武占云　王業(yè)強

[摘要]土地資源高效利用是高質(zhì)量發(fā)展的應有之義，以最少的土地投入獲取最大的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵。在系統(tǒng)梳理土地要素與經(jīng)濟增長關(guān)系的演進邏輯基礎上，將數(shù)據(jù)包絡分析與探索性空間數(shù)據(jù)分析相結(jié)合，分析2000—2018年黃河流域土地利用效率的時空格局及其結(jié)構(gòu)特征。研究發(fā)現(xiàn)，黃河流域土地利用效率提升緩慢且低于全國平均水平，在空間上呈現(xiàn)“兩頭高中間低”的分異特征;土地要素投入與產(chǎn)出的空間溢出效應顯著存在于黃河流域的城際之間;經(jīng)濟外延增長與資源有限之間的矛盾嚴重制約著黃河流域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。藉此，既要統(tǒng)籌謀劃黃河流域高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)保護的整體性戰(zhàn)略，構(gòu)建流域內(nèi)一體化的土地利用與管理協(xié)作機制，也要因地制宜實施上中下游差異化的土地效率提升策略，大力推動流域內(nèi)土地要素市場化配置改革，以期通過土地資源的高效利用推動保護和發(fā)展協(xié)同共進。

[關(guān)鍵詞]黃河流域;土地利用效率;高質(zhì)量發(fā)展;時空格局

[中圖分類號]F0615[文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461（2022）01-0068-08一、引言

黃河流域橫跨中國東部、中部和西部三大地理階梯，既是中國重要的生態(tài)屏障密集區(qū)，也是貧困人口相對集中區(qū)，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護問題比較突出的典型區(qū)域[1]。為從根本上解決黃河流域面臨的保護與發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，中共中央于2019年提出推進黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展，并將其上升為國家戰(zhàn)略。這不僅標志著黃河流域進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，亦意味著黃河流域?qū)⒚媾R更為嚴峻的提質(zhì)增效壓力。

土地利用數(shù)據(jù)顯示，黃河流域建設用地、耕地和生態(tài)保育用地面積占比分別為232%、1864%和7904%[2]，黃河流域以有限的土地資源、水資源和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)支撐全流域多年來的快速發(fā)展，但流域內(nèi)復雜的人地關(guān)系進一步加劇了生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，尤其是中上游地區(qū)的可利用土地十分有限，不具備大規(guī)模的人口和產(chǎn)業(yè)承載能力。然而，黃河流域城市區(qū)域的國土開發(fā)強度高于全國平均水平，單位建設用地產(chǎn)出卻低于全國平均水平[3]，以消耗土地為特征的發(fā)展模式在空間上對黃河流域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生脅迫，亦無法支撐黃河流域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，提升土地資源利用效率是破解高質(zhì)量發(fā)展背景下黃河流域發(fā)展與保護難題的現(xiàn)實選擇。當前，學術(shù)界對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的時代背景、實現(xiàn)路徑、戰(zhàn)略舉措以及高質(zhì)量發(fā)展的測度與評估進行了廣泛探討，鮮有涉及土地資源利用與高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系的研究。有鑒于此，本文在分析土地利用與高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在邏輯的基礎上，剖析黃河流域土地利用的現(xiàn)狀問題與制約因素，從高質(zhì)量發(fā)展視角研究提出黃河流域土地利用效率提升的思路對策，以期為推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護提供借鑒和參考。

