姚天沖，周智琦

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169)

WTO安全例外條款(1)在WTO協(xié)定下，具有安全例外的條款從嚴(yán)格意義上來講分別為:GATT1994第21條、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》第3條、TBT協(xié)定第2.5條、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第73條。脫胎于GATT1947第21條的GATT1994第21條是WTO國家安全例外條款的立法淵源，本文將以GATT1994第21條為分析重點(diǎn)。該條具體規(guī)定如下：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：(a)要求任何締約方提供其認(rèn)為如披露則會(huì)違背其基本安全利益的任何信息；或(b)阻止任何締約方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本安全利益所必需的任何行動(dòng)：(i)與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的有關(guān)的行動(dòng)；(ii)與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動(dòng)，及與直接或間接供應(yīng)軍事機(jī)關(guān)的其他貨物或物資交易有關(guān)的行動(dòng)；(iii)在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動(dòng)；或(c)阻止任何締約方為履行其在《聯(lián)合國憲章》項(xiàng)下的維護(hù)國際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動(dòng)?！笔且豁?xiàng)允許締約方以維護(hù)國家安全為由免除貿(mào)易協(xié)定所規(guī)定義務(wù)的特殊制度安排。但“國家安全”本身具有的模糊性讓安全例外條款成為“動(dòng)態(tài)”的國際法，其設(shè)置與應(yīng)用的關(guān)鍵在于“平衡”，既要允許締約方因維護(hù)國家安全而采取例外措施，同時(shí)又要防止締約方假以維護(hù)國家安全之名，濫行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。這一平衡往往很難掌握，實(shí)踐中，締約雙方因?qū)Α鞍踩鈼l款”界定的分歧而造成國際貿(mào)易糾紛的情況屢見不鮮，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，國家安全領(lǐng)域已經(jīng)延伸到網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)作為網(wǎng)絡(luò)空間的重要組成部分，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展浪潮下發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)、輸出數(shù)字價(jià)值、完善數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、提高國家競爭力的核心。當(dāng)此類新興領(lǐng)域遭遇國家安全問題時(shí)，又產(chǎn)生了如何適用安全例外條款等難題。本文作者從WTO安全例外條款的適用現(xiàn)狀出發(fā)，以演化解釋的方法分析文本的具體適用方法與現(xiàn)實(shí)困境，提出在總體國家安全觀指導(dǎo)下，從完善國內(nèi)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制體系與構(gòu)建國際條約的內(nèi)外部合法性兩方面入手，提出保障跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全的中國方案。

一、WTO安全例外條款的產(chǎn)生及發(fā)展：擴(kuò)張與再平衡

安全例外條款本身具有高彈性，其內(nèi)涵和外延深受國際發(fā)展態(tài)勢(shì)的影響，尤其是當(dāng)國家開始強(qiáng)化對(duì)主權(quán)的訴求與維護(hù)，甚至少部分國家開始走向安全泛化時(shí)，自會(huì)擴(kuò)張性地適用安全例外條款，從傳統(tǒng)的國防、軍事安全走向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。但這并不意味著成員國能肆意擴(kuò)張解釋條款所適用的安全事項(xiàng)，WTO爭端解決專家組在“烏克蘭訴俄羅斯與轉(zhuǎn)運(yùn)有關(guān)的措施”(DS512)一案中，首次對(duì)GATT 1994第21條安全例外條款作出相關(guān)解釋，推動(dòng)安全例外條例的適用走向再平衡。

(一)WTO安全例外條款的產(chǎn)生與擴(kuò)張適用

以條款的形式將國家安全例外這一概念規(guī)定在多邊貿(mào)易協(xié)定，始于1946年的國際貿(mào)易組織憲章(ITOCharter)的倫敦草案[1]以及紐約草案[2]，后被納入GATT[3]、GATS[4]、TRIPS[5]等協(xié)定中，脫胎于GATT1947第21條的GATT1994第21條被視為WTO安全例外條款的立法淵源[6]。伴隨著成員國在多邊貿(mào)易體制約束下讓渡部分主權(quán)以達(dá)成追求共同利益的合作[7]，通過安全例外條例的適用，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)成員國國家主權(quán)的自我保護(hù)。任何國家有權(quán)在遭遇嚴(yán)重危機(jī)時(shí)，可通過在其他情況下不可得的手段進(jìn)行自我保護(hù)，逐漸演變?yōu)閲H法律制度的基礎(chǔ)特征[8]。雖然各時(shí)期安全例外條款的文本表述變化不大，但是這種具有一定自由裁量權(quán)的單邊措施，其適用的廣度與深度出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)張。2011年左右，部分國家的“回歸”趨勢(shì)愈演愈烈[9]，民粹主義思潮與國際權(quán)力格局的變化深深影響著這些國家的對(duì)外政策[10-11]，使其不斷強(qiáng)化對(duì)于國家主權(quán)的訴求與維護(hù)，推進(jìn)單邊主義與貿(mào)易保護(hù)戰(zhàn)略。諸如美國退出TPP、退出《巴黎協(xié)定》、擱置TTIP談判、要求重新談判《北美自由貿(mào)易協(xié)定》；英國決定脫離歐盟;俄羅斯、南非等多國退出《國際刑事法院規(guī)約》[12]。以美國為代表的部分發(fā)達(dá)國家為了保護(hù)自身利益，將其設(shè)置的經(jīng)濟(jì)壁壘在國際社會(huì)上合法化，把安全例外條款的擴(kuò)張適用作為合理的解釋性工具。擴(kuò)張適用最直觀的體現(xiàn)，首先是在進(jìn)入WTO時(shí)代后，援引安全例外條例的案件數(shù)量相較于GATT時(shí)期呈幾何倍數(shù)的增長，尤其是近三年的14起案件均援引該條款[13]。其次則體現(xiàn)在成員國選擇適用安全條例的案件范圍上，早期適用安全例外條款案件諸如阿根廷?？颂m島案(C/M/157)、歐盟與南斯拉夫禁運(yùn)案(L/6948)等，基本出于保護(hù)本國國防和軍事安全的目的。但在2016年后，援引安全例外條款的案件明顯與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域掛鉤，例如，在美國對(duì)鋼鋁產(chǎn)品措施案中(2)參見United States—Certain Measures on Steel and Alu-minium Products DS544、DS547、DS548、DS550、DS551、DS552、DS554、DS556以及DS564。9個(gè)案件均由美國對(duì)鋼產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品的特定措施引發(fā)，申請(qǐng)人依次為中國、印度、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯、瑞士和土耳其，9個(gè)案件被合并審理。，美國根據(jù)其國內(nèi)調(diào)查報(bào)告認(rèn)為：鋼鐵、鋁的進(jìn)口數(shù)量和情形正在“弱化美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)”。因此，其將“基本安全利益”擴(kuò)張解釋為“對(duì)政府的運(yùn)作及經(jīng)濟(jì)具有緊要作用的特定行業(yè)的安全”或“美國維持國內(nèi)生產(chǎn)以提供必要物資維護(hù)國家安全的能力”[14]。

