實(shí)現(xiàn)了秸稈有效治理。從D村政策執(zhí)行的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，其政治影像呈現(xiàn)為文本調(diào)適與角色調(diào)適內(nèi)在機(jī)理的調(diào)適性治理。在實(shí)踐中，基層干部政策執(zhí)行績(jī)效受到文本調(diào)適與角色調(diào)適兩個(gè)要素的影響。

第一個(gè)影響要素是政策角色調(diào)適。庫(kù)珀將行政人員的責(zé)任分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任兩個(gè)方面，客觀責(zé)任與來(lái)自外部的影響因素有關(guān)，主觀責(zé)任則與我們內(nèi)心的觀念和想法，即對(duì)自身責(zé)任的認(rèn)識(shí)有關(guān)。[26](P.74)具備行政倫理的基層干部在政策執(zhí)行中既要滿(mǎn)足自上而下的官員行為準(zhǔn)則，又要做出符合自下而上的民眾對(duì)基層干部這一角色的行為期待?；鶎痈刹勘旧碡?fù)有在政策執(zhí)行中提升政策績(jī)效的治理性責(zé)任。角色調(diào)適的程度越高，基層干部在政策執(zhí)行中取得的績(jī)效就越高，呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。

第二個(gè)影響要素是政策文本調(diào)適。政策適用性與政策績(jī)效高度關(guān)聯(lián)。政策的規(guī)定符合基層實(shí)際情況，那政策適用性就高，可操作性就強(qiáng)，執(zhí)行難度降低，政策績(jī)效就高。[13]從治理實(shí)踐來(lái)看，政策變現(xiàn)的過(guò)程面臨著復(fù)雜多變的政策環(huán)境，政策環(huán)境的動(dòng)態(tài)性與不可控性使得政策績(jī)效具有波動(dòng)性與不確定性。政策文本具有可塑性，基層干部基于現(xiàn)實(shí)性治理情境，對(duì)政策本身做出相應(yīng)調(diào)整以?xún)?yōu)化政策文本，在政策演進(jìn)中通過(guò)漸進(jìn)調(diào)適可提升政策文本的耦合度和協(xié)同度。文本調(diào)適符合治理情境的程度越高，政策績(jī)效就越高。

從總體上來(lái)看，如圖1所示，基層干部角色調(diào)適與文本調(diào)適程度越高，政策績(jī)效就越高。

圖1 政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適與政策績(jī)效關(guān)系

(三)雙重調(diào)適與政策績(jī)效的互動(dòng)模型

基層干部依據(jù)所面臨的政策環(huán)境，在政策執(zhí)行中采取響應(yīng)性策略實(shí)現(xiàn)規(guī)則遵從[27]的同時(shí)，基于政策認(rèn)同與身份共情的觀念認(rèn)知，采取調(diào)適行為形塑政策績(jī)效的行為邏輯。在政策執(zhí)行過(guò)程中，根據(jù)調(diào)適的程度可將基層干部的調(diào)適行為分為兩大類(lèi)別：一是僅有政策文本調(diào)適而無(wú)政策角色調(diào)適的變通性調(diào)適，在生態(tài)治理行動(dòng)中，此類(lèi)調(diào)適在權(quán)力空間下對(duì)政策文本進(jìn)行有限度的調(diào)整與適應(yīng)，保證政策自上而下傳達(dá)，產(chǎn)生政策績(jī)效；二是在政策角色調(diào)適基礎(chǔ)上進(jìn)行政策文本調(diào)適的治理性調(diào)適，這一類(lèi)調(diào)適中積極性履責(zé)主體激發(fā)合作治理的內(nèi)生動(dòng)力，以角色調(diào)適行為調(diào)整角色擔(dān)當(dāng)，既滿(mǎn)足先賦角色定位要求，又在政策執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)自我角色期待，充當(dāng)著“政策執(zhí)行者”與“責(zé)任同擔(dān)者”的雙重角色。

