白 明 王桂虎

一、新形勢(shì)下相關(guān)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)回歸的背景

（一）相關(guān)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)回歸的文獻(xiàn)探討

近年來(lái)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)外遷規(guī)模逐漸擴(kuò)大。根據(jù)商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《2020年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2020年年底，中國(guó)2.8萬(wàn)家境內(nèi)投資者在全球189個(gè)國(guó)家（地區(qū)）設(shè)立對(duì)外直接投資企業(yè)4.5萬(wàn)家，全球80%以上國(guó)家（地區(qū)）都有中國(guó)的投資，2020年年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)7.9萬(wàn)億美元。除了“走出去”的國(guó)內(nèi)企業(yè)外，也有從中國(guó)“出走”的外資企業(yè)。相對(duì)而言，從中國(guó)外遷至越南、印度、孟加拉國(guó)、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)較多，但也有少量企業(yè)遷往美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家。時(shí)過境遷，原來(lái)適合在境外開展的部分投資項(xiàng)目現(xiàn)在也有可能不宜進(jìn)行下去。從促進(jìn)我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，鞏固并強(qiáng)化我國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中的地位出發(fā)，對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，有必要在科學(xué)選擇基礎(chǔ)上加以“勸返”，促使這些企業(yè)回歸國(guó)內(nèi)。

在學(xué)術(shù)界，一些學(xué)者已經(jīng)對(duì)新形勢(shì)下優(yōu)勢(shì)外遷產(chǎn)業(yè)回歸進(jìn)行了初步探討。國(guó)外學(xué)者相關(guān)研究主要有：Pappas（2018）分析了我國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)外遷的影響，以及對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的沖擊效應(yīng)；Laseur（2019）闡述了第四次工業(yè)革命（工業(yè)4.0）對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)以及傳統(tǒng)工業(yè)外遷的影響，以及由此帶來(lái)的不利效應(yīng)；Dej等（2019）分析了波蘭一些優(yōu)勢(shì)外遷產(chǎn)業(yè)回歸的趨勢(shì)，以及這些產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和特征；Sequeira與Sansone（2020）對(duì)一些產(chǎn)業(yè)外遷的生產(chǎn)創(chuàng)新能力與空間溢出效應(yīng)進(jìn)行了整理和分析，并且闡釋了發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)勢(shì)外遷產(chǎn)業(yè)回歸的發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究主要有：楊正位和崔琴（2021）指出，我國(guó)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“制造業(yè)回歸”的經(jīng)驗(yàn)，尤其是德國(guó)、日本等制造業(yè)地位較高的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，吸引優(yōu)勢(shì)外遷產(chǎn)業(yè)回歸國(guó)內(nèi)；任繼球（2021）通過分析英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家近年來(lái)制造業(yè)等外遷產(chǎn)業(yè)回歸的現(xiàn)象，指出我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并且警惕由于過多產(chǎn)業(yè)外遷帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)；胡國(guó)良和王繼源（2020）通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，一些含有中高技術(shù)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)外遷不利于我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；劉振中（2020）以廣東省為例，分析了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)外遷的不利后果，以及時(shí)空割裂等不良現(xiàn)象；沈建光（2019）通過對(duì)越南經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易進(jìn)行分析，闡述了優(yōu)勢(shì)外遷產(chǎn)業(yè)回歸的動(dòng)向及發(fā)展趨勢(shì)。

（二）國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工轉(zhuǎn)移路徑變化的原因剖析

在實(shí)踐中，無(wú)論是國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”還是外資企業(yè)從中國(guó)“出走”，都屬于國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工轉(zhuǎn)移的范疇。然而，國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工轉(zhuǎn)移既包括從價(jià)值高地向價(jià)值洼地的順梯度轉(zhuǎn)移，也就是“雁型模式”所描述的情形，也包括從價(jià)值洼地向高成本地區(qū)的逆梯度轉(zhuǎn)移。從這個(gè)意義上講，國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工轉(zhuǎn)移路徑并非一條有去無(wú)回的“單行道”，也應(yīng)當(dāng)包括有去有回的“雙行道”。而國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工轉(zhuǎn)移路徑變化的主要原因有以下八個(gè)方面：