二、土地利用與高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯

古典經(jīng)濟理論的一個思想傳統(tǒng)是有限的自然資源限制經(jīng)濟增長，因此尤為重視土地利用對經(jīng)濟增長的重要性[4]。杜爾閣最早提出了土地報酬遞減的概念[5]，亞當·斯密認為土地、勞動與資本均是最基本的生產(chǎn)要素[6]，大衛(wèi)·李嘉圖認為土地資源的邊際報酬遞減是影響經(jīng)濟增長的重要因素之一[7];威廉·配第提出“土地是財富之母，而勞動則為財富之父”的財富二元價值觀點。新古典時期的馬歇爾則把土地與勞動、資本、組織并列為生產(chǎn)四要素，并用邊際理論論述了土地報酬遞減、土地價值等經(jīng)濟學規(guī)律。然而，現(xiàn)代主流增長理論強調(diào)勞動、資本和技術(shù)進步對經(jīng)濟增長的作用，認為技術(shù)進步可以抵消供給總量固定的土地要素對經(jīng)濟增長的制約作用，忽視經(jīng)濟增長面臨的資源約束與環(huán)境破壞問題，經(jīng)濟活動對土地等自然資源造成的影響也被排斥在標準經(jīng)濟學分析框架之外[8]。進入20世紀70年代以來，全球環(huán)境污染、糧食危機和能源危機等問題使人們開始認識到經(jīng)濟增長與資源有限之間存在不可調(diào)和的沖突，技術(shù)進步仍不可避免資源消耗和環(huán)境污染總量的增加，任何一個國家的長期經(jīng)濟增長無法擺脫土地報酬遞減規(guī)律的約束。隨后，綠色增長理論開始嘗試在經(jīng)濟增長模型中引入自然資源，并進一步考慮自然資源利用的環(huán)境外部性，認為土地等非可再生資源供給量的減少會帶來經(jīng)濟增長的減緩，提高非可再生資源的使用效率是促進經(jīng)濟增長的重要途徑[9]。上述關(guān)于土地資源與經(jīng)濟增長關(guān)系的演進邏輯表明，土地資源是經(jīng)濟增長的核心要素，經(jīng)濟發(fā)展必然受資源環(huán)境的瓶頸約束，如何通過效率提升破解資源環(huán)境瓶頸約束是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段?！迸c此同時，報告中首次強調(diào)“提高全要素生產(chǎn)率”，這一關(guān)鍵提法表明中國經(jīng)濟增長的底層邏輯由要素投入轉(zhuǎn)向要素效率提升。因此，從這個意義上來看，高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)是勞動、資本、土地等資源配置效率和生產(chǎn)效率的大幅提高。相比勞動與資本，土地資源具有不可再生、不可移動、空間持久的特殊性[10]，這就決定了土地在經(jīng)濟價值分配中的優(yōu)勢地位，有限土地資源的開發(fā)利用和合理配置關(guān)系著經(jīng)濟增長的潛力和質(zhì)量。實際上，土地要素一直被認為是推動中國經(jīng)濟高速增長的重要因素，土地要素不僅是解釋中國特色工業(yè)化的核心變量，特殊的土地制度安排尤其是廉價的工業(yè)用地供應是提升中國制造業(yè)全球競爭力和比較優(yōu)勢的關(guān)鍵要素[11]。然而，也有研究認為土地資源要素過度投入會導致企業(yè)生產(chǎn)率的損失，工業(yè)用地成本的嚴重低估導致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平雷同和產(chǎn)業(yè)投資低水平重復[12]，而工業(yè)用地供后管理面臨的再配置困境進一步阻礙了土地資源的高效配置和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。亦有實證研究表明，促進低效用地減量化有助于推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，僅僅依靠大規(guī)模的土地供給無法為長期經(jīng)濟增長提供持續(xù)動力[13]。

不可否認，土地要素對經(jīng)濟增長的重要性因不同國家、不同地區(qū)以及不同經(jīng)濟發(fā)展階段存在差異，西方發(fā)達國家大多進入工業(yè)化后期和高度城市化階段，建設用地規(guī)模擴張緩慢且土地利用結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，土地要素對長期經(jīng)濟增長的影響作用日趨有限，西方主流經(jīng)濟學也因此強調(diào)土地與資本的替代并作出忽視土地特性的假設。然而，對于黃河流域而言，目前整體上處于工業(yè)化中期階段[14]，城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平，建設用地擴張與土地利用結(jié)構(gòu)變化仍是未來一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展的重要特征，土地要素必然會對長期經(jīng)濟增長有重要影響。因此，黃河流域必須充分考慮土地要素對經(jīng)濟增長的作用，并且思考如何通過土地利用效率和配置效率的提升實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護。

三、黃河流域土地利用現(xiàn)狀與制約因素

（一）研究范圍界定及數(shù)據(jù)方法

為系統(tǒng)探究黃河流域土地利用效率的時空演變格局，本文綜合考慮數(shù)據(jù)的時效性、完整性和可獲得性，考慮四川省隸屬于長江經(jīng)濟帶地區(qū)，內(nèi)蒙古東四盟（赤峰市、通遼市、呼倫貝爾和興安盟）歸屬于東北地區(qū)，以及行政區(qū)劃的完整性等因素，將研究范圍定義為黃河流域的青海省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、陜西省、河南省和山東省8省區(qū)中的80個地級以上市（州、盟）。根據(jù)流域內(nèi)各地區(qū)的發(fā)展條件和資源稟賦將其分為上游、中游、下游三大區(qū)域，上游地區(qū)包括青海、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古，中游地區(qū)包括陜西和山西，下游地區(qū)包括河南和山東。

為測度黃河流域80個地級以上城市的土地利用效率，本文采用VRSDEA模型（規(guī)模收益可變的數(shù)據(jù)包絡分析），模型以生產(chǎn)函數(shù)理論為基礎，將每個城市視為獨立的生產(chǎn)決策單元，具體可參見FARE和GROSSKOPF[15]、鄭新奇和王筱明[16]的研究。投入方面考慮土地、資本和勞動力三種要素，選取市轄區(qū)建設用地面積、第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、社會固定資產(chǎn)投資作為投入指標;產(chǎn)出方面綜合考慮經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，選取市轄區(qū)二三產(chǎn)增加值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和建成區(qū)綠化覆蓋率作為產(chǎn)出指標，具體如表1所示。各項指標的原始數(shù)據(jù)來源于2004—2019年《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》，以及黃河流域各地市統(tǒng)計年鑒、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，其中固定資產(chǎn)投資總額、二三產(chǎn)業(yè)增加值均換算成以2003年為基期的不變價。

