鄧智平，張桂金，臧曉航

(1.廣東省社會科學(xué)院 改革開放與現(xiàn)代化研究所,廣東 廣州 510635;2.3.廣東省社會科學(xué)院 社會學(xué)與人口學(xué)研究所,廣東 廣州 510635)

一、引言

如何理解當(dāng)代中國政府治理流動人口的模式是社會學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)研究的重要主題。改革開放四十余年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人口的空間流動性大大增加，流動人口規(guī)模不斷壯大。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)資料，中國有流動人口為37582萬人，與2010年相比，流動人口增長69.73%。大規(guī)模的流動人口聚集在城市，必然引發(fā)城市社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型[1]，而流動人口來源地的多樣化、利益訴求的多元化，則呼喚地方政府需要采取新的治理理念和治理模式。面對流動人口的不斷增長，中國地方政府不斷調(diào)適科層制架構(gòu)，創(chuàng)新基層實(shí)踐模式，以應(yīng)對流動人口增長帶來的秩序需求和公共服務(wù)需求。然而，值得注意的是，地方實(shí)踐中流動人口治理的科層應(yīng)對存在較大差異，即使是同一地區(qū)不同時(shí)期，科層的組織架構(gòu)與部門職能也在不斷地調(diào)整和變化。面對同樣的流動人口治理任務(wù)，為何不同的地方會采取不同的治理體制？為什么同一地方的治理體制又在不斷變化？這些不同體制下的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)劃分有怎樣的異同，這對流動人口管理工作有什么影響？對這些問題的回答，不僅有助于理解流動人口地方治理實(shí)踐的邏輯，也有助于加深對中國黨政科層制的理解。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策情境下，對流動人口治理模式的理解，還有助于提升政府治理效能，關(guān)乎流動人口的福祉。

為理解中國流動人口治理模式的內(nèi)在邏輯，本文從市域社會治理的視角，以廣東幾大重點(diǎn)城市的流動人口治理模式為例，分析不同地區(qū)的科層組織應(yīng)對模式及其具體運(yùn)作機(jī)制。廣東是全國流動人口第一大省，根據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局最新公布的廣東省第七次全國人口普查公報(bào)(第六號)的數(shù)據(jù)，廣東常住人口達(dá)12601.25萬人，流動人口數(shù)為5206.62萬人，流動人口幾乎占廣東人口總數(shù)的“半壁江山”。流動人口問題一直是國家治理的一項(xiàng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而廣東的流動人口問題，又在中國各地區(qū)流動人口問題中最為典型，其流動人口管理體制也更具有代表性。本文以廣東省部分有代表性的城市地區(qū)為例，梳理我國流動人口管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)劃分變遷或現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其中的異同點(diǎn)，進(jìn)而分析總結(jié)流動人口管理工作的重點(diǎn)與實(shí)質(zhì)，為解決流動人口服務(wù)管理問題、推進(jìn)流動人口管理體制改革提供依據(jù)。

二、大流動社會與科層體系的應(yīng)對

流動人口作為一個(gè)特殊群體，為流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)起著積極作用的同時(shí)，也給社會治理帶來了挑戰(zhàn)。面對流動人口帶來的社會治理挑戰(zhàn)，如何對流動人口進(jìn)行有效高效的治理？針對流動人口的治理問題，既有研究給出了豐富的經(jīng)驗(yàn)描述和頗具洞察力的理論回答。

(一)流動人口的治理政策轉(zhuǎn)型

第一類研究注重從戶籍制度來解釋流動人口的經(jīng)濟(jì)社會問題。如有眾多的學(xué)者關(guān)注流動人口的社會融入問題[2][3][4][5][6][7][8][9]；圍繞戶籍制度對流動人口市民化、公共參與、社會適應(yīng)的影響研究。[10]此類研究著重分析了戶籍制度、地方政府的公共服務(wù)保障等因素對流動人口社會融入、市民化的影響。第二類研究注重從宏觀視角研究流動人口治理政策的轉(zhuǎn)變。例如，尹德挺、蘇揚(yáng)把新中國成立至2009年的流動人口管理分為“政治性流動”“嚴(yán)格控制”“允許流動”“控制人口盲目流動”以及“社會融合起步”五個(gè)階段。[11]另有學(xué)者則更加寬泛地將國內(nèi)流動人口管理與服務(wù)分為三個(gè)時(shí)期：1984年—1989年的開放政策時(shí)期、1989年—2000年的管制政策時(shí)期和2000年至2008年的融合政策時(shí)期。[12]有學(xué)者則以流動人口的社會福利保障程度為標(biāo)準(zhǔn)，將政府的應(yīng)對模式分為“分割的城鄉(xiāng)人口管理體制階段”“防范式治安管理”“參與式綜合管理”和“社會管理服務(wù)與管理并重”四個(gè)階段。[13]傅崇輝通過對深圳流動人口管理政策的梳理，把深圳1984年至2008年的流動人口管理政策概括為“防范型”管理、綜合型”管理和“福利型”管理三個(gè)階段。[14]彭希哲、郭秀云把上海市的流動人口管理經(jīng)驗(yàn)描述為由被動的靜態(tài)、單項(xiàng)管理到積極的動態(tài)、綜合管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化、規(guī)范化和法制化對外來人口管理。[15]汪建華、劉文斌把深圳對流動人口的管理總結(jié)為從治安管控到綜合化、網(wǎng)格化、技術(shù)化管理的轉(zhuǎn)型。[16]第三類研究則注重關(guān)注流動人口治理的“應(yīng)然式研究”，即立足一定實(shí)證基礎(chǔ)上，著重剖析當(dāng)前流動人口治理中存在的問題，以及改進(jìn)治理體制機(jī)制的路徑選擇。如有學(xué)者關(guān)注流動人口城市公共產(chǎn)權(quán)缺失的治理問題，提出通過合理的城市公共產(chǎn)權(quán)制度變遷來降低排他性，從而實(shí)現(xiàn)流動人口的善治。[17]或者從社區(qū)治理角度，提出實(shí)現(xiàn)流動人口(移民)善治的路徑[18]；或強(qiáng)調(diào)對流動人口賦權(quán)來實(shí)現(xiàn)城市秩序的構(gòu)建[19][20]，強(qiáng)調(diào)流動人口市民權(quán)的獲得來實(shí)現(xiàn)流動人口治理創(chuàng)新[21]，等等。