一是并非所有對(duì)外直接投資項(xiàng)目都會(huì)持續(xù)產(chǎn)生積極效果，特定條件下有可能給國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)貿(mào)易轉(zhuǎn)移壓力。在國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力、土地、廠房租金和公共服務(wù)等要素成本不斷上升的情況下，產(chǎn)業(yè)外遷會(huì)有助于企業(yè)緩解甚至擺脫上述成本壓力，增加企業(yè)商業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大發(fā)展空間，但投資轉(zhuǎn)移也容易誘發(fā)貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)。一般情況下，當(dāng)這些影響積累到一定程度時(shí)，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)沖擊，客觀上會(huì)擠壓我國(guó)服裝、家具、鞋類和手機(jī)等商品的國(guó)際市場(chǎng)空間，導(dǎo)致出口市場(chǎng)被擠占。根據(jù)2020年美國(guó)時(shí)裝工業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)查數(shù)據(jù)，29%的受訪者表示從越南購(gòu)得的商品比中國(guó)多，認(rèn)同這一觀點(diǎn)的受訪者的數(shù)量比2019年上升了4%。

二是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，從中國(guó)外遷的企業(yè)在東道國(guó)更要避免對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)Э氐娘L(fēng)險(xiǎn)。作為統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)同盟，東盟國(guó)家經(jīng)濟(jì)體量相對(duì)小，不同成員國(guó)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化高。在CPTPP、RCEP等協(xié)定陸續(xù)簽訂以后，東盟國(guó)家與日本、韓國(guó)、加拿大、澳大利亞等非東盟發(fā)達(dá)國(guó)家之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)會(huì)更加密切，東盟國(guó)家對(duì)于參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工體系有更多選擇，從中國(guó)外遷的企業(yè)也更容易脫離現(xiàn)有國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工體系而被其他產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈所影響。

三是受疫情影響，很多以前從中國(guó)轉(zhuǎn)移出去的優(yōu)勢(shì)企業(yè)受到較大沖擊，回流中國(guó)的意愿逐漸增強(qiáng)。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，因受越南第二輪疫情暴發(fā)的影響，2021年前7個(gè)月，越南累計(jì)停工和解散的企業(yè)高達(dá)7.97萬(wàn)家，一些境外資本在此形勢(shì)下只能考慮將資本回流至我國(guó)。

四是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移關(guān)系到各國(guó)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工中的地位，爭(zhēng)取優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸也是提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)。對(duì)于國(guó)內(nèi)外爭(zhēng)奪比較激烈的項(xiàng)目，不僅要在外遷之前加以挽留，而且也需要考慮穩(wěn)就業(yè)、增稅源、拓外銷等現(xiàn)實(shí)需要，通過改善營(yíng)商環(huán)境，在企業(yè)外遷后適時(shí)加以“勸返”。對(duì)于已外遷企業(yè)來(lái)說，則需要?jiǎng)討B(tài)看待要素稟賦、盈利空間、市場(chǎng)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的變化，對(duì)回歸的紅利預(yù)期加以客觀、全面理解。

五是某些企業(yè)外遷后可能會(huì)遭遇“水土不服”。一些中資企業(yè)在東道國(guó)投資存在很多隱性成本，甚至在當(dāng)?shù)剡€遭遇敲詐勒索、打砸搶等風(fēng)險(xiǎn)。例如，富士康將一部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到印度后發(fā)現(xiàn)，在夏季用電高峰期，當(dāng)?shù)亟?jīng)常每天斷電多達(dá)十幾次。同時(shí)，一些中資企業(yè)在當(dāng)?shù)馗械剿敛环?，不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，與當(dāng)?shù)貑T工也存在溝通上的困難。另一方面，一些中資企業(yè)赴海外投資前缺乏必要的調(diào)研，不適應(yīng)當(dāng)?shù)厣虡I(yè)模式，往往對(duì)某些對(duì)外投資項(xiàng)目“看走眼”。例如，國(guó)內(nèi)一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在印度進(jìn)行投資，但在國(guó)內(nèi)已眾所周知的“燒錢”模式在當(dāng)?shù)貐s不被接受。對(duì)于這類企業(yè)來(lái)說，回歸國(guó)內(nèi)是較為明智的選擇。

六是一些企業(yè)外遷后面臨的風(fēng)險(xiǎn)增大。近年來(lái)，一些中資外遷企業(yè)在海外曾經(jīng)遇到過各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。例如，從外匯管制風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，有些國(guó)家外匯管制很嚴(yán)格、匯出困難，這不僅影響到外遷企業(yè)參與國(guó)際分工，而且也容易使海外投資收益變現(xiàn)難。很多企業(yè)從中國(guó)外遷后，在東道國(guó)遇到的糾紛也不容忽視。特別是在越南、緬甸、巴基斯坦、俄羅斯、贊比亞等國(guó)，一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)先后遇到過敲詐勒索、打砸搶等風(fēng)險(xiǎn)，這也讓它們考慮撤回國(guó)內(nèi)。

