王燦友 姜韓

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府;政策工具;LDA模型;政策文本

0引言

伴隨以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展，深刻改變著社會(huì)公眾生活方式，也潛移默化地拓展了政府治理新領(lǐng)域[1]。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”。通過(guò)對(duì)服務(wù)、治理、決策、運(yùn)營(yíng)等模式的技術(shù)賦能改善，數(shù)字政府建設(shè)為進(jìn)一步緩解并解決公眾教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、貧困治理、氣候變化、環(huán)境污染、公共安全、民生服務(wù)等面臨的困境提供了豐富而可靠的選擇[2-3]。因此，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)成為政府行政效率和履職水平的外在表現(xiàn)，更成為我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

建設(shè)數(shù)字政府是基于信息時(shí)代背景下的政府變革回應(yīng)，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)、完善數(shù)字政府治理體系已成為政府改革的主旋律之一[4]。當(dāng)前，我國(guó)部分地方政府紛紛出臺(tái)并公開(kāi)數(shù)字政府建設(shè)政策文本。政策文本對(duì)政府未來(lái)若干年宏觀規(guī)劃進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的基本原則、主要目標(biāo)、發(fā)展主線、重要舉措、措施保障等做出了詳細(xì)說(shuō)明，是一項(xiàng)結(jié)合國(guó)家到地方、全局到局部、宏觀與微觀的系統(tǒng)性工作。數(shù)字政府建設(shè)必然離不開(kāi)政策的保障與引導(dǎo)，我國(guó)部分地方政府在近三年出臺(tái)了相關(guān)數(shù)字政府政策，為相關(guān)的政策研究提供了豐富的資料來(lái)源。現(xiàn)有大多數(shù)研究未能結(jié)合政策文本進(jìn)行深入分析，使一些重要經(jīng)驗(yàn)知識(shí)不能得到開(kāi)發(fā)利用。另外，政策文本中的內(nèi)容大都為非結(jié)構(gòu)化的文本數(shù)據(jù)，難以進(jìn)行直觀理解并獲取全方位的政策信息。數(shù)字政府政策實(shí)施過(guò)程中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題有待進(jìn)一步探討。基于此，本文首先搜集并整理已出臺(tái)的關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的政策文本，借鑒政策工具理論并基于LatentDirichletAllocation（LDA）主題挖掘模型實(shí)現(xiàn)對(duì)政策文本內(nèi)容分析。具體而言，主要研究問(wèn)題為：（1）根據(jù)政策工具理論視角，我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的政策分布狀態(tài)如何？（2）不同類型的政策工具下，其主題模型又有何差別與聯(lián)系？（3）對(duì)于我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)層面，如何進(jìn)一步深化相關(guān)政策建議？

1文獻(xiàn)綜述

近兩年，“數(shù)字政府”成為研究的一大熱點(diǎn)，并呈現(xiàn)兩類研究趨勢(shì)。一類研究側(cè)重論述數(shù)字政府觸發(fā)的變革[2-3，5]、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[6]，存在問(wèn)題及成因[7-8]等。汪玉凱[5]提出數(shù)字政府建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)由物理碎片化到虛擬空間整體性的轉(zhuǎn)變、政府管理由封閉到開(kāi)放的轉(zhuǎn)變、政府內(nèi)部治理由部門協(xié)調(diào)到整體協(xié)同的轉(zhuǎn)變、政府運(yùn)行由傳統(tǒng)的手工作業(yè)到智能智慧的轉(zhuǎn)變等。王謙等[6]圍繞技術(shù)維度、組織維度、動(dòng)態(tài)維度、知識(shí)管理維度、社會(huì)維度等方面分析了“數(shù)字政府”建設(shè)過(guò)程中存在的可能風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在數(shù)字政府建設(shè)中，難免存在業(yè)務(wù)規(guī)劃不精準(zhǔn)、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源難共享、地區(qū)發(fā)展不平衡、政企合作不到位等問(wèn)題[3]，而破解這樣的難題需要深刻理解數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵與現(xiàn)有政府治理特征（科層體制、屬地管理原則、條塊分割、公私合作機(jī)制等），從而能夠做出正確的歸因并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑[3]。