(二)DS512案下安全例外條款再平衡趨勢(shì)

2019年4月5日，WTO專家組發(fā)布了DS512案(烏克蘭訴俄羅斯與轉(zhuǎn)運(yùn)有關(guān)的措施案)的最終裁決報(bào)告(3)參見Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R, 5 April 2019 [Hereinafter DS512 Panel Report]。根據(jù)報(bào)道烏克蘭并未申請(qǐng)上訴，該報(bào)告為最終裁決報(bào)告Ukraine Won’t Appeal Landmark WTO National Security Ruling, at https://www.law360.com/articles/1150324/ukraine-won-t-appeal-landmark-wto-national-security-ruling。。這場(chǎng)爭端解決的過程與結(jié)果，一定程度上意味著國際社會(huì)對(duì)于安全例外擴(kuò)張適用的再平衡趨勢(shì)逐漸凸顯。一方面，各國直接或間接地表達(dá)了對(duì)于安全例外條款的適用立場(chǎng)。除了俄羅斯(4)參見Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R, 5 April 2019 [Hereinafter DS512 Panel Report] paras.7.23 and 7.30。俄羅斯認(rèn)為WTO專家組沒有管轄權(quán)，條款中的“其認(rèn)為”意味著只有援引安全例外的成員才有權(quán)判斷自身基本安全利益，并有權(quán)決定為保護(hù)安全利益所采取措施的必要性、形式、設(shè)計(jì)方式。與美國(5)參見Russia-Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R, 5 April 2019 [Hereinafter DS512 Panel Report] i, at para.7.52 (United States)。美國認(rèn)為安全例外條款是“不可仲裁”的(non-justiciable)。堅(jiān)持以純粹主觀標(biāo)準(zhǔn)判斷安全例外條款的適用，主張主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)擁有完全自我裁判的權(quán)利，否認(rèn)WTO的管轄權(quán)外[15]，其他在此案中表態(tài)的十余個(gè)國家(6)參見Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, Article 10.1. WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(DSU)第10條規(guī)定，專家組應(yīng)在案件審理過程中考慮第三方的利益。在作為第三方參與本案的18個(gè)國家中，除了玻利維亞、智利、印度、韓國、挪威、巴拉圭和沙特阿拉伯外，均提交了評(píng)論意見。雖對(duì)應(yīng)當(dāng)在多大程度上由國家自主決定安全例外條款的適用有所分歧，但都一致認(rèn)可WTO對(duì)這一問題的管轄權(quán)[16]。另一方面，WTO專家組在法律解釋中明確了WTO的管轄權(quán)，一改在“1985年美國尼加拉瓜”案中的回避態(tài)度。在DS512案中，專家組明確表示對(duì)援引該條款具有裁判權(quán)。參考談判歷史、締約目的，WTO專家組認(rèn)為，在起草時(shí)之所以將一般安全與安全例外條款分而列之，就是為了防止成員國假借國家安全為由行產(chǎn)業(yè)保護(hù)之實(shí)。若在實(shí)踐中將裁判權(quán)完全交由成員國，那么，如何證明其實(shí)質(zhì)確保的是規(guī)定之內(nèi)的安全利益，而非過于寬泛地適用條款。因此，專家組依據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(以下簡稱DSU)，認(rèn)定GATT第21條并不屬于排除在爭端解決程序適用之外的條款[16]。

此外，在明確WTO管轄權(quán)的大前提之下，DS512案進(jìn)一步劃定了專家組客觀判斷與成員國自主裁判事項(xiàng)間的界限。專家組從第21條(b)款三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出發(fā)，分別作出了權(quán)力歸屬的判斷。

一是對(duì)于(b)款所涉及的三種情況在客觀上的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)交由WTO來判定。專家組根據(jù)《維也納條約法公約》，通過文義解釋、體系解釋和目的解釋方法進(jìn)行判斷：第21條(b)款序言“其認(rèn)為”所賦予的自決權(quán)不應(yīng)延伸到各分項(xiàng)中的實(shí)際判斷中[16]，分項(xiàng)中的客觀情況是否存在應(yīng)采取純粹專家組客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)。援引的成員國有義務(wù)承擔(dān)舉證責(zé)任，但是并無權(quán)利自主認(rèn)定該事實(shí)是否滿足安全例外條款的構(gòu)成要件，對(duì)于客觀事實(shí)的判斷應(yīng)當(dāng)全權(quán)交由WTO專家組。從文本表述上來看，第21條以列舉式的方式規(guī)定了三種情況：裂變材料、武器運(yùn)輸、戰(zhàn)爭或其他國際關(guān)系緊急狀態(tài)，并對(duì)前兩項(xiàng)以“relating…to”作為限制條件，這就要求目的與手段間具有密切且真正的聯(lián)系，為純粹客觀判斷提供可能性。對(duì)于最常被擴(kuò)張適用以作為貿(mào)易保護(hù)工具的第三項(xiàng)，尤其是國際關(guān)系緊急狀態(tài)，WTO專家組在本案報(bào)告中做了專門的界定。由于戰(zhàn)爭和國際關(guān)系緊急狀態(tài)，在條款中所用連接詞是“or”，說明兩者的判斷標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該統(tǒng)一，都具有涉及軍事、國防等領(lǐng)域的安全屬性，而非一般經(jīng)濟(jì)分歧[16]。

二是對(duì)于基本安全利益(essential security interests)的認(rèn)定，采取專家組客觀判斷與成員國主觀自決相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。成員國在有限的自決權(quán)范圍內(nèi)認(rèn)定基本安全利益，在客觀上必須集中于與國家根本職能相關(guān)的和維護(hù)領(lǐng)土、人民、國內(nèi)公共秩序等特定利益的事實(shí)，主觀上則要遵循“善意”原則，不能出于規(guī)避義務(wù)的目的將安全例外條款無限度擴(kuò)張到產(chǎn)業(yè)保護(hù)、控制供應(yīng)鏈等領(lǐng)域[15]。在尊重主權(quán)國家對(duì)于基本安全利益自我判斷的基礎(chǔ)上，專家組通過行使審查“善意”原則的權(quán)利判斷成員國對(duì)安全例外條款的適用是否合理。