(二)流動人口治理的科層應(yīng)對

劉炳輝指出，面對大流動社會，中國的黨政科層體制在橫向上，存在著“科層橫向擴(kuò)張”(如“增設(shè)部門”)與“科層橫向整合”(如“領(lǐng)導(dǎo)小組”)兩種模式，在縱向上存在著“向上升級”(如東莞、中山由縣級向上升級為地市級，深圳由地級市向上升級為副省級城市)和“向下生級”(如在“區(qū)鎮(zhèn)之間”生長出一管理層級或者“鎮(zhèn)街之下”生長出一管理層級)的雙重突破兩種模式。[23]總結(jié)國內(nèi)的流動人口的科層應(yīng)對模式，第一類是“治安管理型”，為防范流動人口給當(dāng)?shù)刂伟矌淼呢?fù)面影響，由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或公安機(jī)關(guān)，實(shí)行自上而下、各部門自行協(xié)調(diào)的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)治安，立足防范。隨著政府的治理理念的變化，只強(qiáng)調(diào)治安與防范顯得不合時(shí)宜，于是基于傳統(tǒng)的治安管理，逐步強(qiáng)化服務(wù)、弱化管理，因此稱為“治安管理擴(kuò)展型”，即對流動人口“管理”與“服務(wù)”雙管齊下；第二類是“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”，這種類型是流動人口管理體制改革中的一項(xiàng)大膽創(chuàng)新，通過成立單獨(dú)的流動人口服務(wù)管理部門，形成良好的溝通協(xié)商渠道，加強(qiáng)對流動人口管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；第三類是“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”，通過某一機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)流動人口生產(chǎn)生活所涉及的各個(gè)部門，這種管理體制在原有政府架構(gòu)保持不變的前提下，強(qiáng)調(diào)“大人口觀”，賦予強(qiáng)化某一部門的協(xié)調(diào)職能，使所涉部門分工明確，避免“有利大家上，有責(zé)大家讓”。

藍(lán)宇蘊(yùn)把2001年以前廣州的流動人口治理模式概括為“補(bǔ)缺型”管理，即以公安系統(tǒng)的傳統(tǒng)人口“戶籍屬地”管理為主，輔之以流動人口管理，2001年廣州以出租屋為管理架構(gòu)，確立了流動人口管理的獨(dú)立主體和專門組織體系。[24]例如，有學(xué)者把嘉興的流動人口治理模式總結(jié)為“專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”，2007年9月嘉興成立了全國首個(gè)地級市新居民服務(wù)管理機(jī)構(gòu)——嘉興市新居民事務(wù)局，為市政府直屬的監(jiān)督管理類事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)全市新居民服務(wù)管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和綜合管理，同時(shí)承擔(dān)嘉興市新居民服務(wù)管理和居住證制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的日常工作，實(shí)行兩塊牌子、一套班子，各縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)(街道)相應(yīng)成立新居民事務(wù)局(所)，各村、社區(qū)、規(guī)模以上企業(yè)建立工作站，在嘉興市范圍內(nèi)建立了既相對獨(dú)立又專門承擔(dān)流動人口服務(wù)管理工作的機(jī)構(gòu)及組織網(wǎng)絡(luò)，而無錫的“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理新體制，即以人口計(jì)生委為平臺統(tǒng)籌隊(duì)伍、共享信息、協(xié)調(diào)部門，加強(qiáng)對流動人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌。[25]