（二）黃河流域土地利用效率的時空格局特征

1黃河流域土地利用效率的時序演變特征

本文運用DEAP21測算2003—2018年黃河流域80個地級以上城市的土地利用效率。結(jié)果表明，研究期內(nèi)黃河流域土地利用效率呈現(xiàn)在波動中小幅提升的態(tài)勢，但提升幅度不大，城市土地利用效率均值由2003年的0943提升至2018年的0968，并在2007和2009年小幅下降（見圖1），土地利用效率達到完全有效的城市非常少。受土地利用政策調(diào)控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及不同經(jīng)濟發(fā)展階段用地需求的影響，上中下游的土地利用效率呈現(xiàn)一定的年際差異。與2003年相比，2018年黃河流域上游、中游和下游地區(qū)土地利用效率分別提升了127%，501%和495%，中游和下游地區(qū)土地利用效率提升明顯，上游地區(qū)提升緩慢?？傮w來看，研究期內(nèi)黃河流域城市間的土地利用效率差距逐漸縮小，如圖1所示，除個別年份外，變異系數(shù)總體呈現(xiàn)逐漸縮小趨勢，由2003年的0027降低至2018年的0014，土地利用效率的區(qū)域不均衡性有所緩解。

2黃河流域土地利用效率的空間格局特征

從空間格局來看，黃河流域的土地利用效率存在明顯的空間差異，總體呈現(xiàn)出“兩頭高、中間低”的空間分布特征（如圖2所示），下游地區(qū)土地利用效率最高（均值為0972），上游地區(qū)次之（均值為0965），中游地區(qū)最低（均值為0959）①，中游地區(qū)的土地利用效率僅在2012年高于上游地區(qū)（如圖1所示）。可見，下游地區(qū)城市土地利用的投入產(chǎn)出轉(zhuǎn)換能力較高，即一定規(guī)模的生產(chǎn)要素高質(zhì)量使用并有效轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出要素，而中游地區(qū)的投入要素并沒有得到高質(zhì)量使用，面臨著更為嚴峻的效率提升壓力。實際上，中游地區(qū)的山西省和陜西省建設用地彈性系數(shù)分別高達100和672，高于黃河流域375的均值，也高于全國077的平均水平，整體呈現(xiàn)出建設用地快速擴張而產(chǎn)出效率較低的特征。徐輝等[17]和廖慧[18]的研究表明，近年來黃河流域土地利用類型的變化主要集中在黃河中游和下游地區(qū)，其中變化較大的省份有陜西、山西和河南，以濕地、旱地向城鄉(xiāng)建設用地轉(zhuǎn)移為主。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的濕地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2008年山西省的濕地面積占比約為320%，而2019年則下降至097%?？梢?，中下游地區(qū)的人口劇增、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導致的建設用地快速擴張和粗放利用，對黃河流域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性產(chǎn)生了明顯的脅迫。圖22018年黃河流域城市土地利用效率空間格局基于Geoda軟件分析計算2003—2018年黃河流域土地利用效率的全域Moran’s I指數(shù)，結(jié)果表明，自2010年開始，Moran’s I均為正值且在1%的顯著性水平下通過檢驗，且呈現(xiàn)波動上升的趨勢（如圖3所示）。這表明，黃河流域土地利用效率在市際間呈現(xiàn)“高-高”與“低-低”的空間分布模式，土地利用效率存在明顯的空間相關(guān)性和溢出效應，且近年來這種空間關(guān)聯(lián)性趨于增強，也即不同城市間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、勞動力遷移以及知識和技術(shù)溢出等效應，一定程度上有助于整個黃河流域土地利用效率的提升。

3黃河流域土地利用效率的結(jié)構(gòu)特征

根據(jù)VRSDEA模型原理，土地利用綜合效率可以分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率，純技術(shù)效率反映生產(chǎn)領域中技術(shù)更新和管理理念變化對土地利用效率的影響，規(guī)模效率反映要素投入增長（或減少）對土地利用效率變化的影響。在一定時期內(nèi)，土地利用的技術(shù)水平相對穩(wěn)定，當對一定面積的土地持續(xù)增加要素投入時，土地規(guī)模收益會先后經(jīng)歷規(guī)模報酬遞增、規(guī)模報酬不變和規(guī)模報酬遞減幾個階段。通過繪制2018年黃河流域土地利用綜合效率與純技術(shù)效率、規(guī)模效率之間的關(guān)系圖，可以得到二者對土地利用綜合效率的貢獻情況。如圖4所示，綜合效率與技術(shù)效率構(gòu)成的散點圖偏離45度對角線的程度較嚴重，更多的點位于散點圖頂端和偏上部，即與規(guī)模效率相比，有更多城市的純技術(shù)效率達到有效狀態(tài);而綜合效率與規(guī)模效率構(gòu)成的散點圖的點更接近于45度對角線，規(guī)模效率達到有效狀態(tài)的城市非常少，說明黃河流域城市土地利用的規(guī)模效率對總效率的影響及制約能力強于技術(shù)效率，城市土地利用效率較低主要是由規(guī)模效率不高所致。圖4技術(shù)效率和規(guī)模效率對土地利用總效率的貢獻分析