更多的研究側(cè)重論述數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐推進(jìn)[9-14]。英國(guó)、美國(guó)、韓國(guó)、澳大利亞、新加坡等國(guó)家已逐步實(shí)現(xiàn)從電子政務(wù)到智能政府的轉(zhuǎn)型，數(shù)字政府建設(shè)處于領(lǐng)先水平[9]。英國(guó)政府陸續(xù)頒布了“UKDigitalStrategy”“GovernmentTransformationStrategy2017to2020”;美國(guó)政府于2012年也推出了關(guān)于“DigitalGovernment：Buildinga21stCenturyPlatformtoBetterServetheAmericanPeople”的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略文件。此外，韓國(guó)、新加坡、澳大利亞等國(guó)家也成立專門機(jī)構(gòu)并出臺(tái)相應(yīng)政策推進(jìn)政府?dāng)?shù)字服務(wù)智能化，也為我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)提供了良好的借鑒[9-10]。中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心發(fā)布的《2019年中國(guó)數(shù)字政府服務(wù)能力評(píng)估總報(bào)告》顯示，我國(guó)已有10個(gè)省級(jí)地方政府出臺(tái)數(shù)字政府規(guī)劃計(jì)劃[2]。在政策研究方法，許多地方政府規(guī)范頂層設(shè)計(jì)、基層創(chuàng)新、技術(shù)支撐、氛圍營(yíng)造等方面措施與要求;在實(shí)踐應(yīng)用層面，“一云兩端，三群四聯(lián)”（一云：政務(wù)云;兩端：PC端、移動(dòng)端;三群：民眾、企業(yè)、政府;四聯(lián)：省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)）的數(shù)字政府建設(shè)模式已逐漸凸顯。圍繞公共服務(wù)、社會(huì)治理、決策支持、示范應(yīng)用等方面，涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀示范：如聚焦公共服務(wù)便民化的上海政務(wù)“一網(wǎng)通辦”“閩政通”APP;聚焦社會(huì)治理精準(zhǔn)化的平安青島·視頻云解析中心、浙江省風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng);聚焦決策支持的北京市升級(jí)版“智慧園區(qū)”、山東省財(cái)政大數(shù)據(jù)平臺(tái)等。

綜上所述，目前數(shù)字政府政策文獻(xiàn)研究集中在數(shù)字政府建設(shè)觸發(fā)的變革成效和數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐探索領(lǐng)域[15-17]。然而，數(shù)字政府作為數(shù)字技術(shù)與政府治理融合下的新發(fā)展模式，對(duì)其政策文本進(jìn)行系統(tǒng)化、針對(duì)性分析的研究相對(duì)較少。一方面，對(duì)于我國(guó)數(shù)字政府政策體系以及我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)缺乏良好政策指導(dǎo)背后存在的問(wèn)題鮮有描述;另一方面，未能針對(duì)現(xiàn)有的政策文本進(jìn)行系統(tǒng)分析與深入挖掘。因此，本文聚焦我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的政策文本，通過(guò)政策工具方法對(duì)我國(guó)省級(jí)政府層面出臺(tái)的數(shù)字政府政策文本進(jìn)行分類解析，在分類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步采取LDA主題模型對(duì)各類型下的政策主題進(jìn)行構(gòu)建;最后將政策工具使用與LDA主題模型分析結(jié)果合理關(guān)聯(lián)，以提出數(shù)字政府建設(shè)的政策建議，建立科學(xué)完善的數(shù)字政府政策指引。

2研究框架、方法與模型

2.1研究框架

依據(jù)本文研究問(wèn)題，遵循研究框架，其基本研究框架包括四個(gè)過(guò)程：（1）樣本數(shù)據(jù)收集;（2）政策工具理論分析;（3）主題模型挖掘;（4）政策建議提出。各部分研究過(guò)程、主要內(nèi)容、邏輯關(guān)系見(jiàn)圖1。