既有這些關(guān)于流動人口治理模式實(shí)際運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)觀察和深入分析，為我們的研究提供了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盡管目前圍繞流動人口治理的研究為我們提供了諸多經(jīng)驗(yàn)，但既有研究仍有值得探討和商榷之處：一是缺乏對科層組織問題的關(guān)注。例如在社區(qū)層面討論流動人口的管理和服務(wù)較多，但對更宏觀的科層組織體系的轉(zhuǎn)變關(guān)注較少；對流動人口如何融入到當(dāng)?shù)厣鐣P(guān)注較多，而對黨和政府不斷調(diào)整和改進(jìn)科層組織以應(yīng)對流動社會的關(guān)注較少。二是在研究視角上，既有研究側(cè)重于流動人口管理體制的某一具體面相，例如對流動人口的市民化、積分制、基本公共服務(wù)均等化等關(guān)注較多，而缺乏從整體視角來觀察把握流動人口治理。三是當(dāng)前學(xué)者對流動人口管理體制的研究主要是集中在市一級層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策處理職能上，較少考慮到鎮(zhèn)(街)一層級等基層對流動人口管理的具體實(shí)踐與落實(shí)執(zhí)行，沒有將流動人口管理體制視為一個(gè)整體，從地方治理的整體視角分析流動人口管理的問題?；诖耍疚幕趶V東實(shí)踐，既從市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)各個(gè)層級整體來橫向比較不同城市的流動人口管理體制，又分析比較各城市不同歷史時(shí)期流動人口管理體制的演變，進(jìn)而探索如何通過完善流動人口管理體制促進(jìn)流動人口治理現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)律。廣東是我國流動人口第一大省，面對大量的流動人口，當(dāng)?shù)攸h政科層體系在既有政策規(guī)定下，不斷對科層體系進(jìn)行調(diào)整，可以較好地窺探中國流動人口治理的轉(zhuǎn)型過程。

三、廣東流動人口治理的科層應(yīng)對模式變遷

國家和省級層面并未有專門的職能機(jī)構(gòu)來對流動人口進(jìn)行管理，各地市黨委和政府事實(shí)上成為了流動人口管理體制的選擇主體[26]，但受政治、經(jīng)濟(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部等多重因素影響，各地在科層結(jié)構(gòu)上的改革各不相同，且同一地方不同時(shí)期的科層應(yīng)對模式也不盡相同。

(一)廣州：從部門牽頭到新增專職機(jī)構(gòu)

在2001年以前，廣州將流動人口視為城市的“外來者”，重點(diǎn)防范其對當(dāng)?shù)厣鐣刃虻钠茐模瑧?yīng)對模式上采取了以公安部門牽頭、各相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)的模式，對流動人口實(shí)施以治安管理為主的控制性和防范性管理。但是，因流動人口管理涉及到房管、工商、人力資源等多個(gè)職能部門，作為同級職能機(jī)構(gòu)的公安并沒有調(diào)動其他職能部門的權(quán)力，因此，這一模式難以實(shí)現(xiàn)對流動人口事務(wù)的有效管理。2001年后，廣州探索建立新的流動人口管理體制，確立了流動人口管理的獨(dú)立主體和專門組織。在市政府辦公廳設(shè)立了出租屋與流動人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)管理辦公室，將其作為最高領(lǐng)導(dǎo)小組與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；在各區(qū)設(shè)立對口的領(lǐng)導(dǎo)小組與管理辦公室；各街道(鎮(zhèn))設(shè)立出租屋與流動人口管理中心以及各管理中心的社區(qū)(村)出租屋與流動人口服務(wù)站。至此，廣州市建立了以綜合政府部門牽頭、各級政府直屬管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的流動人口管理體制。2014年，廣州成立流動人口管理的專職機(jī)構(gòu)——廣州市來穗人員服務(wù)管理局(以下簡稱“來穗局”)，形成市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(社區(qū))四級管理體制。市級層面，市來穗局主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促全市來穗人員和出租屋服務(wù)管理工作等。區(qū)級層面，區(qū)級來穗人員服務(wù)管理局?jǐn)M定并組織實(shí)施來穗人員服務(wù)管理發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)政策，完善來穗人員公共服務(wù)體系。街(鎮(zhèn))層面，建立街(鎮(zhèn))來穗人員的出租屋服務(wù)管理中心或辦事處，組建出租屋管理員隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)流動人員暫住登記、信息收集、報(bào)送以及房屋租賃登記備案等管理和服務(wù)工作。在社區(qū)(村居)一級，全市共建立1095個(gè)社區(qū)(村居)服務(wù)站。

除了成立專門機(jī)構(gòu)之外，在管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組架構(gòu)層面，在市級層面成立了以市長為組長的廣州市來穗人員融合行動領(lǐng)導(dǎo)小組，充實(shí)成員單位，并指導(dǎo)協(xié)調(diào)11個(gè)區(qū)及市直相關(guān)部門制定年度工作方案。各區(qū)政府均成立了區(qū)來穗人員融合行動領(lǐng)導(dǎo)小組，各成員單位配合開展落實(shí)相關(guān)工作，形成議事機(jī)構(gòu)對流動人口管理工作中出現(xiàn)的集中協(xié)調(diào)，進(jìn)一步強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)力量。可見，廣州市流動人口管理經(jīng)歷了由公安部門牽頭各職能部門配合，到綜合政府部門牽頭各級政府直屬管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，再到成立專職管理機(jī)構(gòu)來應(yīng)對流動人口的治理和服務(wù)需求，與此同時(shí)，“領(lǐng)導(dǎo)小組”這一議事協(xié)調(diào)機(jī)制也保留著。

