沈海梅 黃府茗 *

【內(nèi)容提要】 2015年第三次羅興亞難民潮之后，國(guó)際移民組織成為參與羅興亞難民救助的重要國(guó)際組織。2017年，大量羅興亞人聚集于目前世界上最大的難民營(yíng)——孟加拉國(guó)的科克斯巴扎爾。本文根據(jù)國(guó)際移民組織官網(wǎng)對(duì)科克斯巴扎爾難民營(yíng)事務(wù)的相關(guān)報(bào)告，對(duì)國(guó)際移民組織在科爾斯巴扎爾難民營(yíng)開(kāi)展的一系列難民救助事務(wù)進(jìn)行梳理，涉及住所庇護(hù)和其他非糧食救助項(xiàng)目，疾病預(yù)防、醫(yī)療健康類項(xiàng)目，婦女兒童保護(hù)類項(xiàng)目，打擊人口販賣(mài)類項(xiàng)目等八類難民事務(wù)，以此探究以國(guó)際移民組織為代表的第三方國(guó)際社會(huì)對(duì)羅興亞難民問(wèn)題的態(tài)度與治理經(jīng)驗(yàn)。本文認(rèn)為國(guó)際移民組織對(duì)羅興亞難民營(yíng)的治理是全球難民治理中的一個(gè)有意義的案例，對(duì)各國(guó)政府、國(guó)際組織等開(kāi)展國(guó)際難民事務(wù)和難民社會(huì)工作具有借鑒意義。

近年來(lái)，羅興亞難民問(wèn)題引發(fā)學(xué)術(shù)界和公眾的高度關(guān)注，國(guó)內(nèi)研究者集中于討論羅興亞人(Rohingya)(1)“Rohingya”，常譯為羅興亞人、羅興伽人(緬音譯法)，本文為統(tǒng)一行文，選用羅興亞人譯法。問(wèn)題的歷史溯源與現(xiàn)狀；從民族整合、族群認(rèn)同以及國(guó)家建構(gòu)的視角研究羅興亞人問(wèn)題，討論緬甸政治轉(zhuǎn)型與羅興亞人問(wèn)題；從國(guó)際關(guān)系角度考慮其對(duì)孟緬、美緬、日緬、東盟與緬甸等國(guó)際關(guān)系的影響；從傳統(tǒng)安全及非傳統(tǒng)安全方面思考其對(duì)地區(qū)、世界的可能威脅，以及研究羅興亞難民潮對(duì)孟加拉國(guó)、印度尼西亞、泰國(guó)與中國(guó)等國(guó)的可能影響等。(2)參閱陳春艷：“緬甸羅興伽人的來(lái)源、歷史和現(xiàn)狀”，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2016年第2期，第84-92頁(yè)；廖春勇、常士訚：“身份認(rèn)同與社群暴力視域下的緬甸羅興亞問(wèn)題研究”，《世界民族》，2017年第6期，第31-41頁(yè)；李曦騰：《身份認(rèn)同視角下的緬甸“羅興亞問(wèn)題”研究》，碩士學(xué)位論文，中共中央黨校國(guó)際政治系，2016年；和紅梅：“民族國(guó)家構(gòu)建視野下的緬甸羅興伽難民問(wèn)題”，《世界民族》，2018年第3期，第39-46頁(yè)；王露：《緬甸政治轉(zhuǎn)型與羅興伽人危機(jī)》，碩士學(xué)位論文，外交學(xué)院國(guó)際政治系，2020年；Utpala Raham、丁麗興：“緬甸與孟加拉國(guó)關(guān)系中的羅興亞難民問(wèn)題——孟加拉國(guó)的視角”，《東南亞研究》，2010年第8期，第18-23頁(yè)；Md Afzal Hossain：《緬甸羅興伽難民問(wèn)題研究》，博士學(xué)位論文，云南大學(xué)世界歷史系，2016年；杜蘭：“羅興亞人危機(jī)凸顯美緬關(guān)系的深層困境”，《和平與發(fā)展》，2019年第4期，第84-98、134-135頁(yè)；劉金為：“日本政府視野中的緬甸羅興亞人危機(jī)”，《國(guó)際研究參考》，2020年第10期，第19-26頁(yè)；李濤、高亮：“羅興亞問(wèn)題對(duì)緬-孟關(guān)系和地區(qū)秩序的影響”，《民族學(xué)刊》，2020年第11期，第72-80、166-167頁(yè)；陳宇：“東南亞非法移民治理中的‘安全化’問(wèn)題——以“巴厘進(jìn)程”為中心的研究”，《學(xué)術(shù)論壇》，2020年第12期，第96-105頁(yè)；孟娜：《中緬邊境緬甸難民事務(wù)治理研究》，碩士學(xué)位論文，廣西民族大學(xué)公共管理系，2015年；劉鳳：“難民問(wèn)題對(duì)國(guó)家沖突及不安全感的影響研究——以羅興亞難民問(wèn)題為例”，《法制博覽》，2015年第6期，第18-19頁(yè)等文章。

國(guó)際移民組織(International Organization for Migration, IOM)與聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員署(United Nations High Commissioner for Refugees，簡(jiǎn)稱“聯(lián)合國(guó)難民署”)是難民治理的主要國(guó)際機(jī)構(gòu)(3)楊靜、孟令川：“邊境地區(qū)移(難)民社會(huì)治理研究——以云南保山為例”，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》,2015年第9期，第99-105頁(yè)。，二者工作重點(diǎn)有重合，但其職能劃分、組織優(yōu)勢(shì)有所不同。國(guó)際移民組織堅(jiān)持人道主義原則，推動(dòng)有序移民，以維護(hù)所有人的利益。該組織目前覆蓋了100多個(gè)國(guó)家與地區(qū)。但國(guó)際社會(huì)及學(xué)術(shù)界研究焦點(diǎn)主要集中在難民署。(4)郭秋梅：“國(guó)際移民組織與聯(lián)合國(guó)難民署之比較：關(guān)系、議程和影響力”，《國(guó)際論壇》，2012年第7期，第19-24、79-80頁(yè)。例如，楊超以科克斯巴扎爾難民營(yíng)為例，分析各類主要行為體的難民問(wèn)題治理(5)楊超：“難民問(wèn)題治理上的各相關(guān)行為體分析——對(duì)緬甸羅興伽難民的個(gè)案研究”，《東南亞縱橫》，2012年第12期，第39-45頁(yè)。，而史麗在其基礎(chǔ)上建立一套指標(biāo)評(píng)價(jià)難民生存狀況。(6)吳麗：《緬孟邊境羅興亞難民時(shí)空分布格局及其對(duì)區(qū)域地緣關(guān)系的影響研究》，碩士學(xué)位論文，云南師范大學(xué)邊疆地理學(xué)系，2021年。兩者都涉及難民營(yíng)內(nèi)糟糕的生存困境，以難民署的行動(dòng)為主要分析對(duì)象，卻未提及國(guó)際移民組織。目前國(guó)際移民組織有關(guān)羅興亞難民事務(wù)尚未受到國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界重視，特別是對(duì)該組織如何開(kāi)展羅興亞難民治理的問(wèn)題還未進(jìn)行討論。

本文通過(guò)對(duì)國(guó)際移民組織官網(wǎng)近200篇相關(guān)新聞簡(jiǎn)報(bào)，以及科克斯巴扎爾難民營(yíng)境況的80余篇相關(guān)報(bào)告進(jìn)行梳理，總結(jié)了以國(guó)際移民組織為代表的第三方國(guó)際社會(huì)對(duì)羅興亞難民事務(wù)的介入，開(kāi)展的相關(guān)項(xiàng)目和對(duì)難民治理的嘗試。

一、國(guó)際移民組織援助羅興亞難民營(yíng)的源流

早在1992年3月， 3萬(wàn)多羅興亞難民涌入孟加拉國(guó)東南部的科克斯巴扎爾(Cox's Bazar)，建立了5個(gè)難民營(yíng)，(7)潘伯英：“南亞地區(qū)的難民問(wèn)題”，《南亞研究季刊》,1994年第2期，第57、58及64頁(yè)。原文中稱其為“魯亨加”。聯(lián)合國(guó)與其他國(guó)際組織就已介入其中，試圖保護(hù)這些流離失所難民的基本權(quán)利，嘗試解決這一難民問(wèn)題，但至今未果。