2.2研究過(guò)程與方法

2.2.1樣本數(shù)據(jù)收集

通過(guò)政府門戶網(wǎng)站，檢索數(shù)字政府相關(guān)政策文本，根據(jù)上述章節(jié)圍繞數(shù)字政府的定義，本文檢索省級(jí)政府層面（包括直轄市）的有關(guān)數(shù)字政府的現(xiàn)行政策。為保證數(shù)據(jù)來(lái)源準(zhǔn)確，遵循以下原則進(jìn)行數(shù)據(jù)收集：①標(biāo)題中包含“數(shù)字政府”“政府?dāng)?shù)字化”“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”等關(guān)鍵詞;②標(biāo)題中不含上述關(guān)鍵詞，但政策內(nèi)容與數(shù)字政府密切相關(guān)，比如“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“數(shù)字+省份（名稱）”等;③政策文本類型為法律法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、綱要、指導(dǎo)意見(jiàn)、指南、行動(dòng)計(jì)劃、方案、通知、公告、辦法、條例等，會(huì)議記錄、會(huì)議要點(diǎn)、總結(jié)報(bào)告、工作要點(diǎn)、新聞報(bào)道等文件不納入研究范疇。最終收集到13個(gè)省份數(shù)據(jù)，如表1所示。

2.2.2政策工具理論

政策工具，即實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段[18-19]。很多學(xué)者根據(jù)不同劃分依據(jù)對(duì)政策工具進(jìn)行了針對(duì)性分類。比較典型有：Howlett等[18]根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度，提出了基于強(qiáng)制型、混合型、自愿型三種政策工具。Rothwell等[19]提出了基于供給側(cè)、需求側(cè)、環(huán)境側(cè)的政策分類工具，被研究者廣泛應(yīng)用于新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策[20]、低碳政策[21]、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策[22]、大數(shù)據(jù)政策[23]等多個(gè)領(lǐng)域的政策文本分析。

值得注意的是，由于政策研究涉及的主題范疇及其治理風(fēng)格迥異，政策工具的選擇并未形成一套嚴(yán)格的規(guī)則體系用以指導(dǎo)與遵循，甚至部分學(xué)者將不同類型的政策工具類型進(jìn)行了重新組合與多維化架構(gòu)。不同的政策工具對(duì)于不同政策分析的影響也存在差異，因此采用合理的分析框架是研究具有解釋力度的前提。借鑒已有研究[19-23]，本文采用Rothwell和Zegveld的分類模型。該方法包括：（1）供給側(cè)的政策工具。表現(xiàn)為政策對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展的推動(dòng)力，即通過(guò)對(duì)人才、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、信息等要素直接加大供給投入力度。具體措施涵蓋：人才培養(yǎng)與激勵(lì)、科技資金與技術(shù)支持、基礎(chǔ)支撐與制度保障、數(shù)據(jù)共享與管理等方面。（2）需求側(cè)的政策工具。表現(xiàn)為政策對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展的拉力，即通過(guò)政府采購(gòu)、創(chuàng)建示范工程、服務(wù)外包等形式降低數(shù)字政府發(fā)展的市場(chǎng)障礙。具體措施涵蓋：政府采購(gòu)、創(chuàng)建示范應(yīng)用、對(duì)外承包、價(jià)格補(bǔ)貼、決策支持等。（3）環(huán)境側(cè)的政策工具。表現(xiàn)為政策對(duì)數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展環(huán)境的影響力，即通過(guò)合理設(shè)置財(cái)務(wù)金融、法規(guī)管制、稅收制度等環(huán)境因素以促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展。具體措施涵蓋：法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、對(duì)接協(xié)同等。各具體措施的具體闡述如表2所示。

2.2.3LDA模型

LDA（LatentDirichletAllocation）主題模型是一種經(jīng)典的無(wú)監(jiān)督學(xué)習(xí)方法，也是主題建模常用算法之一。它的核心算法基于兩個(gè)基本原則：（1）每篇文檔都由若干主題生成;（2）每個(gè)主題則都由若干個(gè)詞生成?；谏鲜鲈瓌t，LDA方法將詞、主題、文檔結(jié)合在一起，構(gòu)成一個(gè)三層貝葉斯概率模型[24]，詳見(jiàn)圖2。

其中：方框字母K代表主題個(gè)數(shù);N代表文檔的單詞數(shù);M表示分析文檔的個(gè)數(shù);而α為每篇文檔的主題分布（先驗(yàn)狄利克雷分布）參數(shù)，是一個(gè)K維向量;θi代表文檔i的主題分布;zij代表文檔i中第j個(gè)單詞的主題編號(hào)，服從多項(xiàng)式分布;wij表示特定的單詞，服從多項(xiàng)式分布;β代表每個(gè)主題的單詞分布（先驗(yàn)狄利克雷分布）參數(shù);φij代表主題zij的單詞分布。

