曹新富　周建國(guó)

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效機(jī)制研究》（18AZD002）;江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《江蘇省地級(jí)市河長(zhǎng)制政策轉(zhuǎn)移的績(jī)效差異與優(yōu)化策略研究》（19ZZC003）;江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目《河湖長(zhǎng)制績(jī)效差異生成邏輯與長(zhǎng)效運(yùn)行策略研究》（2019SJA0146）;南京大學(xué)博士研究生創(chuàng)新研究項(xiàng)目《跨界流域治理的河長(zhǎng)制模式研究》（CXYJ21-10）。

作者簡(jiǎn)介：曹新富（1993—），男，安徽樅陽(yáng)人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境管理;周建國(guó)（1965—），男，江蘇如皋人，博士，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榈胤街卫韯?chuàng)新、公共政策。DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.03.005我國(guó)基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差：主要表現(xiàn)形式、成因及其矯正路徑曹新富，周建國(guó)（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210023）

[摘要] 基層政府是河長(zhǎng)制執(zhí)行的最后一公里。當(dāng)前，河長(zhǎng)制政策在基層政府存在多種類(lèi)型的執(zhí)行偏差。在分析基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以政策特性、組織基礎(chǔ)以及任務(wù)環(huán)境三個(gè)關(guān)鍵因素為主的分析框架，來(lái)對(duì)基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差何以產(chǎn)生進(jìn)行分析。分析認(rèn)為：河長(zhǎng)制政策的沖突性和模糊性導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差不可避免，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡以及總體能力相對(duì)薄弱的組織基礎(chǔ)進(jìn)一步加大了政策執(zhí)行偏差，而由壓力型體制下的體制性壓力、打好污染攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治性壓力以及過(guò)度強(qiáng)調(diào)工作留痕的制度化壓力等共同塑造的“強(qiáng)任務(wù)、強(qiáng)壓力”任務(wù)環(huán)境則更進(jìn)一步加重了政策執(zhí)行偏差。未來(lái)，為了提升基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行效能，需要踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念、建立完善基層政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任和配合責(zé)任清單、積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革、提升基層治水能力、推行柔性管理以及考核檢查更加注重實(shí)績(jī)等。

[關(guān)鍵詞]基層政府;河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差;政策特性;組織基礎(chǔ);任務(wù)環(huán)境

[中圖分類(lèi)號(hào)]? F205;D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A[文章編號(hào)]? 1673-0461（2022）03-0033-08

一、引言

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系”，到2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制。《意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著河長(zhǎng)制這一發(fā)軔于太湖藍(lán)藻水污染事件的應(yīng)急之策正式上升為國(guó)家政策。河長(zhǎng)制，顧名思義，就是指由各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，落實(shí)河湖管理與保護(hù)責(zé)任的一項(xiàng)制度，它是2007年江蘇省無(wú)錫市為應(yīng)對(duì)太湖藍(lán)藻水危機(jī)而建立的一項(xiàng)強(qiáng)有力的政策。河長(zhǎng)制作為新時(shí)期我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域的一項(xiàng)重要政策創(chuàng)新，集中體現(xiàn)了綠色發(fā)展的理念，對(duì)中國(guó)水治理具有非常深遠(yuǎn)的意義。但是，河長(zhǎng)制的生命力并不僅僅取決于其先進(jìn)的制度理念，而更在于其能否得到有效執(zhí)行，尤其是在基層政府的執(zhí)行情況。為了確保河長(zhǎng)制的有效執(zhí)行，水利部專(zhuān)門(mén)建立了河長(zhǎng)制督導(dǎo)檢查制度，生態(tài)環(huán)境部也將各級(jí)河長(zhǎng)制建立和落實(shí)情況納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察內(nèi)容。在中央政府的高位推動(dòng)下，我國(guó)在2018年6月全面建立河長(zhǎng)制，而且在各級(jí)河長(zhǎng)的組織、領(lǐng)導(dǎo)下，水治理也取得了明顯成效。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2017年和2020年的中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)，全國(guó)地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例明顯提升。2020年，I～I(xiàn)II類(lèi)水質(zhì)斷面占比為83.4%，較2017年提升了15.5%;劣V類(lèi)占0.6%，較2017年下降了7.7%[1-2]。雖然河長(zhǎng)制在總體上成效明顯，但是在具體執(zhí)行中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，尤其是在一些基層政府（以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主，也包括縣級(jí)政府），存在“虛假巡河”“應(yīng)付式打卡式巡河”“不上報(bào)問(wèn)題或上報(bào)問(wèn)題少”“象征性治污”等問(wèn)題[3-5]。制度的生命力在于執(zhí)行，這些現(xiàn)象和行為的反復(fù)出現(xiàn)，嚴(yán)重影響河長(zhǎng)制的生命力。而且，這些現(xiàn)象和行為的反復(fù)出現(xiàn)，成為一種制度化了的非正式行為，也必定有著誘發(fā)其產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)和制度邏輯[6]。那么，基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)形式有哪些？哪些因素可能導(dǎo)致了基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差的產(chǎn)生？未來(lái)，應(yīng)該如何提升基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行效能？目前，關(guān)于基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行方面的學(xué)術(shù)研究相對(duì)較少，比較有代表性的研究有：賴(lài)慧蘇以GC縣河長(zhǎng)制實(shí)施為例，研究了多重激勵(lì)機(jī)制下的基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行行為[7];顏海娜、王思寧分析了村居級(jí)河長(zhǎng)的政策執(zhí)行力及其影響因素[3];顏海娜、曾棟從“權(quán)虛責(zé)實(shí)”的視角分析了治水“最后一公里”何以難通[4]。以上研究為本文研究提供了重要參考和借鑒，但目前研究未能對(duì)基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)形式及其產(chǎn)生機(jī)理有一個(gè)深入系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。鑒于此，本文在分析基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以政策特性、組織基礎(chǔ)以及任務(wù)環(huán)境三個(gè)關(guān)鍵因素為主的分析框架，來(lái)對(duì)基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差的產(chǎn)生機(jī)理進(jìn)行分析，最后提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)形式