表1 廣州市流動人口管理模式的變遷

(二)深圳：從部門牽頭到社區(qū)網(wǎng)格管理

在2000年之前，深圳對流動人口的治理模式與當(dāng)時(shí)的廣州類似，以公安部門為管理主體， 其他相關(guān)部門協(xié)助，是以治安防范為政策目標(biāo)的管理模式。但這種模式弊端很多，如部門分割、多頭管理問題，以及重收費(fèi)輕管理、重行政輕服務(wù)等問題。[27]然而隨著流動人口的增加和出租屋管理壓力的加大，原有的治理模式難以為繼。深圳市于2003年11月開始對出租屋管理體制進(jìn)行改革，將原有的房屋租賃管理人員和公安流動人口戶管員兩支隊(duì)伍進(jìn)行整合，組建新的出租屋綜合管理隊(duì)伍。在組織架構(gòu)上，建立市、區(qū)、街道(鎮(zhèn))三級管理模式：市、區(qū)成立出租屋綜合管理辦公室，作為市、區(qū)維穩(wěn)及綜治辦下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市房屋租賃、承租人信息采集、出租屋管理員管理、房屋租賃管理費(fèi)及出租屋綜合稅征收和統(tǒng)計(jì)等工作；街道(鎮(zhèn)) 成立出租屋綜合管理所， 并在部分居(村) 委會設(shè)立出租屋綜合管理站，承擔(dān)落實(shí)具體流動人口管理事務(wù)。2005年深圳出臺了出租屋管理的“1+7”文件，“1”是指深圳市委市政府出臺的《關(guān)于加強(qiáng)出租屋管理服務(wù)的意見》，“7”是由市維穩(wěn)綜治委發(fā)布的7 個(gè)配套文件。同年，深圳市成立了由市長任組長的“深圳市人口工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并由其牽頭，公安、勞動保障、計(jì)生、教育、綜治等部門參與，制定出臺了《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和完善人口管理的若干意見》及其與之配套的 5個(gè)文件(簡稱“1+5”文件)。[14]至此，標(biāo)志著深圳綜合型流動人口管理模式的成型。2008年后深圳開始實(shí)施“居住證制度”，對“長期證”持有者給予部分“市民待遇”。

2014年隨著社會建設(shè)“織網(wǎng)工程”的深入推進(jìn)，深圳市在各級綜管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又加掛了“社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室”牌子，形成了出租屋綜管、房屋租賃管理、社區(qū)網(wǎng)格管理“三合一”的運(yùn)行體制。2016年8月，在市委政法委機(jī)構(gòu)改革中，市社區(qū)網(wǎng)格辦調(diào)整為市委政法委直屬機(jī)構(gòu)，“深圳市社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室”調(diào)整為主牌，綜管辦名稱變更為“深圳市人口和房屋綜合管理辦公室”，同時(shí)繼續(xù)加掛“深圳市房屋租賃管理辦公室”牌子。2019年機(jī)構(gòu)改革后，房屋租賃職能劃轉(zhuǎn)至市住房和建設(shè)局。人口管理處作為深圳市公安局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全市常住人口、外來人口管理等工作。在區(qū)、鎮(zhèn)(街道)以及社區(qū)(村)等基層分別成立了社區(qū)網(wǎng)格管理中心，落實(shí)執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)流動人口管理事務(wù)。

表2 深圳市流動人口管理模式的變遷

(三)中山市：從專職管理到綜合協(xié)調(diào)管理、基層網(wǎng)格化管理

中山市于2005年根據(jù)廣東省委省政府關(guān)于建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門參與、保障有力、綜合治理”的流動人口管理工作格局的精神，組建了流動人口和出租屋專職管理機(jī)構(gòu)：中山市流動人口管理辦公室，掛靠中山市政府辦公室。該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)擬訂中山市流動人口和出租屋管理的政策、年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)對全市各部門、各鎮(zhèn)區(qū)流動人口和出租屋管理服務(wù)工作的監(jiān)督檢查和協(xié)調(diào)指導(dǎo)；督促有關(guān)部門、鎮(zhèn)區(qū)及時(shí)辦理、切實(shí)維護(hù)流動人口的合法權(quán)益。2012年，中山市全面實(shí)施“大部制”改革，各鎮(zhèn)區(qū)流動人口管理辦公室與本地區(qū)社會治安綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定辦公室合署辦公，無獨(dú)立編制，如當(dāng)時(shí)中山市南頭鎮(zhèn)人民政府社會治安綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定辦公室與司法所合署，掛流動人口管理辦公室牌子，主要負(fù)責(zé)流動人口和出租屋管理服務(wù)工作，組織實(shí)施流動人口積分制，承擔(dān)流動人口和出租屋管理服務(wù)中心日常工作。而對頂層設(shè)計(jì)流動人口政策制定方面，2019年，根據(jù)《中共中山市委中山市人民政府關(guān)于印發(fā)〈中山市機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》(中山發(fā)〔2019〕1號)，中山市發(fā)展與改革局負(fù)責(zé)擬定流動人口的服務(wù)管理政策與發(fā)展規(guī)劃，中山市公安局負(fù)責(zé)流動人口居住登記與流動人口居住證辦理工作?？梢娭猩皆谑幸粚蛹?，中山市流動人口服務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)由市發(fā)展改革局承擔(dān)，其他流動人口管理各項(xiàng)工作，例如房屋租賃管理、教育等積分制管理、衛(wèi)生醫(yī)療等，由與該職能相對應(yīng)的各個(gè)部門管理，形成部門聯(lián)動，綜合各職能部門之間綜合協(xié)調(diào)管理。在鎮(zhèn)街一級，由綜合治理辦公室與司法所合署辦公，掛流動人口管理辦公室牌子，承擔(dān)流動人口服務(wù)管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，統(tǒng)籌推進(jìn)網(wǎng)格化管理相關(guān)工作。