具體應(yīng)用時(shí)，首先依據(jù)上述政策工具理論視角整理的三種類型政策文本作為初步語(yǔ)料庫(kù)，而后去除與研究無(wú)關(guān)的空格、數(shù)字、詞語(yǔ)（比如：省，浙江省，山東省這樣的字眼）等，并進(jìn)行停用詞處理，再運(yùn)用jiebaR分詞工具對(duì)文本進(jìn)行分詞處理;繼而，計(jì)算核心詞匯和核心詞組，得出不同類型的政策工具下的高頻詞匯并繪制相應(yīng)云圖;最后，構(gòu)建LDA模型參數(shù)并計(jì)算每種類型下的主題強(qiáng)度分布。整個(gè)文本挖掘過(guò)程基于R語(yǔ)言實(shí)現(xiàn)的，并將RStudio作為政策文本預(yù)處理和LDA主題建模的開(kāi)發(fā)工具。

3結(jié)果分析

3.1政策工具運(yùn)用分析

3.1.1基于政策工具的總體分析

根據(jù)對(duì)上述政策文本進(jìn)行編碼分析，最終匯總結(jié)果如圖3?？梢钥闯?，近些年，我國(guó)省級(jí)地方政府出臺(tái)的數(shù)字政府政策兼顧了需求側(cè)、供給側(cè)、環(huán)境側(cè)三種政策工具，三種類型的政策工具分布較為均衡。其中，需求側(cè)占比36.78%，供給側(cè)占比31.31%，環(huán)境側(cè)占比31.91%。整體而言，我國(guó)省級(jí)地方政府圍繞政策示范應(yīng)用、政策推力支持、政策環(huán)境保障等三方面對(duì)數(shù)據(jù)政府建設(shè)給予了較為均衡的重視程度。

3.1.2不同類型政策工具的維度分析

不同類型政策工具維度下，其應(yīng)用政策類型的占比如圖4～6所示。

從圖4可以看出，政府應(yīng)用供給側(cè)政策工具的次數(shù)依次為基礎(chǔ)支撐與制度保障（59.61%）、數(shù)據(jù)共享與管理（16.23%）、科技資金與技術(shù)支持（15.18%）、人才培養(yǎng)與激勵(lì)（8.98%）。其中，基礎(chǔ)支撐與制度保障的占比最大，說(shuō)明我國(guó)一方面對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的基建問(wèn)題非常重視;另一方面，地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的保障措施，為數(shù)字政府建設(shè)及發(fā)展強(qiáng)化了堅(jiān)實(shí)的制度保障。可以看出，數(shù)字政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是數(shù)字政府建設(shè)的基石，而相關(guān)的制度保障措施則促進(jìn)政務(wù)運(yùn)行、企業(yè)服務(wù)、行業(yè)管理等相關(guān)資源的有效配置[25-26]。相比之下，數(shù)據(jù)共享與管理（16.23%）與科技資金與技術(shù)支持（15.18%）則處于劣勢(shì)地位，政府需更進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)資源體系中的管理工作。尤其是，人才資源是推進(jìn)數(shù)字政府的關(guān)鍵要素，而相關(guān)的人才培養(yǎng)與激勵(lì)（8.98%）措施體現(xiàn)較少，應(yīng)引起政府的足夠關(guān)注。

對(duì)于需求側(cè)維度而言（圖5），決策支持（38.14%）、創(chuàng)建示范應(yīng)用（33.08%）、公共服務(wù)（24.37%）是最主要使用的三種政策工具。從這三種種類可以看出，我國(guó)地方政府正積極主動(dòng)地以需求的方式拉動(dòng)數(shù)字政府發(fā)展。顯然，數(shù)字政府的建設(shè)有利于政府領(lǐng)導(dǎo)及行政人員提高工作效率，能夠充分利用空間數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、多領(lǐng)域行業(yè)數(shù)據(jù)全面發(fā)揮政府公共治理方面的決策能力，而這反過(guò)來(lái)也能進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的決心。當(dāng)然，通過(guò)在應(yīng)急、消防、氣象、交通、城管等層面創(chuàng)建示范應(yīng)用工程，及圍繞城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老、社區(qū)、旅游、脫貧等方面實(shí)施一體化、便捷化、智能化的公共服務(wù)與管理，則可有力拉動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。然而，對(duì)外承包（2.99%）、政府采購(gòu)（1.42%）政策措施極為單?。▋r(jià)格補(bǔ)貼甚至呈現(xiàn)出0%的尷尬局面），可考慮在后續(xù)出臺(tái)的政策文本中加強(qiáng)。政府在未來(lái)的規(guī)劃中可考慮充分利用外包政策，不僅可有效解決相關(guān)技術(shù)及管理問(wèn)題，也可提升民眾對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)永葆積極性，使公民、企業(yè)、政府共同參與并受惠于數(shù)字政府的建設(shè)與發(fā)展。