國(guó)際合作是難民保護(hù)制度的核心，國(guó)際組織作為第三種國(guó)際政治力量積極參與到對(duì)國(guó)際難民的援助中，國(guó)際移民組織是其中主要一員。作為最早一個(gè)運(yùn)送歐洲過(guò)剩人口的多邊組織，國(guó)際移民組織自1951年成立以來(lái)就介入國(guó)際移民事務(wù)，以確保移民的有效秩序，包括有組織地轉(zhuǎn)移難民，以尊重移民的權(quán)利、尊嚴(yán)和福祉為使命，向難民和境內(nèi)流離失所者提供人道主義援助。國(guó)際移民組織主要在“移民與發(fā)展、促進(jìn)移民、規(guī)范移民、幫助被迫的移民”等四大領(lǐng)域及其他交叉的治理領(lǐng)域進(jìn)行移民治理。該組織既為移民個(gè)體提供服務(wù)，也幫助移民接收國(guó)加強(qiáng)移民治理能力建設(shè)。2016年，國(guó)際移民組織與聯(lián)合國(guó)簽訂協(xié)議，成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)，與人道主義伙伴一起在孟加拉國(guó)、蘇丹、也門(mén)、黎巴嫩、阿富汗、土耳其、索馬里、埃塞俄比亞等地工作，為難民提供服務(wù)；也通過(guò)重新安置項(xiàng)目組織難民安全出行，并幫助弱勢(shì)群體獲得其他形式的人道主義援助。

2013年以來(lái)，國(guó)際移民組織受孟加拉國(guó)政府的委托，一直在科克斯巴扎爾開(kāi)展人道主義救援工作。(9)IOM, “IOM Director General, Bangladesh PM Discuss Humanitarian Aid for People Fleeing Myanmar at UN General Assembly”, 22 September 2017, https:∥www.iom.int/news/iom-director-general-bangladesh-pm-discuss-humanitarian-aid-people-fleeing-myanmar-un-general-assembly, 12 March 2021.自2015年5月，“船民事件”的爆發(fā)震驚國(guó)際社會(huì)以來(lái)，國(guó)際移民組織也一直參與其中，為羅興亞難民提供援助。2017年底，聚集到科克斯巴扎爾的羅興亞難民達(dá)到86.8萬(wàn)人，自2017年8月25日大逃亡以來(lái)新增人數(shù)高達(dá)65.55萬(wàn)人。(10)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Refugee Crisis Response”, 28 December 2017, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/Bangladesh_SR_20171222-28.pdf, 6 March 2021.科克斯巴扎爾的難民數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，營(yíng)區(qū)壓力日漸沉重，羅興亞難民問(wèn)題升級(jí)。國(guó)際移民組織總干事宣布孟加拉國(guó)進(jìn)入“三級(jí)緊急狀態(tài)”(11)IOM, “Bangladesh Rohingya Crisis Response”, 22 September 2017, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/Bangladesh_SR_20170922.pdf, 6 March 2021.，向國(guó)際社會(huì)和合作伙伴們呼吁緊急救濟(jì)，以確保迅速有效擴(kuò)大人道主義應(yīng)急行動(dòng)。這主要包括：為難民遷徙提供沿途幫助；與難民署等伙伴組織合作，安置和遣返流離失所人員；與羅興亞人一起組織、管理孟加拉國(guó)科克斯巴扎爾難民營(yíng)，使其得以正常運(yùn)行，積極尋求最佳解決途徑，以幫助羅興亞難民渡過(guò)難關(guān)。國(guó)際移民組織在科克斯巴扎爾難民營(yíng)的援助逐步進(jìn)入正軌。2018年，這里的難民營(yíng)在雨季受損嚴(yán)重，國(guó)際移民組織等和難民一起共渡難關(guān)。次年季風(fēng)季，難民營(yíng)的損失得以減少。在以伊斯蘭教為主要信仰的羅興亞人中，女性的地位也有所提升，兒童權(quán)益在一定程度上得到保證。2020年新冠肺炎疫情肆虐，國(guó)際移民組織積極加入全球應(yīng)對(duì)行動(dòng)，減輕疫情對(duì)難民營(yíng)社區(qū)的影響。營(yíng)內(nèi)社區(qū)也創(chuàng)新了管理模式，更有利于信息傳播與疫情管控。

二、國(guó)際移民組織開(kāi)展的科克斯巴扎爾難民項(xiàng)目

(一)幫助難民遷徙

國(guó)際移民組織致力于全球移民問(wèn)題治理，主要協(xié)助處理難民遷移及后續(xù)援助等事宜。(12)宋婉貞：“國(guó)際移民組織與聯(lián)合國(guó)難民署在東南亞難民救助中的合作”，《國(guó)際政治研究》，2019年第2期，第87-114頁(yè)。羅興亞難民逃亡時(shí)，成千上萬(wàn)人通過(guò)國(guó)際非法移民集團(tuán)操控的海上偷渡通道前往第三國(guó)。然而，大量難民船于安達(dá)曼海上漂泊滯留多日，如同“海上乒乓球”被推來(lái)推去。在海難與人口販賣(mài)的死亡威脅下，難民原以為終于到達(dá)了安全地帶，“但卻沒(méi)想到他們會(huì)在上岸之前就死了”。(13)IOM, “At Least 15 Dead including 9 Children as Boat Carrying over 100 Rohingya Capsizes in Bay of Bengal”, 29 September 2017, https:∥www.iom.int/news/least-15-dead-including-9-children-boat-carrying-over-100-rohingya-capsizes-bay-bengal, 10 March 2021.在此階段，國(guó)際移民組織是參與救助的唯一外部組織(14)Md Afzal Hossain：《緬甸羅興伽難民問(wèn)題研究》，博士學(xué)位論文，云南大學(xué)世界歷史系，2016年，第44頁(yè)。，積極呼吁世界關(guān)注羅興亞問(wèn)題，尋求援助，與難民署、聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)特別代表發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁東盟領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成共識(shí)，促成與印尼、馬來(lái)西亞等國(guó)家政府合作，進(jìn)行海上搜救，為羅興亞難民尋找可安身之地，使難民得以下船上岸。(15)IOM, “Joint Statement on Andaman Sea: IOM, UNHCR, OHCHR, UN SRSG Migration & Development”, 19 May 2015, https:∥www.iom.int/news/joint-statement-andaman-sea-iom-unhcr-ohchr-un-srsg-migration-development, 6 March 2021.

(二)設(shè)立服務(wù)小組，開(kāi)展援助項(xiàng)目

2015年至2021年3月間，國(guó)際移民組織成立了多個(gè)有針對(duì)性地為羅興亞人提供救助的服務(wù)小組，與國(guó)際伙伴一起在羅興亞難民營(yíng)實(shí)行了大大小小不同的項(xiàng)目(如表1所示)。

表1 國(guó)際移民組織服務(wù)小組名稱信息一覽表

1.信息交流與輿情監(jiān)控類項(xiàng)目

國(guó)際移民組織在科克斯巴扎爾難民營(yíng)內(nèi)建造了完善的信息收集交流渠道與輿情監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。其中，需求與人口監(jiān)測(cè)小組負(fù)責(zé)用流量監(jiān)測(cè)工具定期收集、匯總和分析營(yíng)內(nèi)人口分布與流動(dòng)數(shù)據(jù)，編制和更新擴(kuò)展地區(qū)和自發(fā)定居點(diǎn)的地圖并每日公開(kāi)，基本掌握營(yíng)內(nèi)人口宏觀情況以便準(zhǔn)確評(píng)估各項(xiàng)需求。溝通小組負(fù)責(zé)解決羅興亞人和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的沖突(16)IOM, “Bangladesh Rohingya Crisis Response International Organization for Migration”, 6 October 2017, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/Bangladesh_SR_20171005.pdf, 6 March 2021.，與當(dāng)?shù)卣献鞔罱▽ｉT(mén)的“COVID-19”信息專線，用方言收集社區(qū)整體反饋，實(shí)現(xiàn)了難民與國(guó)際移民組織之間直接聯(lián)系、反映問(wèn)題；(17)IOM, “COVID Info Line: Enhancing Information Flows through Interactive Voice Response Technology in Bangladesh”, 5 June 2020, https:∥www.iom.int/news/covid-info-line-enhancing-information-flows-through-interactive-voice-response-technology, 10 March 2021.同時(shí)，該小組通過(guò)監(jiān)控線上輿論，跟蹤社區(qū)難民對(duì)新冠疫情的看法，將其匯總上報(bào)，以確保有關(guān)部門(mén)采取更合適的應(yīng)對(duì)措施。(18)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-Monthly Situation Report”, 2020, https:∥www.iom.int/sites/default/files/situation_reports/file/iom_rohingya_crisis_response_-_external_sitrep_-_april_2020.pdf, 9 March 2021.