所謂政策執(zhí)行偏差，是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，由于受各種主觀因素、客觀因素等制約和影響，其行為效果偏離原有政策目標(biāo)的要求，并產(chǎn)生了不良社會(huì)結(jié)果的政策現(xiàn)象[8]。也就是說(shuō)，政策執(zhí)行偏差的表象特征是產(chǎn)生了不良社會(huì)后果，本質(zhì)屬性則是政策執(zhí)行偏離既定政策目標(biāo)。對(duì)基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差的分析不僅有賴(lài)于對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)概念的理解，還有賴(lài)于對(duì)基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行內(nèi)容的把握。一般而言，基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行主要包括巡河和治河兩個(gè)方面：第一，巡河。基層政府的河長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)責(zé)任水域進(jìn)行日常巡查。如果發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，則需要及時(shí)予以處理。如果該問(wèn)題已經(jīng)超出其職責(zé)權(quán)限和能力，則需要按照相關(guān)規(guī)定和程序及時(shí)向上級(jí)政府和部門(mén)報(bào)告，并等待處理。第二，治河?！兑庖?jiàn)》提出各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等，涉及面廣，牽扯面大。在河長(zhǎng)制框架下，基層政府的河長(zhǎng)需要根據(jù)河湖存在的主要問(wèn)題，組織、領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)部門(mén)和負(fù)責(zé)人綜合施策、精準(zhǔn)治河。在這里，巡河和治河是兩個(gè)有機(jī)聯(lián)系的環(huán)節(jié)，其中巡河主要是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的過(guò)程，治河主要是解決問(wèn)題的過(guò)程。在實(shí)踐中，基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差也最有可能發(fā)生在以上兩個(gè)環(huán)節(jié)中。以下是基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)形式：

（一）象征式政策執(zhí)行

所謂象征式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，僅做表面文章，只是“喊口號(hào)”“走形式”“做樣子”，根本談不上解決什么實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。象征式政策執(zhí)行在巡河和治河兩個(gè)方面都存在。在巡河方面，主要表現(xiàn)為基層政府的河長(zhǎng)在巡河時(shí)，未沿著既定路線展開(kāi)巡河，存在虛假巡河;或雖然按照既定路線巡河，但是“走馬觀花”“蜻蜓點(diǎn)水”，存在應(yīng)付式打卡式巡河。而且，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，或是“能不報(bào)就不報(bào)”，或是“避重就輕地上報(bào)”[3-4]。例如，廣州市河長(zhǎng)辦2018年12月就通報(bào)批評(píng)了三名因虛假巡河、應(yīng)付式打卡式巡河、巡河達(dá)標(biāo)率低、沒(méi)有開(kāi)展“四個(gè)查清”、沒(méi)有上報(bào)河道問(wèn)題的基層河長(zhǎng)[9]。在治河方面，主要表現(xiàn)為基層政府及其河長(zhǎng)在河長(zhǎng)制執(zhí)行中，僅做表面文章，采取象征性、粉飾性的治污策略，有其名而無(wú)其實(shí)。例如，沈坤榮、金剛的研究指出一些基層地方政府傾向于通過(guò)打撈藍(lán)藻、清除垃圾等方式對(duì)水污染進(jìn)行治理，以取得顯而易見(jiàn)的感官治理效果[5]。

（二）殘缺式政策執(zhí)行

所謂殘缺式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，采取選擇性執(zhí)行的手法。也就是說(shuō)，對(duì)于一項(xiàng)完整的政策，執(zhí)行主體不是不執(zhí)行，也不是全部執(zhí)行，而是有選擇地部分執(zhí)行。《意見(jiàn)》提出河長(zhǎng)制的任務(wù)包括水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)以及水域岸線管理等。殘缺式政策執(zhí)行主要表現(xiàn)為基層政府及其河長(zhǎng)在河長(zhǎng)制執(zhí)行中只是盯著一些簡(jiǎn)單的、容易完成的任務(wù)，例如成立機(jī)構(gòu)、建立規(guī)章制度以及對(duì)河道進(jìn)行日常巡查及垃圾清理等，至于其他更為重要的、困難的、復(fù)雜的水治理任務(wù)如水生態(tài)修復(fù)、水中深度污染物治理等則選擇“理性冷漠”，缺乏積極性[5]。

（三）附加式政策執(zhí)行

所謂附加式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，人為擴(kuò)大原來(lái)政策外延，導(dǎo)致政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度和目標(biāo)都發(fā)生了顯著改變，從而超越了政策原定的要求。附加式政策執(zhí)行在基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行中主要表現(xiàn)為基層政府及其河長(zhǎng)在河長(zhǎng)制執(zhí)行中搞“土政策”，表面上看是貫徹了上級(jí)的政策意圖，實(shí)際上更多地是為了實(shí)現(xiàn)自身的額外目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)。例如，2018年10月，中央第一環(huán)保督察組通報(bào)河南省魯山縣在水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)以疏浚之名行采砂之實(shí)，使得“清障疏?！惫こ套兿喑蔀樯笆庸c(diǎn)，變成政府獲利的工具，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極為嚴(yán)重的損害，嚴(yán)重偏離了河長(zhǎng)制生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)[10]。