三是對(duì)于成員國措施的必要性(necessary)與關(guān)聯(lián)度(articulation)的認(rèn)定，在這一點(diǎn)上，賦予了成員國完全的自我判斷權(quán)利[13]。但并不意味著不受到任何的限制，相反，成員國仍需遵守善意原則，并承擔(dān)舉證責(zé)任。也就是說，成員國在援引該條款時(shí)，需證明其所定義的國際關(guān)系緊急情況與基本安全利益存在關(guān)聯(lián)度，越符合上述基本安全利益所涉及的特定范圍，其關(guān)聯(lián)度越高，成員國的舉證責(zé)任越小。在這一基礎(chǔ)上，成員國還需證明采取措施的必要性，也就是所采取的措施與國際緊急情況至少具有最小合理(plausibility)的關(guān)聯(lián)度。

二、WTO安全例外條款與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全：適用與挑戰(zhàn)

出于跨境數(shù)據(jù)安全的考量適用WTO安全例外條款并非無稽之談，無論是從國家安全觀與國際形勢(shì)的實(shí)際需求出發(fā)，還是從條款本身具有的模糊性與泛化性特征進(jìn)行解讀，其適用都具有合理性。在論證這一大前提下，筆者結(jié)合“基本安全利益”“國際關(guān)系緊急情況”“必要”等關(guān)鍵詞提出的適用要求，從跨境數(shù)據(jù)特性出發(fā)，判斷安全例外條款的具體適用條件與挑戰(zhàn)。

(一)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全適用WTO安全例外條款的合理性

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全問題適用WTO安全例外條款的合理性，一方面，在于條款模糊性與泛化性方面具有適用的可能性。安全例外條款之所以被稱為成員國之間的君子協(xié)定[17]，是因?yàn)樵摋l款以列舉式而非概括式作為書寫范式，成員國在締結(jié)條約之時(shí)就為其所涉及的政治敏感度保留解釋和操作的空間，以便于成員國不會(huì)在未來情勢(shì)的變化中，因解釋國家安全的界限而被該條文所掣肘[18]。例如，對(duì)于“it considers”一詞，既有學(xué)者認(rèn)為這一表述意味著成員國具有排他性的自我裁量權(quán)，天然地否定了其他成員國、WTO專家組等主體裁判援引合理性的資格[19]，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留專家組和上訴機(jī)構(gòu)成員國援引該條款的審查權(quán)[8]。具體到實(shí)踐中，國家可以借此出于本國利益最大化考量不斷變更解釋立場(chǎng)，例如，美國在1947的日內(nèi)瓦談判中提出加入“其認(rèn)為”的表述，提出在保護(hù)國家安全的同時(shí)不能給予過于寬泛的解釋，尤其是要避免以國家安全為借口的限制商業(yè)措施[20]。但在1986年尼加拉瓜訴美國的貿(mào)易限制措施案中，正是由于文本表述的模糊化為條款的解釋提供了彈性空間。在明確條款本身具有適用空間彈性的基礎(chǔ)上，結(jié)合DS512案來看，報(bào)告的第7.131段中認(rèn)可成員方都有權(quán)利確定其認(rèn)為是重要安全利益的東西[16]，可知專家組并未嚴(yán)格限縮國家認(rèn)定重要安全利益來源的范圍。同時(shí)，GATT第21條(a)款也明確賦予了國家拒絕披露涉及基本安全利益信息的權(quán)利。雖然數(shù)據(jù)并不完全等同于信息，但可以看出國際貿(mào)易規(guī)則在起草之時(shí)為未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展所預(yù)設(shè)的“防線”，用以在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下保障國家安全。

另一方面，WTO安全例外條款在現(xiàn)實(shí)地位方面具有適用的必然性。WTO協(xié)定是國際貿(mào)易領(lǐng)域中國家安全規(guī)則建構(gòu)的基礎(chǔ)，其通過GATT、GATS、TRIPS、TBT等協(xié)定從服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)法規(guī)、政府采購等方面構(gòu)建了多邊貿(mào)易下國家安全事項(xiàng)的規(guī)則體系，其中的GATT1994第21條更被視為安全例外條款的立法淵源。雖然后來由于多邊談判的式微以及WTO決策程序的低效，使得區(qū)域貿(mào)易協(xié)定逐漸在數(shù)字貿(mào)易相關(guān)問題上占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位。但是，相關(guān)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或是直接沿用WTO安全例外條款，例如，CPTPP中明確納入GATS第14條(a)(b)(c)對(duì)國家安全例外的規(guī)定，或是在WTO安全例外條款的基礎(chǔ)上限縮或拓展安全事項(xiàng)的邊界，例如，加拿大與韓國簽署FTA時(shí)，刪除了GATT第21條(c)。整體上來講，F(xiàn)TA中的國家安全例外條款并未背離WTO安全例外條款，依然遵循其基本用語與架構(gòu)。同時(shí)，由于FTA作為一種“個(gè)性化”的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定[21]，仍然存在規(guī)則制定的利益導(dǎo)向性、數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管體系的碎片化、法律保護(hù)的零散性等固有弊端。因此，基于WTO安全例外條款所具有的基礎(chǔ)性地位，依托多邊貿(mào)易規(guī)則體系來尋求跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與國家安全平衡具有其必然性。

(二)WTO安全例外條款下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的具體適用

GATT第21條分為(a)(b)(c)三款，(c)款更多地屬于《聯(lián)合國憲章》的認(rèn)定范圍，(b)款(i)和(ii)兩項(xiàng)明確指出適用的客觀條件，爭議度與相關(guān)度都較小,(a)款僅僅賦予了國家拒絕披露信息的權(quán)利，但是，當(dāng)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)數(shù)據(jù)因非法手段在國際間轉(zhuǎn)移時(shí)，(b)款(iii)可能成為維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全的最終救濟(jì)手段。因此，筆者結(jié)合DS512案對(duì)“重要安全利益”“國際關(guān)系緊急情況”“必要”等詞語的最新法律解釋，從跨境數(shù)據(jù)特性出發(fā)，解讀安全例外條款的適用。

