胡建偉

［摘要］河北省營商環(huán)境法治保障評價指標的設計，一定程度上借鑒了世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系，因而具有一定的可比性優(yōu)勢。但對標《法治河北建設規(guī)劃（2021—2025年）》對持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境提出的具體要求，仍存在諸多不足。河北省營商環(huán)境法治保障評價指標的設計，不僅要考慮法治化營商環(huán)境的基本內(nèi)涵和法治的內(nèi)在價值追求，整體上呈現(xiàn)出完整性和周全性，而且還要緊密結合法治河北建設的實際，具體上呈現(xiàn)出關鍵性與可行性。

［關鍵詞］營商環(huán)境；法治化；評價指標

［中圖分類號］D927 ? ［文獻標識碼］A ? ［文章編號］1009-0169（2022）12-0025-04

近年來，通過營商環(huán)境法治保障的評價推進地方營商環(huán)境的法治化建設，已成為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的有效模式。一些省份、地區(qū)紛紛制定出臺了各自的營商環(huán)境法治保障評價指標體系，針對性地開始對地方法治化營商環(huán)境建設情況進行評估①。但由于經(jīng)濟水平、地域文化等因素的差異，評價指標體系的設置各有不同。

河北省營商環(huán)境法治保障評價指標體系的設計，一定程度上借鑒了世界銀行的做法，通過設置“辦理破產(chǎn)”“執(zhí)行合同”等指標對營商環(huán)境的法治化建設成效進行考察。這樣的指標設置因對標世行而具有一定的可比性優(yōu)勢，但其是否符合法治河北建設的實際，值得商榷。在《法治河北建設規(guī)劃（2021—2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）已對河北省“十四五”時期法治化營商環(huán)境建設提出明確要求的情況下，如何才能實現(xiàn)對營商環(huán)境法治化建設成效的精準評估？河北省營商環(huán)境法治保障評價指標體系究竟該如何構建？這些問題就亟需思考并作出回答。

一、《規(guī)劃》對河北省法治化營商環(huán)境建設的基本要求

（一）推進“非禁即入”普遍落實

實施統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，建立起統(tǒng)一公平的市場準入規(guī)制體系，推動形成更為開放、包容、可預期的市場準入管理模式，增強市場主體生產(chǎn)經(jīng)營的信心，為市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供更大的空間。同時，對于負面清單之外的領域、行業(yè)及相關業(yè)務，各類市場主體可以依法平等自主選擇是否進入，有關部門不得隨意設置隱形壁壘加以影響，從而不斷規(guī)范政府的監(jiān)管行為，激發(fā)市場主體活力，推動形成各類市場主體公開、公平、公正參與競爭的市場環(huán)境，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供制度性保障。

（二）健全完善營商環(huán)境制度體系

一是加大公平競爭審查，開展政策實施評估。要結合河北省經(jīng)濟社會發(fā)展的實際形勢，對制定出臺的有關規(guī)章、規(guī)范性文件及其他政策性文件的實施效應進行全面評估，查找給市場主體帶來負面影響的政策規(guī)定，從而避免出現(xiàn)政策之間的矛盾沖突及重復疊加。二是全面清理、廢止對非公有制經(jīng)濟的各種形式不合理規(guī)定。通過定期對有關規(guī)章、規(guī)范性文件及其他政策性文件的實施情況進行評估，為清理、廢止現(xiàn)行有關規(guī)定提供重要參考。在評估中，對違反上位法規(guī)定、妨礙市場主體公平競爭、不利于市場主體健康成長的法規(guī)制度，應該及時進行修改或者廢止。

（三）依法保護各類市場主體合法權益

按照《規(guī)劃》要求，持續(xù)優(yōu)化河北省法治化營商環(huán)境要依法保護各類市場主體的合法權益。在執(zhí)法和司法方面，要依法平等保護民營企業(yè)和企業(yè)家合法權益，堅決糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為。加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法。全面清理違法違規(guī)的涉企收費、檢查、攤派事項和評比達標表彰活動。在法治政府建設方面，要加強政務誠信建設，重點治理政府失信行為，加大懲處和曝光力度。強化政府誠信示范作用，提升依法履職和履約踐諾能力。建立健全政務信用記錄制度和政府信用評價制度，完善政府失信懲戒機制。提高知識產(chǎn)權保護工作法治化水平，有效執(zhí)行知識產(chǎn)權侵權懲罰性賠償制度，激勵和保護科技創(chuàng)新[1]。