七是中國(guó)在積極推進(jìn)高水平對(duì)外開放過程中，不斷打造開放型經(jīng)濟(jì)新體制，對(duì)已外遷企業(yè)產(chǎn)生了巨大吸引力。對(duì)于已外遷的企業(yè)來(lái)說，往往與國(guó)內(nèi)保持著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。由于一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境變化較為敏感，一旦國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)更多新商機(jī)，這些企業(yè)很可能重新選擇回歸國(guó)內(nèi)發(fā)展。

八是一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)在東道國(guó)面臨的營(yíng)商環(huán)境不符合其預(yù)期，讓這些企業(yè)感到不適應(yīng)。一方面，有些東道國(guó)在招商引資時(shí)夸大其詞，造成這些企業(yè)從中國(guó)外遷后才發(fā)現(xiàn)東道國(guó)當(dāng)初的承諾難以兌現(xiàn)。另一方面，跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)成本也在上升。例如，2021年生效的越南《勞動(dòng)法》規(guī)定，加班時(shí)間每月不超過40小時(shí)，每年不超過200小時(shí)，而雇主組織加班必須經(jīng)過員工同意，當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力成本優(yōu)勢(shì)也因此而出現(xiàn)了下降。

二、典型發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)回歸經(jīng)驗(yàn)借鑒

在影響國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工布局的諸多因素中，成本是一個(gè)重要因素，但并非唯一影響因素。此外，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦等因素所占的權(quán)重也逐漸增加。同時(shí)，近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)逆梯度轉(zhuǎn)移現(xiàn)象也越來(lái)越受到學(xué)界與業(yè)界人士關(guān)注。事實(shí)上，逆梯度轉(zhuǎn)移現(xiàn)象由來(lái)已久，但要將轉(zhuǎn)出去的產(chǎn)業(yè)再轉(zhuǎn)回來(lái)，還需要借鑒一些主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)。

（一）美國(guó)優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”，并且主張制造業(yè)回歸，促使一些海外投資項(xiàng)目回歸美國(guó)，從而有利于實(shí)現(xiàn)重振制造業(yè)、提升就業(yè)率等目標(biāo)。作為當(dāng)今世界最大的經(jīng)濟(jì)體，為確保產(chǎn)業(yè)安全，在奧巴馬和特朗普時(shí)期，美國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)有關(guān)制造業(yè)回歸的法案，比如《美國(guó)制造業(yè)促進(jìn)法案》 《國(guó)防生產(chǎn)法案》等，還出臺(tái)了國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃（NNMI）。同時(shí)，美國(guó)政府在貿(mào)易、金融、財(cái)稅等方面采取了一系列具體且有效的舉措，激勵(lì)制造業(yè)再次流向美國(guó)。例如，2018年特朗普政府永久性將企業(yè)稅從35%降到21%，并且允許固定資產(chǎn)投資全部計(jì)入當(dāng)年折舊。

根據(jù)美國(guó)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)“回流計(jì)劃”組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年美國(guó)制造業(yè)回歸本土后雖然生產(chǎn)成本比德國(guó)高15%，比中國(guó)高40%，但為了增加就業(yè)機(jī)會(huì)，美國(guó)政府仍然積極鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)回歸。在具體措施上，除了強(qiáng)化價(jià)格消化力、政府獎(jiǎng)勵(lì)之外，美國(guó)政府也在提高自動(dòng)化與技術(shù)水平、優(yōu)化商業(yè)模式、提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)吸引力、控制質(zhì)量與降低返工率、提高再設(shè)計(jì)能力、與勞動(dòng)者妥協(xié)、解決物流問題、局部經(jīng)營(yíng)整合等方面出臺(tái)了一系列相關(guān)鼓勵(lì)措施。

從成效方面看，根據(jù)“回流計(jì)劃”組織發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年上半年有意回流美國(guó)本土的項(xiàng)目數(shù)同比增長(zhǎng)了38%，創(chuàng)歷史新高。同時(shí)，2021年上半年美國(guó)新增就業(yè)崗位最多的領(lǐng)域包括芯片、電動(dòng)車電池、個(gè)人防護(hù)裝備、藥品和稀土等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。從以上數(shù)據(jù)看，美國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)回歸取得了較大的成功。

（二）日本優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，過度對(duì)外投資讓日本感受到產(chǎn)業(yè)“空心化”的壓力。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1995年到2016年，日本制造業(yè)就業(yè)人口從1364萬(wàn)人減少到1017萬(wàn)人。在2016年以后，隨著自動(dòng)化進(jìn)程的推進(jìn)，日本制造成本也出現(xiàn)下降，一些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開始逐漸回歸日本本土，例如松下、大金、夏普、日產(chǎn)汽車等企業(yè)均回歸至日本本土。在此背景下，2016年以后日本制造業(yè)就業(yè)人口有所增加。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年日本制造業(yè)就業(yè)人口為1049萬(wàn)人，比2016年增加了3.1%。