1.跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全與重要安全利益的判斷

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全適用于WTO安全例外條款的關(guān)鍵在于：判斷跨境數(shù)據(jù)安全是否構(gòu)成重要安全利益。因此，這就需要遵循法律解釋的基本原理，詮釋重要安全利益的最新內(nèi)涵。WTO爭端中的法律解釋兼具國際法與多邊貿(mào)易體制下有關(guān)條約解釋的雙重要求[22]，既要求明確協(xié)議中的模糊性規(guī)定，也需要填補(bǔ)協(xié)議空白，解決立法缺漏。一方面，從演化解釋的角度來看，基本安全利益適用范圍已經(jīng)延伸到非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。安全例外條款設(shè)立之初，世界局勢(shì)正從二戰(zhàn)的結(jié)束走向美蘇冷戰(zhàn)的開始，軍事國防安全是國際社會(huì)對(duì)于國家安全的關(guān)注焦點(diǎn)，此時(shí)，重要安全利益的適用語境自然固定在了傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是21世紀(jì)以后，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及科技時(shí)代下網(wǎng)絡(luò)空間等領(lǐng)域安全問題的凸顯，以國家安全與人的安全共為指涉對(duì)象，主導(dǎo)價(jià)值偏向于經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、社會(huì)安全、人的解放、女性安全的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域逐漸形成。雖然從安全指涉對(duì)象、安全主導(dǎo)價(jià)值等方面來看，其與指涉對(duì)象強(qiáng)調(diào)國家安全、在主導(dǎo)價(jià)值上強(qiáng)調(diào)軍事與政治安全的傳統(tǒng)安全領(lǐng)域完全不同[23]，但理論的分野并不意味著這是兩個(gè)完全割裂的領(lǐng)域，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全不但聯(lián)系緊密，而且在一定程度上能夠相互影響甚至轉(zhuǎn)化。例如，網(wǎng)絡(luò)空間的安全本屬于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，一旦安全信息涉及國家軍事、國防，就會(huì)對(duì)傳統(tǒng)安全領(lǐng)域構(gòu)成威脅。因此，出于對(duì)國際社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求的考量，為了維護(hù)國家自身利益，兩個(gè)領(lǐng)域得到了同等的重視，國家在適用安全例外條款時(shí)自然會(huì)擴(kuò)張到非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。另一方面，從目的解釋角度來看，GATT第21條安全例外條款所指的安全利益之所以不同于第20條的一般安全利益(general security interest)，主要原因在于其對(duì)涉及的國家安全提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的要求：基本安全利益。DS512一案中，WTO專家組運(yùn)用目的解釋的方法，回顧國家安全例外條款的起草目的與設(shè)立初衷，明確基本安全利益應(yīng)當(dāng)是“國家典型職能有關(guān)的利益，即保護(hù)領(lǐng)土、人民不受外來威脅，維護(hù)法律、國內(nèi)公共秩序的利益”。該定義規(guī)定了哪些利益應(yīng)當(dāng)以基本安全利益的標(biāo)準(zhǔn)受到保護(hù)，以及何種程度的威脅能夠達(dá)到構(gòu)成危害國家安全，而并未局限于威脅來源的途徑。同時(shí)根據(jù)過往案例來看，專家組并不排除根據(jù)社會(huì)發(fā)展、現(xiàn)實(shí)需要、文化宗教等因素對(duì)法律文本進(jìn)行解釋(7)“美國蝦及蝦制品案”一案中的上訴機(jī)構(gòu)指出，GATT1994第20條(g)中“可用竭自然資源”的理解應(yīng)考慮當(dāng)前國際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)切，“自然資源”這個(gè)一般性術(shù)語的內(nèi)容和范圍并非靜止的而是演化的。因此，最終裁定“可用竭自然資源”不僅限于非生物資源，還包括諸如海龜?shù)壬镔Y源。(United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, 12 October 1998, paras. 129-130)，也就是說，基本安全利益衡量的重點(diǎn)在于對(duì)國家安全的危害程度達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

在明確基本安全利益最新內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步解構(gòu)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全在國家安全中的定位。安全例外條款本質(zhì)上是國際貿(mào)易規(guī)則對(duì)于國家主權(quán)的保護(hù)與讓步，數(shù)據(jù)的權(quán)屬特性是其作為國家安全組成部分的重要前提。相較于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則已經(jīng)在《塔林手冊(cè)2.0版》中以“國家主權(quán)原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間”得到了明確的規(guī)定，而數(shù)據(jù)主權(quán)在國際社會(huì)則尚未形成統(tǒng)一概念。既有觀點(diǎn)認(rèn)為，數(shù)據(jù)主權(quán)作為網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的一個(gè)子項(xiàng)，自然屬于國家主權(quán)[24]；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，數(shù)據(jù)主權(quán)象征著國家對(duì)于“數(shù)據(jù)”的占有和適用，與網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、信息主權(quán)呈并列關(guān)系。但是不論哪種觀點(diǎn)，都認(rèn)可了國家在安全層面上對(duì)數(shù)據(jù)所具有的獨(dú)立且排他性主權(quán)。因此，作為國家安全的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，即便是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問題，一旦涉及國防建設(shè)數(shù)據(jù)、軍事數(shù)據(jù)、外交數(shù)據(jù)，滿足保護(hù)領(lǐng)土、人民不受外來威脅，維護(hù)法律、國內(nèi)公共秩序的利益屬性時(shí)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定符合基本安全利益的標(biāo)準(zhǔn)，適用安全例外條款作為平衡數(shù)據(jù)主權(quán)與自由貿(mào)易的關(guān)鍵性條款。

2.跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全與“戰(zhàn)爭或國際關(guān)系緊急情況”的判斷

GATT第21條(b)款中以“in time of”一詞提出了對(duì)于適用安全例外條款需滿足“戰(zhàn)爭”“國際關(guān)系緊急情況”的時(shí)間性要求。因此，出于對(duì)跨境數(shù)據(jù)安全的維護(hù)而援引該條款時(shí)，除了考慮是否符合基本安全利益的安全程度要求外，還要判斷跨境數(shù)據(jù)的流動(dòng)能否滿足條款的時(shí)間特性。

從條文本身來看，1947年條款起草之時(shí)，“戰(zhàn)爭”毫無疑問地代指國家間的軍事武裝沖突，在傳統(tǒng)武裝沖突中運(yùn)用到數(shù)據(jù)的獲取、存儲(chǔ)與處理當(dāng)然滿足安全例外條款的時(shí)間性要求。但是，21世紀(jì)戰(zhàn)爭的本質(zhì)、模式、規(guī)模都有了明顯的改變，戰(zhàn)爭的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)僅依據(jù)是否存在實(shí)際的沖突、沖突是否采取武力和是否出于軍事侵略來判斷，行為的規(guī)模與后果更應(yīng)當(dāng)成為判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)。這樣，非軍事目的的武裝戰(zhàn)爭，甚至是不以實(shí)際武裝沖突存在的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)才能在國際法上得到認(rèn)可(8)《塔林網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)國際法手冊(cè)》指出，如果網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)的規(guī)模和后果相當(dāng)于使用武力的非網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，則其構(gòu)成使用武力。。數(shù)據(jù)戰(zhàn)也并非無稽之談，對(duì)于數(shù)據(jù)的爭奪、壟斷與竊取不僅侵犯個(gè)人隱私，而且當(dāng)涉及軍事、武器、衛(wèi)星、情報(bào)等國家秘密的數(shù)據(jù)一旦泄露，數(shù)據(jù)行動(dòng)的規(guī)模和與其造成的后果不亞于使用武力的直接沖突。

