翟暉 司佳

【摘要】在國(guó)家深化政府采購制度改革、主管部門國(guó)家衛(wèi)生健康委大力開展規(guī)范和加強(qiáng)政府采購管理三年專項(xiàng)行動(dòng)的大背景下，我單位改變了原采購管理的無序和分散的狀態(tài)，強(qiáng)化了采購工作的歸口管理，完善了內(nèi)部管理程序，規(guī)范了集中采購的方式和流程。但是，由于采購工作政策性強(qiáng)且更新快、關(guān)注度高且風(fēng)險(xiǎn)大、涉及部門眾多且管理鏈條長(zhǎng)，為了兼顧國(guó)家、單位、市場(chǎng)主體及內(nèi)部機(jī)構(gòu)等多方利益，新制度試行期間也暴露出一些問題亟待解決。本文基于內(nèi)部控制理論，重點(diǎn)識(shí)別、評(píng)估新制度試行期間采購管理中的問題和風(fēng)險(xiǎn)，提出建立適合機(jī)關(guān)特點(diǎn)的采購管理機(jī)制，進(jìn)一步完善采購管理制度和管理流程。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部控制理論；采購需求；業(yè)務(wù)歸口

研究背景

“誰采購、誰負(fù)責(zé)”

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過《深化政府采購制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》）。《深改方案》強(qiáng)調(diào)，“深化政府采購制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任”。在今后一個(gè)時(shí)期，以強(qiáng)化采購人主體責(zé)任為核心，全面落實(shí)“誰采購、誰負(fù)責(zé)”的原則將是采購人必須準(zhǔn)確把握的新任務(wù)新要求。在此背景下，采購人進(jìn)一步強(qiáng)化政府采購工作的內(nèi)控管理體系建設(shè)顯得尤為重要。

增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、做到“兩個(gè)維護(hù)”

2020年，國(guó)家衛(wèi)生健康委連續(xù)印發(fā)《國(guó)家衛(wèi)生健康委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)政府采購管理工作的通知》（國(guó)衛(wèi)財(cái)務(wù)函〔2020〕250號(hào)）和《國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于全面落實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)政府采購管理三年專項(xiàng)行動(dòng)工作的通知》（國(guó)衛(wèi)辦財(cái)務(wù)函〔2020〕633號(hào)）。國(guó)家衛(wèi)生健康委開展全系統(tǒng)2020年-2022年規(guī)范和加強(qiáng)政府采購管理專項(xiàng)行動(dòng)，要求各預(yù)算單位要高度重視，提高政治站位，進(jìn)一步增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，深刻認(rèn)識(shí)規(guī)范和加強(qiáng)政府采購管理工作的重要意義和重要作用，嚴(yán)格依法采購，嚴(yán)格按照程序采購，嚴(yán)格監(jiān)督管理。

推進(jìn)“放管服”、提高風(fēng)險(xiǎn)防控

近年來，國(guó)家逐年加大對(duì)院校的資金投入力度，以支持“中國(guó)醫(yī)學(xué)衛(wèi)生健康研究和教育的核心基地，中國(guó)醫(yī)學(xué)衛(wèi)生健康事業(yè)的先進(jìn)思想源和強(qiáng)勁動(dòng)力源”的總體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，國(guó)家大力推進(jìn)“放管服”改革，科研院所、高等院校自主支配人財(cái)物的權(quán)力不斷擴(kuò)大，廉政風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大，因而要求科研院所、高等院校不斷提升內(nèi)部治理和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。財(cái)政性資金的使用要依法實(shí)施政府采購。政府采購活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，也是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)。

對(duì)標(biāo)分析

內(nèi)控采購政策

1.采購范圍更廣

新制度相關(guān)定義主要來源于《政府采購法》及其實(shí)施條例。如，本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。但國(guó)家采購相關(guān)政策辦法規(guī)范要求的是屬于政府采購范圍內(nèi)的，政府采購是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。新制度是規(guī)范院校機(jī)關(guān)使用納入院校機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理的各類資金組織的貨物、工程和服務(wù)采購活動(dòng)均適用，采購管理規(guī)范范圍更廣。

2.采購組織形式更細(xì)

按照《政府采購法》，政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕55號(hào)），相關(guān)概念包括政府集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目、部門集中采購項(xiàng)目和分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)。新制度規(guī)定院校機(jī)關(guān)采購組織形式包括政府集中采購、院校機(jī)關(guān)集中采購和部門自行采購，相比國(guó)家政府采購要求，新制度按照品目和限額進(jìn)行更細(xì)化的分類規(guī)范要求。

