費若怡

摘 要：基層政府向社會購買公共服務(wù)有利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是切實轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)績效的有效途徑。我國基層政府購買公共服務(wù)尚處于初步探索階段，針對當前我國基層政府購買公共服務(wù)中存在的問題，亟需基層政府轉(zhuǎn)變職能，修訂完善政府購買服務(wù)的法律法規(guī)，創(chuàng)新基層政府購買公共服務(wù)的體制機制。

關(guān)鍵詞：基層政府；購買公共服務(wù)；體制機制創(chuàng)新

一、基層政府購買公共服務(wù)理論來源

（一）公共產(chǎn)品細分理論。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的特征，通過市場配置會導(dǎo)致無效率，但是將其完全由市場提供，不僅存在技術(shù)問題，更是政治問題，即“市場失靈”。市場失靈是政府干預(yù)的原因，如政府包攬所有公共服務(wù)又會面臨“政府失靈”的風險，會導(dǎo)致重復(fù)投資，盲目建設(shè)，增加服務(wù)成本，降低服務(wù)質(zhì)量的后果。

（二）新公共管理理論。新公共管理運動的核心內(nèi)容是在政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域引入以非政府組織為代表的非政府主體的多元競爭機制。將政府的“提供者”和“生產(chǎn)者”的職能分離，提高資源配置效率和公共服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)機制是政府、市場、社會三者協(xié)同供給的合作機制。

（三）多中心治理理論。在治理理論基礎(chǔ)上，通過讓多個權(quán)力即政府、市場、公民社會參與公共事務(wù)，以建立多個權(quán)力中心的方式實現(xiàn)協(xié)同和互補從而提高公共服務(wù)供給的層次和水平。因集合多方力量使得管理實現(xiàn)民主化和科學(xué)化，公民也有權(quán)力提供最佳服務(wù)的那一方，歸根到底是敦促供給方提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使公民利益最佳化。

二、基層政府購買公共服務(wù)障礙性因素

就我國當前基層政府購買公共服務(wù)實踐而言，由于發(fā)展起步晚、意識薄弱、政府轉(zhuǎn)軌難等因素存在，且該制度本身尚處于“嬰兒期”，存在諸多障礙影響政策實施效率，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）缺乏法律制度保障。目前基層政府購買公共服務(wù)的主要法律依據(jù)為《政府采購法》，在該法所規(guī)定的范圍和程序內(nèi)，并沒有涵蓋向社會或公民提供的公共服務(wù)。尤其是對于政府購買公共服務(wù)的清單、購買模式、財政資金來源、監(jiān)督公共服務(wù)績效的機制等都缺乏明確的規(guī)定。

（二）市場機制不健全。在購買實踐中，由于部分公共服務(wù)項目的專業(yè)性較強，在市場機制下只有少數(shù)甚至沒有社會力量可以承接該種服務(wù)。由于缺乏競爭，真正的競爭機制難以形成。為了提高社會力量對政府招標的承接力，地方政府開始孵化培育社會力量，然后向其購買服務(wù)，這就形成了“體制內(nèi)購買”，而非通過市場競爭機制形成的購買行為。以政府為主導(dǎo)的“體制內(nèi)購買”會引起“政府失靈”，易產(chǎn)生尋租、壟斷等風險，同時也缺乏對社會力量的監(jiān)督和激勵機制。

（三）社會組織力量薄弱。根據(jù)基金會中心網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2015年11月25日，全國社會組織數(shù)量已超過60萬家，①但與發(fā)達國家相比還有較大差距。一是數(shù)量少。我國的公共服務(wù)在很長一段時間都是由政府主導(dǎo)提供的，因此社會組織發(fā)展起步晚，環(huán)境制度不健全，能夠承接政府購買公共服務(wù)的社會組織發(fā)展緩慢且弱小。雖然部分基層政府逐漸開始孵化社會組織，通過這種形式培育起來的只是政府部門的延伸，缺乏獨立性和自主性，受到政府約束較多，是政府“有形之手”的延長，不具備自治性。二是內(nèi)部管理機制不完善。在現(xiàn)行“雙重登記”制度的限制下，部分社會組織囿于業(yè)務(wù)范圍出現(xiàn)了“登記無門”的現(xiàn)象。同時，由于社會組織尚處于發(fā)展起步階段，內(nèi)部治理的管理制度缺失和不規(guī)范，有些甚至成為套取財政資金的工具。三是經(jīng)費和人員缺乏。資金匱乏是限制社會組織發(fā)展的主要且普遍的問題，經(jīng)費緊張對項目承接、發(fā)展壯大都產(chǎn)生了不利的影響。社會組織缺乏專業(yè)的人才也是限制其發(fā)展的另一主要因素。

（四）監(jiān)管不到位。在基層政府購買公共服務(wù)過程中，政府對社會力量提供的服務(wù)的監(jiān)管難度較大。一方面，政府的目標錯位導(dǎo)致監(jiān)管不足。有的地方政府購買公共服務(wù)不是為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量，履行政府職能。而是大勢所趨將其作為一項政治任務(wù)、體現(xiàn)地方政府政績的活動，其政治意義往往超過實際工作意義，因此難以保證公共服務(wù)質(zhì)量。另一方面，公共服務(wù)的特性決定了監(jiān)管難度，難以以量化的指標對其進行監(jiān)管。