比起“戰(zhàn)爭”，“國際關(guān)系緊急情況”一詞的界定更為寬泛，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、恐怖主義、政治緊張都可能造成緊急情況，但并非都屬于安全例外條款所指涉的范圍，因此，在實(shí)踐中的應(yīng)用也更具有爭議性。在DS512一案中，WTO專家組從整體角度出發(fā)看待第21條(b)款包含的三項(xiàng)內(nèi)容時(shí)，在程度上應(yīng)當(dāng)具有一致性，并且“war”與“other emergency in international relations”在文本上使用“or”作為連接詞，兩者呈并列關(guān)系。因此，專家組認(rèn)為國際關(guān)系緊急情況不應(yīng)當(dāng)包含純粹的經(jīng)濟(jì)沖突，而應(yīng)當(dāng)圍繞重點(diǎn)安全利益展開的與國防、軍事、公共秩序相關(guān)的潛在武裝沖突，滿足國家間具有高度緊張關(guān)系以至于影響周邊穩(wěn)定的情況。例如，在DS512一案中，專家組基于俄烏之間的關(guān)系惡化被國際社會(huì)廣為認(rèn)可、兩國間甚至出現(xiàn)聯(lián)合國大會(huì)承認(rèn)武裝沖突的現(xiàn)實(shí)，才認(rèn)定俄羅斯與烏克蘭之間正滿足“國際關(guān)系緊急情況”的條件，從而支持其援引GATT第21條。也許實(shí)際意義上的數(shù)據(jù)戰(zhàn)爭在國際層面爆發(fā)的可能性不大，但是在信息時(shí)代，大量的信息以數(shù)據(jù)化的形式聚合處理，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依托于企業(yè)通過數(shù)據(jù)平臺(tái)上個(gè)人數(shù)據(jù)的算法分析，形成客戶偏好而攫取利益、發(fā)展產(chǎn)業(yè)；通過對(duì)數(shù)據(jù)的分析決策公共事務(wù)，完善國家治理。國家的一舉一動(dòng)都與數(shù)據(jù)緊密聯(lián)系。例如，2012年，美國的《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃》將數(shù)據(jù)競爭從商業(yè)行為上升到國家意志，引入政治、軍事領(lǐng)域；2013年，美國曝出通過互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控全球數(shù)據(jù)的棱鏡門事件。數(shù)據(jù)成為最重要的資產(chǎn)，政治斗爭，國與國的斗爭都在圍繞著爭奪數(shù)據(jù)展開。例如，美國在2020年8月6日簽署的第13942號(hào)行政命令(Tik Tok禁令)認(rèn)為中國的移動(dòng)應(yīng)用程序“Tik Tok”將地理位置、網(wǎng)絡(luò)搜索記錄等用戶數(shù)據(jù)發(fā)送至境外，從而對(duì)美國的國家安全、經(jīng)濟(jì)、外交等方面產(chǎn)生了威脅，因此禁止應(yīng)用程序的相關(guān)交易。隨后，中國先后調(diào)整了《中國禁止出口限制出口技術(shù)目錄》，公布了“不可靠實(shí)體清單規(guī)定”用以限制核心數(shù)據(jù)技術(shù)的出售，提出了對(duì)列入清單的外國實(shí)體在經(jīng)濟(jì)和金融等方面的制裁。在此次國際數(shù)據(jù)沖突中，雖然美國有濫用國家安全體條款之嫌，假借國家緊急狀態(tài)之名，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)，但這是國際社會(huì)首次提出的敏感數(shù)據(jù)的跨境傳輸可以構(gòu)成“信息和通信技術(shù)及服務(wù)供應(yīng)鏈方面的國家緊急狀態(tài)”。因此，一旦在數(shù)據(jù)監(jiān)控、數(shù)據(jù)竊取的情況下國與國之間關(guān)系惡化，制裁手段頻出，形成高度緊張的周邊或者區(qū)域國際關(guān)系，滿足國際關(guān)系緊急狀況的標(biāo)準(zhǔn)也并非無稽之談。

(三)跨境數(shù)據(jù)安全適用于安全例外條款的挑戰(zhàn)

在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的過程中免不了國家對(duì)于數(shù)據(jù)資源的競爭，2019年G20會(huì)議上，印度提出“數(shù)據(jù)是國家財(cái)富的新形式(new form of wealth)”[25]；中國發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出“數(shù)據(jù)是國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”。信息技術(shù)的不平等，往往會(huì)造成數(shù)據(jù)由弱勢(shì)國家流向強(qiáng)勢(shì)國家，大量涉及國民與國家的信息一旦在境外控制者的有意操縱下流出本地存儲(chǔ)范圍，本國運(yùn)營者對(duì)其控制力必將削弱，其安全風(fēng)險(xiǎn)必將增加，毫無疑問地會(huì)對(duì)國家安全造成強(qiáng)有力的威脅[26]。美國棱鏡門事件再次證明了法律和合同不足以保護(hù)數(shù)據(jù)安全，尤其是涉及國家社會(huì)的安全數(shù)據(jù)[27]。因此，在國際貿(mào)易中，存在出于對(duì)跨境數(shù)據(jù)安全的考量而適用安全例外條款以維護(hù)國家主權(quán)及安全的可能性，但是同樣也面臨著許多挑戰(zhàn)。