對(duì)于環(huán)境側(cè)政策工具應(yīng)用（圖6），法規(guī)管制（36.93%）擺在了首要的位置，體現(xiàn)出地方政府在數(shù)字政府建設(shè)中構(gòu)建制度健全規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)安全保障決心。除此之外，對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的整體目標(biāo)規(guī)劃（32.57%）設(shè)立、部門流程（包括業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)等）對(duì)接協(xié)同（29.08%）聯(lián)動(dòng)體系構(gòu)筑，政府也較為重視。一方面，政府特別強(qiáng)化宏觀層次上的目標(biāo)規(guī)劃，以此指導(dǎo)“數(shù)字政府”建設(shè)的總體架構(gòu)（管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)）及其細(xì)化的指標(biāo)任務(wù)分解工作;另一方面，在總體框架的架構(gòu)下，構(gòu)建數(shù)據(jù)無(wú)縫流動(dòng)、流程持續(xù)優(yōu)化、線上線下融合的業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)體系對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)也至關(guān)重要。然而，金融支持（1.41%）的措施卻極為單薄，若沒(méi)有金融和財(cái)政方面的有利環(huán)境，多數(shù)的企業(yè)主體介入數(shù)字政府建設(shè)較為困難，政府需要在金融支持層面提出針對(duì)性措施。

綜上，我國(guó)地方政府出臺(tái)的數(shù)字政府建設(shè)的政策在政策工具分布上呈現(xiàn)較為均衡的整體態(tài)勢(shì)，有利于為數(shù)字政府的建設(shè)與發(fā)展提供全方位支持。但在具體設(shè)計(jì)時(shí)，各部分政策工具的差異性仍較為顯著（尤其是需求側(cè)的價(jià)格補(bǔ)貼、對(duì)外承包、政府采購(gòu);環(huán)境側(cè)的金融支持的提出缺乏詳細(xì)的針對(duì)性措施），尤其在政企合作層面體現(xiàn)不明顯。政策工具的使用需進(jìn)一步強(qiáng)化措施全面性、針對(duì)性，并且要緊密結(jié)合政策多主體特征，以構(gòu)造政府的數(shù)字政府戰(zhàn)略發(fā)展和整體布局。

3.2LDA模型分析

依賴于上述政策工具視角分類，本文在進(jìn)行LDA模型分析之前，繪制了三種不同類型政策工具視角下的詞云圖（圖7）。圖7比較直觀地展示了重要的詞頻信息，圖中字體越大表明該詞語(yǔ)被提及的次數(shù)越多，從而幫助人們快速獲取重要信息，把握政策文本內(nèi)容重點(diǎn)。從三副子圖中，明顯可以看到，除了數(shù)字、建設(shè)、平臺(tái)、數(shù)據(jù)、政府、服務(wù)等公共屬性單詞外，不同類型政策工具的聚焦點(diǎn)分別為：（1）保障、制度、支撐、資源等：（2）決策、信息、公共服務(wù)、治理等;（3）協(xié)同、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、統(tǒng)一、體系等。據(jù)此，可以大概了解各地方政府關(guān)心的問(wèn)題，從而為地方政府進(jìn)一步制定相關(guān)政策提供決策依據(jù)和方向。