（四）替代式政策執(zhí)行

所謂替代式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，偷梁換柱，將原有的政策替換為表面上一致而事實(shí)上相背離的政策內(nèi)容，以“保證”原有政策的執(zhí)行和完成。替代式政策執(zhí)行在基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行中主要表現(xiàn)為基層政府及其河長(zhǎng)在河長(zhǎng)制執(zhí)行中“上有政策，下有對(duì)策”。例如，賴(lài)慧蘇在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)了基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行中的兩種消極應(yīng)付的制度抗拒行為，一是把其他方面的工作成果計(jì)入河長(zhǎng)制執(zhí)行成效中，以實(shí)現(xiàn)“一石二鳥(niǎo)”的效果;二是通過(guò)坐在辦公室編造數(shù)據(jù)和信息，以完成目標(biāo)任務(wù)[7]。

（五）觀望式政策執(zhí)行

所謂觀望式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，總是被動(dòng)觀望，能拖就拖，實(shí)在不能拖的才勉強(qiáng)執(zhí)行。觀望式政策執(zhí)行在基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行中主要表現(xiàn)為基層政府及其河長(zhǎng)在工作中，存在觀望心態(tài)，缺乏主動(dòng)性和積極性，上面不問(wèn)、下面不動(dòng)，上面不催、下面坐等，工作總是被動(dòng)應(yīng)付、敷衍了事[11]。

（六）照搬式政策執(zhí)行

所謂照搬式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，只是簡(jiǎn)單機(jī)械地照搬照抄，未能因地制宜，政策執(zhí)行缺乏靈活性，導(dǎo)致政策“水土不服”。照搬式政策執(zhí)行在基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行中主要表現(xiàn)為基層政府及其河長(zhǎng)在“一河一策”制定中不調(diào)查、不研究，工作方案不細(xì)不實(shí)，照搬照抄，[11] “頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，甚至盲目采取“一刀切”的執(zhí)行方式[4]，不僅不能有效解決問(wèn)題，還引起一些社會(huì)公眾和企業(yè)的不滿(mǎn)。

三、基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差何以產(chǎn)生的關(guān)鍵因素解釋?zhuān)夯谑访芩鼓Ｐ偷男拚\(yùn)用

在政策執(zhí)行研究受到西方學(xué)者們的普遍重視以后，西方學(xué)者們基于各自的學(xué)科背景和研究旨趣，從不同角度來(lái)研究影響公共政策執(zhí)行的因素，從而建立起若干政策執(zhí)行的理論模型。在這些政策執(zhí)行的理論模型之中，史密斯提出的“過(guò)程模型”由于其簡(jiǎn)潔性和系統(tǒng)性，受到眾多學(xué)者的認(rèn)可，并被廣泛應(yīng)用于不同領(lǐng)域具體政策的分析。史密斯認(rèn)為政策執(zhí)行雖然涉及到的因素眾多，但主要是以下四個(gè)因素：第一，理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。第二，執(zhí)行機(jī)關(guān)，通常指負(fù)責(zé)特定政策執(zhí)行的政府機(jī)構(gòu)。第三，目標(biāo)群體，指受政策最直接影響的政策對(duì)象。第四，環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等[8]。由于本研究主要討論基層政府，側(cè)重于以基層政府為主體的分析視角，因此對(duì)于以企業(yè)和社會(huì)公眾為代表的廣泛存在的政策對(duì)象暫不討論。在接受理想化的政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)以及環(huán)境因素這三大關(guān)鍵因素的基礎(chǔ)上，本文試圖就這三大關(guān)鍵因素的內(nèi)涵進(jìn)行進(jìn)一步闡述和說(shuō)明，以提出本文的分析側(cè)重點(diǎn)。第一，就理想化政策而言，史密斯主要是從政策設(shè)計(jì)以及合法性角度而言，更多地強(qiáng)調(diào)政策的形式、類(lèi)型、淵源、范圍，以及社會(huì)對(duì)政策的認(rèn)識(shí)，為了避免陷入對(duì)政策方案本身過(guò)多的細(xì)節(jié)性探討，本文將借用理查德·馬特蘭德（Richard Matland）的“模糊-沖突”模型，從模糊程度和沖突程度兩個(gè)維度來(lái)分析河長(zhǎng)制的政策特性，從而更好地認(rèn)識(shí)河長(zhǎng)制政策。第二，就執(zhí)行機(jī)關(guān)而言，史密斯主要強(qiáng)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，人事配備及其工作態(tài)度，領(lǐng)導(dǎo)模式和技巧，以及執(zhí)行人員的情況等。對(duì)此，本文將重點(diǎn)從權(quán)責(zé)配置以及總體能力這兩個(gè)方面來(lái)對(duì)基層政府展開(kāi)分析，以進(jìn)一步考察其河長(zhǎng)制執(zhí)行的組織基礎(chǔ)。第三，就環(huán)境因素而言，史密斯更多地強(qiáng)調(diào)宏觀環(huán)境，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等。本文認(rèn)為，對(duì)于基層政府而言，由于其所處的行政管理層級(jí)較低，因此基層政府的主要工作大部分是執(zhí)行來(lái)自上級(jí)政府和部門(mén)的任務(wù)，俗話說(shuō)“上面千條線、下面一根針”。因此，具體的任務(wù)環(huán)境對(duì)基層政府的影響更加顯著。正如美國(guó)學(xué)者威爾遜所言：“政府機(jī)構(gòu)人員的行為主要取決于其所承擔(dān)任務(wù)的性質(zhì)和要求?！盵12]由此，本文在史密斯模型的基礎(chǔ)上，根據(jù)研究需要，構(gòu)建了以政策特性、組織基礎(chǔ)以及任務(wù)環(huán)境三個(gè)關(guān)鍵因素為主的分析框架，來(lái)對(duì)基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差何以產(chǎn)生進(jìn)行分析（見(jiàn)圖1）。