進一步，我們通過比較規(guī)模收益不變條件下效率和規(guī)模收益非增條件下效率來判定各個城市土地規(guī)模收益所處的階段，結(jié)果表明，2018年黃河流域80個樣本城市中，有10個城市處于規(guī)模報酬不變狀態(tài)，表明這些城市土地利用的過程中投入要素適度;有28個城市處于規(guī)模報酬遞增狀態(tài)，其中大多數(shù)城市處于黃河上游，這些城市的要素投入尚沒有達到最優(yōu)規(guī)模，可以通過增加要素投入獲得更高的效益;有42個城市處于規(guī)模報酬遞減狀態(tài)，其中多數(shù)分布在黃河中下游經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，也即黃河流域有一半的城市投入要素規(guī)模過大，要素投入并沒有完全轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)出，出現(xiàn)了資本、勞動力和土地等投入要素冗余現(xiàn)象，這些地區(qū)需要適量減少投入要素規(guī)模，消除投入冗余問題，加快提升生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)，同時優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，使無效城市達到投入產(chǎn)出最佳狀態(tài)。

（三）黃河流域土地高效利用的制約因素

1工業(yè)文明理念驅(qū)動形成土地粗放利用

土地利用效率是資源、勞動及資本等要素投入在土地上的價值實現(xiàn)程度，無論是農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明還是生態(tài)文明時代，土地價值的實現(xiàn)程度始終是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容。然而，在以擴大再生產(chǎn)為目標的傳統(tǒng)工業(yè)化時期，主流經(jīng)濟學未將資源環(huán)境約束納入標準經(jīng)濟學框架，土地等自然資源被視為可被資本替代的，強調(diào)勞動、資本和技術(shù)進步對經(jīng)濟增長的作用，過度追求土地利用的“期望”價值，即經(jīng)濟產(chǎn)出和社會效益，而忽視能源消耗和污染排放等“非期望”價值，經(jīng)濟活動對土地資源造成的影響也被排斥在標準經(jīng)濟學分析框架之外，繼而形成高投入、高消耗、高排放的外延式經(jīng)濟增長模式，這種外延增長與資源有限之間的沖突和矛盾嚴重制約著經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。2018年，黃河流域城市區(qū)域的國土開發(fā)強度達到853%，高于全國151個百分點;建設用地彈性系數(shù)、單位GDP增長和單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設用地是全國平均水平的487倍、168倍和133倍，而建設用地固定資產(chǎn)投資強度和建設用地地均產(chǎn)出則低于全國平均水平[3]（如表2所示），低效粗放的土地利用對黃河流域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了脅迫。本質(zhì)上，生態(tài)保護與發(fā)展之間的矛盾根源在于傳統(tǒng)工業(yè)化模式的局限，因此，破解黃河流域發(fā)展與保護的矛盾必須超越傳統(tǒng)工業(yè)文明理念，按照生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求，樹立生態(tài)優(yōu)先、人與自然和諧共生?的空間開發(fā)價值位序，重塑國土空間利用的多維價值體系，推動土地利用由增量擴張向存量挖潛、由低效粗放向高效集約轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)土地資源利用與生態(tài)環(huán)境保護的互利發(fā)展。

2土地市場化水平低制約土地高效配置

長期以來，政府主導的土地資源配置方式為中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展提供了強有力的支撐，但土地制度和政策的不完善引致的土地資源配置扭曲不僅制約土地利用效率提升[19]，還通過強化以中低端制造業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響產(chǎn)業(yè)升級，并抑制產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新[20]。充分競爭的市場化土地配置有利于形成節(jié)約集約的土地利用方式，提升單位用地產(chǎn)出效率[21]，還可以引導生產(chǎn)要素組合更有效匹配來改善資源配置效率[22]。亦有研究認為與資本和勞動力要素相比，由于土地資源的不可移動性和再配置調(diào)整成本較高，土地資源要素錯配引起的系統(tǒng)性問題更為嚴重[23]。既有文獻實證分析了土地資源的市場化配置對土地利用效率的影響，基本共識是二級市場為使用權(quán)轉(zhuǎn)讓為主，可以視為完全市場化，土地一級市場為使用權(quán)出讓為主，出讓方式包括劃撥、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌出讓等，土地一級市場是影響土地市場化程度的關(guān)鍵。參考既有文獻，本文將劃撥、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌出讓的市場化權(quán)重分別定為0、02、1、1、1，通過加權(quán)平均計算得到黃河流域各城市的土地市場化水平②。結(jié)果顯示，黃河流域下游地區(qū)土地市場化水平最高，達到49%，上游地區(qū)次之，約為42%，而中游地區(qū)最低，約為41%，上中下游均低于51%的全國平均水平，同時，土地市場化水平與土地利用效率呈現(xiàn)一致的空間格局，即下游地區(qū)最高、上游地區(qū)次之、中游地區(qū)最低，表明土地資源的市場化配置不足一定程度上制約著土地效率的提升。如何采取針對性措施促進黃河流域上中下游不同地區(qū)土地市場化水平的協(xié)同提升，引導土地節(jié)約集約高效利用與內(nèi)涵式發(fā)展，建立與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的土地資源要素配置模式必要且迫切。