主題個(gè)數(shù)確定是LDA模型重點(diǎn)與難點(diǎn)。在主題建模環(huán)節(jié)，本文采用Gibbs采樣技術(shù)，基于對(duì)數(shù)似然（Loglikelihood）與復(fù)雜度（Perplexity）兩個(gè)參數(shù)判斷主題數(shù)量，并將LDA模型的兩個(gè)超參數(shù)設(shè)置為α=0.10，β=0.02，迭代次數(shù)為5000[27]。經(jīng)檢驗(yàn)，各個(gè)政策工具下主題個(gè)數(shù)最優(yōu)均為6個(gè)，每個(gè)主題詞的累計(jì)隸屬概率、其常見(jiàn)的關(guān)鍵主題詞（取前8個(gè)主題詞）見(jiàn)表3所示。

從主題詞分布，可以清晰了解到現(xiàn)階段的政策主要圍繞各種手段進(jìn)行展開(kāi)。如表3所示，供給側(cè)政策工具中，Topic-G3是數(shù)字政府建設(shè)最為關(guān)注主題，表現(xiàn)為政府在數(shù)字政府建設(shè)中建立健全相應(yīng)的制度管理辦法，而Topic-G2則反映出政府加快完善基礎(chǔ)設(shè)施體系。值得注意的是，Topic-G4、Topic-G5、Topic-G6均出現(xiàn)了“平臺(tái)”關(guān)鍵主題詞，一方面印證了平臺(tái)思維在數(shù)字政府建設(shè)中的關(guān)鍵作用，另一方面也體現(xiàn)了平臺(tái)治理措施的落實(shí)重點(diǎn)要圍繞供給側(cè)政策展開(kāi)[28]。結(jié)合供給側(cè)的其他主題，可以得出，在供給側(cè)方面，數(shù)字政府建設(shè)的政策邏輯為：政府以建設(shè)統(tǒng)一數(shù)字服務(wù)平臺(tái)為中介，注重支撐平臺(tái)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)與完善治理過(guò)程中的制度保障，尤其是重點(diǎn)建立并完善數(shù)據(jù)采集、共享、開(kāi)放、維護(hù)、管理長(zhǎng)效機(jī)制。

而在需求側(cè)政策工具中，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的政策著力點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)主題：Topic-X4與Topic-X6。進(jìn)一步分析可以得出，數(shù)字政府建設(shè)實(shí)質(zhì)是建設(shè)服務(wù)型政府，手段在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精準(zhǔn)化與公共服務(wù)便民化。而Topic-X4主要體現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)為政府人員提供更多的決策支持，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的精準(zhǔn)化;而Topic-X6主要體現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)描述的愿景，即達(dá)到什么目標(biāo)類型下的“公共服務(wù)便民化”。結(jié)合需求側(cè)的其他主題，可以得出，在需求側(cè)方面，數(shù)字政府建設(shè)的政策邏輯為：政府以創(chuàng)建示范應(yīng)用為龍頭，數(shù)字化服務(wù)（側(cè)重公共服務(wù)）與數(shù)字化治理（側(cè)重社會(huì)治理）是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政務(wù)應(yīng)用的兩翼，在公民“看得著”（門戶層）及“看不到”（應(yīng)用層）兩方面實(shí)現(xiàn)惠民服務(wù)。

同樣，對(duì)于環(huán)境側(cè)政策而言，Topic-H6與Topic-H3是占比最大的兩個(gè)主題，而在這兩個(gè)主題下，“政務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一”主題詞出現(xiàn)了交叉重疊現(xiàn)象，說(shuō)明數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中強(qiáng)化“資源整合，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”與“部門協(xié)同，全面推進(jìn)”的重要性。一方面，數(shù)字政府建設(shè)要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化思想，積極制定標(biāo)準(zhǔn)體系并統(tǒng)籌布局標(biāo)準(zhǔn)化工作思路;另一方面，也全面協(xié)同、整合各級(jí)政府部門已有政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，利用標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同思路破除“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)政務(wù)業(yè)務(wù)與數(shù)組資源的互聯(lián)互通。同樣，在環(huán)境側(cè)方面，數(shù)字政府建設(shè)的政策邏輯為：數(shù)字政府樹(shù)立“戰(zhàn)略設(shè)計(jì)一張圖”與“資源布局一盤棋”的發(fā)展思想，通過(guò)構(gòu)建數(shù)據(jù)鏈，并與數(shù)字政府技術(shù)與保障架構(gòu)體系交織在一起，圍繞標(biāo)準(zhǔn)化思想部署數(shù)據(jù)傳播鏈（基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)服務(wù)層、應(yīng)用支撐、應(yīng)用層、門戶層），真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的共同維護(hù)和利用，為數(shù)字政府建設(shè)提供重要支撐。