從客觀條件來看，直接以數(shù)據(jù)形式啟動(dòng)，形成具有傳統(tǒng)意義上的戰(zhàn)爭發(fā)生的可能性較小。更多的是和平時(shí)期的數(shù)據(jù)竊取、數(shù)據(jù)監(jiān)控等涉及國家安全的數(shù)據(jù)侵權(quán)。WTO專家組雖然認(rèn)可演化解釋的法律解釋法，也承認(rèn)基本安全利益的多元化，但是出于司法的謙抑性，首次對(duì)安全例外條款作出解釋的DS512一案因未涉及非傳統(tǒng)安全而缺少直接的解釋。目前，對(duì)于像跨境數(shù)據(jù)安全這樣的非傳統(tǒng)安全，雖然從理論上來說，一旦相關(guān)不法行為的行動(dòng)與后果相當(dāng)于武裝沖突，就可能對(duì)基本安全利益構(gòu)成威脅，形成國際關(guān)系的緊急狀況，提供援引安全例外條款的機(jī)會(huì)，但是，目前在實(shí)踐中還未有相關(guān)案例。雖然跨境數(shù)據(jù)安全屬于國家整體安全觀的重要組成部分已經(jīng)形成國際共識(shí)，但是，在數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和數(shù)據(jù)本地化兩種傾向中，數(shù)據(jù)強(qiáng)國和較弱勢(shì)國家依然還是持有不同的立場(chǎng)，因此，何種程度的數(shù)據(jù)侵權(quán)能達(dá)到基本安全利益的程度，目前很難有一個(gè)國際間的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在這種多重不確定因素的影響下，無疑增大了適用安全例外條款的難度。

除了現(xiàn)實(shí)性的客觀條件外，實(shí)際應(yīng)用中的挑戰(zhàn)還體現(xiàn)在對(duì)成員國合理合法援引安全例外條款的主觀要求以及舉證責(zé)任方面。根據(jù)DS512一案，專家明確了是否存在第21條(b)款項(xiàng)所示的三種客觀事實(shí)由專家組進(jìn)行客觀判斷，但是援引條款的成員國需要承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其關(guān)聯(lián)度以及必要性。具體而言，對(duì)于惡意采取非法手段使數(shù)據(jù)從國家主權(quán)范圍內(nèi)流出的國際不法行為，成員國更想要合理合法地援引安全例外條款予以制裁，而非被認(rèn)定為出于包含貿(mào)易保護(hù)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)目的。那么第一步，成員國應(yīng)當(dāng)證明因跨境數(shù)據(jù)造成的基本安全利益損害與產(chǎn)生的國際關(guān)系緊急情況存在關(guān)聯(lián)度(articulation)。這一步的難點(diǎn)主要在于WTO專家組提出“關(guān)聯(lián)性的充分程度取決于所處的國際關(guān)系緊急情況，所處的國際關(guān)系緊急情況越典型，則關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)”[16]，而目前還未有國際普遍認(rèn)同的因跨境數(shù)據(jù)而進(jìn)入緊急情況的相關(guān)示例。即使是滿足最小合理(plausibility)的關(guān)聯(lián)度，也有一定的舉證困難。第二步，成員國還需要證明其采取的措施與基本安全利益具有必要性，DS512一案中，專家組并未對(duì)必要性的審查權(quán)作出界限，目前該審查完全交由成員國自決，成員國在主觀上應(yīng)當(dāng)遵循善意原則。但寬松的審查界限加之主觀善意，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都不具有明確性，難以保證跨境數(shù)據(jù)安全不會(huì)成為部分成員國再次泛化解釋安全例外條款的工具。

三、總體國家安全觀下跨境數(shù)據(jù)安全的中國方案

在全球互聯(lián)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于跨境數(shù)據(jù)的關(guān)注不僅出于經(jīng)濟(jì)上的競爭，而且也因其關(guān)乎著國家安全。此時(shí)，不僅需要合法有效的國際規(guī)則，邏輯嚴(yán)密、法理扎實(shí)的國內(nèi)法更是提高國際跨境數(shù)據(jù)治理意識(shí)、營造治理環(huán)境的根本前提。對(duì)此，中國應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持總體安全觀的基本理念下，從完善國內(nèi)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制體系與構(gòu)建國際條約的內(nèi)外部合法性兩方面入手，處理好日益增長的維護(hù)跨境數(shù)據(jù)安全需求與WTO安全例外條款對(duì)新興非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域保護(hù)缺失間的矛盾。

(一)國內(nèi)層面：構(gòu)建總體安全觀下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制體系

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制經(jīng)歷了從20世紀(jì)90年代歐洲主導(dǎo)下對(duì)于個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的大力關(guān)注，到2010年前后美國在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域著力構(gòu)建偏向數(shù)據(jù)流動(dòng)自由價(jià)值取向管理模式，再到2020年RCEP對(duì)保護(hù)跨境數(shù)據(jù)安全首次貢獻(xiàn)的亞洲方案。從個(gè)人信息保護(hù)發(fā)展到數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，數(shù)據(jù)范圍從個(gè)人數(shù)據(jù)逐漸走向多元化。加快建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一、層次分明、結(jié)構(gòu)完備的跨境數(shù)據(jù)規(guī)制體系是我國平衡數(shù)據(jù)安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支點(diǎn)[28]。

首先，應(yīng)當(dāng)秉持協(xié)調(diào)統(tǒng)一的中國特色跨境數(shù)據(jù)治理理念?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)的本質(zhì)是數(shù)據(jù)在不同法域間的轉(zhuǎn)移，這一過程必然會(huì)涉及數(shù)據(jù)流出國與流入國等不同的法域主體對(duì)跨境數(shù)據(jù)采取監(jiān)管和保護(hù)措施[29]。從這一角度來看，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的重點(diǎn)在于處理好兩個(gè)問題：一是數(shù)據(jù)流出后域外法律法規(guī)的差異化適用；二是原境內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)流出數(shù)據(jù)的管轄權(quán)協(xié)調(diào)。對(duì)此，中國的處理態(tài)度既不同于歐盟在GDPR體系下以SCC、BCR以及充分性認(rèn)定三大機(jī)制作為數(shù)據(jù)流動(dòng)的基準(zhǔn)依據(jù)，也不同于美國依托于APEC隱私框架提出的數(shù)據(jù)流動(dòng)互認(rèn)機(jī)制。中國在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以國家安全作為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的主要考量因素，嚴(yán)格把控?cái)?shù)據(jù)出境。雖然從數(shù)字產(chǎn)業(yè)運(yùn)營需求與國際商貿(mào)發(fā)展進(jìn)程來看，數(shù)據(jù)本地化措施并非長遠(yuǎn)之計(jì)，但是，由于我國網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)治理尚在起步階段，以安全防御理念為指導(dǎo)的數(shù)據(jù)管控政策能夠?yàn)榛A(chǔ)立法和配套設(shè)施的完善提供更為穩(wěn)定的外部環(huán)境。

