應(yīng)益昕 郭 明 王曄博 歐陽進(jìn)良 黃燦宏

（中國科學(xué)技術(shù)部科技評估中心，北京 100081）

0 引言

重大創(chuàng)新方向的選擇對于推進(jìn)科技創(chuàng)新，乃至推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展均發(fā)揮重要作用。英國倫敦大學(xué)的Mazzucato[1]指出創(chuàng)新可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是長期以來多數(shù)人的共識，認(rèn)為利用創(chuàng)新方向的導(dǎo)向性作用可以有效促進(jìn)更廣泛的社會和政策目標(biāo)實現(xiàn)。當(dāng)前世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，美國對我國科技外交政策的轉(zhuǎn)變，長臂管轄等系列措施的實施，暴露了我國核心技術(shù)缺失的軟肋，也對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成一定影響。習(xí)近平總書記在第二十次院士大會的講話中提到：“科技攻關(guān)要堅持問題導(dǎo)向，奔著最緊急、最緊迫的問題去。要改革重大科技項目立項方式，研究真問題。”西方發(fā)達(dá)國家在長期科技活動實踐中，對于重大創(chuàng)新方向決策模式及機制建立等均積累了豐富的經(jīng)驗，并充分利用技術(shù)預(yù)測等手段為科學(xué)決策提供了有力保障。這些經(jīng)驗對于我國科技創(chuàng)新方向選擇確定具有一定的借鑒意義。本文將重點分析研究發(fā)達(dá)國家創(chuàng)新方向決策模式及其遴選決策保障體系，為我國創(chuàng)新方向的確定提出建議。

1 創(chuàng)新萬向決策模式

1.1 “自上而下”與“自下而上”相結(jié)合

西方發(fā)達(dá)國家在創(chuàng)新方向決策中，注重“自下而上”的自由探索與“自上而下”的戰(zhàn)略引領(lǐng)向結(jié)合。歐盟委員會正在組織實施的“地平線歐洲”計劃（2021—2027年），涉及 “卓越科學(xué)”“全球性挑戰(zhàn)”以及“創(chuàng)新歐洲”三大優(yōu)先領(lǐng)域[2]。其中，“卓越科學(xué)”旨在支持前沿科學(xué)研究項目，由科學(xué)家興趣驅(qū)動。“創(chuàng)新歐洲”旨在支持市場為導(dǎo)向的創(chuàng)新活動，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為驅(qū)動，這兩者為自下而上的科學(xué)和創(chuàng)新探索?！叭蛐蕴魬?zhàn)”研究領(lǐng)域旨在應(yīng)對歐洲及全球面臨的挑戰(zhàn)，提升歐盟科技影響力，增強技術(shù)及產(chǎn)業(yè)競爭力，更多屬于自上而下的戰(zhàn)略引領(lǐng)。這三大創(chuàng)新領(lǐng)域有效兼顧了科學(xué)家的創(chuàng)造性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求導(dǎo)向性及歐洲整體戰(zhàn)略的方向性，為夯實歐洲科技基礎(chǔ)、提升科技競爭力、有效應(yīng)對全球挑戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。自上而下與自下而上有機協(xié)同，既可鼓勵科學(xué)家開展好奇心驅(qū)動的科學(xué)前沿探索，勇攀科學(xué)高峰，也可從國家戰(zhàn)略需求、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)需求及實踐中凝練科技問題，對于提升國家和地區(qū)綜合創(chuàng)新能力至關(guān)重要。

1.2 創(chuàng)新萬向決策過程中注重聽取各萬意見

在提出美國重大創(chuàng)新方向的過程中非常注重收集、吸納各方意見。以感知國防安全的未來潛在科技需求、探索國防科技前沿研究而著稱的美國國防高級研究計劃局（DARPA），利用兩種方式凝練各方技術(shù)需求。一是集中渠道，由美國頂尖科學(xué)家、工程師和DARPA項目經(jīng)理組成的科學(xué)研究理事會召開夏季會議[3]，討論形成最重要的若干方向。二是開放渠道，通過開放日、提議日等多樣化活動面向社會征集創(chuàng)新方向（圖1）。項目經(jīng)理也與學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政府部門保持密切交流，了解美國目前和未來面臨的軍事挑戰(zhàn)，并識別可應(yīng)對上述挑戰(zhàn)的新興技術(shù)[4]，而聯(lián)邦政府機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界利益相關(guān)方，以及美國高級別研究機構(gòu)和實驗室也可將自己的需求直接提供給項目經(jīng)理。DARPA收集創(chuàng)新方向的兩個渠道相互補充，對于收集各方創(chuàng)新方向意見、開發(fā)和推廣最尖端技術(shù)、確保美國的高科技領(lǐng)先地位起到了關(guān)鍵性的作用。