3空間用途管制不健全導致各類用地空間沖突

國土空間用途管制是指基于公共利益與生態(tài)保護的考量對國土空間的用途及開發(fā)行為進行的約束與控制，其目的是為了糾正空間資源市場配置的“外部性”。1997年，中共中央國務院聯(lián)合下發(fā)的11號文件，第一次提出了“用途管制”的概念，1998年修訂的《土地管理法》則明確規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”，早期的用途管制以耕地用地為主，隨后林地、草地、濕地、水域以及城鄉(xiāng)建設用地等的用途管制制度也逐步建立。然而，受制于機構(gòu)設置和規(guī)劃體制，不同空間資源的管制主體、管制目標和管制依據(jù)的差異性很大，形成了相互獨立的用途管制政策，進而導致用途管制存在標準不統(tǒng)一、措施不一致、要素類型分割、法律與經(jīng)濟手段欠缺等突出問題[24]，建設用地快速擴張與低效利用并存，新增違法違規(guī)建設用地問題仍時有發(fā)生，“生產(chǎn)-生活-生態(tài)”三類空間的矛盾和沖突加劇。例如，黃河流域各省的土地利用規(guī)劃重點對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的行為進行管控，不涉及生態(tài)用途轉(zhuǎn)用和城鎮(zhèn)內(nèi)部功能轉(zhuǎn)用的管控，而一些耕地資源不足的地區(qū)則通過土地整治與修復等方式，將具有重要生態(tài)價值的用地用于補充耕地，以此實現(xiàn)耕地占補平衡。因此，如何通過空間用途管制制度的建立與完善，實現(xiàn)國土資源的高水平利用與生態(tài)環(huán)境的高水平保護是黃河流域亟待解決的問題。

4土地管理方式滯后掣肘土地高效利用

現(xiàn)行的土地利用計劃管理方式旨在控制建設用地總量、促進土地節(jié)約集約利用、嚴守耕地保護紅線，這種管理方式在以投資驅(qū)動和增量為主的高速增長階段發(fā)揮了積極作用，但隨著黃河流域進入創(chuàng)新驅(qū)動、效率提升和存量更新為主的高質(zhì)量發(fā)展階段，原有土地管理亟需由增量管理向存量管理模式轉(zhuǎn)變，并進行相關(guān)配套制度的改革創(chuàng)新。東部沿海地區(qū)在建設用地供給管理與土地效率掛鉤方面進行了率先探索，創(chuàng)新性地開展了以“畝均論英雄”“標準地”等土地供給制度改革，通過反向倒逼與正向激勵相結(jié)合的方式，較為成功的推動了土地資源由低質(zhì)低效領域向優(yōu)質(zhì)高效領域流動;長三角一體化示范區(qū)正在積極探索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、批而未供土地轉(zhuǎn)用，并建立統(tǒng)一績效標準和統(tǒng)一資源利用效率標準的土地利用全生命周期管理機制。與之相比，黃河流域各省區(qū)在增強土地管理的靈活性、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供給模式、優(yōu)化存量用地的再配置等方面的實踐探索仍較為滯后，例如，低效工業(yè)用地的認定和處置缺少清晰的政策標準、提升土地利用效率的獎懲機制不完善、土地利用的事中事后監(jiān)管不足等均制約土地資源的高效利用。

四、提升黃河流域土地利用效率的對策建議

（一）統(tǒng)籌謀劃流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建土地利用與管理的協(xié)作機制