三、提升基層政府購買公共服務(wù)路徑

（一）健全法律法規(guī)?！皩Πl(fā)展來說，政策遠遠沒有那么重要，朝令可以夕改，而制度的建立則艱難的多?！雹谝皇峭晟片F(xiàn)行的《政府采購法》或出臺《政府采購法實施條例》，將社會力量購買公共服務(wù)納入法律范圍內(nèi)，使其具備法律保障。二是細化政府購買公共服務(wù)清單目錄，將購買范圍、評價標準、購買方式、承接主體資質(zhì)、招投標程序等內(nèi)容具體化，對購買過程及績效評價等實施標準化流程管理，為社會力量承接政府公共服務(wù)職能提供制度和政策依據(jù)。三是制定政府購買服務(wù)監(jiān)管機制，明確監(jiān)管程序，形成第三方監(jiān)督機制，也應(yīng)加強社會公眾和媒體監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新運行機制?！耙獙ΜF(xiàn)有服務(wù)項目進行整合和規(guī)范，形成公共服務(wù)指導(dǎo)目錄和評價標準，不斷推進基本公共服務(wù)均等化?！雹垡皇墙⒔∪枨笳{(diào)查機制。通過向全社會征集公共服務(wù)需求信息及評估現(xiàn)行公共服務(wù)購買績效，分析對服務(wù)的需求和評估對服務(wù)的滿意度。在此基礎(chǔ)上，有針對性地提出購買公共服務(wù)目錄建議。二是完善目錄篩選機制。以群眾需求大、易評估績效、政府易監(jiān)管、具有多元供應(yīng)方的公共服務(wù)項目為樣本，研究制定公共服務(wù)內(nèi)容、規(guī)定承接主體資質(zhì)條件，并向社會公示。三是規(guī)范招投標機制。應(yīng)限制政府權(quán)力，讓政府部門的權(quán)力退出招投標環(huán)節(jié)?！皩嵭猩鐣?、審計部門、紀檢監(jiān)察部門對招投標的全過程參與，及時向社會公示招投標結(jié)果，增強過程的公開性、透明度和公信力?！雹?/p>

（三）積極培育社會組織。社會組織是促進公共服務(wù)供給社會化、多元化和市場化的保障。一是改革管理體制。要降低社會組織準入門檻，簡化登記手續(xù)，大力改革現(xiàn)行的民間組織“雙軌制”登記制度，尤其對慈善公益社會組織放開準入門檻。二是為各類社會組織發(fā)展提供制度保障。對于扶持弱勢群體的社會組織及社會公益性組織，應(yīng)給予減免財稅、劃撥資金、提供場地和行政上的支持。同時保障其具有相對的民間性和獨立性。三是完善社會組織管理機制。建立社會組織和從業(yè)人員誠信數(shù)據(jù)庫，監(jiān)督社會組織及其從業(yè)人員依照法律和章程規(guī)定開展活動。同時提升社會組織自律性、公信力和服務(wù)能力，建立失信懲罰和退出機制。四是加強社會工作人才培養(yǎng)。將社會組織人才發(fā)展納入人才發(fā)展規(guī)劃，將具備社工經(jīng)驗和理論知識的人才和引入高等教育體系中，通過理論的傳授和實踐經(jīng)驗的指導(dǎo)改革相關(guān)專業(yè)的內(nèi)容和模式。政府應(yīng)鼓勵和支持當?shù)嘏c其他地區(qū)的社會組織及非政府組織的交流，學(xué)習先進經(jīng)驗和引進人才。

（四）強化過程監(jiān)管。除政府對公共服務(wù)供應(yīng)方的監(jiān)管外，還要發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，如第三方監(jiān)督機構(gòu)和專家的作用。作為監(jiān)督者可以對政府與供應(yīng)商的合謀關(guān)系向有關(guān)監(jiān)督部門檢舉，落實政府購買公共服務(wù)的公共責任，保障公民的權(quán)利。

注釋：

① http：//money.163.com/15/1127/11/B9E3SAKH00254TI5.html

② 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源——從前人類時代到法國大革命》，廣西：廣西師范大學(xué)出版社，2015：286.

③ 李一寧 金世斌 吳國玖：《推進政府購買公共服務(wù)的路徑選擇》，《中國行政管理》，2015（02）。

④ 趙雪峰。《我國政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，[EB/OL]http：//www.china-reform.org/？con-tent-501.html，2013年8月29日

參考文獻：

[1] 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源——從前人類時代到法國大革命》[M].廣西：廣西師范大學(xué)出版社，2015：286。

[2] 趙雪峰.我國政府向社會組織購買公共服務(wù)研究[EB/OL].http：//www.china-reform.org/？con-tent-501.html，2013年8月29日。

[3] 李一寧 金世斌 吳國玖：《推進政府購買公共服務(wù)的路徑選擇》，《中國行政管理》，2015（02）。