（一）沖突性與模糊性：作為政策執(zhí)行起點(diǎn)的河長(zhǎng)制

理查德·馬特蘭德認(rèn)為政策特性是認(rèn)識(shí)政策執(zhí)行過(guò)程的基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，拋開(kāi)具體的政策執(zhí)行過(guò)程，僅是政策特性本身就會(huì)顯著影響政策執(zhí)行。理查德·馬特蘭德還認(rèn)為，對(duì)于任何一項(xiàng)政策，都可以從該政策的模糊性和沖突性這兩個(gè)維度來(lái)認(rèn)識(shí)，而且他根據(jù)政策模糊性以及沖突性程度的高低，劃分了四種類(lèi)型的執(zhí)行模式，分別為行政執(zhí)行、政治執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行[13]，它們的具體情況如表1所示?；诶聿榈隆ゑR特蘭德的分析框架，本文認(rèn)為河長(zhǎng)制政策具有沖突性高和模糊性高的特性，這在很大程度上決定了象征性執(zhí)行難以避免。

1. 沖突性：生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的目標(biāo)沖突

河長(zhǎng)制政策的沖突性主要表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間可能存在的目標(biāo)沖突。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視生態(tài)文明建設(shè)工作，提出了一系列新思想新理念，如“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，引領(lǐng)我國(guó)各級(jí)政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。河長(zhǎng)制也正是在此背景下向全國(guó)全面推廣。作為落實(shí)綠色發(fā)展理念的一項(xiàng)重要政策，河長(zhǎng)制在從中央政府向基層政府的貫徹落實(shí)中，并不是一個(gè)直線的過(guò)程，而是一個(gè)需要不斷經(jīng)歷政策再建構(gòu)和再規(guī)劃的過(guò)程[14]。在這個(gè)過(guò)程中，每一層級(jí)的政府都會(huì)在河長(zhǎng)制政策細(xì)化和執(zhí)行中嵌入自身的理念和利益，從而決定了河長(zhǎng)制執(zhí)行的深度和廣度。河長(zhǎng)制落實(shí)到基層政府，其背后便是基層政府經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益之間的博弈，基層政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)這兩者之間孰輕孰重的目標(biāo)排序?qū)⒅苯佑绊懞娱L(zhǎng)制執(zhí)行效果。當(dāng)前，雖然生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)得到前所未有的重視，但對(duì)一些基層政府尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的目標(biāo)沖突依然十分明顯。對(duì)這些基層政府而言，一方面面臨上級(jí)政府關(guān)于推行河長(zhǎng)制的要求，另一方面自身又具有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先的情況下，這些地方往往選擇象征性的治污策略[5]。由此，政策執(zhí)行偏差也就難以避免。

2. 模糊性：縱向?qū)蛹?jí)政府之間治理責(zé)任劃分的模糊性

就河長(zhǎng)制政策的模糊性而言，縱向?qū)蛹?jí)政府之間治理責(zé)任劃分的模糊性最為突出?！兑庖?jiàn)》提出：“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系”“各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等”。由此可見(jiàn)，國(guó)家出臺(tái)的《意見(jiàn)》對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)采取了一種較為統(tǒng)一的、相對(duì)籠統(tǒng)和模糊的界定，即各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)河湖的治理。受此影響，各省、市、縣在制定河長(zhǎng)制方案時(shí)，也基本上采取了同樣的思路，即強(qiáng)調(diào)各級(jí)河長(zhǎng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的河湖治理負(fù)總責(zé)，而未考慮根據(jù)上下級(jí)河長(zhǎng)之間權(quán)力和能力的差異來(lái)明確各級(jí)河長(zhǎng)在職責(zé)劃分上的差異性。由于各級(jí)河長(zhǎng)之間的責(zé)任模糊，基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行的責(zé)任邊界實(shí)際上是不清晰的，原則上上級(jí)政府和部門(mén)可以以“屬地管理”為名義將責(zé)任層層下移，進(jìn)而導(dǎo)致基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行“不堪重負(fù)”。在這種情況下，基層政府為了完成任務(wù)，采取象征式政策執(zhí)行、替代式政策執(zhí)行等策略也就成為一種理性選擇。

（二）弱權(quán)力與弱能力：基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行的組織基礎(chǔ)

前面從政策特性的角度分析了河長(zhǎng)制政策，得出河長(zhǎng)制政策的模糊性和沖突性就已經(jīng)決定了河長(zhǎng)制政策執(zhí)行偏差不可避免。接下來(lái)，將重點(diǎn)關(guān)注基層政府的組織基礎(chǔ)?；鶎诱呛娱L(zhǎng)制執(zhí)行的主體，所擁有的組織基礎(chǔ)對(duì)于其能否有效執(zhí)行河長(zhǎng)制尤為關(guān)鍵。基層政府組織基礎(chǔ)的薄弱會(huì)顯著影響基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行的意愿和能力，進(jìn)而有可能進(jìn)一步加大政策執(zhí)行偏差。