3.采購方式更多樣

按照《政府采購法》，采購方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。按照《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)），政府采購方式還包括競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式。除此之外，新制度根據(jù)本單位采購管理實(shí)際需要，增加了比選、直接派單和直接協(xié)議采購方式，并降低貨物和服務(wù)政府采購方式限額。

內(nèi)控管理規(guī)范

1.采購決策機(jī)制基本建立

《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕99號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）要求完善決策機(jī)制。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部政府采購事項(xiàng)集體研究、合法性審查和內(nèi)部會(huì)簽相結(jié)合的議事決策機(jī)制。新制度明確院校機(jī)關(guān)采購領(lǐng)導(dǎo)小組為院校機(jī)關(guān)采購工作的決策機(jī)構(gòu)，全面領(lǐng)導(dǎo)院校機(jī)關(guān)的采購工作。

2.歸口管理基本實(shí)現(xiàn)

歸口管理是根據(jù)本單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理?！吨笇?dǎo)意見》要求采購人明確內(nèi)部歸口管理部門，具體負(fù)責(zé)本單位、本系統(tǒng)的政府采購執(zhí)行管理。新制度規(guī)定成立由資產(chǎn)中心、院校辦公室、工程、后勤、信息化、教學(xué)服務(wù)等業(yè)務(wù)的主管部門（處室）組成的采購工作小組，負(fù)責(zé)院校機(jī)關(guān)采購業(yè)務(wù)的實(shí)施工作，并確定院校機(jī)關(guān)采購工作小組歸口采購范圍及分工，另外明確資產(chǎn)中心為采購歸口管理部門，與內(nèi)控規(guī)范歸口管理要求相符。

3.采購管控點(diǎn)基本覆蓋

采購管控包括采購申請(qǐng)與審核、采購組織形式確定、采購方式確定及變更、采購驗(yàn)收4個(gè)環(huán)節(jié)，其中采購申請(qǐng)與審核環(huán)節(jié)管控點(diǎn)包括單位采購審核分級(jí)授權(quán)機(jī)制、單位業(yè)務(wù)歸口部門與財(cái)務(wù)歸口部門審核內(nèi)容。采購組織形式確定環(huán)節(jié)管控點(diǎn)包括單位政府集中采購組織形式及范圍標(biāo)準(zhǔn)、單位自行采購組織形式及范圍標(biāo)準(zhǔn)。采購方式確定及變更環(huán)節(jié)管控點(diǎn)主要是單位采購方式確定及變更的主體、權(quán)限、程序。采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)管控點(diǎn)單位采購驗(yàn)收主體、程序及結(jié)果應(yīng)用。

問題難點(diǎn)

由于采購工作政策性強(qiáng)且更新快、關(guān)注度高且風(fēng)險(xiǎn)大、涉及部門眾多且管理鏈條長(zhǎng)，為了兼顧國(guó)家、單位、市場(chǎng)主體及內(nèi)部機(jī)構(gòu)等多方利益，新制度試行后也暴露出一些問題亟待解決，尤其是非采購方面的其他問題。

業(yè)務(wù)歸口不到位

新制度試行期間各部門、各學(xué)院提出的一些采購申請(qǐng)，比如各種設(shè)備的維修、辦公用品、消防設(shè)施用品、圖書、教學(xué)或科研用軟件等。這些采購申請(qǐng)?zhí)岢龅牟块T一般都是采購內(nèi)容的最終使用者，他們往往把花錢等同于采購，把采購申請(qǐng)的審批代替事項(xiàng)審批。從大量零散的采購申請(qǐng)中發(fā)現(xiàn)，本應(yīng)按照業(yè)務(wù)歸口的事項(xiàng)、由業(yè)務(wù)歸口部門提出的采購申請(qǐng)，現(xiàn)在都是分散地由各部門、各學(xué)院提出。這樣的業(yè)務(wù)管理機(jī)制必然會(huì)導(dǎo)致采購的分散，而且由于信息不對(duì)稱，相同的采購內(nèi)容缺乏整合，會(huì)導(dǎo)致采購的分拆和重復(fù)，增加管理難度和管控風(fēng)險(xiǎn)。

采購需求論證不夠充分

《政府采購法實(shí)施條例》第十五條規(guī)定“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購政策、采購預(yù)算、采購需求編制采購文件。采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求……除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見?！钡嬖谌狈Τ浞值氖袌?chǎng)調(diào)研，采購需求“拍腦門”，采購需求不明確、具有傾向性和排他性等問題。

采購預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確

由于對(duì)采購需求缺乏科學(xué)論證和市場(chǎng)調(diào)研，預(yù)算編制準(zhǔn)備不足、不夠具體細(xì)化，盲目申報(bào)了預(yù)算，但是實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)采購活動(dòng)無法按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行的情況。年初未做好規(guī)劃的事項(xiàng)，年中追加調(diào)整預(yù)算的程序非常繁瑣，因此既會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，又會(huì)影響單位工作的推進(jìn)速度。