根據(jù)日本貿(mào)易振興會(huì)的調(diào)查數(shù)據(jù)，日本在華企業(yè)的平均利潤(rùn)率達(dá)17%，而日本在越南企業(yè)的平均利潤(rùn)率只有5%。然而，出于冷戰(zhàn)思維作祟，為了減少日本企業(yè)對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的“過分依賴”，日本政府依然主張“中國(guó)+1”這種有悖于利潤(rùn)最大化的戰(zhàn)略，即鼓勵(lì)在華投資企業(yè)在中國(guó)之外至少設(shè)立一處生產(chǎn)基地，但這也在一定程度上體現(xiàn)出跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的多元化布局（Phillips，2020）。為了實(shí)施“中國(guó)+1”戰(zhàn)略，2020年4月7日，日本內(nèi)閣專門撥款獎(jiǎng)勵(lì)給遷出中國(guó)的企業(yè)，其中對(duì)回歸日本本土的企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)金額達(dá)22億美元，而對(duì)從中國(guó)轉(zhuǎn)至其他國(guó)家企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)卻只有2億美元。以上政策也在一定程度上促進(jìn)了日本優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)回歸。

（三）典型發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

當(dāng)前，很多發(fā)達(dá)國(guó)家都力圖通過優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸促進(jìn)就業(yè)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在2021年上半年新增的就業(yè)崗位中，全球通過回流新增的崗位占比高達(dá)62%。

典型發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸的經(jīng)驗(yàn)主要包括：首先，政府出臺(tái)頂層迭代式戰(zhàn)略規(guī)劃為優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸創(chuàng)造良好的環(huán)境。從美國(guó)和日本優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，它們均出臺(tái)了促進(jìn)優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸的大量政策，而且這些政策構(gòu)成了頂層迭代式戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸的核心并非是傳統(tǒng)行業(yè)中的企業(yè)，而是聚焦于高新技術(shù)企業(yè)，典型發(fā)達(dá)國(guó)家通過它們的回歸可以搶占國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。例如，美國(guó)優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸的重點(diǎn)鼓勵(lì)方向是人工智能、生物技術(shù)、機(jī)器人等，這些企業(yè)回歸有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和科技創(chuàng)新。再次，優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸對(duì)典型發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)體經(jīng)濟(jì)振興、金融穩(wěn)定均起到了重要推動(dòng)作用。通過研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸對(duì)制造業(yè)成本下降具有顯著的促進(jìn)作用，而且也是防范產(chǎn)業(yè)空心化、避免金融危機(jī)的重要一環(huán)（李俊江等，2018）。

通過總結(jié)典型發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸存在以下三個(gè)顯著特征：一是一些發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)回歸表現(xiàn)為二重性，雖然包括各種非經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，但也存在一定程度上的經(jīng)濟(jì)合理性；二是一些發(fā)達(dá)國(guó)家為促使海外投資項(xiàng)目回歸而采取稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等鼓勵(lì)引導(dǎo)措施；三是從實(shí)際可操作性角度來(lái)看，已外遷企業(yè)回歸的目標(biāo)不僅局限于尋求“價(jià)值洼地”，同時(shí)也兼顧考慮解決就業(yè)等問題。

就中國(guó)而言，我國(guó)在促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)回歸過程中可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，但不能簡(jiǎn)單模仿。從動(dòng)機(jī)、行業(yè)、方式等方面看，中國(guó)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)回歸上也應(yīng)當(dāng)分別有所側(cè)重。一方面，中國(guó)的制造業(yè)雖然在世界上規(guī)模最大，但中國(guó)尚未進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，有些制造業(yè)發(fā)展有局部?jī)?yōu)勢(shì)。從大多數(shù)類別的制造業(yè)來(lái)看，它們依舊大而不強(qiáng)，在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工中需要的資本輸入大于資本輸出。另一方面，從經(jīng)營(yíng)主體自身來(lái)看，并非所有企業(yè)的外遷行為都會(huì)實(shí)現(xiàn)良好效果，可能一些企業(yè)回流至國(guó)內(nèi)的效果會(huì)更好。對(duì)于外遷5～10年以上的企業(yè)來(lái)說，現(xiàn)在的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境與外遷之前發(fā)生了非常大的變化。整體而言，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈完整性等方面看，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的回歸對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)更有利。