基層干部的文本調(diào)適與角色調(diào)適共同影響著政策績(jī)效。在實(shí)踐中，政策文本調(diào)適與政策角色調(diào)適的程度是存在差異的，對(duì)于政策文本以及自身角色定位的調(diào)適程度不同，政策績(jī)效也呈現(xiàn)出不同程度的差異。政策文本調(diào)適與政策角色調(diào)適兩個(gè)變量組合產(chǎn)生不同的政策績(jī)效類(lèi)型。具體來(lái)說(shuō)有四種類(lèi)型：1.A類(lèi)型：較強(qiáng)政策文本調(diào)適和較強(qiáng)政策角色調(diào)適下形成的治理型績(jī)效。政策主體在能提供更優(yōu)渥的公共服務(wù)的同時(shí)，政策主體與政策受體的關(guān)系最為融洽，政策受眾的政策滿(mǎn)意度更高，但相對(duì)而言要付出較多的治理成本。2.B類(lèi)型：較弱政策文本調(diào)適和較強(qiáng)政策角色調(diào)適下形成的價(jià)值型績(jī)效。當(dāng)基層干部發(fā)生較強(qiáng)的角色調(diào)適行為后，在包容性治理情境下，其自身責(zé)任觀念的積極性轉(zhuǎn)變必然帶來(lái)較強(qiáng)的政策文本調(diào)適，因此，B類(lèi)基本上不會(huì)在具體的治理情境中出現(xiàn)。3.C類(lèi)型：較弱政策文本調(diào)適和較弱政策角色調(diào)適下形成的管理型績(jī)效?；鶎痈刹坎⑽磳?duì)自身在治理中的角色進(jìn)行積極性轉(zhuǎn)型，也并未對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，僅是對(duì)上級(jí)傳達(dá)政策的遵守執(zhí)行行為，因此難以帶來(lái)政策績(jī)效的提升，是四類(lèi)中政策績(jī)效最低的一類(lèi)行為模式。4.D類(lèi)型：較強(qiáng)政策文本調(diào)適和較弱政策角色調(diào)適下形成的效用型績(jī)效?；鶎痈刹恳延型ㄟ^(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行調(diào)適以適應(yīng)面臨的復(fù)雜治理情境，從而提升政策績(jī)效的行動(dòng)，但并未清楚地意識(shí)到自身在治理中的角色定位，往往不能采用更為有效的調(diào)適行動(dòng)將政策績(jī)效進(jìn)一步提升。

但值得注意的是，在實(shí)踐中政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適的程度并非一成不變的，而是伴隨著基層干部調(diào)適策略的轉(zhuǎn)換出現(xiàn)變化，政策績(jī)效也隨之呈現(xiàn)波動(dòng)，并在A、C、D三種績(jī)效類(lèi)型間進(jìn)行動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化。C類(lèi)型是政策執(zhí)行的原初樣態(tài)，來(lái)自上級(jí)的政策得以很快落實(shí)，出現(xiàn)政策執(zhí)行的“一刀切”現(xiàn)象，對(duì)政策能否取得預(yù)期績(jī)效并未高度重視。C類(lèi)型向A類(lèi)型轉(zhuǎn)換需要兩個(gè)條件：一是基層干部的積極性責(zé)任認(rèn)知覺(jué)醒；二是橫向與縱向的政策執(zhí)行壓力加大。而當(dāng)橫向與縱向的政策執(zhí)行壓力變大時(shí)，C類(lèi)型會(huì)向D類(lèi)型轉(zhuǎn)換。當(dāng)D類(lèi)型責(zé)任意識(shí)覺(jué)醒，并在文本調(diào)適中呈現(xiàn)出角色調(diào)適的行為樣態(tài)，則會(huì)向A類(lèi)型發(fā)生轉(zhuǎn)換。反之，A類(lèi)型也會(huì)不同程度地向C、D兩類(lèi)型轉(zhuǎn)換，隨之政策績(jī)效變低。政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適與政策績(jī)效的關(guān)系互動(dòng)模型為我們理解為何同一政策在不同地區(qū)取得差異化政策績(jī)效提供了一個(gè)合理的解釋性框架。