(5) 工序銜接因素。施工組織不合理，土方開(kāi)挖、支撐架設(shè)、結(jié)構(gòu)施作未形成流水作業(yè)。從土方開(kāi)挖開(kāi)始后2個(gè)月，才澆筑完成第一流水段底板澆筑，基坑大面積開(kāi)挖，暴露時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。

2.住所庇護(hù)和其他非糧食救助項(xiàng)目

國(guó)際移民組織主要承擔(dān)營(yíng)內(nèi)采購(gòu)，搭建物資流動(dòng)通道，協(xié)調(diào)分配物資(19)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Crisis Response”, 12 October 2017, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/Bangladesh_SR_20171012.pdf, 9 March 2021.的工作。他們提供可搭建竹棚的竹竿、防水油布等建筑材料，安頓羅興亞難民，培訓(xùn)難民維護(hù)竹棚和預(yù)防蟲(chóng)害、驅(qū)蟲(chóng)的方法(20)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-Monthly Situation”, 2019, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/iom_rohingya_crisis_response_-_external_sitrep_-_october_2019.pdf, 9 March 2021.，建立專門(mén)的竹子加工廠，改進(jìn)竹子加工技術(shù)，并解決當(dāng)?shù)厝司蜆I(yè)問(wèn)題。此外，他們還通過(guò)過(guò)濾回收工廠中使用的“硼”，把在過(guò)濾中產(chǎn)生的植物殘?jiān)米鬓r(nóng)場(chǎng)肥料等措施減少對(duì)環(huán)境的影響。(21)IOM, “Bamboo Treatment Plant Races to Repel Beetles Attacking Bangladesh Refugee Camps”, 21 December 2018, https:∥www.iom.int/news/bamboo-treatment-plant-races-repel-beetles-attacking-bangladesh-refugee-camps, 9 March 2021.國(guó)際移民組織起初只提供毯子、蚊帳、炊具等救助物品，后與其他國(guó)際組織一起提供了復(fù)合型非糧食性救助項(xiàng)目，與其他大類項(xiàng)目有交叉，可達(dá)到多種目的。

3.營(yíng)地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)類項(xiàng)目

在國(guó)際合作伙伴的幫助下，國(guó)際移民組織場(chǎng)地管理與發(fā)展小組協(xié)調(diào)組織內(nèi)外部門(mén)，管理難民營(yíng)所在地的工程開(kāi)發(fā)，如規(guī)劃區(qū)域、鋪設(shè)道路和搭設(shè)橋梁等工程，修建道路、橋梁、排水等基礎(chǔ)設(shè)施，配合其他項(xiàng)目改善難民營(yíng)的生活。2018年，國(guó)際移民組織與國(guó)際伙伴一起完成尤基亞(Ukiya)區(qū)域的運(yùn)河疏浚與改造，保護(hù)了孟加拉國(guó)南部當(dāng)?shù)鼐用窈土_興亞難民免受季風(fēng)洪水的侵害。(22)IOM, “Canal to Protect Bangladeshi Villagers, Rohingya Refugees from Monsoon Flooding”,22 May 2018, https:∥www.iom.int/news/canal-protect-bangladeshi-villagers-rohingya-refugees-monsoon-flooding, 12 March 2021.為疏通難民營(yíng)內(nèi)外的水道，該小組號(hào)召大家回收與整理海洋垃圾，將回收的塑料廢物轉(zhuǎn)化為有用的學(xué)習(xí)用具。(23)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-Monthly Situation”, 2019, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/iom_rohingya_crisis_response_-_external_sitrep_-_september_2019.pdf, 12 March 2021.在雨季季風(fēng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施造成嚴(yán)重破壞時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)管理小組負(fù)責(zé)修復(fù)道路，恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施。次年提供的“以工換現(xiàn)”計(jì)劃吸引超過(guò)15萬(wàn)難民參與，修葺或建造了近3公里的道路和超過(guò)4公里的排水系統(tǒng)。(24)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-Monthly Situation”, 2019,https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/iom_rohingya_crisis_response_-_external_sitrep_-_june_2019.pdf, 12 March 2021.同年，在科克斯巴扎爾擴(kuò)展了20號(hào)難民營(yíng)，完成居民搬遷，為羅興亞難民提供更寬敞安全的住房。(25)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-Monthly Situation”, 2019, https:∥www.iom.int/sites/default/files/situation_reports/file/iom-rohingya-crisis-response-nov2019.pdf, 12 March 2021.

4.醫(yī)療健康類項(xiàng)目

在公共健康方面，國(guó)際移民組織為預(yù)防疾病，努力保證水資源干凈與環(huán)境衛(wèi)生，每日運(yùn)輸潔凈水，修建廁所、淋浴間、污水處理中心等衛(wèi)生設(shè)施。難民營(yíng)建了固定和流動(dòng)的醫(yī)療分隊(duì)，營(yíng)區(qū)內(nèi)擁有現(xiàn)代化醫(yī)院、先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備，為營(yíng)內(nèi)難民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民提供心理健康與社會(huì)支持等方面的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題建立了白喉等疾病的專門(mén)隔離和治療中心(26)IOM, “UN Launches 2018 Appeal for Rohingya Refugees and Bangladeshi Host Communities: Joint UNHCR/IOM Press Release”, 16 March 2018, https:∥www.iom.int/news/un-launches-2018-appeal-rohingya-refugees-and-bangladeshi-host-communities-joint-unhcriom-press, 15 March 2021.，提供藥物和救助團(tuán)隊(duì)，與孟加拉國(guó)政府、國(guó)際伙伴一道為難民及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民注射霍亂、白喉等必要疫苗，減輕公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。(27)IOM, “UN Migration Agency, Health Partners Launch Massive Cholera Vaccination Campaign in Cox's Bazar”, 10 October 2017, https:∥www.iom.int/news/un-migration-agency-health-partners-launch-massive-cholera-vaccination-campaign-coxs-bazar, 6 March 2021.