三、新形勢(shì)下優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及回歸思路

（一）我國(guó)優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

如圖1所示，商務(wù)部統(tǒng)計(jì)了2016—2020年我國(guó)境外企業(yè)在各洲的投資構(gòu)成比重情況。在2016—2020年間，我國(guó)境外企業(yè)在亞洲的投資比重相對(duì)較高，而且呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，從2016年的55.8%上升至2020年的58.5%。同時(shí)，我國(guó)境外企業(yè)在北美洲和歐洲的投資比重呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)，這表明在以上區(qū)域的優(yōu)勢(shì)企業(yè)正在逐步回歸。其中，我國(guó)境外企業(yè)在北美洲的投資比重從2016年的15.2%下降至2020年的13.5%，在歐洲的投資比重從2016年的11.3%下降至2020年的10.4%。此外，2020年我國(guó)境外企業(yè)在非洲的投資比重大約為8%，在拉丁美洲的投資比重大約為6%，在大洋洲的投資比重大約為3%。

圖1 2016—2020年我國(guó)境外企業(yè)在各洲的投資構(gòu)成情況

圖2是商務(wù)部統(tǒng)計(jì)的2020年我國(guó)境外企業(yè)在不同行業(yè)的分布比重。如圖2所示，2020年我國(guó)批發(fā)和零售業(yè)的境外企業(yè)所占比重較高，大約為27.3%；其次是制造業(yè)，其比重大約為19.6%；再次是租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)，其比重大約為13%；而房地產(chǎn)業(yè)、住宿餐飲業(yè)、金融業(yè)、文化娛樂業(yè)、電力煤氣業(yè)、其他行業(yè)的所占比重相對(duì)較低，一般在1%～2%之間。

圖2 2020年我國(guó)境外企業(yè)在不同行業(yè)的分布情況

（二）新形勢(shì)下優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)回歸的主要思路

未來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要立足于以內(nèi)循環(huán)為主、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。我們要進(jìn)一步豐富雙向開放內(nèi)涵，不僅要將更多國(guó)外資本高水平“引進(jìn)來(lái)”，而且也要推進(jìn)更多國(guó)內(nèi)資本大規(guī)?！白叱鋈ァ?，更要為已外遷的優(yōu)勢(shì)企業(yè)回歸國(guó)內(nèi)創(chuàng)造條件。從這個(gè)意義上講，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)外遷產(chǎn)業(yè)回歸重點(diǎn)要按以下思路推進(jìn)：

一是探索一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)的回歸之路，并不是要改變“走出去”戰(zhàn)略，而是對(duì)“走出去”戰(zhàn)略的必要補(bǔ)充和完善。在雙向開放戰(zhàn)略的指引下，該措施促進(jìn)了國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)之間的雙向互動(dòng)。為此，中國(guó)需要從現(xiàn)實(shí)的發(fā)展階段出發(fā)，借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步明確在什么條件下什么樣的產(chǎn)業(yè)適合回歸，在什么條件下優(yōu)先訂單回歸。同時(shí)，鼓勵(lì)外遷企業(yè)回歸的措施需要講求實(shí)效，符合“穩(wěn)就業(yè)”的大局，不能僅注重產(chǎn)能回歸而忽視訂單回歸。對(duì)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過剩且競(jìng)爭(zhēng)激烈的產(chǎn)業(yè)，如果外遷企業(yè)回歸會(huì)對(duì)本土企業(yè)帶來(lái)一定的“擠出效應(yīng)”，影響到國(guó)內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)，則可考慮通過鼓勵(lì)訂單回流的辦法，讓本土企業(yè)優(yōu)先獲得商業(yè)機(jī)會(huì)，而暫時(shí)不急于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。隨著中國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)越來(lái)越大，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工體系進(jìn)一步完善與優(yōu)化，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)回歸國(guó)內(nèi)后可能會(huì)獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

二是要從爭(zhēng)取國(guó)際分工與國(guó)際市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)的需要出發(fā)，促使一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)回歸中國(guó)本土。固然，對(duì)外投資能夠讓中國(guó)企業(yè)在海外獲得更大的市場(chǎng)空間。但是，如果僅僅是為了國(guó)際產(chǎn)能合作、向外轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能，這些海外項(xiàng)目也同樣不能提升自身在國(guó)際分工中的影響力與國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，反而會(huì)將中國(guó)的話語(yǔ)權(quán)進(jìn)一步分散。

三是要全面準(zhǔn)確理解國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律，并非所有的跨國(guó)投資都只是為了尋找價(jià)值洼地。實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略不能只出不進(jìn)，要根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)的變化，適時(shí)鼓勵(lì)一些企業(yè)回歸本土。隨著加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，未來(lái)中國(guó)將要走在全球創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)前列，一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)回歸后在高端制造業(yè)等行業(yè)也存在主導(dǎo)發(fā)展空間。