其次，應(yīng)當(dāng)在立法層面構(gòu)建層次分明、條理清晰、結(jié)構(gòu)完備的規(guī)則體系。2013年，習(xí)近平總書記指出：“在互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)上，我們能否頂?shù)米　⒋虻泌A，直接關(guān)系我們意識(shí)形態(tài)安全和政權(quán)安全。”2014年，我國首次提出“總體國際安全觀”，隨后出臺(tái)的《國家安全法》進(jìn)一步明確了新時(shí)代的國家安全要求，以統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全。在國家安全制度體系作為指導(dǎo)思想下，相繼出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)作出了具體規(guī)制方案?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第37條確定了中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)應(yīng)遵循“本地儲(chǔ)存，出境評(píng)估”的基本制度，《數(shù)據(jù)安全法》對(duì)數(shù)據(jù)出境的安全審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面做出了系統(tǒng)規(guī)定。同年公布的《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》在對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)分級(jí)的基礎(chǔ)上，設(shè)專章對(duì)跨境提供個(gè)人信息提出了安全評(píng)估、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等條件。此外，我國對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制還散落在其他的法律規(guī)范之中(見表1)?？傮w上講，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制體系一方面應(yīng)當(dāng)依托現(xiàn)有法律基礎(chǔ)，形成以《國家安全法》為總領(lǐng)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》與《數(shù)據(jù)安全法》相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充[30]，由《數(shù)據(jù)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》分別重點(diǎn)保護(hù)公共利益與私人利益[31]，此外，在金融、保險(xiǎn)、醫(yī)藥等領(lǐng)域結(jié)合行業(yè)需求特別規(guī)制的規(guī)則體系。另一方面，目前立法重點(diǎn)尚停留在以數(shù)據(jù)主權(quán)、國家安全等宏觀需求作為落腳點(diǎn)的層面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)底層可操作性的具體實(shí)施細(xì)則，例如，建立健全跨境數(shù)據(jù)分級(jí)分類機(jī)制。對(duì)于僅涉及個(gè)人信息的一類數(shù)據(jù)的規(guī)制主要通過合同、備案申請(qǐng)等方式加以約束；對(duì)于涉及一般安全的重要數(shù)據(jù)采取一事一議、行政審批等強(qiáng)監(jiān)管措施；對(duì)于涉及基本安全利益的敏感數(shù)據(jù)可以考慮只允許本地化存儲(chǔ)。

表1 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的相關(guān)現(xiàn)行法律規(guī)制

最后，應(yīng)當(dāng)完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)配套管理體系。中國更加傾向于數(shù)據(jù)本地化的基本立場(chǎng)選擇，但這并不意味著中國意圖阻止跨境數(shù)據(jù)的流動(dòng)，相反，在確保安全的前提下，《網(wǎng)絡(luò)安全法》為國際數(shù)據(jù)合作預(yù)留出一定空間。2021年6月出臺(tái)的《數(shù)據(jù)安全法》指出：“國家積極開展數(shù)據(jù)領(lǐng)域國際交流與合作，參與數(shù)據(jù)安全相關(guān)國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全?！绷硗?，商務(wù)部還提出在北京、上海等條件較好的地區(qū)預(yù)先開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)工作。因此，在數(shù)據(jù)本地化以保護(hù)國家安全與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重需求下，還要遵循比例原則，平衡國家、市場(chǎng)、社會(huì)不同層次的利益考量。在監(jiān)管方面，為了兼顧跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全性與自由度，我國應(yīng)當(dāng)提高網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平，同時(shí)建立專門的監(jiān)管部門，并針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)與大型互聯(lián)網(wǎng)公司成立專門的審核小組[32]。此外，還可以借鑒歐美模式，建立白名單制度，綜合考量出境國的政治環(huán)境、數(shù)據(jù)保護(hù)能力和國際關(guān)系，評(píng)估數(shù)據(jù)處境風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較低的國家建立白名單，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估較高的國家則要實(shí)行差異性保護(hù)。

(二)國際層面：增強(qiáng)WTO安全例外條款的內(nèi)外部合法性

數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)意味著數(shù)據(jù)在不同法域間的流轉(zhuǎn)與交互。正是這一“跨境”屬性對(duì)中國數(shù)據(jù)安全法律體系建設(shè)提出了更多國際層面的要求，依托于WTO現(xiàn)有安全例外條款，在增強(qiáng)條款內(nèi)部合法性的同時(shí)，探尋完善外部合法性的途徑。

1.增強(qiáng)條款內(nèi)部合法性

以WTO為核心的多邊貿(mào)易體制的建立是國際貿(mào)易有序進(jìn)行的重要基石。雖然由于多邊主義日漸勢(shì)弱，區(qū)域保護(hù)主義逐步增強(qiáng)，目前WTO執(zhí)行貿(mào)易規(guī)則、解決貿(mào)易爭端和促進(jìn)貿(mào)易談判的三大功能全面受損，尤其是在美國的阻撓下導(dǎo)致WTO上訴機(jī)構(gòu)無法選出規(guī)定數(shù)量的上訴法官而導(dǎo)致“癱瘓”，但這并不意味著WTO逐漸退出了國際舞臺(tái)，相反，中國、歐盟、日本等國家和組織紛紛提出WTO相關(guān)改革方案，并共同建立了“多方臨時(shí)上訴仲裁安排”機(jī)制。可見，WTO規(guī)則仍是維護(hù)國際貿(mào)易自由化的強(qiáng)有力工具。因此，面對(duì)國際社會(huì)中各國普遍重視的國際性問題，從完善WTO規(guī)則出發(fā)，優(yōu)化其“內(nèi)部合法性”是使得各國快速達(dá)成共識(shí)并應(yīng)用于國際貿(mào)易中的最優(yōu)解?！皟?nèi)部合法性”是對(duì)WTO安全例外條款本身提出的要求，即如何從實(shí)體和程序上充分考量跨境數(shù)據(jù)的特性從而作出法律解釋與具體適用上的調(diào)整。因此，中國面對(duì)WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)抓住其帶來的立法改革機(jī)遇，貢獻(xiàn)智慧，制定有關(guān)完善安全例外條款法律文本的專項(xiàng)方案，向WTO提交第三方意見，闡述內(nèi)在法理，并且主動(dòng)聯(lián)合立場(chǎng)相同的成員國，推進(jìn)平等的磋商與談判，以促進(jìn)安全例外條款對(duì)于跨境數(shù)據(jù)安全的適用。