此外，根據(jù)文檔-主題（document-topic）分布，繪制了13個(gè)省級(jí)政府層面文檔（document）與主題（topic）之間的聯(lián)系（表4）。表中概率值的含義為該主題在某篇文檔上的分布概率。該值反映了該主題對(duì)此文檔的重要程度，值越大，表明文檔被主題定義的程度越大。從表4可以看出，相較于其他省份，福建、廣東、山東、浙江、湖北等省份在各個(gè)政策工具下涵蓋的概率值差異性并不明顯，說(shuō)明這幾個(gè)省份在出臺(tái)相關(guān)政策文本系統(tǒng)性、全面性較強(qiáng)。而其他省份更為側(cè)重電子政務(wù)或數(shù)字政府基礎(chǔ)建設(shè)層面，比如北京更為注重?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)或中心建設(shè)，貴州則更為看重?cái)?shù)字政府技術(shù)支撐作用。

4數(shù)字政府建設(shè)政策建議

（1）促進(jìn)政策工具結(jié)構(gòu)合理。由于我國(guó)數(shù)字政府仍然處于初步建立階段，任何政策措施的運(yùn)用都處于“摸著石頭過(guò)河”的嘗試階段，要立足實(shí)際情況，兼顧供給型、環(huán)境型、需求型三類基本政策工具，促使三者在建設(shè)應(yīng)用中平衡使用，建立合理的結(jié)構(gòu)，降低可能存在的機(jī)會(huì)成本。不要過(guò)分依靠基礎(chǔ)保障只著眼于打牢基礎(chǔ)設(shè)施和平臺(tái)基礎(chǔ)，還應(yīng)該著力增加人才培養(yǎng)、資金與技術(shù)投入等工具的使用，鼓勵(lì)政府與企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)合作共同培養(yǎng)滿足數(shù)字政府建設(shè)需求的人才，建立人才培養(yǎng)基地，多種要素共同發(fā)揮作用推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。合理增加環(huán)境型政策工具的使用強(qiáng)度，不僅僅要營(yíng)造合適的氛圍打破各種障礙還要積極拓寬渠道，吸引社會(huì)資源參與到數(shù)字政府建設(shè)中。尤其在金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠等政策工具的使用頻次上，要重視他們對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的激勵(lì)和調(diào)節(jié)作用，要建立長(zhǎng)效機(jī)制，吸引更多的社會(huì)組織與企業(yè)參與到政策執(zhí)行過(guò)程中。提高需求型政策工具的使用比重，積極利用服務(wù)外包、政府采購(gòu)及相應(yīng)的政策工具組合來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求，突顯需求型政策工具對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的拉動(dòng)和穩(wěn)定作用。

（2）增強(qiáng)政策工具的可操作性。就目前所發(fā)布的政策文件，指導(dǎo)性類型居多的情況下，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行力不強(qiáng)，應(yīng)多側(cè)重于在后續(xù)發(fā)布一些可操作性政策文本作為補(bǔ)充。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)確定歸口管理部門，促使不同的部門能夠根據(jù)指導(dǎo)性文件確定的長(zhǎng)期建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行細(xì)致的建設(shè)步驟說(shuō)明。同時(shí)從以下幾個(gè)方面增強(qiáng)其操作性：推動(dòng)居民參與公共決策，由于居民是數(shù)字政府建設(shè)的最直接受益者，也是最大體量的利益相關(guān)者，通過(guò)居民參與政策決策，能夠篩選出哪些政策工具是接受度高、易于實(shí)施的;明晰數(shù)字政府建設(shè)政策中某些制度規(guī)定的邊界和范圍，由于文本制度設(shè)計(jì)可能存在著模糊表達(dá)，使得政策主題在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)理解偏差。只有通過(guò)進(jìn)一步的劃分和明確，才能夠使得不同的部門及時(shí)履行職責(zé)，擔(dān)起責(zé)任;增強(qiáng)對(duì)實(shí)際建設(shè)工作的監(jiān)督工作，建立準(zhǔn)確、高效的考核評(píng)價(jià)體系的同時(shí)，為避免“表格評(píng)估”，掩蓋真實(shí)政策執(zhí)行情況，可以成立專門的工作小組等實(shí)地調(diào)研考察情況，從而加強(qiáng)對(duì)于實(shí)際操作情況的監(jiān)督。