本文全局空間效應顯示，土地要素投入與產(chǎn)出的空間溢出效應顯著存在黃河流域的城際之間，也有研究表明，要素跨區(qū)域的流動將拓寬生產(chǎn)要素的配置范圍，進而改善其配置狀況及空間組合效率[25]。因此，黃河流域土地效率的提升應突出體現(xiàn)全域性、統(tǒng)籌性與協(xié)調(diào)性，加強整體性戰(zhàn)略謀劃、推動要素跨行政區(qū)域配置和整合、構(gòu)建一體化的土地利用與管理協(xié)作機制，實現(xiàn)上中下游產(chǎn)業(yè)與土地的高效互動。一是系統(tǒng)謀劃黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)保護的整體性戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮流域上中下游關(guān)系，打破流域內(nèi)的行政壁壘和市場分割，統(tǒng)一規(guī)劃和部署國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展、基礎設施共建共享以及生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，通過技術(shù)創(chuàng)新加大新興產(chǎn)業(yè)培育和高能耗產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，建立綠色低碳、高效集約的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，最大化技術(shù)外溢作用，形成集約高效的用地模式。二是構(gòu)建流域內(nèi)一體化的土地利用與管理的協(xié)作機制、土地市場化供應與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級相結(jié)合的調(diào)控機制，探索建立全流域建設用地指標跨區(qū)域交易機制，推動用地指標由指標富余、低效利用地區(qū)向指標稀缺、高效利用地區(qū)轉(zhuǎn)移，通過轉(zhuǎn)移支付、提供就業(yè)機會、定向扶持等方式加大對指標流出地區(qū)的收益反哺力度，形成統(tǒng)籌經(jīng)濟效率和區(qū)域公平的建設用地指標配置方式[26]，充分激發(fā)黃河流域的集聚經(jīng)濟效益和經(jīng)濟活力。

（二）實施差異化土地效率提升策略，以利用效率提升推動高質(zhì)量發(fā)展

上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，承擔著重要的水源涵養(yǎng)生態(tài)功能，可利用土地主要分布在河谷地帶和山間盆地，不具備承載大規(guī)模開發(fā)建設活動的條件，因此應實施以保護為主的點狀開發(fā)模式，任何開發(fā)建設活動必須以維護生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定為前提。鑒于上游有較多城市處于土地規(guī)模報酬遞增階段，可適當增加要素投入，同時加大新技術(shù)的推廣應用和人才引進力度，進一步提升土地利用的規(guī)模效率，通過規(guī)模效率的提升促進土地綜合效率的改善。此外，上游地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較低，經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求依然強勁，應借鑒發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，在土地供應環(huán)節(jié)嚴格按照集約利用的高標準執(zhí)行，保證土地利用投入產(chǎn)出的高效率;也要加快完善跨區(qū)域生態(tài)補償長效機制，加大上游地區(qū)的交通、能源及水利等基礎設施建設投入力度，為上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及承接發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供良好的用地環(huán)境。

中游地區(qū)的土地利用存在較為嚴重的要素投入冗余現(xiàn)象，建設用地彈性系數(shù)高于上下游，而土地利用效率、市場化水平均低于上下游。因此，中游地區(qū)應充分發(fā)揮土地的市場選擇效應，加快存量土地資源的有效流動與優(yōu)化配置，減少重復投資建設，摒棄一味建設新城區(qū)、設立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的做法，把重點放在優(yōu)化開發(fā)存量用地方面，建立和完善盤活存量建設用地的激勵機制，促進土地資源的再開發(fā)與集約化利用。同時，中游地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)占比高，資源消耗大且環(huán)境污染問題突出，應加強土地利用過程中高污染高排放的監(jiān)管，依靠技術(shù)進步和創(chuàng)新促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，積極培育綠色低碳產(chǎn)業(yè)，建立循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)鏈，協(xié)同推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護。

下游地區(qū)經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化水平較高，也是國家重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，城鄉(xiāng)建設用地與耕地保護的矛盾尤為突出。因此，下游地區(qū)應嚴守國家耕地紅線，以集聚集約發(fā)展為主，在符合國土空間規(guī)劃和用途管制的前提下，通過創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供給模式和差別化要素配置等方式促進土地高效利用和企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。鑒于下游地區(qū)存在普遍的土地報酬遞減問題，要素投入并沒有完全轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)出，應著力優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu)，制定符合地區(qū)發(fā)展實際的用地標準，將單位產(chǎn)出、投資強度、能耗控制和環(huán)境標準等一起納入用地評價體系，推動土地資源由低質(zhì)低效領域向優(yōu)質(zhì)高效領域流動，提高土地要素配置和利用效率。