圖1 美國國防高級研究計劃局創(chuàng)新萬向提出模式

歐盟向來重視公眾對于科技計劃設(shè)計與決策的參與。歐盟“地平線2020”計劃正式公布前，歐盟委員會多次召開各利益相關(guān)方預(yù)見會議，并向社會發(fā)布“綠皮書”，吸收公眾及社會各界意見，同時將歐盟各國相關(guān)代表機構(gòu)的決策咨詢報告作為重要參考依據(jù)[5]?！暗仄骄€ 2020”計劃采用分階段吸納各方建議的方式。首先面向公眾大范圍開展在線討論，產(chǎn)生了大量方向建議；然后將方向建議按照主題分類，由專家、公民和利益相關(guān)者研討凝練；最終召開審議會議，利用“共識圈”的方法確定優(yōu)先順序[6]。

創(chuàng)新方向決策過程中征求多方意見可有效凝聚社會共識，減少政府對于科技創(chuàng)新活動的行政干預(yù)，尤其是充分吸納企業(yè)參與計劃制定，有利于科學(xué)布局創(chuàng)新規(guī)劃，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的深度融合，在實施過程中也更有利于調(diào)動社會各方力量共同參與。

1.3 構(gòu)建了科技項目決策中的科學(xué)遴選萬法

美國國家航空航天局（NASA）在確認(rèn)技術(shù)方向過程中，建立了科學(xué)、高效的遴選方法，利用技術(shù)路線圖、技術(shù)港等手段統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算資金，避免重復(fù)冗余布局。決策過程大多歷經(jīng)差距對比分析、過濾、篩選、優(yōu)先排序等系列環(huán)節(jié)，以確保方向符合國家需求（圖2）。首先，NASA在獲取需求、確定技術(shù)領(lǐng)域、明確共性方法的基礎(chǔ)上制定了技術(shù)路線圖。技術(shù)路線圖涉及未來20年所需的技術(shù)和開發(fā)途徑，其中每個技術(shù)領(lǐng)域均被分解為若干技術(shù)點，每個技術(shù)點均包括技術(shù)說明、技術(shù)當(dāng)前面臨挑戰(zhàn)、技術(shù)進(jìn)展情況、技術(shù)性能目標(biāo)及指標(biāo)。其次，基于技術(shù)港匯集美國在航空航天領(lǐng)域布局信息，與技術(shù)路線圖進(jìn)行對比后，識別未得到資助的重要技術(shù)領(lǐng)域，同時證明該技術(shù)領(lǐng)域與NASA戰(zhàn)略、美國國家目標(biāo)的一致性，進(jìn)而對其進(jìn)行優(yōu)先級排序，形成高優(yōu)先級航天技術(shù)研發(fā)需求。最后，在決策會議上由NASA高層進(jìn)行評審并形成戰(zhàn)略技術(shù)投資規(guī)劃[10]。通過繪制并科學(xué)運用技術(shù)路線圖，NASA確保了項目布局的系統(tǒng)性及創(chuàng)新方向的一貫性。同時，基于對技術(shù)路線長期規(guī)劃和當(dāng)前布局的對比分析，避免了對同行專家評議的過度依賴，提升了項目遴選的科學(xué)性。

圖2 美國國家航空航天局創(chuàng)新萬向遴選流程及萬法

1.4 政府建立了明晰的決策體系

美國國家科技創(chuàng)新方向的確立過程中，建立了較為明晰的決策架構(gòu)體系，各部門各司其責(zé)，確保了高效決策。美國總統(tǒng)集中了最高決策權(quán)，白宮科技管理部門是美國政府科技決策管理機構(gòu)，由白宮科技政策辦公室（OSTP）、國家科技委員會（NSTP）和總統(tǒng)科技顧問委員會（PCAST）組成。OSTP主要職責(zé)是就科技政策和計劃決策向總統(tǒng)提供科技分析和判斷基礎(chǔ)；NSTP的主要職責(zé)是為國家科技發(fā)展確定明確的目標(biāo)，并確?？萍及l(fā)展朝此目標(biāo)進(jìn)行；PCAST的主要職責(zé)是面向社會廣泛征求信息，為總統(tǒng)提供咨詢等。此外，美國行政管理和預(yù)算局（OMB）因協(xié)助總統(tǒng)編制和審核國家預(yù)算，也會參與到科技計劃決策過程中?？萍枷嚓P(guān)的聯(lián)邦部門都有與本部門相關(guān)的科學(xué)技術(shù)預(yù)算和計劃需求，在提交計劃和預(yù)算需求后，OMB與OSTP根據(jù)預(yù)先發(fā)布的優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄，對各部門上報的計劃、科技政策、報告等進(jìn)行綜合評估后，制定各部門計劃優(yōu)先領(lǐng)域[7]。明晰的決策體系為高效決策提供機制保障，各部門根據(jù)自身職責(zé)高效地完成任務(wù)，短時間內(nèi)完成決策流程，確?？萍加媱澘焖賹嵤?/p>