四是除涉及國(guó)家安全的項(xiàng)目外，一般情況下對(duì)企業(yè)回歸不采取行政干預(yù)的手段。要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，盡可能避免采用行政強(qiáng)制的辦法。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)造條件優(yōu)先鼓勵(lì)海外投資企業(yè)在國(guó)內(nèi)發(fā)展。事實(shí)上，針對(duì)企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的治理，在一定程度上也有利于擺脫海外投資項(xiàng)目的“孤雁”運(yùn)行狀態(tài)。

五是要將企業(yè)回歸與招商引資相結(jié)合，在促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中擴(kuò)大外部資源的選擇范圍。隨著國(guó)內(nèi)的招商引資的重點(diǎn)逐漸從以特點(diǎn)項(xiàng)目招商為主轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)鏈招商方式為主，海外資本進(jìn)入中國(guó)更需要強(qiáng)調(diào)投資來(lái)源的多元化。從外來(lái)投資的對(duì)接需要來(lái)看，已經(jīng)外遷的企業(yè)現(xiàn)在重新回歸反倒更容易成功。

六是企業(yè)回歸要循序漸進(jìn)，先促使訂單回流，再考慮產(chǎn)業(yè)回流。要通過積極培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)來(lái)提升中國(guó)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上的地位，盡力彌補(bǔ)其他國(guó)家因疫情對(duì)國(guó)際市場(chǎng)供應(yīng)造成的缺口，從訂單回流入手為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)回歸創(chuàng)造條件。2021年，根據(jù)周洲商會(huì)發(fā)布的關(guān)于越南的調(diào)查數(shù)據(jù)，18%的制造業(yè)企業(yè)已經(jīng)將一些生產(chǎn)需求或訂單轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家，同時(shí)16%的企業(yè)也在考慮將一些相關(guān)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移。因此，當(dāng)長(zhǎng)單占總回流訂單比重達(dá)到一定程度時(shí)，可考慮通過出臺(tái)相應(yīng)政策，吸引符合條件的外遷企業(yè)回歸。

四、一些風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)回歸需要理性對(duì)待與分類管理

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)企業(yè)外遷的案例陸續(xù)增多，而外遷企業(yè)回歸數(shù)量較少。同時(shí)，由于一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可能會(huì)受到國(guó)家安全、環(huán)境污染等方面的影響，仍然需要我們對(duì)其理性對(duì)待與分類管理。

（一）理性對(duì)待的原因剖析

一是某些領(lǐng)域的企業(yè)回歸可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)較大壓力，可考慮先用“規(guī)范”與“引導(dǎo)”并舉的辦法加以應(yīng)對(duì)。對(duì)主動(dòng)回歸的外遷企業(yè)，我們不能簡(jiǎn)單將當(dāng)初外遷時(shí)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)拿來(lái)作為回歸時(shí)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，需要在動(dòng)態(tài)跟蹤國(guó)內(nèi)外環(huán)境及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策變化的基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整相關(guān)準(zhǔn)入條件，對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)需要加以限制甚至禁止。例如，有些企業(yè)外遷時(shí)雖然符合節(jié)能環(huán)保要求，但如果現(xiàn)在原封不動(dòng)回歸，很可能不符合“碳中和”與“碳達(dá)峰”的要求。

二是疫情雖然讓一些國(guó)家出口受到影響，但也并不意味著中國(guó)就一定會(huì)從中受益，許多外遷企業(yè)會(huì)對(duì)回歸仍持觀望或猶豫態(tài)度。例如，疫情對(duì)越南的服裝出口影響很大，但從疫情已緩解的孟加拉國(guó)來(lái)看，其產(chǎn)能也在一定程度上彌補(bǔ)了越南留下的供應(yīng)缺口。另一方面，一些國(guó)家雖無(wú)力根除疫情，但卻有能力主動(dòng)選擇“帶疫啟動(dòng)”經(jīng)濟(jì)。根據(jù)印度商工部公布的數(shù)據(jù)，2021年8月份印度出口達(dá)332.8億美元，同比增長(zhǎng)45.8%，與2019年同期相比增長(zhǎng)了28%。為了防止經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑，越南方面現(xiàn)在正在考慮讓一些疫情比較輕的地方繼續(xù)開工，疫情重的地方采用就地工作、就地住宿、就地餐飲的“三就地”辦法放寬管制措施，盡最大可能來(lái)保障外資工廠的正常運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，一些國(guó)外大公司威脅要從越南撤資，但實(shí)際上也是借此向越南政府提出救援需求。