（三）著力推動土地資源市場化配置，以配置效率提升促進高質(zhì)量發(fā)展

土地資源在不同區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和部門的錯配會引致生產(chǎn)效率的損失，本文測算表明，黃河流域土地資源的市場化配置水平低于全國均值，上中下游以及各省之間的土地利用效率差異較大，通過糾正土地資源錯配提升土地利用效率對促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵性意義。因此，黃河流域應繼續(xù)堅持和深化土地市場化改革力度，一是積極推動流域內(nèi)土地要素市場化配置綜合改革，按照市場在資源配置中起決定作用的要求，完善流域“增減存”掛鉤的建設用地統(tǒng)籌機制，加快探索試點集體經(jīng)營性建設用地入市，用好跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌機制，通過土地資源的優(yōu)化配置帶動勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的再配置和再優(yōu)化。二是順應市場新產(chǎn)業(yè)新模式發(fā)展趨勢，加快建立由市場發(fā)揮決定作用的產(chǎn)業(yè)用地供給模式，根據(jù)上中下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及升級趨勢的不同，構(gòu)建不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換機制;借鑒浙江“標準地”事前管測評定標準、事后管達標強監(jiān)督的模式，通過工業(yè)用地彈性出讓的“柔性機制”和政策法規(guī)的“硬性約束”推進低效用地的退出和再利用，倒逼不符合單位產(chǎn)出和能耗標準的項目轉(zhuǎn)型升級，集中向優(yōu)質(zhì)高效項目供地，促進土地高效利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（四）強化全流域國土空間用途管制，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局

傳統(tǒng)工業(yè)化時代形成的國土空間開發(fā)邏輯忽視土地利用的生態(tài)價值，高質(zhì)量發(fā)展階段的國土空間開發(fā)利用應以生態(tài)文明為理念，注重土地利用的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的最優(yōu)均衡，通過全流域、全要素與全過程的國土空間用途管制構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局。一是科學劃定“三區(qū)三線”③實行分區(qū)引導。在資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，確定黃河流域總體開發(fā)強度，構(gòu)建科學合理的國土空間用途分區(qū)，科學劃定“三區(qū)三線”，明確不同空間用途分區(qū)的開發(fā)強度、開發(fā)規(guī)模以及限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型清單;根據(jù)上中下游不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的城市制定建設用地總規(guī)模和人均建設用地指標分區(qū)管控措施，以增存并舉、節(jié)約高效、合理集約為重點，強化用地總量和強度雙控制，大力推行低效工業(yè)用地減量退出。二是完善國土空間用途管制制度，強化監(jiān)督實施。嚴格按照國土空間規(guī)劃所確定的空間用途和條件使用土地，健全各類空間的用途轉(zhuǎn)用政策，推動用途管制重點從數(shù)量管控轉(zhuǎn)為質(zhì)量管控，用途管制方式從計劃為主轉(zhuǎn)向計劃與市場并重，用途管制過程從單一環(huán)節(jié)管制轉(zhuǎn)向規(guī)劃編制、實施許可、監(jiān)督管理的全過程管制。借鑒長江經(jīng)濟帶國土空間用途管制和糾錯機制試點經(jīng)驗，加快建立黃河流域國土空間準入負面清單、國土空間用途管制負面清單、國土空間用途糾錯機制和國土空間用途管制考核制度，為構(gòu)建集約高效、可持續(xù)發(fā)展的國土空間提供制度保障。

[注釋]① 圖2上、中、下游的土地利用效率均值為各地市土地利用效率的算術(shù)平均值。

② 具體測算公式如下：E=MN，Qi=MiE，LM=QiWiQi，其中，M、N分別為某土地交易總面積、總地塊數(shù)量，E、Qi分別為標準交易地塊面積、地塊數(shù)量;Mi為城市第i種方式的土地交易面積;LM為土地市場化程度;Wi為各類出讓方式的市場化權(quán)重（分別為劃撥、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌），數(shù)據(jù)來自于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2018》。

③“三區(qū)”指“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間”，“三線”指“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”。

[參考文獻][1]習近平. 在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話[J]. 求是， 2019（20）：1-5.

[2]張佰發(fā)， 苗長虹. 黃河流域土地利用時空格局演變及驅(qū)動力[J]. 資源科學， 2020， 42（3）： 460-473.

[3]自然資源部. 全國城市區(qū)域建設用地節(jié)約集約利用評價情況通報[EB/OL].[2021-8-20]. http：//www.gov.cn/xinwen/2018-09/02/content_5318591.htm.

[4]羅浩. 自然資源與經(jīng)濟增長：資源瓶頸及其解決途徑[J]. 經(jīng)濟研究， 2007（6）：142-153.

[5]任旭峰.經(jīng)濟增長理論演進中的土地利用思想綜述與辨析[J].經(jīng)濟學動態(tài)， 2012（4）：92-95.

[6]亞當·斯密. 國民財富的性質(zhì)和原因的研究[M]. 北京： 商務印書館， 2009.

[7]大衛(wèi)·李嘉圖. 政治經(jīng)濟學及賦稅原理[M].北京： 商務印書館， 1962.

[8]HANSEN G D， PRESCOTT E C. Malthus to solow[J]. American economic review， 2002， 92（4）：1205-1217.

[9]HALLEGATTE S， HEAL G， FAY M， et al. From growth to green growth： a framework[Z].The World Bank Policy Research Working Paper 5872， 2012.

[10]劉守英. 土地制度變革與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——對中國40年發(fā)展經(jīng)驗的一個經(jīng)濟解釋[J].中國土地科學，2018，32（1）：1-10.