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)。同年5月18日，科克斯巴扎爾羅興亞難民營(yíng)首次報(bào)告了5例新冠病毒感染病例。(28)IOM, “As Super Cyclone Amphan Approaches, IOM Ramps Up COVID-19 Response in Cox's Bazar”, 19 May 2020, https:∥www.iom.int/news/super-cyclone-amphan-approaches-iom-ramps-covid-19-response-coxs-bazar, 19 March 2021.國(guó)際移民組織迅速加入全球應(yīng)對(duì)行動(dòng)，與醫(yī)療衛(wèi)生和人道主義界一道啟動(dòng)“新冠肺炎跨機(jī)構(gòu)全球人道主義應(yīng)急計(jì)劃”(HRP)，參與“世界醫(yī)生提高突發(fā)衛(wèi)生事件護(hù)理質(zhì)量”項(xiàng)目(29)項(xiàng)目全稱“Doctors Worldwide Improving Care in Health Emergencies”，是英國(guó)Doctors Worldwide機(jī)構(gòu)組織一項(xiàng)為期9個(gè)月的方案，至少60名醫(yī)生在科克斯巴扎爾的10個(gè)醫(yī)療點(diǎn)接受培訓(xùn)，加強(qiáng)緊急護(hù)理的護(hù)理質(zhì)量。，培訓(xùn)醫(yī)護(hù)人員，加入應(yīng)急醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)(30)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-External Situation Report”, 2021, https:∥www.iom.int/sites/default/files/situation_reports/file/iom_rohingya_crisis_response_-_external_sitrep_-_december_2020_-_january_2021.pdf, 12 May 2021.，向一線人員提供口罩，為營(yíng)內(nèi)社區(qū)提供縫紉機(jī)制作口罩。這些措施不僅可預(yù)防病毒傳播，也提高了女性的地位。(31)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-Monthly Situation”, 2020, https:∥www.iom.int/sites/default/files/situation_reports/file/iom_rohingya_crisis_response_-_external_sitrep_-_april_2020.pdf, 26 March 2021.這些針對(duì)難民營(yíng)新冠肺炎疫情遏制的健康項(xiàng)目，降低了發(fā)病率和死亡率，減輕了疫情影響。(32)IOM, “IOM Joins Global Response to Prevent the Spread, Mitigate the Impact of COVID-19 on Crisis-Affected Communities”, 25 March 2020, https:∥www.iom.int/news/iom-joins-global-response-prevent-spread-mitigate-impact-covid-19-crisis-affected-communities, 26 March 2021.上述項(xiàng)目積極宣傳自我保護(hù)、疫情預(yù)防、治療和隔離的信息。例如，為兒童制作漫畫(huà)等小冊(cè)子，安排木偶戲演出，教導(dǎo)小孩子勤洗手，注意衛(wèi)生。截至12月底，科克斯巴扎爾難民營(yíng)內(nèi)報(bào)告的新冠確診病例僅有169例，這與國(guó)際移民組織與國(guó)際伙伴和孟加拉政府正確的快速反應(yīng)密不可分。(33)Md.Kamrujjaman(et al.), “SARS-CoV-2 and Rohingya Refugee Camp, Bangladesh: Uncertainty and How the Government Took Over the Situation”, Biology,vol.10, no.2, February 2021, pp.124-141.

5.婦女兒童保護(hù)類項(xiàng)目

2018年“羅興亞人道主義危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃”聲稱羅興亞難民營(yíng)中每周發(fā)生數(shù)百起針對(duì)性別的暴力事件。(34)IOM, “UN Launches 2018 Appeal for Rohingya Refugees and Bangladeshi Host Communities: Joint UNHCR/IOM Press Release”, 16 March 2018, https:∥www.iom.int/news/un-launches-2018-appeal-rohingya-refugees-and-bangladeshi-host-communities-joint-unhcriom-press, 6 March 2021.為此，國(guó)際移民組織開(kāi)展了一系列提高難民自我保護(hù)意識(shí)的舉措，發(fā)放尊嚴(yán)安全包(35)尊嚴(yán)安全包(dignity kits)：內(nèi)容包括內(nèi)衣、女性衛(wèi)生用品和其他小件個(gè)人物品等。、太陽(yáng)能燈籠等物品，開(kāi)辟安全的社交空間(36)IOM, “IOM Opens First Women and Girls Safe Space for Host Communities in Cox's Bazar”, 5 March 2021, https:∥www.iom.int/news/iom-opens-first-women-and-girls-safe-space-host-communities-coxs-bazar, 26 May 2021.，并提供情感疏導(dǎo)、娛樂(lè)活動(dòng)、兒童保育指導(dǎo)、法律咨詢、維權(quán)支持等心理咨詢和社會(huì)支持類服務(wù)。項(xiàng)目認(rèn)識(shí)到男性參與是降低性別暴力風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，因此試行新規(guī)劃模式，組織包括男性參加的“社區(qū)日”活動(dòng)，開(kāi)設(shè)關(guān)于青春期、性別暴力等相關(guān)的課程。(37)IOM, “IOM Opens First Women and Girls Safe Space for Host Communities in Cox's Bazar”, 5 March 2021, https:∥www.iom.int/news/iom-opens-first-women-and-girls-safe-space-host-communities-coxs-bazar, 26 May 2021.

國(guó)際移民組織也為難民兒童身心健康、安全成長(zhǎng)提供必要幫助，如提供專門(mén)的營(yíng)養(yǎng)中心和保護(hù)計(jì)劃，開(kāi)設(shè)了療愈的兒童繪畫(huà)項(xiàng)目，數(shù)以千計(jì)的兒童在這里獲得社會(huì)心理支持。例如，10歲的安薩拉(Ansarullah)畫(huà)了一所房子表達(dá)自己的夢(mèng)想與最大愿望，其他孩子的畫(huà)中也都畫(huà)有一所小小的房子。(38)IOM, “Rohingya Children Draw Their Dreams: And It Looks Like Home”,16 February 2018, https:∥www.iom.int/news/rohingya-children-draw-their-dreams-and-it-looks-home, 24 March 2021.繪畫(huà)有助于孩子們表達(dá)自己的情感，能夠治愈因不穩(wěn)定的生活狀態(tài)而受的傷害。

國(guó)際移民組織致力于保護(hù)弱勢(shì)群體，維護(hù)其應(yīng)有的權(quán)力，為弱勢(shì)家庭提供援助(39)援助家庭包括：女戶主家庭和單親家庭、有家庭成員患有殘疾或嚴(yán)重疾病的家庭、孕婦或哺乳期婦女、以孩子為戶主的家庭以及有失散或無(wú)人陪伴的孩子的家庭、依賴非正規(guī)或臨時(shí)工的家庭、由于難民危機(jī)的影響而收入下降的家庭。，發(fā)放生活必須品等救濟(jì)物資(40)IOM, “IOM Starts Distribution of 10000 Household Kits to Bangladeshi Families in Cox's Bazar”, 22 January 2019, https:∥www.iom.int/news/iom-starts-distribution-10000-household-kits-bangladeshi-families-coxs-bazar, 14 March 2021.。它還與糧農(nóng)組織(41)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織：聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture Organization, FAO)。合作開(kāi)展微型園藝計(jì)劃，力圖用可持續(xù)的方式保障難民的糧食與營(yíng)養(yǎng)，例如，通過(guò)向難民營(yíng)與當(dāng)?shù)鼐用裆鐓^(qū)發(fā)放蔬菜園藝工具包并培訓(xùn)新技術(shù)，產(chǎn)出蔬菜，滿足難民營(yíng)養(yǎng)需求，提高人們的生活質(zhì)量，也為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)增加創(chuàng)收。此外，該項(xiàng)目也促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣衷偕?，還在一定程度上削弱了只有婦女從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的傳統(tǒng)性別觀念。

6.打擊人口販賣(mài)類項(xiàng)目

國(guó)際移民組織是協(xié)調(diào)科克斯巴扎爾打擊人口販運(yùn)的牽頭機(jī)構(gòu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，羅興亞難民務(wù)工被騙、被剝削、被迫賣(mài)淫、遭受性虐待、被販賣(mài)等現(xiàn)象普遍存在。(42)IOM, “UN Migration Agency Warns of Trafficking, Labour Exploitation, Sexual Abuse of Rohingya Refugees”,14 November 2017, https:∥www.iom.int/news/un-migration-agency-warns-trafficking-labour-exploitation-sexual-abuse-rohingya-refugees, 16 March 2021.為此，該組織主動(dòng)向其他人道主義伙伴學(xué)習(xí)，與孟加拉國(guó)警察局合作，培訓(xùn)當(dāng)?shù)鼐旌拖嚓P(guān)執(zhí)法人員，提高對(duì)不同形式人口販運(yùn)的認(rèn)識(shí)，用多種方式預(yù)防販運(yùn)，提高打擊人口販賣(mài)的專業(yè)水平；(43)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Refugee Crisis Response”, 2018, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/Bangladesh_SR_20180104-11.pdf, 15 March 2021.用口頭和圖片形式向難民進(jìn)行安全識(shí)別教育，救助受害者；與羅興亞難民營(yíng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)組織合作，讓羅興亞難民學(xué)習(xí)遭到襲擊時(shí)的應(yīng)對(duì)辦法；組織社區(qū)會(huì)議和活動(dòng)，培養(yǎng)防范意識(shí)；根據(jù)科克斯巴扎爾的真實(shí)案例制作便于理解和交流的漫畫(huà)、小冊(cè)子等，向難民說(shuō)明應(yīng)對(duì)販賣(mài)者的常見(jiàn)方法；成立相關(guān)部門(mén)，向遭遇人口販賣(mài)的受害人提供心理咨詢、法律援助等服務(wù)。(44)IOM, “UN Migration Agency Helps Bangladesh Police Tackle Trafficking Threat to Rohingya Refugees”, 16 January 2018, https:∥www.iom.int/news/un-migration-agency-helps-bangladesh-police-tackle-trafficking-threat-rohingya-refugees, 19 March 2021.