二、河北省營商環(huán)境法治保障評價指標體系概況

從河北省優(yōu)化營商環(huán)境領導小組辦公室印發(fā)的《2021年全省營商環(huán)境評價方案》來看，河北省營商環(huán)境評價指標具體分為“市級營商環(huán)境評價指標”和“縣級營商環(huán)境評價指標”。營商環(huán)境的法治保障在“市級營商環(huán)境評價指標”中主要體現(xiàn)在“辦理破產(chǎn)”“執(zhí)行合同”“知識產(chǎn)權創(chuàng)造、保護和運用”“市場監(jiān)管”四項一級指標及據(jù)此下設的二級、三級指標中。在“縣級營商環(huán)境評價指標”的設置中，營商環(huán)境的法治保障主要體現(xiàn)在“辦理破產(chǎn)”“執(zhí)行合同”“市場監(jiān)管”一級指標及據(jù)此下設的二級、三級指標中。由于這些指標與“市級營商環(huán)境評價指標”中對應指標的具體設計完全一致，故不再對縣級營商環(huán)境法治保障評價指標體系予以贅述。

（一）“辦理破產(chǎn)”指標

“辦理破產(chǎn)”指標重點在于衡量參評地區(qū)破產(chǎn)案件受理審理的效率、便利度以及破產(chǎn)案件的實際效果，下設“破產(chǎn)案件受理審理”“破產(chǎn)案件實際效果”兩個二級指標。“破產(chǎn)案件受理審理”中設置“市場主體破產(chǎn)退出通道暢通情況”“執(zhí)行轉破產(chǎn)機制運行情況”“強制清算與破產(chǎn)案件結案率”“長期未結強制清算與破產(chǎn)案件情況”四個三級指標；“破產(chǎn)案件實際效果”下設“清算案件債權回收比例及時長”“通過重整、和解實現(xiàn)企業(yè)重生恢復情況”“企業(yè)破產(chǎn)保障經(jīng)費情況”三個三級指標。

（二）“執(zhí)行合同”指標

“執(zhí)行合同”指標重點在于衡量參評地區(qū)中級人民法院及基層人民法院解決民商事合同糾紛的耗時、替代糾紛解決情況、執(zhí)行質效、司法公開與訴訟的便利度等情況，共設置了“解決商業(yè)糾紛耗時”“替代糾紛解決情況”“執(zhí)行質效指數(shù)”“司法公開指數(shù)”和“訴訟便利度指數(shù)”五個二級指標?！敖鉀Q商業(yè)糾紛耗時”下設“審理時長”“法定正常審限內(nèi)結案率”和“一審服判息訴率”三個三級指標；“替代糾紛解決情況”下設“非訴解紛情況”“民商事萬人成訟率”兩個三級指標；“執(zhí)行質效指數(shù)”下設“執(zhí)結率”和“執(zhí)結時長”兩個三級指標；“司法公開指數(shù)”下設“評價審判流程信息公開情況”一個三級指標；“訴訟便利度指數(shù)”下設“訴訟服務中心建設情況”和“在線訴訟服務平臺應用情況”兩個三級指標。

（三）“知識產(chǎn)權創(chuàng)造、保護和運用”及“市場監(jiān)管”指標

“知識產(chǎn)權創(chuàng)造、保護和運用”指標重點在于衡量一個地區(qū)知識產(chǎn)權創(chuàng)造質量、保護力度和運用效益。包括知識產(chǎn)權創(chuàng)造質量、知識產(chǎn)權保護力度和知識產(chǎn)權運用效益三個二級指標。在法治保障方面，主要體現(xiàn)在“知識產(chǎn)權的保護力度”這個二級指標以及據(jù)此下設的“商標行政處罰案件增幅”“專利侵權糾紛行政裁決數(shù)”兩個三級指標?！笆袌霰O(jiān)管”指標重點在于衡量一個地區(qū)市場監(jiān)督管理和企業(yè)、政府信用水平，包括“雙隨機、一公開”監(jiān)管、企業(yè)誠信、政務誠信三個二級指標。