（3）切實(shí)完善相關(guān)要素。通過(guò)分析13份政策文本可以發(fā)現(xiàn)，政府為了完善數(shù)字政府建設(shè)提出了多元化的政策措施，但是在推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的多元化主體和創(chuàng)造性變革等方面做得還不夠。僅僅是對(duì)于如何建設(shè)平臺(tái)等做出規(guī)定并沒(méi)有提出相應(yīng)的建議，很多政府部門在監(jiān)督保障中僅僅提及建立制度體系，而沒(méi)有切實(shí)的明確主體，忽略了數(shù)字政府建設(shè)的緊迫性和重要性。從主體角度來(lái)說(shuō)政府應(yīng)該積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與數(shù)字政府建設(shè)，當(dāng)前政策中涉及到社會(huì)組織、家庭與社區(qū)的政策工具較少，社會(huì)力量參與數(shù)字政府建設(shè)的積極性和重要作用并沒(méi)有得到有效發(fā)揮，這些都應(yīng)是在更大范圍更深層次建設(shè)數(shù)字政府要考慮的問(wèn)題。

（4）強(qiáng)化政策主體協(xié)同觀念。政策制定并不是一蹴而就的也不是由某個(gè)單一政策主體決定的，在數(shù)字政府建設(shè)政策的制定和后續(xù)的修訂上加強(qiáng)不同部門之間的溝通與合作是必要的。以往在制定諸如貫徹落實(shí)人口統(tǒng)計(jì)等傳統(tǒng)型政策時(shí)會(huì)習(xí)慣性按照職責(zé)、能力、層級(jí)的大小將任務(wù)進(jìn)行條條塊塊的分割，使得不同部門能清晰明了地完成歸屬于自己的部分。但數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)特殊的系統(tǒng)工程，“煙囪林立”的情況不利于其整合資源，發(fā)揮最優(yōu)效用，所以在政策制定時(shí)就要積極促進(jìn)各政策主體間加強(qiáng)溝通合作，盡量保持整體建設(shè)步伐相對(duì)統(tǒng)一。同時(shí)，政策制定主體應(yīng)具備前瞻性的大局觀，設(shè)想建設(shè)的機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，在推出新政策的同時(shí)要審視之前的政策：有沒(méi)有被切實(shí)執(zhí)行，產(chǎn)生了怎樣的政策效果，得到了哪些反饋意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，保持政策的“一脈相承”，并積極推動(dòng)一些政策創(chuàng)新在其他部門、領(lǐng)域、地區(qū)的推廣應(yīng)用。

5結(jié)語(yǔ)

本文基于政策工具視角，對(duì)近三年以來(lái)省級(jí)政府層面出臺(tái)的數(shù)字政府政策文本進(jìn)行了深入分析，首先通過(guò)政策工具視角解析發(fā)現(xiàn)：我國(guó)地方政府出臺(tái)的數(shù)字政府建設(shè)的政策在政策工具分布上呈現(xiàn)較為均衡的整體態(tài)勢(shì)，但在具體設(shè)計(jì)時(shí)，需求側(cè)的價(jià)格補(bǔ)貼、對(duì)外承包、政府采購(gòu)，環(huán)境側(cè)的金融支持等政策工具較為匱乏，尤其在政企合作層面體現(xiàn)不明顯。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)不同類型政策工具下的LDA主題模型深入挖掘，對(duì)數(shù)字政府政策進(jìn)行了深入挖掘與邏輯分析，提出了每種政策工具類型下的數(shù)字政府建設(shè)的政策邏輯，并對(duì)省級(jí)差異進(jìn)行了說(shuō)明。最后，結(jié)合上述兩部分研究結(jié)論，圍繞促進(jìn)政策工具結(jié)構(gòu)合理、增強(qiáng)政策工具的可操作性、切實(shí)完善相關(guān)要素、強(qiáng)化政策主體協(xié)同觀念等四方面提出了針對(duì)性政策建議，以期能夠豐富和深化數(shù)字政府研究領(lǐng)域的視角和方法，并為相關(guān)建設(shè)政策的完善與實(shí)施提供優(yōu)化建議。