7.生態(tài)恢復(fù)與環(huán)保類項(xiàng)目

2018年，國(guó)際移民組織成立了生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境管理小組，應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境與生計(jì)問(wèn)題，尋求環(huán)境可持續(xù)的解決方案。(45)IOM, “UN Launches 2018 Appeal for Rohingya Refugees and Bangladeshi Host Communities: Joint UNHCR/IOM Press Release”, 16 March 2018, https:∥www.iom.int/news/un-launches-2018-appeal-rohingya-refugees-and-bangladeshi-host-communities-joint-unhcriom-press, 23 March 2021.這包括與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署和孟加拉國(guó)政府一起推進(jìn)“SAFE+”項(xiàng)目，(46)即SAFE Plus(Safe Access to Fuel and Energy)項(xiàng)目。IOM, “UN Agencies, Government Distribute LPG Stoves to Rohingya Refugees, Bangladeshi Villagers to Save Remaining Forests”,17 August 2018, https:∥www.iom.int/news/un-agencies-government-distribute-lpg-stoves-rohingya-refugees-bangladeshi-villagers-save, 12 March 2021.推廣燃料和能源的安全方法、景觀和生計(jì)恢復(fù)的安全方法；開(kāi)展使用清潔燃料項(xiàng)目，為羅興亞難民、孟加拉國(guó)村民提供液化氣爐灶，減少對(duì)孟加拉國(guó)森林的砍伐；(47)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Refugee Crisis Response”, 2018, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/Bangladesh_SR_20180119-25.pdf, 18 March 2021.與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織合作，和孟加拉國(guó)當(dāng)局共同在孟緬邊境開(kāi)展生計(jì)項(xiàng)目，為難民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民改善糧食和營(yíng)養(yǎng)安全，并推進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)恢復(fù)，森林再生。(48)IOM, “IOM, FAO to Support Agricultural Livelihoods, Forestry on Bangladesh-Myanmar Border”, 13 March 2018, https:∥www.iom.int/news/iom-fao-support-agricultural-livelihoods-forestry-bangladesh-myanmar-border, 12 March 2021.這類援助項(xiàng)目可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少毀林，也可以降低前往森林收集柴火的兒童的安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因室內(nèi)木柴燃燒減少，呼吸健康得到保護(hù)，可一定程度預(yù)防營(yíng)區(qū)火災(zāi)發(fā)生，甚至減少了因木柴資源爭(zhēng)奪而出現(xiàn)的族群間沖突、難民群體與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)間的沖突。

8.減災(zāi)、抗災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)類項(xiàng)目

國(guó)際移民組織對(duì)羅興亞難民、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和難民營(yíng)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其災(zāi)難應(yīng)對(duì)能力?？篂?zāi)能力和減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)小組支持的項(xiàng)目是多方面的，其中包括與國(guó)際氣候變化與發(fā)展中心合作舉辦的環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)培訓(xùn)，與災(zāi)害管理和救濟(jì)部合作為志愿者組織了災(zāi)害管理、緊急疏散、急救和搜救培訓(xùn)等。為應(yīng)對(duì)季風(fēng)季、雨季，以及這些季節(jié)常發(fā)的山體滑坡和洪災(zāi)等危險(xiǎn)(49)IOM, “UN Launches 2018 Appeal for Rohingya Refugees and Bangladeshi Host Communities: Joint UNHCR/IOM Press Release”,16 March 2018, https:∥www.iom.int/news/un-launches-2018-appeal-rohingya-refugees-and-bangladeshi-host-communities-joint-unhcriom-press,17 March 2021.，國(guó)際移民組織在雨季到來(lái)之前3個(gè)月就開(kāi)始定期分析難民的反饋信息，以提前準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)雨季。這包括評(píng)估危險(xiǎn)區(qū)域，把高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域居民搬遷到安全區(qū)；發(fā)放住房升級(jí)套件(USK)以加固房屋；開(kāi)展以信息傳遞、住房升級(jí)和急救搜救等為主題的社區(qū)培訓(xùn)；升級(jí)緊急醫(yī)療中心；預(yù)備緊急醫(yī)療物資等。

國(guó)際移民組織也向難民提供災(zāi)后恢復(fù)類援助，為難民和當(dāng)?shù)厥杖萆鐓^(qū)居民在牲畜養(yǎng)殖、商業(yè)蔬菜種植和小型零售企業(yè)方面提供援助，以恢復(fù)生計(jì)和社會(huì)凝聚力。此類項(xiàng)目關(guān)注弱勢(shì)群體需求，評(píng)估其脆弱性，增強(qiáng)對(duì)特殊需要群體的敏感度，為開(kāi)辦小企業(yè)的難民提供資金、機(jī)器、材料制作必需品等。這些舉措都有助于加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，有利于難民與收容社區(qū)之間的關(guān)系建設(shè)。

三、國(guó)際移民組織在羅興亞難民治理中取得的成果

近百萬(wàn)人聚集于孟加拉國(guó)科克斯巴扎爾難民營(yíng)，國(guó)際移民組織、聯(lián)合國(guó)其他機(jī)構(gòu)以及各人道主義組織在此實(shí)施各種項(xiàng)目，幫助難民解決問(wèn)題，維護(hù)難民權(quán)利。在對(duì)科克斯巴扎爾羅興亞難民救助中，國(guó)際移民組織接受來(lái)自孟加拉國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、歐盟、加拿大、澳大利亞、日本、韓國(guó)、沙特阿拉伯、瑞典、意大利等國(guó)家和組織的資金援助。(50)每一期報(bào)告后會(huì)有《國(guó)際移民組織在科克斯巴扎爾行動(dòng)的資金贊助來(lái)源》(IOM operations in Cox's Bazar are supported by)欄目。其開(kāi)展的項(xiàng)目覆蓋以下幾個(gè)方面：持續(xù)監(jiān)測(cè)和管理流動(dòng)人口；建設(shè)、維護(hù)和升級(jí)羅興亞難民的住房、營(yíng)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；保障難民糧食安全與營(yíng)養(yǎng)，提供醫(yī)療健康與衛(wèi)生服務(wù)；保護(hù)女性與兒童權(quán)利，促進(jìn)性別平等，防止人口販賣(mài)；保護(hù)難民營(yíng)所在地生態(tài)環(huán)境；保持與孟加拉國(guó)政府、難民營(yíng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，以及羅興亞難民營(yíng)群體間的良好溝通；應(yīng)對(duì)季風(fēng)季與疫情等天災(zāi)人禍帶來(lái)的災(zāi)難性后果等。這些項(xiàng)目涉及難民人口統(tǒng)計(jì)、人權(quán)、發(fā)展、健康、性別平等、生態(tài)保護(hù)等方面。國(guó)際移民組織的早期項(xiàng)目只關(guān)注和解決某一問(wèn)題，但隨著新問(wèn)題層出不窮，國(guó)際移民組織的合作項(xiàng)目也推陳出新，管理技術(shù)與水平得到提升，越來(lái)越多的項(xiàng)目可解決多個(gè)問(wèn)題，產(chǎn)生了超乎預(yù)期的結(jié)果。國(guó)際移民組織在全球難民治理方面進(jìn)行了有益的探索，取得一些成果。這表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