1. 權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的失衡

根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)力主要由縣級(jí)以上政府部門(mén)來(lái)行使。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般是沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府河長(zhǎng)制執(zhí)行便容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題。一方面，縣級(jí)相關(guān)職能部門(mén)可以依照法律法規(guī)和職責(zé)分工依法對(duì)侵占和圍墾河道、亂排污水、亂倒垃圾以及非法采砂等違法違規(guī)行為進(jìn)行查處，具有明顯的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，但是由于信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，有時(shí)難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法行為。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在河長(zhǎng)制工作的最前沿，在河道日常巡查和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題等方面具有天然的信息優(yōu)勢(shì)，但是又缺乏執(zhí)法權(quán)或執(zhí)法力量。于是，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)對(duì)巡查后發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題難以處理時(shí)，只能按照相關(guān)規(guī)定和程序向縣級(jí)政府及有關(guān)職能部門(mén)報(bào)告，并等待縣級(jí)政府及有關(guān)職能部門(mén)來(lái)處理。由于目前生態(tài)環(huán)境違法行為點(diǎn)多、面廣，縣一級(jí)環(huán)保執(zhí)法人員也常常處于應(yīng)對(duì)不足的狀態(tài)。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)上報(bào)問(wèn)題不僅有可能難以得到及時(shí)有效地處理，甚至問(wèn)題還有可能回歸原地，給自身帶來(lái)麻煩。例如，西部某縣級(jí)市一街道辦黨工委書(shū)記將巡河中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)河長(zhǎng)制APP上傳到后臺(tái)，河長(zhǎng)辦在接到問(wèn)題反映后，讓其自己處理[15]。在權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡的情況下，基層河長(zhǎng)面臨報(bào)與不報(bào)的兩難境地，上報(bào)問(wèn)題并不一定能夠得到及時(shí)有效解決，反而可能給自己增加麻煩，不上報(bào)問(wèn)題被上面巡查發(fā)現(xiàn)后，又有可能被問(wèn)責(zé)。如此一來(lái)，在巡河時(shí)“能不報(bào)就不報(bào)”“避重就輕地上報(bào)”也就成為一種理性選擇[4]。

2. 總體能力相對(duì)薄弱

河長(zhǎng)制執(zhí)行的組織基礎(chǔ)不僅涉及到權(quán)責(zé)配置，還涉及到基層政府的總體能力（主要指財(cái)政能力以及專(zhuān)業(yè)能力）。但是，基層政府的總體能力一直以來(lái)都處于非常薄弱的狀態(tài)。首先，財(cái)政能力薄弱。1994年，我國(guó)實(shí)行了分稅制改革，分稅制改革以后，中央政府的財(cái)政收入得到了大幅度的增長(zhǎng)，而與之相對(duì)，處于行政鏈條末端的縣鄉(xiāng)政府卻時(shí)常處于財(cái)政相當(dāng)困難的境地[16]，甚至一些地方完全依賴(lài)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這導(dǎo)致基層政府的公共服務(wù)和治理能力受到極大影響。河湖治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及到河道垃圾清理、清淤疏浚等，還涉及到水生態(tài)修復(fù)、配套的污水管網(wǎng)建設(shè)、污水及生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)等，這些無(wú)一例外都需要一定的財(cái)政能力作為支撐。目前，除了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府以外，大部分基層政府的財(cái)政能力都比較薄弱，甚至一些地方連日常的河道保潔、河道垃圾處理等資金都難以落實(shí)，資金的匱乏客觀上加大了河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差。其次，人員配備和專(zhuān)業(yè)能力普遍不足。河長(zhǎng)制實(shí)施，關(guān)鍵在人。但是，河長(zhǎng)制執(zhí)行越到基層，機(jī)構(gòu)和人員配置往往也就越薄弱，基層河長(zhǎng)辦工作人員往往都是從其他相關(guān)部門(mén)（包括水利部門(mén)內(nèi)部和水利站內(nèi)部）借調(diào)、借用、抽調(diào)等組成，臨時(shí)性強(qiáng)，不僅專(zhuān)職人員偏少，甚至一些人員還身兼多職[17]。由于專(zhuān)職人員和專(zhuān)業(yè)人員都較為欠缺，采取“運(yùn)動(dòng)式治理”完成任務(wù)也就成為一種常見(jiàn)方式，拼湊應(yīng)對(duì)色彩濃厚。

（三）強(qiáng)任務(wù)與強(qiáng)壓力：基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行的任務(wù)環(huán)境

現(xiàn)階段，拋開(kāi)基層其他任務(wù)如脫貧攻堅(jiān)等不說(shuō)，僅河長(zhǎng)制這一項(xiàng)任務(wù)，基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行就處于由壓力型體制下的體制性壓力、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治性壓力以及過(guò)度強(qiáng)調(diào)工作留痕的制度化壓力等各種壓力所共同塑造的“強(qiáng)任務(wù)、強(qiáng)壓力”任務(wù)環(huán)境中，這更進(jìn)一步加重了基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差。