三、河北省營商環(huán)境法治保障評價指標體系存在的不足

（一）忽略了法治化營商環(huán)境應予涵蓋的其他方面

關于法治化營商環(huán)境，有觀點認為是一個國家為市場主體開展投資和生產(chǎn)經(jīng)營活動所提供的一種完善且有效的制度安排，它是市場經(jīng)濟發(fā)展到高級階段的必然結果，具有穩(wěn)定預期、激發(fā)活力及優(yōu)化政企關系的功能[2]。也有觀點認為其通常是指一個國家或地區(qū)在社會經(jīng)濟交往中，通過有效的制度，嚴格規(guī)范的執(zhí)法，公正嚴明的司法，對市場主體人身、財產(chǎn)權益實行全面、平等的保護，對市場管理行為實施有序的制約，并將社會經(jīng)濟交往的主要環(huán)節(jié)納入法治化軌道，進而形成的公平公正的社會經(jīng)濟交往的制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的法治氛圍及社會意識[3]。上述兩種關于“法治化營商環(huán)境”的界定均有一定道理。前者的視角較為宏觀，從國家與市場主體的關系上強調了法治化營商環(huán)境的應然定位，即法治化營商環(huán)境應該是能夠有效激活市場主體的內(nèi)在動力、促進市場經(jīng)濟健康快速發(fā)展的一種制度性保障。后者的視角相對較為微觀，通過具體闡述營商環(huán)境法治化的形成過程，強調法治化營商環(huán)境應予涵蓋的基本內(nèi)容，即法治化營商環(huán)境應具體涵蓋著影響市場主體生產(chǎn)經(jīng)營的立法、執(zhí)法、司法和守法四個方面。這在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《河北省優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法規(guī)中體現(xiàn)得更為明顯。因此，法治化營商環(huán)境在本質上不僅是推動法治經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，而且還是推進全面依法治國的具體體現(xiàn)。完善的法治營商環(huán)境必須堅持以科學完備的法規(guī)制度體系為基礎，以嚴格規(guī)范的執(zhí)法、公正嚴明的司法和誠實守信、公平競爭的守法為保障。

河北省營商環(huán)境的法治保障評價指標體系主要涉及執(zhí)法、司法和守法，顯然忽略了法治化營商環(huán)境應涵蓋的立法方面。而立法方面要求具備的科學完備的法規(guī)制度體系卻是法治化營商環(huán)境構建的重要基礎。缺乏對立法方面的有效考察，必然與法治化營商環(huán)境的基本要求不符。此外，當前的指標設置并不足以客觀準確地反映出河北省營商環(huán)境法治化建設的成效和水平。如在司法保障方面，最明顯的體現(xiàn)即是忽略了司法機關在刑事訴訟中對營商環(huán)境的重大影響；在行政執(zhí)法上，也并未體現(xiàn)出行政執(zhí)法部門對包容免罰清單的具體適用，而這些卻是影響河北省法治化營商環(huán)境建設的重要內(nèi)容。概言之，當前河北省營商環(huán)境評價體系中的法治保障指標設計相對具體但又亟待周全，其系統(tǒng)性、科學性和關鍵性應予重點強化。

（二）不足以體現(xiàn)《規(guī)劃》對河北省法治化營商環(huán)境建設的基本要求

按照《規(guī)劃》要求，“十四五”時期河北省在持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境方面，要重點推進“非禁即入”，普遍落實、健全完善營商環(huán)境制度體系和依法保護各類市場主體的合法權益。其中，隱性準入壁壘的清理破除、政策法規(guī)實施效果的評估、不合理規(guī)定的清理廢止，旨在為法治化營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化提供科學完備的法規(guī)制度基礎。“加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法”，是對法治化營商環(huán)境的執(zhí)法保障和司法保障提出的一項明確要求?！罢照\信”“提高知識產(chǎn)權保護工作的法治化水平”則指出了河北省法治化營商環(huán)境建設不可或缺的重要內(nèi)容。

縱觀河北省當前的營商環(huán)境法治保障評價指標體系，顯然缺乏對“政策法規(guī)實施效果的評估、不合理規(guī)定的清理廢止”的有效考察。在知識產(chǎn)權保護方面，選取的“商標行政處罰案件增幅”和“專利侵權糾紛行政裁決數(shù)”兩個三級指標，并不能夠體現(xiàn)《規(guī)劃》中提出的“有效執(zhí)行知識產(chǎn)權侵權懲罰性賠償制度”的基本要求。因為在知識產(chǎn)權行政處罰或者行政裁決案件數(shù)量的情況與知識產(chǎn)權懲罰性賠償制度執(zhí)行的情況之間，二者并不具有必然的直接聯(lián)系。此外，對于《規(guī)劃》中提出的“加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法”的基本要求，當前的評價指標體系中并未有所體現(xiàn)。

因此，從地方法治建設的角度來看，當前的營商環(huán)境法治保障評價指標體系，顯然不足以體現(xiàn)《規(guī)劃》對河北省法治化營商環(huán)境建設的基本要求。因而，這樣的指標評價最多只能算是一種“窄維度”的評價。