第一，實(shí)現(xiàn)了有效的難民危機(jī)治理(Refugee Crisis Governance)。有了國(guó)際移民組織的幫助后，這些如“海上乒乓球”般的羅興亞難民幸存者到達(dá)了科克斯巴扎爾難民營(yíng)，得到救助安置，其住宿、衛(wèi)生和安全需求得到滿足。國(guó)際移民組織與其他國(guó)際伙伴一起，重新規(guī)劃科克斯巴扎爾難民營(yíng)的土地與場(chǎng)所，維護(hù)和新建營(yíng)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)放各類救援物資等。截至2020年3月，科克斯巴扎爾的羅興亞難民已近86萬(wàn)人。(51)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-Monthly Situation Report”, 2020, https:∥www.iom.int/sites/default/files/situation_reports/file/iom_rohingya_crisis_response_-_external_sitrep_-_march_2020.pdf, 20 March 2021.2018年，聯(lián)合國(guó)重新簽訂了關(guān)于難民的全球協(xié)定(The Global Compact on Refugees)(52)UNHCR, “The Global Compact on Refugees”, 17 December 2018, https:∥www.unhcr.org/the-global-compact-on-refugees.html, 2018年12月17日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在難民署牽頭與會(huì)員國(guó)、國(guó)際組織、難民、民間社會(huì)、私營(yíng)部門(mén)和專家進(jìn)行了為期兩年的廣泛磋商后確認(rèn)簽署。，這表示各國(guó)在大規(guī)模難民長(zhǎng)期流動(dòng)的情況下達(dá)成了國(guó)際合作和共識(shí)承諾，其中包括接待、接納難民，支持東道國(guó)社區(qū)的解決方案。該協(xié)定強(qiáng)調(diào)減輕東道國(guó)的壓力，加強(qiáng)難民自力更生，擴(kuò)大獲得第三國(guó)解決方法的機(jī)會(huì)，以及支持原籍國(guó)的安全和難民體面返回的條件，而這具體表現(xiàn)在為收容國(guó)提供充足資金和重新安置難民。(53)IOM, “World Migration Report 2020”, https:∥worldmigrationreport.iom.int/wmr-2020-interactive/.該項(xiàng)目于2018年5月啟動(dòng)，數(shù)據(jù)截止時(shí)間為2019年6月，于2019年11月于國(guó)際移民組織理事會(huì)第110屆會(huì)議上發(fā)布。目前，難民安置的壓力由發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)。(54)林根：《國(guó)際難民問(wèn)題研究》 ，碩士學(xué)位論文，南昌大學(xué)法學(xué)院，2013年，第6頁(yè)。收容國(guó)并非愿意長(zhǎng)時(shí)間接受大量難民，而是傾向于選擇性接受高素質(zhì)勞動(dòng)力，因此難民返回問(wèn)題成為重要的政治問(wèn)題，也造成了更復(fù)雜的無(wú)國(guó)籍難民問(wèn)題。緬甸主流社會(huì)堅(jiān)持把羅興亞人稱為“賓格力人”(Bengali)(55)“Bengali”，意為孟加拉人。，主流民意不贊成給予羅興亞人公民權(quán)。(56)李晨陽(yáng)：“緬甸‘羅興伽人’問(wèn)題熱的冷分析”，《世界知識(shí)》，2017年第1期，第73頁(yè)。2018 年孟加拉國(guó)和緬甸被分別列為無(wú)國(guó)籍人口第一和第三大的國(guó)家(孟加拉國(guó)約 90.6萬(wàn)人，緬甸約 62萬(wàn)人)。聯(lián)合國(guó)難民署首次將孟加拉國(guó)的羅興亞難民和緬甸若開(kāi)邦的國(guó)內(nèi)流離失所者納入其 2017 年和 2018 年的無(wú)國(guó)籍人口數(shù)據(jù)。(57)IOM, “World Migration Report 2020”, https:∥worldmigrationreport.iom.int/wmr-2020-interactive/, p.47.無(wú)國(guó)籍難民不被任何國(guó)家承認(rèn)為國(guó)民，他們?cè)讷@得教育、就業(yè)或醫(yī)療保健等基本服務(wù)方面面臨障礙，并可能遭受歧視、虐待和邊緣化，面臨嚴(yán)重的人道主義危機(jī)。正是有了孟加拉國(guó)科克斯巴扎爾難民營(yíng)多年的難民治理，羅興亞難民才主要集中在孟加拉國(guó)等南亞國(guó)家，而沒(méi)有向其他國(guó)家和地區(qū)外溢。

第二，把難民救助與生計(jì)發(fā)展結(jié)合。國(guó)際難民治理專家卡尼爾等建議將難民重新安置理解為一種選擇難民長(zhǎng)期融入的人道主義治理工具，主張從政治經(jīng)濟(jì)、難民署的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)、自由裁量權(quán)的話語(yǔ)和實(shí)踐等多尺度調(diào)查移民的權(quán)力動(dòng)態(tài)。(58)Garnier, A.(et al.), “Refugee resettlement and humanitarian governance: the need for a critical research agenda”, Norwegian Centre for Humanitarian Studies blog,13 September 2016, https:∥researchers.mq.edu.au/en/publications/refugee-resettlement-and-humanitarian-governance-the-need-for-a-c, 6 March 2021.如何在保障難民人身安全的前提下讓難民獲得可持續(xù)生計(jì)是難民治理中試圖解決的難題。難民署探索促進(jìn)難民的生計(jì)和經(jīng)濟(jì)包容，倡導(dǎo)難民的工作權(quán)利，支持他們更有彈性地實(shí)現(xiàn)自力更生。在國(guó)際移民組織在孟加拉國(guó)科克斯巴扎爾的難民治理中，其香根草栽種項(xiàng)目可“以工代賑”，難民可以領(lǐng)取一定數(shù)量的香根草種子栽種于難民營(yíng)山地上，并獲得一定工資。該項(xiàng)目一方面解決了部分難民的就業(yè)問(wèn)題，另一方面也可以防風(fēng)固沙，防止水土流失，恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。(59)IOM, “Grass Planting Reduces Soil Erosion, Risk of Landslides in Rohingya Refugee Camps”, 18 May 2018, https:∥www.iom.int/news/grass-planting-reduces-soil-erosion-risk-landslides-rohingya-refugee-camps, 12 March 2021.國(guó)際移民組織也為科克斯巴扎爾的居民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，僅從2017年8月到2018年1月的5個(gè)月里，就在該市雇用了約500名孟加拉國(guó)人。數(shù)以百計(jì)的人在其他國(guó)際和國(guó)家援助機(jī)構(gòu)找到了新工作。(60)IOM, “Rohingya Refugee Crisis Creates New Generation of Bangladeshi Aid Workers: IOM”,30 January 2018, https:∥www.iom.int/news/rohingya-refugee-crisis-creates-new-generation-bangladeshi-aid-workers-iom, 15 March 2021.把難民治理與難民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生計(jì)發(fā)展結(jié)合是善治難民的表現(xiàn)。