三是絕大多數(shù)已外遷企業(yè)暫時(shí)尚不具備回歸的動(dòng)機(jī)與條件，還需要靜待其變。前段時(shí)間越南有一些訂單轉(zhuǎn)向中國(guó)，但更多屬于短期應(yīng)急性訂單，特別是來(lái)自歐美國(guó)家的圣誕節(jié)訂單不能等待，只能轉(zhuǎn)向中國(guó)。雖然貿(mào)易轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有一定關(guān)系，但這些季節(jié)性很強(qiáng)的訂單回流并不足以促使當(dāng)初外遷的產(chǎn)業(yè)回歸中國(guó)。在從中國(guó)轉(zhuǎn)至越南的企業(yè)中，有些企業(yè)雖因越南疫情升級(jí)不得不再次外遷，但迄今為止，轉(zhuǎn)回中國(guó)的企業(yè)并不多，而一些孟加拉國(guó)的紡織服裝企業(yè)在手訂單則超過疫情前的水平?？紤]到美國(guó)對(duì)華加征關(guān)稅依舊有待撤銷，這些企業(yè)并未急于回歸中國(guó)，而是將業(yè)務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)向或準(zhǔn)備轉(zhuǎn)向新加坡、泰國(guó)、孟加拉國(guó)、墨西哥等國(guó)家。

（二）部分產(chǎn)業(yè)回歸需要進(jìn)行分類管理

一方面，要根據(jù)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于在娛樂業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等受限項(xiàng)目，設(shè)置必要的回歸門檻。另一方面，對(duì)于零售業(yè)、公共事業(yè)等國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)激烈的領(lǐng)域，雖不宜限制其回歸中國(guó)本土，但也需要更加慎重。此外，對(duì)于因自身原因而在境外經(jīng)營(yíng)不善或者缺乏誠(chéng)信的企業(yè)，我們不歡迎其回歸國(guó)內(nèi)。

此外，盡管國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”后也有可能撤資，但回歸并非撤資后唯一去向。對(duì)于外遷的國(guó)內(nèi)企業(yè)來(lái)說，可能會(huì)因各種變故而下決心結(jié)束在當(dāng)?shù)氐耐顿Y，但有些項(xiàng)目不一定要回歸，更適合在其他第三國(guó)尋找新的東道國(guó)。例如，受中印關(guān)系影響，長(zhǎng)城汽車在印度投資遇到阻力，不得不將3億美元資產(chǎn)從印度轉(zhuǎn)向巴西。同時(shí)，外遷企業(yè)普遍感到投資容易撤資難。一方面，一些發(fā)展中國(guó)家對(duì)于改善營(yíng)商環(huán)境選擇性的態(tài)度過于明顯。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》，2020年印度、越南、美國(guó)的開辦企業(yè)效率指數(shù)分別為81.6、85.1和91.6，撤銷企業(yè)的效率指數(shù)分別為62.0、38.0和90.5，開辦企業(yè)與撤銷企業(yè)效率指數(shù)之差分別為19.6、47.1和1.1。另一方面，為了防止外資撤離，一些國(guó)家也制定了一系列挽留措施，這導(dǎo)致一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)也難以下決心回歸中國(guó)。例如，疫情曾導(dǎo)致耐克在越南的80%制鞋企業(yè)和50%的服裝企業(yè)關(guān)閉，但由于越南在審批流程和海關(guān)流程上處處設(shè)限，耐克無(wú)法將業(yè)務(wù)撤回中國(guó)。

五、新形勢(shì)下促進(jìn)優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)回歸的對(duì)策建議

隨著從中國(guó)外遷到海外的企業(yè)增多，這些企業(yè)在東道國(guó)遇到的困難也在增多，一些優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)正在考慮回歸中國(guó)。事實(shí)上，優(yōu)勢(shì)外遷企業(yè)回歸中國(guó)也并非要原封不動(dòng)“回家”，而是要為在中國(guó)再投資進(jìn)行重新選址。為此，有關(guān)部門需要出臺(tái)相應(yīng)政策，為外遷企業(yè)回歸創(chuàng)造良好條件。

一是要積極“筑巢引鳳”，為回歸企業(yè)在國(guó)內(nèi)創(chuàng)造理想的生存環(huán)境。在大多數(shù)情況下，要優(yōu)先考慮將企業(yè)回歸至原產(chǎn)地。外遷流出地政府要?jiǎng)?chuàng)造條件吸引曾經(jīng)外流的企業(yè)回流本地，也要積極與國(guó)內(nèi)流出的企業(yè)保持溝通，了解這些企業(yè)是否需要轉(zhuǎn)回國(guó)內(nèi)，以及啟動(dòng)企業(yè)回流所需要具備的條件。在此基礎(chǔ)上，可考慮搭建相應(yīng)的服務(wù)平臺(tái)，從資金、稅收、用地、勞動(dòng)力供給等方面提供政策支持，改善營(yíng)商環(huán)境，為有意回歸國(guó)內(nèi)的企業(yè)創(chuàng)造必要的條件。與此同時(shí)，可考慮在長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等制造業(yè)比較集中的區(qū)域，率先設(shè)立鼓勵(lì)制造業(yè)回流與促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)深度結(jié)合示范區(qū)，在區(qū)內(nèi)享受國(guó)際上更高水平的貿(mào)易投資自由化、便利化待遇。此外，在回歸選址過程中也要尊重企業(yè)與各地招商引資部門之間的雙向選擇權(quán)利。