表3 中山市流動人口管理模式

(四)東莞：從建立專職機(jī)構(gòu)到各職能機(jī)構(gòu)協(xié)同配合

東莞市于2008年11月成立國內(nèi)首個(gè)流動人口專職行政機(jī)構(gòu)：東莞市新莞人服務(wù)管理局(以下簡稱“新莞局”)。新莞局被確定為市直正處級公務(wù)員單位，同時(shí)在所屬32個(gè)鎮(zhèn)(街)分別成立新莞人服務(wù)管理中心(副科級事業(yè)單位)，在全市626個(gè)村(社區(qū))相應(yīng)成立新莞人服務(wù)站。作為流動人口管理的專職機(jī)構(gòu)，主要職能是統(tǒng)籌東莞市新莞人和出租房屋服務(wù)管理工作，規(guī)劃和建立健全新莞人服務(wù)、培訓(xùn)體系，協(xié)調(diào)督促有關(guān)部門做好新莞人的服務(wù)、培訓(xùn)和維權(quán)工作以及收集登記全市新莞人有關(guān)信息。2014年8月，東莞市政府發(fā)文，將新莞人服務(wù)管理局職責(zé)劃入市人力資源局，市人力資源局加掛市新莞人服務(wù)管理局牌子，雖然市一級的流動人口管理專職機(jī)構(gòu)的所屬職能被劃走，但是在鎮(zhèn)區(qū)層級，流動人口服務(wù)管理中心仍然保留。同年10月，新莞局正式撤銷，其流動人口服務(wù)管理職能劃入到東莞市人力資源局，新莞局的撤銷并不影響32個(gè)鎮(zhèn)街辦事機(jī)構(gòu)的正常工作。直至目前，東莞市流動人口管理由發(fā)改局、衛(wèi)健局、人社局等各個(gè)機(jī)構(gòu)部門相互配合協(xié)調(diào)，分散負(fù)責(zé)流動人口管理的各項(xiàng)事務(wù)。如市人力資源和社會保障局負(fù)責(zé)擬異地務(wù)工人員與流動人才服務(wù)政策，協(xié)調(diào)展開異地務(wù)工人員服務(wù)工作，同時(shí)組織擬定、實(shí)施人才入戶政策，指導(dǎo)、監(jiān)督區(qū)、鎮(zhèn)(街道)展開人才入戶工作。在出租屋管理租賃方面，由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)擬訂本市房屋租賃管理辦法和相關(guān)政策性文件并指導(dǎo)和監(jiān)督各園區(qū)、鎮(zhèn)(街道)開展房屋租賃管理工作。

在鎮(zhèn)與街道層級，流動人口與出租屋服務(wù)管理工作由網(wǎng)格管理中心具體負(fù)責(zé)，網(wǎng)格管理中心貫徹執(zhí)行有關(guān)流動人員和出租房屋服務(wù)管理的方針政策、法律法規(guī)和規(guī)章，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)異地務(wù)工人員和出租房屋服務(wù)管理工作；協(xié)助公安、房管、計(jì)生、消防、稅務(wù)等部門開展本轄區(qū)內(nèi)出租房屋戶口登記、居住證發(fā)放、租賃合同登記備案、計(jì)劃生育管理、消防及稅收等工作。在流動人口數(shù)據(jù)信息方面，負(fù)責(zé)收集、登記、統(tǒng)計(jì)和分析異地務(wù)工人員有關(guān)信息，并將整理的數(shù)據(jù)提供給有關(guān)職能部門；對轄區(qū)社會服務(wù)管理網(wǎng)格化工作的組織實(shí)施、綜合監(jiān)管和協(xié)調(diào)并對其工作進(jìn)行督促指導(dǎo)與評價(jià)。在基層網(wǎng)格隊(duì)伍建設(shè)方面，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)異地務(wù)工人員和出租屋服務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)，并對轄區(qū)網(wǎng)格管理員進(jìn)行日常管理和監(jiān)督考核。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)村、社區(qū)開展異地務(wù)工人員和出租屋服務(wù)管理工作，對轄區(qū)各有關(guān)單位、村(社區(qū))開展社會服務(wù)管理網(wǎng)格化工作進(jìn)行督促指導(dǎo)、檢查評價(jià)。

表4 東莞市流動人口管理模式

四、四市的比較：科層組織的擴(kuò)張與功能調(diào)整

通過對廣州、深圳、中山、東莞四地市流動人口治理體制的歷史性梳理，可發(fā)現(xiàn)四市在科層調(diào)整上存在很大不同，且同一城市不同時(shí)期也存在較大差異，部門組織結(jié)構(gòu)設(shè)置在不斷地調(diào)整和改變。