第三，促進(jìn)性別平等。伊斯蘭社會(huì)的性別平等是全球治理中面臨的敏感問(wèn)題，對(duì)穆斯林女性的賦權(quán)存在較大文化阻力。國(guó)際移民組織在難民治理中把對(duì)女性難民的生計(jì)能力建設(shè)放在首位，在難民營(yíng)舉辦縫紉、衛(wèi)生巾生產(chǎn)、園藝或食品加工等課程，滿足女性工作、社交需求，提高女性生計(jì)能力，保障女性的工作機(jī)會(huì)。(61)IOM, “IOM Opens First Women and Girls Safe Space for Host Communities in Cox's Bazar”, 5 March 2021, https:∥www.iom.int/news/iom-opens-first-women-and-girls-safe-space-host-communities-coxs-bazar, 5 May 2021.國(guó)際移民組織對(duì)穆斯林婦女賦權(quán)方面進(jìn)行了有益嘗試，幫助羅興亞婦女成立首個(gè)婦女委員會(huì)，確保女性能繞過(guò)營(yíng)區(qū)男性直接與國(guó)際移民組織項(xiàng)目負(fù)責(zé)人聯(lián)絡(luò)(62)IOM, “UN Migration Agency Helps Rohingya Women Organize in Bangladesh Camps”,9 October 2018, https:∥www.iom.int/news/un-migration-agency-helps-rohingya-women-organize-bangladesh-camps, 16 March 2021.；廣泛聽(tīng)取女性意見(jiàn)，注重女性的社區(qū)參與；組建女子巡視隊(duì)，一步步提升女性地位。在打擊人口販運(yùn)方面，國(guó)際移民組織也提高了羅興亞婦女防拐賣(mài)的意識(shí)和能力，一定程度降低了婦女兒童被販賣(mài)的犯罪率。

第四，將科技運(yùn)用于難民治理中。在全球治理應(yīng)用新科技智能技術(shù)是當(dāng)前大勢(shì)所趨。有學(xué)者的研究強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在難民治理中的重要性，認(rèn)為信息技術(shù)有助于尋找難民和解決收容國(guó)面臨的危機(jī)管理，可以促使區(qū)域和全球人道主義組織以透明和負(fù)責(zé)任的方式有效地提供服務(wù)。羅興亞難民治理中信息技術(shù)的使用，使行政部門(mén)在難民治理問(wèn)題上互動(dòng)得以增加，反應(yīng)得以提高，從而在難民管理和人員安置方面發(fā)揮作用。(63)Hossain, A. N. M. “How is ICT shaping the refugee governance landscape in transitional Bangladesh?”, In Central and Eastern European eDem and eGov Days 2020, pp.203-215.在有技術(shù)支持的綜合平臺(tái)上，不同的研究者、工作人員匯總各自的問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充觀點(diǎn)，生成技術(shù)和難民之間可以相互作用的經(jīng)驗(yàn)，推而廣之，為解決現(xiàn)有難民社會(huì)問(wèn)題提供建議。國(guó)際移民組織曾是唯一進(jìn)行大規(guī)模無(wú)線電傳播的人道主義組織，借助無(wú)線電和新技術(shù)建立信息收集與24小時(shí)緊急信息服務(wù)，新冠疫情期間還創(chuàng)新地利用自行車(chē)和廣播擴(kuò)音器，完成緊急信息的收發(fā)、傳達(dá)。牽頭與進(jìn)駐的其他國(guó)際組織一起成立協(xié)調(diào)小組，積極協(xié)調(diào)組織內(nèi)外小組、部門(mén)與機(jī)構(gòu)，打破各組織間壁壘，確保及時(shí)、協(xié)調(diào)、基于需求的援助，使信息能更好更快地傳播與共享，提升合作效率，同時(shí)使資源得到有效利用。國(guó)際移民組織的位移跟蹤矩陣團(tuán)隊(duì)(DTM)啟動(dòng)了緊急事件跟蹤工具(EET)，以監(jiān)測(cè)地震、干旱和快速政治動(dòng)蕩之后的人員流動(dòng)以及他們獲得服務(wù)和援助的程度變化。(64)IOM, “IOM Afghanistan Situation Repot 22 November-28 November 2021”, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/afghanistan-situation-report-no14-22-28-november-2021.pdf, 18 March 2021.數(shù)據(jù)的及時(shí)反饋便于宏觀政策的制定，有助于更好地提供服務(wù)以解決難民的需求。在難民事務(wù)的實(shí)際處理中，技術(shù)無(wú)處不在，有專門(mén)處理跨語(yǔ)言問(wèn)題的翻譯和數(shù)字信息服務(wù)的，有加強(qiáng)無(wú)障礙媒體通信的，還有處理移民歧視的“Xenowatch眾包平臺(tái)”以監(jiān)測(cè)與暴力侵害移民有關(guān)的信息等。(65)IOM, “World Migration Report 2020”, https:∥worldmigrationreport.iom.int/wmr-2020-interactive/, pp.287-288.

2020年至今，新冠肺炎疫情已成為世界大流行疾病。在南亞、東南亞地區(qū)病株不斷變異，傳染性與破壞性更強(qiáng)，這對(duì)科克斯巴扎爾羅興亞難民營(yíng)來(lái)說(shuō)是極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。眾所周知，難民營(yíng)內(nèi)糟糕的衛(wèi)生與居住環(huán)境，沒(méi)有足夠的水、肥皂，擁擠的空間使人們不能保持安全社交距離或進(jìn)行隔離，呼吸機(jī)與專業(yè)急救醫(yī)療救助極其稀缺，病人得不到及時(shí)救助等因素會(huì)加速疫情傳播。國(guó)際社會(huì)對(duì)難民營(yíng)的疫情發(fā)展表達(dá)了深切的擔(dān)憂。國(guó)際移民組織在孟加拉國(guó)科克斯巴扎爾難民營(yíng)采取了積極的疫情管控，有效降低了難民營(yíng)中新冠肺炎感染率，體現(xiàn)了國(guó)際組織對(duì)難民生命權(quán)的重視。同時(shí)，國(guó)際移民組織對(duì)難民營(yíng)中環(huán)境治理和季節(jié)性洪災(zāi)的災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)對(duì)也是可圈可點(diǎn)，令人矚目。

四、反思與結(jié)語(yǔ)

當(dāng)然，國(guó)際移民組織要實(shí)現(xiàn)對(duì)羅興亞人難民長(zhǎng)期治理還面臨一系列問(wèn)題。其中，首當(dāng)其沖的是難民安置和遣返是否可持續(xù)的問(wèn)題。按國(guó)際慣例，難民問(wèn)題的解決，通常是就地安置、遣返回國(guó)和在第三國(guó)安置三種方式。然而，收容國(guó)國(guó)情與國(guó)家利益不同，致使出現(xiàn)不同導(dǎo)向的難民治理政策，移民、難民問(wèn)題會(huì)長(zhǎng)期存在。政府以何種態(tài)度對(duì)待難民群體這一問(wèn)題進(jìn)入了政治關(guān)系、政黨權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的博弈場(chǎng)域。難民營(yíng)與收容社區(qū)之間的沖突是不容忽視的社會(huì)問(wèn)題，這些都可能導(dǎo)致國(guó)家對(duì)難民保護(hù)的條件日趨惡化。(66)Coddington, K., “Landscapes of refugee protection”, Transactions of the Institute of British Geographers, vol.43, no.3, September 2018, pp.326-340.對(duì)無(wú)國(guó)籍身份比例較高的羅興亞難民而言，無(wú)論將來(lái)是采取安置、遣返回國(guó)或是在第三國(guó)安置等方式都具有較大挑戰(zhàn)性。

其次，難民營(yíng)內(nèi)的安全保障也存在風(fēng)險(xiǎn)性。例如，非常不幸的是，2021年3月22日，在新冠肺炎疫情威脅下，季風(fēng)季來(lái)臨之際，科克斯巴扎爾羅興亞難民營(yíng)遭大火摧毀，有1600多處設(shè)施受損，其中包括保健中心、婦女友好場(chǎng)所、學(xué)習(xí)中心、食品分發(fā)點(diǎn)、市場(chǎng)和辦公室等。(67)IOM, “IOM Bangladesh: Rohingya Humanitarian Crisis Response-Monthly Situation Report”, https:∥www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/iom_rohingya_crisis_response_-_external_sitrep_-_march_2021.pdf, 21 March 2021.這對(duì)該難民營(yíng)而言是巨大的損失，說(shuō)明難民營(yíng)內(nèi)部的安全管理還存在漏洞。國(guó)際移民組織需要與國(guó)際伙伴一起面對(duì)這些難題，共克時(shí)艱。