二是對(duì)于一些部分業(yè)務(wù)外遷而另一部分業(yè)務(wù)留在本土的企業(yè)，地方政府要強(qiáng)化對(duì)留在本土產(chǎn)能的支持效果，以訂單回流促進(jìn)產(chǎn)業(yè)回流。要增強(qiáng)對(duì)已外遷產(chǎn)能的吸引力，即使暫時(shí)不能做到已外遷產(chǎn)能全部回歸本土，也要?jiǎng)?chuàng)造條件，爭(zhēng)取更多產(chǎn)能回流。對(duì)準(zhǔn)備回歸的企業(yè)，允許在當(dāng)初外遷時(shí)的國(guó)民待遇與現(xiàn)在回流時(shí)的國(guó)民待遇之間擇優(yōu)選擇。

三是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)過大的制造業(yè)海外投資項(xiàng)目，商務(wù)部可會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、外交部、財(cái)政部、海關(guān)總署、中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等部門出臺(tái)相應(yīng)的支持政策，鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)回歸本土。同時(shí)，政府要通過設(shè)立“鳳還巢”專項(xiàng)基金，為產(chǎn)業(yè)回歸減負(fù)。國(guó)家在制定區(qū)域或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，可針對(duì)擬回流企業(yè)的合理訴求，適度預(yù)留部分市場(chǎng)空間。

四是商務(wù)部及各級(jí)政府的商務(wù)主管部門可考慮將外流企業(yè)的回歸也視同利用外資，適當(dāng)調(diào)整利用外資的考核辦法，將促進(jìn)外遷企業(yè)的回歸納入招商引資的業(yè)績(jī)考核范圍。為此，可考慮在廈門投洽會(huì)、東莞加工貿(mào)易博覽會(huì)、廣交會(huì)、服貿(mào)會(huì)、進(jìn)博會(huì)等展會(huì)專門設(shè)立企業(yè)回歸展區(qū)，一方面宣傳與鼓勵(lì)外流企業(yè)回歸的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，另一方面也為已回歸企業(yè)提供更好的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)拓展機(jī)會(huì)。

五是鑒于一些國(guó)家針對(duì)辦理企業(yè)注銷的要求很嚴(yán)格且過程煩瑣，已外遷企業(yè)可考慮采用更加靈活的方式回歸本土。外遷企業(yè)可考慮在境外保留少部分產(chǎn)能及人員，盡量規(guī)避撤資障礙及煩瑣的注銷手續(xù)。建議商務(wù)部會(huì)同財(cái)政部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、外管局等部門出臺(tái)指導(dǎo)意見，幫助一些海外中資企業(yè)以再投資方式回歸，一方面可以在本土注冊(cè)獨(dú)資企業(yè)或與其他國(guó)家在華分支企業(yè)注冊(cè)合資企業(yè)，另一方面也可以通過購(gòu)買國(guó)內(nèi)母公司資產(chǎn)方式重返國(guó)內(nèi)。除此之外，要將鼓勵(lì)業(yè)務(wù)回歸與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)合起來(lái)，將轉(zhuǎn)入的應(yīng)急性出口訂單逐步長(zhǎng)期化，為爭(zhēng)取更多產(chǎn)業(yè)回歸機(jī)會(huì)進(jìn)行前期鋪墊。

六是要根據(jù)國(guó)際關(guān)系與國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化，精準(zhǔn)制定并及時(shí)調(diào)整相關(guān)產(chǎn)業(yè)回歸政策。建議國(guó)家發(fā)改委與商務(wù)部根據(jù)在產(chǎn)業(yè)外遷與回歸之間這段時(shí)間的政策變化，一方面共同制定鼓勵(lì)清單，針對(duì)清單所列領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)回歸予以政策傾斜。這些鼓勵(lì)力度與范圍不應(yīng)小于國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布的《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》所列明行業(yè)；另一方面也有必要制定限制清單，對(duì)不宜回歸的產(chǎn)業(yè)加以限制，但限制范圍不能超過同類別外資準(zhǔn)入負(fù)面清單。