采購管理崗位和人員不足

采購管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，目前單位資金量大、采購量較大、采購內(nèi)容多樣、采購頻次高，國(guó)家制定的相關(guān)規(guī)定眾多，采購管理步驟復(fù)雜。但是設(shè)置崗位和配備的人員嚴(yán)重不足，崗位職責(zé)和分工也待進(jìn)一步明確。

采購管控和效率權(quán)衡取舍

由于新制度規(guī)范的范圍大于政府采購的范圍，因此對(duì)于新制度管轄的采購業(yè)務(wù)范圍有待進(jìn)一步界定。相比新制度實(shí)施前，目前增加了采購管理流程環(huán)節(jié)和審核管控，采購管控力度的加大，但是管理手段和管理力量嚴(yán)重不足，因此，管控與效率需進(jìn)一步權(quán)衡取舍。

優(yōu)化完善舉措

進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)歸口管理

這涉及單位整體業(yè)務(wù)重塑和流程再造，重新梳理業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)橫向管理與協(xié)調(diào)，需要多個(gè)部門進(jìn)行協(xié)同配合。加強(qiáng)業(yè)務(wù)歸口管理，有利于采購需求的整合，有利于采購預(yù)算的編制和執(zhí)行，有利于采購管控風(fēng)險(xiǎn)的降低。

完善采購需求規(guī)范，加強(qiáng)采購需求論證

為加強(qiáng)政府采購需求管理，實(shí)現(xiàn)政府采購項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)《政府采購法》及其實(shí)施條例等有關(guān)法律法規(guī)，財(cái)政部制定出臺(tái)了《政府采購需求管理辦法》（財(cái)庫〔2021〕22號(hào)），2021年7月1日正式實(shí)施。該辦法要求采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)、政府采購政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，遵循預(yù)算、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)等相關(guān)管理制度規(guī)定，符合采購項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需要。面向市場(chǎng)主體開展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。新制度修訂中將增加采購需求相關(guān)管理規(guī)定內(nèi)容，強(qiáng)化采購需求部門的職責(zé)，厘清采購需求部門和采購管理部門的職責(zé)邊界。采購需求不符合要求、未經(jīng)過審核審批的，不予以實(shí)施后續(xù)采購工作。

提高采購預(yù)算編制質(zhì)量，嚴(yán)肅預(yù)算管控

采購預(yù)算是采購實(shí)施的必要前提條件，需按照財(cái)政部預(yù)算管理要求編制采購預(yù)算，并通過相關(guān)部門審核批復(fù)確定，無采購預(yù)算不能開展采購。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算控制，強(qiáng)化對(duì)采購活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于采購活動(dòng)的全過程。

明確采購崗位職責(zé)，落實(shí)采購人員編制

合理設(shè)置采購內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購需求提出與審核、采購方式確定與審核、采購執(zhí)行與驗(yàn)收、采購驗(yàn)收與登記等不相容崗位相互分離。制定采購崗位說明書，以書面形式明確采購崗位職責(zé)、采購崗位權(quán)力以及與其他崗位或外界的關(guān)系。確定采購管理人員編制人數(shù)，安排符合采購崗位要求、具有崗位勝任能力的工作人員，并加強(qiáng)崗位培訓(xùn)。采購崗位作為高風(fēng)險(xiǎn)崗位，適時(shí)制定采購關(guān)鍵崗位人員輪崗制度，實(shí)現(xiàn)采購輪崗制度化管理。

研發(fā)采購管理系統(tǒng)，提高管控效率

研發(fā)采購管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，利用信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)采購進(jìn)度可視化，采購流程信息化，提高采購?fù)该鞫龋岣卟少徯?，達(dá)到效率與控制相平衡。將崗位與職權(quán)內(nèi)嵌于采購流程，強(qiáng)化內(nèi)控，實(shí)現(xiàn)采購合法合規(guī)。通過對(duì)采購事項(xiàng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘，對(duì)于延續(xù)性，采購內(nèi)容、采購方式和采購預(yù)算經(jīng)費(fèi)均沒有變化的采購項(xiàng)目，可簡(jiǎn)化內(nèi)部管控流程。對(duì)于新增、采購預(yù)算金額較大、采購內(nèi)容復(fù)雜、采購風(fēng)險(xiǎn)較大的采購項(xiàng)目，可進(jìn)一步優(yōu)化采購管控流程，把控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高采購效率。

（作者單位：中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院、北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院）

（責(zé)編：梁晉）