1. 壓力型體制下的體制性壓力

榮敬本等學(xué)者提出縣鄉(xiāng)體制已經(jīng)從傳統(tǒng)集中的動(dòng)員型體制向分權(quán)的壓力型體制轉(zhuǎn)變。所謂壓力型體制，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是指上級(jí)政府和部門(mén)將目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步分解和“加壓”，要求下級(jí)政府和部門(mén)按時(shí)按量保質(zhì)完成，否則將被問(wèn)責(zé)的一種管理方式。壓力型體制是對(duì)我國(guó)科層組織常態(tài)化任務(wù)過(guò)程的抽象概括[18]，已經(jīng)成為解讀中國(guó)式政策執(zhí)行的一個(gè)重要概念。在這種層層加碼、層層加壓的壓力型體制下，上級(jí)政府和部門(mén)往往將治水的任務(wù)指標(biāo)不斷分解和加碼，然后下放到基層政府，由基層政府去具體執(zhí)行。例如福建省漳州市南靖縣人民政府辦公室印發(fā)的《南靖縣2019年度縣對(duì)鎮(zhèn)（園）河湖長(zhǎng)制責(zé)任目標(biāo)清單》中，將水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等各項(xiàng)任務(wù)細(xì)化分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并規(guī)定了各項(xiàng)任務(wù)的具體完成指標(biāo)，而縣水利局、生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等單位則主要履行指導(dǎo)職能[19]。由于上級(jí)政府和部門(mén)掌握著關(guān)鍵資源和權(quán)力，基層政府往往只能“被動(dòng)接受”，甚至還要面對(duì)相關(guān)涉水部門(mén)的“卸責(zé)”與“推責(zé)”。層層加碼、層層加壓的壓力型體制使得基層政府承擔(dān)著較重的巡河和治河責(zé)任。在組織基礎(chǔ)薄弱、資源調(diào)動(dòng)能力有限的情況下，為了完成任務(wù)，基層政府選擇“弄虛作假”、編造數(shù)據(jù)和信息、搞“表面工程”等也就不難理解。

2. 打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治性壓力

雖然河長(zhǎng)制是我國(guó)流域治理的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了治水模式由傳統(tǒng)的“政府負(fù)責(zé)、部門(mén)分工”向現(xiàn)行的“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)作”轉(zhuǎn)變，但是河長(zhǎng)制畢竟產(chǎn)生于危機(jī)情境之中，較為依賴(lài)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。當(dāng)河長(zhǎng)制常規(guī)化以后，不可避免面臨制度執(zhí)行力衰減的問(wèn)題[20]。此時(shí)，如何驅(qū)動(dòng)各級(jí)地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)水治理就成為中央政府的一項(xiàng)重要考慮。學(xué)者吳毅認(rèn)為：“只要權(quán)力集中的現(xiàn)象不完全改變，運(yùn)動(dòng)型政治其實(shí)就不可能完全消失?！盵21]這也意味著當(dāng)科層制按部就班的運(yùn)作模式難以解決復(fù)雜性問(wèn)題時(shí)，以政治動(dòng)員方式調(diào)動(dòng)各種資源和力量的運(yùn)動(dòng)式治理模式往往又會(huì)再次啟動(dòng)，以確保中心任務(wù)的實(shí)現(xiàn)?！罢３謩?dòng)員的高效率和應(yīng)急能力，就必須突破按部就班的科層理性，以政治邏輯代替行政邏輯。”[22]為此，中央政府又啟動(dòng)了以各種專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為代表的運(yùn)動(dòng)式治理模式，例如飲用水水源地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、河湖“清四亂”專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)等。而且，中央政府還通過(guò)“回頭看”“專(zhuān)項(xiàng)督察”等形式不斷加強(qiáng)自上而下的政策執(zhí)行監(jiān)控，倒逼各級(jí)地方政府履行治水責(zé)任。在這種政治動(dòng)員和號(hào)召之下，河長(zhǎng)制執(zhí)行與運(yùn)動(dòng)式治理相互交織，既是依靠運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)強(qiáng)化河長(zhǎng)制執(zhí)行，又是利用河長(zhǎng)制來(lái)開(kāi)展運(yùn)動(dòng)式治理。在這種情況下，基層政府實(shí)際上面臨著很大的整改壓力。就以河湖“清四亂”專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)而言，一般實(shí)行“一單四制”管理，即“問(wèn)題清單”這一項(xiàng)清單以及責(zé)任“交辦制”、管理調(diào)度“臺(tái)賬制”、整治完成“銷(xiāo)號(hào)制”和跟蹤督查“通報(bào)制”這四項(xiàng)具體制度。由于基層政府所處行政層級(jí)較低，因此承擔(dān)的專(zhuān)項(xiàng)整治任務(wù)一般較重。對(duì)于基層政府而言，問(wèn)題排查不出來(lái)要被問(wèn)責(zé)，但排查出來(lái)的問(wèn)題越多，整改的任務(wù)越重，相應(yīng)地完不成任務(wù)而被通報(bào)問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)也就越高，加上不少問(wèn)題還是歷史遺留問(wèn)題，短期內(nèi)予以有效解決根本不可能。在時(shí)間緊、任務(wù)重、權(quán)力小、資源少、問(wèn)責(zé)嚴(yán)的情況下，基層政府為按時(shí)完成任務(wù)，往往采取突擊、“一陣風(fēng)”式整治以及“一刀切”等手段，以求表面上過(guò)得去[4]。而且，當(dāng)基層政府面臨著疫情防控等新任務(wù)時(shí)，隨著注意力的轉(zhuǎn)變，水治理動(dòng)力可能會(huì)進(jìn)一步衰減。