[11]劉元春，陳金至.土地制度、融資模式與中國特色工業(yè)化[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2020（3）：5-23.

[12]張雄，張安錄，鄧超.土地資源錯配及經(jīng)濟效率損失研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2017，27（3）：170-176.

[13]王克強，李國祥，劉紅梅.工業(yè)用地減量化、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與地方財政收入[J].財政研究，2019（9）：33-46，61.

[14]楊丹，常歌，趙建吉.黃河流域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展面臨難題與推進路徑[J].中州學刊，2020（7）：28-33.

[15]FARE R S， GROSSKOPF C. Production frontier[M]. London： Cambridge University Press，1994.

[16]鄭新奇，王筱明.城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)效率的數(shù)據(jù)包絡分析[J].中國土地科學，2004（2）：34-39.

[17]徐輝，師諾，武玲玲，等.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展水平測度及其時空演變[J].資源科學，2020，42（1）：115-126.

[18]廖慧，舒章康，金君良，等.1980—2015年黃河流域土地利用變化特征與驅(qū)動力[J].南水北調(diào)與水利科技（中英文），2021，19（1）：129-139.

[19]李力行，黃佩媛，馬光榮.土地資源錯配與中國工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)率差異[J].管理世界，2016（8）：86-96.

[20]李勇剛，羅海艷.土地資源錯配阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級嗎？——來自中國35個大中城市的經(jīng)驗證據(jù)[J].財經(jīng)研究，2017，43（9）：110-121.

[21]DING C. Land policy reform in China： assessment and prospects[J]. Land use policy，2003，20（2）： 109-120.

[22]徐升艷，陳杰，趙剛.土地出讓市場化如何促進經(jīng)濟增長[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2018（3）：44-61.

[23]黃忠華，杜雪君.土地資源錯配研究綜述[J].中國土地科學，2014，28（8）：80-87.

[24]焦思穎.統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責——訪自然資源部國土空間用途管制司司長江華安[J].國土資源，2019（1）：22-24.

[25]梁流濤，趙慶良，陳聰.中國城市土地利用效率空間分異特征及優(yōu)化路徑分析——基于287個地級以上城市的實證研究[J].中國土地科學，2013，27（7）：48-54.

[26]黃燕芬，張志開，楊宜勇.協(xié)同治理視域下黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展——歐洲萊茵河流域治理的經(jīng)驗和啟示[J].中州學刊，2020（2）：18-25.Improvement of Land Use Efficiency in the Yellow River Basin

from the Perspective of HighQuality Development

WuZhanyun，WangYeqiang

（Research Institute for Ecologicalcivilization， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100071， China）

Abstract：Efficient utilization of land resources is the due meaning of highquality development. Obtaining the maximum economic， social and ecological benefits with the least land investment is an important connotation of highquality development in the Yellow River Basin. On the basis of systematically combing the evolution logic of the relationship between land factors and economic growth， this paper analyzes the temporal and spatial pattern and the structural characteristics of land use efficiency in the Yellow River Basin from 2003 to 2018， combining the data envelopment analysis and the exploratory spatial data analysis. The study found that the improvement of land use efficiency in the Yellow River Basin was slow and lower than the national average level， showing the spatial differentiation characteristics of “high at both ends and low in the middle”， the spatial spillover effect of land factor input and output was significant between cities in the Yellow River Basin. The contradiction between economic extension growth and limited resources seriously restricts the highquality economic development of the Yellow River Basin. We should not only plan the overall strategy of highquality development and ecological protection in the Yellow River Basin， build an integrated land use and management cooperation mechanism in the basin， but also implement the differentiated land efficiency promotion strategy in the upstream， middle and downstream according to local conditions， actively promote the marketoriented allocation reform of land elements， and promote the coordinated development of protection and development through efficient land use.

Key words：Yellow River Basin; land use efficiency; highquality development; spatialtemporal pattern

（責任編輯：張夢楠編輯）

收稿日期：2021-10-09

基金項目：國家社會科學基金重點項目《基于人與自然耦合系統(tǒng)的黃河流域城市群高質(zhì)量發(fā)展研究》（21AZD043）;國家社會科學基金重大項目《健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度研究》（20ZDA086）;中國社會科學院創(chuàng)新工程項目《生態(tài)文明新范式下國土空間治理研究》（2021STSB02）。

作者簡介：武占云（1981—），女，河南新鄉(xiāng)人，博士，中國社會科學院生態(tài)文明研究所助理研究員，生態(tài)文明研究智庫國土空間規(guī)劃治理與綠色城鎮(zhèn)化研究部主任，主要研究方向為城市與區(qū)域經(jīng)濟;王業(yè)強（1972—），男，江西彭澤人，博士，中國社會科學院生態(tài)文明研究所研究員，生態(tài)文明理論研究室主任，主要研究方向為城市與區(qū)域經(jīng)濟。DOI： 1013253/j.cnki.ddjjgl.202201009