圖2 政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適與政策績(jī)效的關(guān)系互動(dòng)模型

五、結(jié)論與啟示

有效和成功的政策執(zhí)行是國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵。[28]政策執(zhí)行一直以來(lái)都是學(xué)界熱議的核心問(wèn)題，但從總體上來(lái)看，學(xué)界多從政策執(zhí)行低效的原因出發(fā)探討相應(yīng)對(duì)策以提升政策績(jī)效。而關(guān)于政策績(jī)效提升的手段，多從合作治理、考核激勵(lì)、高層推動(dòng)、政策自身質(zhì)量以及政策執(zhí)行能力來(lái)加以解釋。但一項(xiàng)政策能否取得政策制定者的預(yù)期效果，與政策執(zhí)行者有著不可分割的關(guān)系。基層干部作為行政體制末梢內(nèi)的工作人員，直接面向廣大民眾，承擔(dān)著將政策“落地”的任務(wù)，其對(duì)于政策文本以及自身角色的理解在很大程度上決定著政策績(jī)效。因此，與過(guò)往研究思路不同，本文試圖從基層干部在政策執(zhí)行過(guò)程中“雙重調(diào)適”的角度來(lái)解釋政策績(jī)效提升的原因。

本文提出“雙重調(diào)適”的概念，即政策角色調(diào)適與政策文本調(diào)適來(lái)解釋政策績(jī)效提升的內(nèi)在機(jī)制。政策角色調(diào)適是指基層干部基于治理共同體和身份認(rèn)知在特定治理情境中對(duì)自身角色進(jìn)行調(diào)適的行為，本質(zhì)上是履行超越自身客觀責(zé)任之外的主觀責(zé)任。政策文本調(diào)適是指基層干部基于現(xiàn)實(shí)性治理情境，通過(guò)與政策受眾之間的政策協(xié)商，使得政策文本朝向政策受眾的政策預(yù)期方向做出的調(diào)整行為，強(qiáng)調(diào)對(duì)于政策本身的調(diào)適。無(wú)論是角色調(diào)適還是文本調(diào)適，毫無(wú)疑問(wèn)都可以帶來(lái)政策績(jī)效的提升。正向的政策文本調(diào)適是提高績(jī)效的核心，而融入式的角色調(diào)適是增進(jìn)政策績(jī)效的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，本文以政策文本調(diào)適與政策角色調(diào)適作為影響政策績(jī)效的變量，搭建政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適與政策績(jī)效之間的互動(dòng)模型，為我們理解為何同一政策在不同地區(qū)取得不同程度的政策績(jī)效提供了一個(gè)合理的解釋性框架。

如何提升政策績(jī)效是亟需解決的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，基層干部在政策執(zhí)行過(guò)程中的“雙重調(diào)適”不僅帶來(lái)了農(nóng)民對(duì)政策認(rèn)可基礎(chǔ)上政策績(jī)效的提升，更提高了農(nóng)民對(duì)基層干部的信任度，只有在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上執(zhí)行政策，農(nóng)民才能真正作為參與者融入鄉(xiāng)村治理行動(dòng)?？茖芋w制下對(duì)于基層干部傳統(tǒng)的考核、激勵(lì)只能帶來(lái)政策績(jī)效的短期提升，只有基層干部自身責(zé)任意識(shí)的提升從而在政策執(zhí)行中發(fā)生角色調(diào)適，才能帶來(lái)高質(zhì)量的政策績(jī)效。同時(shí)，必須意識(shí)到協(xié)商有效是實(shí)現(xiàn)政策文本調(diào)適以及政策角色調(diào)適的核心，只有通過(guò)有效的協(xié)商才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民深度參與性與政府高度回應(yīng)性交互，帶來(lái)高政策執(zhí)行效能。更要注意提升基層干部的政策調(diào)適能力，變行政型政策執(zhí)行為調(diào)適性政策執(zhí)行，在與農(nóng)民互動(dòng)中落實(shí)責(zé)任的多維擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)“共治、共建、共享”。