3. 過(guò)度強(qiáng)調(diào)工作留痕的制度化壓力

和體制性壓力以及政治性壓力不同，工作留痕壓力更多屬于操作層面的壓力。所謂工作留痕，是指利用文字、圖片、視頻等資料以及現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)等手段對(duì)工作情況進(jìn)行記錄和總結(jié)，以凸顯執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員各個(gè)階段工作的完成情況。韋伯作為科層制理論的提出者，也特別強(qiáng)調(diào)“檔案管理”，而且在韋伯看來(lái)，檔案也是科層制的理性約束工具[23]。由于信息不對(duì)稱(chēng)，上級(jí)政府和部門(mén)難以全方位了解下級(jí)政策執(zhí)行的真實(shí)情況。通過(guò)強(qiáng)調(diào)工作留痕，不僅可以讓上級(jí)更好地了解下級(jí)政策執(zhí)行情況，還可以有效地還原和說(shuō)明下級(jí)對(duì)工作的落實(shí)情況。因此，工作留痕制度作為一種理性化的工具，其制度設(shè)計(jì)初衷是沒(méi)有問(wèn)題的，成為問(wèn)題的往往是過(guò)度強(qiáng)調(diào)工作留痕，甚至單純以痕跡論英雄、靠臺(tái)賬評(píng)優(yōu)劣。在過(guò)度強(qiáng)調(diào)工作留痕的任務(wù)環(huán)境中，手段成為目的，具體執(zhí)行反倒成為其次。而且，強(qiáng)調(diào)工作留痕的制度化壓力越大，基層政府官員采取編造數(shù)據(jù)、信息等行動(dòng)策略的可能性也就越大。在一些地方，日常巡河不僅需要登錄手機(jī)APP“打卡留痕”，還要填寫(xiě)巡河日志，另外在上級(jí)考核檢查時(shí)還要準(zhǔn)備各種各樣的臺(tái)賬資料，包括工作計(jì)劃、具體工作方案、工作總結(jié)、巡河情況等，這些要求本來(lái)是為了督促基層政府官員積極履行治水職責(zé)。但是，卻在無(wú)形中又加重了基層政府的負(fù)擔(dān)。例如，湖南省岳陽(yáng)市領(lǐng)導(dǎo)留言板一條留言如此說(shuō)到[24]：

河長(zhǎng)制工作應(yīng)該重在治理，根在岸上，重點(diǎn)在人。上級(jí)文件要求縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一月一巡，鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一旬一巡，村里領(lǐng)導(dǎo)一周一巡，基層干部每月每周不僅要督促領(lǐng)導(dǎo)巡河，還要報(bào)送每次巡河的十分繁復(fù)的“巡河臺(tái)賬”，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)工作要留痕，一次巡河要做5～7個(gè)表格、方案、記錄、報(bào)道、問(wèn)題清單。有的領(lǐng)導(dǎo)巡河沒(méi)有發(fā)現(xiàn)什么問(wèn)題的，也要寫(xiě)問(wèn)題，不寫(xiě)，每月的考核就不合格。領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)空去的，就登著領(lǐng)導(dǎo)的APP賬號(hào)去幫忙打卡，然后造一堆假資料，免得市里考核不通過(guò)通報(bào)下來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)還得找自己麻煩，每個(gè)月河長(zhǎng)辦的工作就是不停地準(zhǔn)備各種資料、報(bào)表、臺(tái)賬、記錄、清單，還有月度、季度、年度考核獎(jiǎng)評(píng)的硬性指標(biāo)，考核任務(wù)規(guī)定的培訓(xùn)、教育、宣傳活動(dòng)，每一個(gè)資料都要完成，沒(méi)有就扣考評(píng)分，河長(zhǎng)辦就是天天造資料的部門(mén)。同志們通宵達(dá)旦地造一堆文山會(huì)海來(lái)給上級(jí)檢查，檢查完了，就是一堆廢紙，不停地造，每天就在不停地造表，造資料，應(yīng)付考核中度過(guò)，對(duì)解決實(shí)際的河湖環(huán)境問(wèn)題的收效并不十分明顯（湖南省岳陽(yáng)市領(lǐng)導(dǎo)留言板留言，2019）。

上面所述的三種壓力更多地強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府對(duì)基層政府的單向壓力，即上級(jí)政府對(duì)基層政府施加壓力，實(shí)際上由于政府之間所具有的同構(gòu)性，上級(jí)政府和部門(mén)與基層政府一樣也面臨著類(lèi)似的制度環(huán)境和考核壓力，因此上級(jí)政府和部門(mén)也有可能基于一種“理解”和“默契”，與基層政府形成“共謀”[6]，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。

四、基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行效能提升路徑

為了提高基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行效能，可以從以下六個(gè)方面著手，矯正基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差。

（一）踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，“重發(fā)展、輕保護(hù)”的落后發(fā)展理念不破除，基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行始終難以取得理想的效果。為了進(jìn)一步提升基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行效能，基層政府需要積極踐行新發(fā)展理念，走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量放在首位，將河長(zhǎng)制執(zhí)行視為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的抓手，找差距、抓落實(shí)，打造美麗生態(tài)環(huán)境，用綠水青山換來(lái)金山銀山。