(一)增設(shè)專職部門

自近代以來，黨政科層體系也往往是通過增設(shè)部門的形式來回應(yīng)“治理挑戰(zhàn)”。20世紀(jì)90年代廣州、深圳、東莞、中山等市面對大量流動人口的涌入，地方政府明顯沒有做好應(yīng)對準(zhǔn)備，這一時(shí)期四市普遍側(cè)重加強(qiáng)對流動人口社會秩序的維持，重點(diǎn)是治安管控和預(yù)防犯罪，因此，在此階段流動人口的管理職能主要由公安系統(tǒng)承擔(dān)，涉及的少量流動人口其他事務(wù)，則由公安系統(tǒng)來協(xié)調(diào)。可見，這一時(shí)期流動人口的涌入事實(shí)上并未改變地方科層體系。公安系統(tǒng)側(cè)重社會秩序的維持，對流動人口的事務(wù)性服務(wù)職能不足，且由于跟其他職能部門是平級關(guān)系，難以有效協(xié)調(diào)其他部門來完成對流動人口的綜合治理。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著流動人口公共服務(wù)需求的上升，以及圍繞流動人口群體性事件的增多(如勞工權(quán)益問題、社會保障問題)，依靠公安系統(tǒng)的“防”“堵”治理模式難以為繼。為滿足流動人口的公共服務(wù)需求，對流動人口的治理開始強(qiáng)調(diào)其“服務(wù)”的一面，治理模式從“管理”為主轉(zhuǎn)向“管理與服務(wù)”并重。

然而，當(dāng)?shù)卦新毮懿块T的設(shè)置與人員編制是基于戶籍人口為工作對象的職能設(shè)置，流動人口的事務(wù)性服務(wù)在當(dāng)?shù)氐目茖芋w制中并不能找到相應(yīng)的職能部門和人員來負(fù)責(zé)。受這一制度性框架及其背后公共服務(wù)資源的約束，四市政府面對流動人口的利益訴求時(shí)，選擇了在科層組織中新增職能部門來應(yīng)對。廣州在基層(鎮(zhèn)街、社區(qū))一級設(shè)立出租屋與流動人口管理中心(服務(wù)站)，專門負(fù)責(zé)流動人口的管理工作，2014年直接在市區(qū)層面設(shè)立新的職能機(jī)構(gòu)——來穗人員服務(wù)管理局，形成市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(社區(qū))四級管理體制。深圳市新設(shè)立的出租屋綜合管理辦公室、中山設(shè)立的流動人口管理辦公室以及東莞成立的新莞人服務(wù)管理局，盡管名稱各自不同，但其回應(yīng)流動人口的方式是類似的：通過新增職能部門來應(yīng)對流動人口的治理和公共服務(wù)需求。既有研究把“增設(shè)部門”的改革看作是一種典型的黨政科層制為回應(yīng)“新的社會問題”而在原有科層體系治理失效時(shí)采取的一種“橫向擴(kuò)張”方式。[23]盡管四市在新增職能機(jī)構(gòu)上，其各自人員編制不同、機(jī)構(gòu)屬性不同，部門職級不同，如深圳市的出租屋綜合管理辦公室是市、區(qū)維穩(wěn)及綜治辦下設(shè)的行政事務(wù)機(jī)構(gòu)，而中山市流動人口管理辦公室直接掛靠中山市政府辦公室，鎮(zhèn)街則無獨(dú)立編制，東莞市新莞人服務(wù)管理局是正處級公務(wù)員單位，但總體而言，四市都是在既有黨政科層體系上的橫向擴(kuò)張。

(二)整合部門職能

如前文所述，廣州、深圳、中山、東莞四城市皆采用了“增設(shè)職能部門”的做法，除此之外，四市同時(shí)非常重視對部門職能的整合和工作的協(xié)調(diào)。例如廣州市盡管成立了來穗人員服務(wù)管理局，但同時(shí)還保留了來穗人員融合行動領(lǐng)導(dǎo)小組，且來穗人員服務(wù)管理局也承擔(dān)著組織、協(xié)調(diào)工作，如“負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促全市來穗人員和出租屋服務(wù)管理工作”“牽頭協(xié)調(diào)市、區(qū)推進(jìn)來穗人員和出租屋服務(wù)管理體制和機(jī)制建設(shè)”等。

為何各市在流動人口治理中注重對職能部門的協(xié)調(diào)和功能整合呢？一方面是治理資源的限制。基層是流動人口治理的“最后一公里”，流動人口治理的各項(xiàng)工作最終都要落實(shí)在鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等基層，但是在實(shí)際工作中，基層治理流動人口各項(xiàng)問題的能力是有限的，實(shí)現(xiàn)全面有效的流動人口管理不能僅僅依賴基層，市一級的政策制定乃至地方立法對基層流動人口治理具有指導(dǎo)引領(lǐng)作用。各地市一層級管理體制的五花八門與同一地區(qū)管理體制的流變，改變的是某一部門機(jī)構(gòu)的有無與所屬關(guān)系，不變的是在市一級履行對流動人口管理工作的決策與監(jiān)督職責(zé)。另一方面，則是由流動人口治理本身的特點(diǎn)所決定。流動人口是一個(gè)“工作對象”(屬人特性)，而并非某個(gè)具體“工作事務(wù)”(屬事特性)。[23]流動人口涉及的服務(wù)事項(xiàng)眾多(事實(shí)上，作為公民，流動人口與戶籍人口擁有同樣多的服務(wù)事項(xiàng))，與之相關(guān)聯(lián)的部門諸如公安、教育、醫(yī)保、人社、衛(wèi)健、住建等多個(gè)職能部門，流動人口涉及到的工作內(nèi)容繁多，諸如治安、教育、醫(yī)療、就業(yè)、交通、衛(wèi)生、計(jì)生等。無疑，如此多的服務(wù)事項(xiàng)是任何單一的部門都無法承擔(dān)，即使成立專職負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)(如新莞人服務(wù)管理局、來穗人員服務(wù)管理局)，也主要負(fù)責(zé)出租屋管理和服務(wù)、積分入學(xué)資格審核等，無法承擔(dān)其他的公共服務(wù)需求。在此條件下，要實(shí)現(xiàn)對流動人口的有效治理，建立領(lǐng)導(dǎo)小組等部門整合機(jī)制就變得非常必要。