四、河北省營商環(huán)境法治保障評價指標體系的構建

營商環(huán)境法治保障評價指標體系構建的過程，實質上就是將抽象的法治化營商環(huán)境內(nèi)涵轉化為具有邏輯層次性和可操作性的量化評價指標體系[4]。因此，評價指標的設計必須緊緊圍繞服務于評價目標，通過將評價目標逐層分解為具體化和可測量的細分指標，反映出法治化營商環(huán)境建設所要達到的目標和基本要求。河北省營商環(huán)境法治保障評價指標的設計，不僅要考慮法治化營商環(huán)境的基本內(nèi)涵和法治的內(nèi)在價值追求，整體上呈現(xiàn)出完整性和周全性，而且還要緊密結合法治河北建設的實際，具體上呈現(xiàn)出關鍵性與可行性。

（一）整體上的完整性和周全性

營商環(huán)境的法治化涵蓋了影響市場主體生產(chǎn)經(jīng)營的立法、執(zhí)法、司法和守法方面，強調在市場經(jīng)濟活動中要善用法治思維和法治方式，把“良法善治”的法治精神落到實處。即通過科學立法，持續(xù)增加優(yōu)化營商環(huán)境的“良法”供應；通過嚴格執(zhí)法，不斷為市場主體的發(fā)展創(chuàng)造充足的公平空間；通過公正司法，及時回應市場主體對公平正義的渴望和需求；通過誠信守法，不斷強化政務誠信和市場主體合規(guī)合法的經(jīng)營意識。

就其在整體上的完整性和周全性而言，首先，要保證指標設計要能夠較為全面地體現(xiàn)出法治化營商環(huán)境的基本要求，即必須涵蓋立法、執(zhí)法、司法和守法四個重要方面。其次，在同級指標的設計上，指標之間應該具備一定的層級結構性，在內(nèi)涵和外延上不能發(fā)生重疊和沖突。同級指標的設計既要能夠兼顧不同區(qū)域的不同現(xiàn)實情況，還要保證有所權重，能夠確立一定的內(nèi)在價值導向。最后，在具體指標設計上，應該堅持主客觀相結合、定性與定量相結合，能夠通過具體指標之間的內(nèi)在聯(lián)系，將多維度、多層次的評價體系形成一個有機整體。

（二）具體上的關鍵性和可行性

評價指標在具體設計上的關鍵性要求所選取的指標必須具有一定代表性，能夠最大限度地反映評價內(nèi)容且無可替代。這主要是為了通過“最少指標”獲取“最全信息”。營商環(huán)境法治保障評價的目的主要在于檢驗和推動法治化營商環(huán)境的建設，指標數(shù)量設置過多未必就會促使評價體系更加完善，反而還可能會影響到評價質效。實踐中，指標數(shù)量過多無疑增加了數(shù)據(jù)收集的工作難度，極有可能引發(fā)對數(shù)據(jù)真實性的憂慮，同時也不利于突出評價重點，發(fā)揮價值引導功能。當前，河北省在營商環(huán)境法治保障評價的關鍵性指標的設計上，必須緊密結合法治河北建設實際，重點體現(xiàn)《規(guī)劃》對持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境提出的具體要求。

評價指標在具體設計上的可行性要求所選取的指標在實際運用中能夠通過合理獲得的可信數(shù)據(jù)進行實際測量，從而發(fā)揮評價作用，得出科學可靠的結論。具體而言，一是要求指標數(shù)據(jù)能夠合理獲得，即獲取渠道相對暢通、獲取成本易于接受；二是獲取的數(shù)據(jù)必須具有可信性，即指標數(shù)據(jù)的來源客觀真實；三是能夠通過獲取的數(shù)據(jù)對指標進行量化評價。

參考文獻：

[1]省委印發(fā)《法治河北建設規(guī)劃（2021-2025年）》[N].河北日報，2021-07-12（6）.

[2]翁列恩，齊胤植，李浩.我國法治化營商環(huán)境建設的問題與優(yōu)化路徑[J].中共天津市委黨校學報，2021（1）：72-78.

[3]眭鴻明.建構法治化營商環(huán)境的意義、內(nèi)核及路徑[J].群眾，2019（10）：17-19.

[4]魏紅征.法治化營商環(huán)境評價指標體系研究[D].廣州：華南理工大學，2019：79.

責任編輯：王玉倩