（二）建立完善基層政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任和配合責(zé)任清單

為規(guī)范“屬地管理”，改變基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行“不堪重負(fù)”的局面，需要從制度建設(shè)上著手，建立基層政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任和配合責(zé)任清單。建議在對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律法規(guī)和文件進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，制定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任和配合責(zé)任清單，明晰生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任的真實(shí)歸屬和層次，避免“有責(zé)無(wú)權(quán)”或是“有權(quán)無(wú)責(zé)”。實(shí)行清單管理后，上級(jí)政府和部門(mén)不能再將已明確由自身承擔(dān)的責(zé)任以“屬地管理”的名義交由基層政府來(lái)履行。對(duì)于確需交由基層政府完成的事項(xiàng)，有關(guān)部門(mén)必須作出專(zhuān)項(xiàng)說(shuō)明，明確主體責(zé)任、配合責(zé)任以及辦事流程等，并在得到基層政府同意配合的意見(jiàn)后給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)以及人力、技術(shù)等支持。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步明確各級(jí)河長(zhǎng)在職責(zé)劃分上的差異性。

（三）積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革

未來(lái)，應(yīng)該在國(guó)家推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革的總體戰(zhàn)略下，不斷強(qiáng)化基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限和能力?？紤]到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況不一，應(yīng)該因地制宜。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，可以直接下放行政執(zhí)法權(quán)限，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)集中統(tǒng)一行使。對(duì)于條件尚不具備的地方，可以通過(guò)委托執(zhí)法或者由縣級(jí)執(zhí)法大隊(duì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊(duì)的方式，將執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。采取委托或派駐模式后，應(yīng)該積極建立“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)、上下聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能[25]，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在河長(zhǎng)制監(jiān)管執(zhí)法中發(fā)揮更大的作用。

（四）提升基層治水能力

首先，在基層政府河長(zhǎng)制辦公室的人員配置上，各級(jí)編辦應(yīng)該推進(jìn)編制資源盡可能向基層河長(zhǎng)辦傾斜，不僅要配足專(zhuān)職工作人員，而且還要注重引進(jìn)一些專(zhuān)業(yè)人才，以提高治水的專(zhuān)業(yè)性。有條件的地方，可以積極聘請(qǐng)專(zhuān)家河長(zhǎng)，協(xié)助行政河長(zhǎng)找準(zhǔn)問(wèn)題、綜合施策、精準(zhǔn)治理。其次，在資金保障上，上級(jí)政府和部門(mén)不僅要將基層政府河長(zhǎng)制工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，而且還要積極整合各類(lèi)涉水資金，加大對(duì)基層政府的財(cái)政投入力度?；鶎诱陨硪部梢酝ㄟ^(guò)運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)吸引社會(huì)資本參與水治理，從而彌補(bǔ)資金不足的問(wèn)題。

（五）推行柔性管理

水治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，一味地采取高壓政策往往“治標(biāo)不治本”，需要構(gòu)建長(zhǎng)效治理機(jī)制。建議在基層政府河長(zhǎng)制執(zhí)行上，積極推行柔性管理，給予基層政府更多的權(quán)限。例如，對(duì)于排查出來(lái)的問(wèn)題，可以積極推行漸進(jìn)式銷(xiāo)號(hào)管理，由各基層政府根據(jù)問(wèn)題的輕重緩急程度、自身能力等情況分級(jí)分類(lèi)分階段處理。上級(jí)政府和部門(mén)重點(diǎn)對(duì)基層政府在各個(gè)階段的工作目標(biāo)和進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督。在上下級(jí)政府的共同努力下，實(shí)現(xiàn)基層治水從簡(jiǎn)單粗暴的突擊整改向長(zhǎng)效常態(tài)管理轉(zhuǎn)變，從注重整改數(shù)量向提高整改質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

（六）考核檢查更加注重實(shí)績(jī)

破除過(guò)度留痕的制度化壓力，關(guān)鍵在于確定科學(xué)有效的考核方式。在基層政府河長(zhǎng)制工作考核檢查上，要為基層減負(fù)，嚴(yán)格控制對(duì)各種工作計(jì)劃、工作總結(jié)以及相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的過(guò)度依賴(lài)性，對(duì)上級(jí)政府和部門(mén)存在過(guò)度留痕的事項(xiàng)堅(jiān)決予以“撤銷(xiāo)”，不折騰，重點(diǎn)以工作實(shí)績(jī)論英雄，加大水質(zhì)改善、公眾滿(mǎn)意度等指標(biāo)在河長(zhǎng)制工作考核中的比重，使基層政府工作人員有更多的時(shí)間和精力可以投身到水治理中。

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of the Deviation in Implementing the Policy

of River Chief System in Chinese Local Governments

Cao Xinfu， Zhou Jianguo

（School of Government， Nanjing University， Nanjing 210023， China）

Abstract：? Local governments are the last kilometer in implementing the river chief system policy. However， at present there still exists deviations while implementing this policy. After studying the main manifestations of the deviations， this paper proposes it could be possible to analyze the deviations from three perspectives： policy characteristics， organizational basis and task environment. The results show that the deviations are inevitable because of the conflict and fuzziness of policy itself; those deviations can be serious because of the imbalance of power and the limited capacity in the organization. And the deviations could be even worse for the negative task environment of “tough task and undue pressure”， in which some pressure comes from the system， some from political fight against pollution， and some from the excessive emphasis on leaving traces of work. Therefore， authors of this paper draw the following conclusions： to enhance the implementation efficiency of the river chief system in local governments， we should give priority to ecology and green development. Then we need to establish and improve a system in which there should be a list of concrete responsibilities for ecological environment and these responsibilities should be shouldered by an appointed main body. At the same time， we should promote the reform of comprehensive administrative law enforcement at the local governments， enhance the ability to control waters， implement flexible management， and in doing assessment， we need to pay more attention to practical results.

Key words：local government; deviation in implementing the policy of river chief system; policy characteristics; organizational basis; task environment

（責(zé)任編輯：李萌）