(三)調(diào)整部門職能

最近這幾年尤其是黨的十九屆三中全會深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，除了廣州市依舊采取“領(lǐng)導(dǎo)小組”加“專職部門”這一模式外，深圳、東莞和中山皆無單獨(dú)的專職部門來負(fù)責(zé)流動人口的事務(wù)。這三市應(yīng)對流動人口的黨政科層體系經(jīng)歷了從職能部門(公安)功能調(diào)整到新增專職部門，最后撤銷專職部門再回到部門職能調(diào)整的過程。流動人口事務(wù)重新回歸職能部門，部分職能部門新增流動人口事務(wù)的管理和服務(wù)職能，如深圳、東莞市流動人口的就業(yè)、培訓(xùn)、勞動合法權(quán)益等事項(xiàng)由市人力資源和社會保障局負(fù)責(zé)。深圳市公安局的人口管理處增加指導(dǎo)監(jiān)督常駐人口、外來人口管理等工作。這就意味著，基于戶籍人口為工作對象的地方黨政科層體制發(fā)生了本質(zhì)性的變化：不再局限于戶籍人口，而是立足于常住人口。流動人口的事務(wù)性服務(wù)已可以在當(dāng)?shù)氐目茖芋w制中找到相應(yīng)的職能部門來負(fù)責(zé)了。

流動人口的管理與服務(wù)重新回歸職能部門這一模式之所以能實(shí)現(xiàn)，一方面是流動人口身份屬性發(fā)生了重要變化。近年來廣東推廣實(shí)行的居住證制度，即沿襲這一治理理念，保證常住居民享有一樣的公共服務(wù)。廣東實(shí)行的居住證制度全省一證通用，它既是居住證明，也是作為享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的證明。這一制度的實(shí)行逐漸拋棄了把流動人口當(dāng)成特殊人群的做法和思路，而采用“大人口”的管理理念，即一視同仁地提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“市民權(quán)”向“公民權(quán)”的統(tǒng)一。居住半年以上的流動人口通過辦理居住證制度，可以與本地居民享受到均等的基本公共服務(wù)，流動人口從原來只享有“公民權(quán)”到充分享有“市民權(quán)”。居住證制度把流動人口本地化、常住化管理，拋棄了把流動人口當(dāng)成特殊人群的做法和思路，應(yīng)把流動人口與本地人一視同仁，采用“大人口”的管理理念。面對這一發(fā)展趨勢，設(shè)立專門的流動人口管理機(jī)構(gòu)則顯得沒有必要。

另一方面，“信息聯(lián)動”促進(jìn)了“部門聯(lián)動”。過去，由于部門之間信息聯(lián)通弱，而流動人口的治理往往需要多部門的聯(lián)合治理，要實(shí)現(xiàn)流動則需要可以協(xié)調(diào)、調(diào)動多部門一起合作治理的工作機(jī)制，因此各地都設(shè)立了類似于“流動人口領(lǐng)導(dǎo)小組”的工作機(jī)制，以促進(jìn)部門聯(lián)動。但隨著近年來“信息的共同采集、分權(quán)限共享”機(jī)制，讓各個(gè)部門在信息使用上獲得了便利與共享，建立起了獨(dú)立于部門領(lǐng)導(dǎo)變更的制度化人口管理新體制，在信息共享中實(shí)現(xiàn)了部門間的共贏。此外，充分利用大數(shù)據(jù)、云平臺等現(xiàn)代技術(shù)手段，建立人口大數(shù)據(jù)信息庫，與社會保障、健康醫(yī)療、稅務(wù)管理、居民服務(wù)等信息實(shí)現(xiàn)共享，消除信息“孤島”，優(yōu)化城市人口管理。強(qiáng)化流動人口管理涉及多個(gè)部門，單一部門往往難以滿足流動人口的服務(wù)需求。

最后是治理資源的聯(lián)動。中央與地方在基本公共服務(wù)供給上，立足于常住人口，采取中央與地方按比例分擔(dān)的責(zé)任機(jī)制。例如義務(wù)教育資源，過去我國實(shí)行的是以縣為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制，意味著義務(wù)教育階段數(shù)以千萬計(jì)的流動兒童只能在戶籍所在地才能享受到財(cái)政的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，流動到城市就享受不到。盡管國家的政策文件中規(guī)定“以流入地為主、以公立學(xué)校為主”來解決流動人口義務(wù)教育問題，但這屬于“中央政府請客，未落實(shí)由誰來買單”，導(dǎo)致流入地政府因負(fù)擔(dān)過重而積極性不高的問題。2015年11月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，明確提出從2016年1月1日起，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推進(jìn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障“錢隨人走”。在流動人口治理資源逐漸充足的情況下，地方政府對流動人口的公共服務(wù)也越來越重視起來。