一方面，從實(shí)體法的角度來看，在立法上直接回應(yīng)對(duì)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的差異性保護(hù)。出于司法的謙抑性，雖然DS512案中專家組并未涉及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，但是，安全例外條款始終是在國際貿(mào)易中出于維護(hù)國家主權(quán)的目的而衍生的保護(hù)性條款。正如前文所述，數(shù)據(jù)主權(quán)作為國家主權(quán)的重要組成部分已經(jīng)得到國際社會(huì)的認(rèn)可。在實(shí)踐中，當(dāng)信息相對(duì)弱勢(shì)國家多數(shù)主張數(shù)據(jù)防御主義，以強(qiáng)化數(shù)據(jù)本地化措施作為保護(hù)本國數(shù)據(jù)安全的重要戰(zhàn)略時(shí)，WTO應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一客觀形勢(shì)和改革的機(jī)遇對(duì)國家日益增長的數(shù)據(jù)安全保護(hù)需求作出回應(yīng)，直接從規(guī)則層面進(jìn)行修改。這就要求中國對(duì)涉及跨境數(shù)據(jù)安全的基本安全利益作出法律解釋，提出有效判斷爭端中安全例外條款的援引是否合法的標(biāo)準(zhǔn)。首先，WTO需要忠實(shí)于條約的通常含義，基于其目的和宗旨，滿足成員國的合法期待，并且以嗣后慣例為重要依據(jù)[33]，從而提煉出大多數(shù)成員國的共同意圖[34]。以這一共同意圖為標(biāo)準(zhǔn)，指引以跨境數(shù)據(jù)安全為代表的與政治軍事國防安全具有同等地位的信息時(shí)代新興非傳統(tǒng)安全納入安全例外條款的“基本安全利益”范圍。其次，WTO可以將后果的嚴(yán)重程度作為跨境數(shù)據(jù)安全適用的門檻與條件。若以首次對(duì)安全例外作出解釋的DS512案作為嗣后慣例，那么，成員國合法援引安全例外條款的重要前提便是：其采取措施對(duì)于保障數(shù)據(jù)安全具有必要性。但是，跨境數(shù)據(jù)的流動(dòng)性與虛擬性為這一條件的證成增加了難度，因此，若是參考ICSID仲裁庭在裁決中對(duì)將是否構(gòu)成“極端嚴(yán)重后果”作為參考標(biāo)準(zhǔn)之一，無疑會(huì)降低安全例外條款適用的分歧。

另一方面，從程序法的角度來看，適用安全例外條款源于對(duì)國家主權(quán)的保護(hù)，國家不可能以讓渡主權(quán)為代價(jià)去換取純粹的貿(mào)易自由，因此，該條款在實(shí)體法方面的國家自決權(quán)不可避免，需要嚴(yán)密的程序體系予以強(qiáng)有力的外部制約，以求得程序正義與實(shí)質(zhì)正義的雙贏[35]。例如，某成員國在貿(mào)易爭端中以維護(hù)跨境數(shù)據(jù)安全為由援引安全例外條款時(shí)，面對(duì)這一新興安全領(lǐng)域，WTO可以在程序上做到將審查程序提前。成員國適用第21條而采取相關(guān)措施之前就應(yīng)當(dāng)通報(bào)WTO,并與受直接影響的締約方以及相關(guān)度較高的第三方進(jìn)行前置性的磋商，參與磋商的成員國可就援引第21條的相稱性與必要性進(jìn)行討論，當(dāng)雙方通過協(xié)商無法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，成員國可再采取限制措施。

2.探尋條款外部合法性

為了維護(hù)跨境數(shù)據(jù)安全的目的而適用安全例外條款，僅從“內(nèi)部合法性”出發(fā)，對(duì)法律文本從實(shí)體和程序上提出建議還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)閃TO規(guī)則的國際法屬性決定了其難以避免的固有缺陷。也就是說，在缺少強(qiáng)制有效的執(zhí)行力下，國家間通過磋商談判最終形成共識(shí)是WTO規(guī)則落地的前提保障，但是目前WTO的決策程序極易造成實(shí)質(zhì)上的公平失真與效率低下[36]。尤其是當(dāng)成員國數(shù)量較成立之初大幅增加，各國間的發(fā)展目的、發(fā)展需求差異較大時(shí)，“協(xié)商一致”的決策方法更多帶來的是大量議題的懸而不決。雖然WTO提出了“反向協(xié)商一致原則”以求提高決策的公平與效率，但是，仍然難以避免“國際法律機(jī)制相對(duì)國際政治和國家利益而言具有從屬性”[37]的問題。貿(mào)易大國將政治較量帶入多邊貿(mào)易規(guī)則的制定中，以求得權(quán)利義務(wù)的有利分配。因此，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)下對(duì)于貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)新性要求，WTO即使更多地關(guān)注跨境數(shù)據(jù)安全等新議題，但其程序機(jī)制仍會(huì)造成一定的滯后性。當(dāng)安全例外條款力有不逮時(shí)，中國應(yīng)當(dāng)跳出內(nèi)部合法性的單一途徑，尋求更為廣闊的“外部合法性”。也就是說，跨境安全問題不必然與安全例外條款掛鉤，當(dāng)國家面對(duì)因技術(shù)發(fā)展而產(chǎn)生的新型安全風(fēng)險(xiǎn)難以適用傳統(tǒng)安全例外條款予以規(guī)制時(shí)，可以考慮創(chuàng)設(shè)新的規(guī)則與機(jī)制，不單單局限于完善現(xiàn)有的WTO安全例外規(guī)則。

對(duì)此，國際社會(huì)可以依托現(xiàn)有國際貿(mào)易組織與多邊貿(mào)易體系，設(shè)立專門的技術(shù)組織與平臺(tái)以解決跨境數(shù)據(jù)安全問題。例如，中國可以推動(dòng)國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)就跨境數(shù)據(jù)安全制定相應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)利用跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)施數(shù)據(jù)侵權(quán)的行為提供判斷安全風(fēng)險(xiǎn)的客觀依據(jù)與適用標(biāo)準(zhǔn)，減少國家主觀臆斷的空間。同時(shí)，可以通過建立對(duì)話交流平臺(tái)，將技術(shù)安全的有關(guān)政策實(shí)踐固化成規(guī)范跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、維護(hù)跨境數(shù)據(jù)安全的新規(guī)則。具體來說，可以參考《國際法適用于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的塔林手冊(cè)》的制定過程，邀請(qǐng)獨(dú)立的專家學(xué)者成立國際專家組，將網(wǎng)絡(luò)空間的相關(guān)法律問題細(xì)化到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域。即使各國出于利益的考量會(huì)對(duì)規(guī)則產(chǎn)生一定的分歧，但是在一些原則性問題上可以首先作出承諾。在各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的過程中，應(yīng)當(dāng)保證遵循合法、必要、限定目的等原則接觸他國數(shù)據(jù)，不能依靠技術(shù)優(yōu)勢(shì)地位對(duì)他國實(shí)施數(shù)據(jù)竊取或?yàn)E用等不法行為，通過自我限制達(dá)成國家間的互信。