再次，難民治理過(guò)程中的日常實(shí)踐涉及全球、區(qū)域、國(guó)家與地方的多方權(quán)力動(dòng)態(tài)相交，實(shí)施政策的全球計(jì)劃意圖與難民現(xiàn)實(shí)生活需求產(chǎn)生差距。(68)Milner, J., & Wojnarowicz, K., “Power in the Global Refugee Regime: Understanding Expressions and Experiences of Power in Global and Local Contexts”, Refuge：Canada's Journal on Refugees, vol.33, no.1, March 2017, pp.7-17.除了由募捐金額不足而導(dǎo)致的項(xiàng)目資金短缺之外，國(guó)際移民組織在處理羅興亞難民事務(wù)時(shí)也會(huì)碰到如下具體的棘手問(wèn)題：一是英語(yǔ)、緬語(yǔ)、孟加拉語(yǔ)、羅興亞方言等多種語(yǔ)言的使用所造成溝通障礙；二是不同宗教信仰、意識(shí)形態(tài)之間的碰撞發(fā)生的沖突；三是在以伊斯蘭教為主的難民營(yíng)中，女性員工、志愿者的人身安全問(wèn)題；四是難民營(yíng)內(nèi)的治安難以很好維系，存在盜竊、強(qiáng)奸、謀殺、縱火等犯罪問(wèn)題；五是羅興亞人內(nèi)部的族群沖突，難民營(yíng)外當(dāng)?shù)鼐用衽c難民之間的矛盾；六是以國(guó)際移民組織為代表的國(guó)際社會(huì)、難民營(yíng)社區(qū)、科克斯巴扎爾當(dāng)?shù)卣⒚霞永瓏?guó)政府與緬甸政府之間復(fù)雜的關(guān)系，權(quán)力的互動(dòng)、資源的傾斜等問(wèn)題。

截至2018年底，全球共有2590萬(wàn)難民，這個(gè)數(shù)據(jù)仍持續(xù)增加。來(lái)自敘利亞、阿富汗、南蘇丹、緬甸、索馬里國(guó)家的難民數(shù)量占據(jù)世界難民人口的三分之二以上，因暴力和沖突造成的境內(nèi)流離失所者(IDP)(69)境內(nèi)流離失所者(Internally Displaced People, IDP)。達(dá)到4130萬(wàn)人，容易受到極端氣候?yàn)?zāi)害的印度、阿富汗、斯里蘭卡、孟加拉國(guó)等南亞國(guó)家也有超過(guò)330萬(wàn)的環(huán)境難民流離失所。(70)IOM, “World Migration Report 2020”,https:∥worldmigrationreport.iom.int/wmr-2020-interactive/, pp.39-46.自美軍撤離阿富汗后，干旱與戰(zhàn)亂造成新一輪難民人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)。截止到2021年11月底，阿富汗境內(nèi)有550萬(wàn)以上流離失所者。長(zhǎng)時(shí)期存在的宗教、民族沖突引發(fā)的暴力問(wèn)題、歷史遺留問(wèn)題與環(huán)境問(wèn)題等因素，使南亞地區(qū)成為大規(guī)模的難民流出地。與此同時(shí)，南亞國(guó)家也接納了大規(guī)模的難民。除孟加拉國(guó)的羅興亞難民外，還有印度的孟加拉國(guó)難民、阿富汗難民等，巴基斯坦的阿富汗難民，斯里蘭卡的泰米爾難民，以及印巴邊界的克什米爾人、不丹與尼泊爾邊境洛桑巴人等無(wú)國(guó)籍難民群體。相較于科克斯巴扎爾大規(guī)模的難民群體而言，國(guó)際社會(huì)對(duì)他們的重視程度與援助力度較弱。聯(lián)合國(guó)呼吁“歸屬”(Belong)，疫情中如果沒(méi)有公民身份，許多無(wú)國(guó)籍人士沒(méi)有被納入基本的公共衛(wèi)生服務(wù)和社會(huì)安全網(wǎng)，無(wú)法獲得基本公共衛(wèi)生服務(wù)。(71)聯(lián)合國(guó)：“聯(lián)合國(guó)難民高專: 結(jié)束無(wú)國(guó)籍狀態(tài)‘取決于政治意愿’”，2020年11月11日，https:∥news.un.org/zh/story/2020/11/1071462，2022年1月13日。國(guó)際難民治理的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

國(guó)際難民治理與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和地緣政治相關(guān)，南盟成員國(guó)們還不是難民國(guó)際公約的締約國(guó)，諸國(guó)難民治理各有不同。南盟也無(wú)區(qū)域性的政策，在處理難民問(wèn)題上具有靈活性和自主性。區(qū)域內(nèi)持續(xù)的難民危機(jī)，使南盟區(qū)域合作比以往任何時(shí)候都更加必要?；诘鼐壵?、制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作方式的限制，南盟在“軟性”人類安全領(lǐng)域合作方面一直比較有效，有可能為人類安全領(lǐng)域的干預(yù)和合作吸引更多支持。(72)Z. S. Ahmed,“Managing the refugee crises in South Asia: The role of SAARC”, Asian and Pacific Migration Journal, vol.28, no.2, March 2019, pp.210-219.難民問(wèn)題亦是區(qū)域與國(guó)際安全問(wèn)題，還有彌漫在中東、中亞、南亞的恐怖主義威脅。當(dāng)前全球面臨著難民來(lái)源多元化、難民問(wèn)題政治化、難民長(zhǎng)期解決方案乏力等諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。(73)李皛：“難民全球治理體制的歷史發(fā)展、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及革新路徑”，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第11期，第12-19頁(yè)。極端的氣候?yàn)?zāi)難與疫情使難民安置問(wèn)題雪上加霜，如何更好地進(jìn)行難民治理已成為重要而緊迫的課題。

羅興亞難民問(wèn)題，不僅是民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題，更是政治問(wèn)題。正如戴永紅等學(xué)者所指出，羅興亞人問(wèn)題屬于緬甸的內(nèi)政問(wèn)題，國(guó)際組織只能起輔助性作用。如果想要徹底解決羅興亞人問(wèn)題，關(guān)鍵還是在于緬甸政府能否承認(rèn)羅興亞人的少數(shù)民族和公民身份，并采取措施使穆斯林群體發(fā)展出對(duì)緬甸的國(guó)家認(rèn)同。(74)戴永紅、張國(guó)烜：“羅興伽人問(wèn)題的產(chǎn)生、影響及解決前景”，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》，2016年第6期，第101-114、136頁(yè)。

總之，羅興亞難民問(wèn)題已成為南亞、東南亞的區(qū)域性非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，也是國(guó)際移民全球治理難題。國(guó)際難民治理雖挑戰(zhàn)重重，但也在不斷進(jìn)步，需要民族國(guó)家、區(qū)域組織、國(guó)際社會(huì)和全球公民社會(huì)多方參與、互動(dòng)，與國(guó)際移民組織一起形成合力，共同應(yīng)對(duì)，共同治理。(75)章雅荻：“國(guó)際移民組織全球治理的現(xiàn)狀、困境與展望——以歐洲移民危機(jī)為例”，《國(guó)際關(guān)系研究》，2017年第1期，第82-100、156頁(yè)。科克斯巴扎爾難民營(yíng)是目前全球最大的難民營(yíng)，眾多國(guó)際機(jī)構(gòu)、人道主義組織入駐，為其正常運(yùn)行提供服務(wù)，這也為難民治理提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。南亞地區(qū)難民規(guī)模龐雜，人道主義需求一直在增長(zhǎng)，國(guó)際移民組織對(duì)科克斯巴扎爾的羅興亞難民營(yíng)治理是全球難民治理中一個(gè)有意義的案例，對(duì)各國(guó)政府、國(guó)際組織等可能會(huì)開(kāi)展的難民事務(wù)和難民社會(huì)工作有借鑒意義。在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體過(guò)程中，中國(guó)政府也可以考慮適當(dāng)拓展南亞及全球難民治理事務(wù)，發(fā)揮自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人工智能方面的優(yōu)勢(shì)，與國(guó)際移民組織合作，積極參與到南亞區(qū)域乃至全球的難民治理中。