表5 當(dāng)前四市流動人口治理體制的比較

五、討論：邁向市域社會治理現(xiàn)代化

作為社會治理現(xiàn)代化的重要組成部分，現(xiàn)代流動人口治理體制與體系的構(gòu)建是國家治理的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升社會治理水平的重要一步。[28]當(dāng)前中國，我國人戶分離人口增長對社會治理體系與社會治理能力提出了更高的要求，構(gòu)成了國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。流動人口服務(wù)管理是當(dāng)前各級政府關(guān)注的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，合理的部門組織架構(gòu)設(shè)置是流動人口管理的前提，流動人口管理體制、政策選擇及其具體實(shí)踐是考察國家治理的重要窗口，體現(xiàn)了國家治理的能力、效率水平和現(xiàn)代化水平。

黨的十九屆四中全會提出“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”之后，黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化”，就流動人口治理而言，這集中凸顯了市一層級流動人口治理的重要意義。所謂市域是指“以地級市為行政區(qū)劃所確立的區(qū)域范圍，包含市、縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的所有區(qū)域范圍”[29][30]。流動人口市域治理是國家流動人口管理工作在市域范圍內(nèi)的具體實(shí)施。流動人口的管理并不是自上而下的全面管理，流動人口的治理工作國家層級與省一層級并沒有直接對應(yīng)具體實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)。市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系， 具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級， 是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線指揮部。[31][32]因此，市域就需要對流動人口管理工作的各個(gè)方面、各個(gè)要素統(tǒng)籌規(guī)劃，制定本市流動人口相關(guān)政策，集中有效的資源將政策落實(shí)在地，實(shí)現(xiàn)對流動人口高效系統(tǒng)治理。簡言之，流動人口市域治理承擔(dān)著頂層設(shè)計(jì)功能與落實(shí)執(zhí)行功能。市域流動人口治理做得怎么樣，事關(guān)基于本市流動人口治理的頂層設(shè)計(jì)與政策的落實(shí)落地，事關(guān)流動人口與本地居民的幸福感指數(shù)，事關(guān)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)與社會發(fā)展的和諧穩(wěn)定。

基層是社會治理的中心，也是執(zhí)政基礎(chǔ)。流動人口是基層工作的重要對象，基層承擔(dān)了流動人口管理各項(xiàng)事務(wù)的主要工作，同時(shí)也承擔(dān)了整個(gè)流動人口管理中最重要的一環(huán)——信息收集工作。習(xí)近平總書記在中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，基層黨組織是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的“最后一公里”。從梳理流動人口管理體制的各地實(shí)踐來看，市一層級的職能主要在“決策、監(jiān)督、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，而具體流動人口管理工作則需要基層管理專職隊(duì)伍(如協(xié)管員、網(wǎng)格管理員)落實(shí)執(zhí)行。因此，流動人口管理體制的重點(diǎn)在基層，流動人口服務(wù)管理工作落實(shí)在基層，落實(shí)靠基層，要堅(jiān)持流動人口治理工作大抓基層的鮮明導(dǎo)向，基層流動人口管理機(jī)構(gòu)、職能、人員隊(duì)伍只能加強(qiáng)，不能削弱，在流動人口管理中，管理體制重心要下沉，將資源、服務(wù)、管理下沉到基層，保證在流動人口服務(wù)管理工作在基層有人、有物、有權(quán)，尤其是加強(qiáng)鞏固現(xiàn)有的流動人口協(xié)管員(網(wǎng)格員)隊(duì)伍。

流動人口治理需要在國家治理現(xiàn)代化的框架下，以基層治理為重點(diǎn)，從中央到地方各層級上下聯(lián)動，促進(jìn)流動人口治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成整體的治理效能。具體來說，實(shí)現(xiàn)流動人口治理現(xiàn)代化一是要以基層為核心重點(diǎn)。強(qiáng)化區(qū)、鎮(zhèn)(街道)等基層具體落實(shí)執(zhí)行職能，建立一支穩(wěn)定高效、高素質(zhì)的基層管理隊(duì)伍，保持基層流管部門單獨(dú)設(shè)置和獨(dú)立運(yùn)作，保證基層流動人口治理力度不減，保留并充實(shí)流動人口服務(wù)管理工作“最后一公里”的基層管理隊(duì)伍，走好流動人口服務(wù)管理工作的“最后一公里”。二是要加強(qiáng)上下各級聯(lián)動。中央圍繞流動人口治理中心任務(wù)和工作大局實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，制定國家宏觀層面的流動人口治理政策和服務(wù)管理規(guī)劃，省以及市也需要有相應(yīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)決策與監(jiān)督職能，與中央的宏觀政策部署相銜接，加強(qiáng)其流動人口管理的決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，結(jié)合本地實(shí)際情況，統(tǒng)籌地方流動人口管理工作，制定地方流動人口管理政策，并對基層落實(shí)執(zhí)行的過程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督檢查。

總之，實(shí)現(xiàn)流動人口治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要以基層治理為重點(diǎn)，在國家宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，省市層級的決策與監(jiān)督，區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等基層的落實(shí)執(zhí)行三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動，不斷調(diào)整完善各級政府流動人口管理體制的組織架構(gòu)以及政策制定、監(jiān)督與執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建上下聯(lián)動、整體推進(jìn)的治理格局，進(jìn)而促進(jìn)流動人口治理體系與治理能力現(xiàn)代化。