1.5 明確遴選原則確保創(chuàng)新萬向聚焦

“地平線歐洲”計劃在創(chuàng)新方向決策過程中，為改變以往創(chuàng)新方向過于寬泛、資助項目量大而分散的局面，實行使命導(dǎo)向型研發(fā)創(chuàng)新政策，設(shè)定了明確的遴選原則，主要包括社會意義廣泛，促進(jìn)跨學(xué)科、跨部門和跨主體合作的創(chuàng)新，具有明確目標(biāo)等[8]。美國政府在確立科技計劃過程中明確了立項判斷標(biāo)準(zhǔn)：各部門提出的研發(fā)計劃需目標(biāo)明確完整，有關(guān)鍵節(jié)點產(chǎn)出要求，并利用事前第三方評價來判斷攻關(guān)方向?qū)τ趪覒?zhàn)略需要、科技發(fā)展需求和用戶需求的相關(guān)性。英國政府強調(diào)科學(xué)、工程與技術(shù)要對創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會價值發(fā)揮重要作用。德國的重大科技計劃/項目選題是根據(jù)國家戰(zhàn)略需求和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的科技需求[9]，并且利用經(jīng)費控制對科技發(fā)展方向提供導(dǎo)向作用。明確遴選原則，開展需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的科技研究，有利于改善資源配置，使科研資源和科技力量聚焦于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家戰(zhàn)略安全的重點領(lǐng)域，提高創(chuàng)新質(zhì)量和效率。

2 遴選決策保障體系

2.1 建立了完善的科技戰(zhàn)略咨詢機制

發(fā)達(dá)國家通過多種方式建立了科技戰(zhàn)略咨詢機制，為多渠道、及時、準(zhǔn)確地掌握科學(xué)建議，制定科學(xué)決策提供支撐。如美國設(shè)有向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的最高科技規(guī)劃咨詢機構(gòu)——總統(tǒng)科技顧問委員會和美國國家科學(xué)理事會，負(fù)責(zé)組織國家所屬科技戰(zhàn)略研究機構(gòu)（如美國科學(xué)院），或第三方咨詢機構(gòu)（如世界技術(shù)評估中心、蘭德公司等），對美國戰(zhàn)略規(guī)劃的優(yōu)先領(lǐng)域提出咨詢建議[11]。日本政府機構(gòu)中設(shè)有涉及科技、政治、經(jīng)濟(jì)、教育、法律等多領(lǐng)域的咨詢委員會，為重大科技規(guī)劃及計劃提供咨詢，咨詢報告通常成為戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分。如日本文部科學(xué)省的科學(xué)技術(shù)學(xué)術(shù)政策研究所，通過繪制全球科學(xué)地圖、研究日本及全球重要國家的年度科學(xué)技術(shù)指標(biāo)、私營公司的研究部署情況等為日本科學(xué)技術(shù)基本計劃制定提供決策參考依據(jù)[12]。當(dāng)今科技已滲透到經(jīng)濟(jì)、社會、軍事、國際競爭等各個領(lǐng)域，制定科技決策須依賴對科學(xué)知識、科技前沿進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)社會需求及國家安全戰(zhàn)略需求等的深入了解和把握?？茖W(xué)、規(guī)范的科技戰(zhàn)略咨詢可為科技決策提供充分、可靠的知識供給和意見，切實保障科技決策的科學(xué)性和合理性。

2.2 科技預(yù)測發(fā)揮了重要作用

技術(shù)預(yù)測是發(fā)達(dá)國家在重大方向選擇確定過程中最常用的工具手段。美國是最早開展技術(shù)預(yù)測的國家，在政府層面和民間層面均設(shè)立了技術(shù)預(yù)測機構(gòu)。政府層面起始于軍方，如美國著名咨詢機構(gòu)蘭德公司即起始于一項由美國軍方開展的“研究與發(fā)展”計劃。該公司于1946年提出德爾菲法并首先用于技術(shù)預(yù)測，1991—1997年開展系列美國國家關(guān)鍵技術(shù)識別研究，1996年開始對全球重點科技領(lǐng)域發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)測，成為各行業(yè)獲取發(fā)展信息、提高政府資源配置效率、制定科技政策的重要依據(jù)。在民間層面，美國也存在如麥肯錫等多家智庫，通過技術(shù)預(yù)測研究報告影響政府決策。

日本是開展技術(shù)預(yù)測最多的國家，自1971年開展首次技術(shù)預(yù)測以來，已經(jīng)連續(xù)開展11次[13]?？萍碱A(yù)見為日本政府研究制定國家科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、確定實施科學(xué)技術(shù)基本計劃提供了重要的決策依據(jù)，對國家和產(chǎn)業(yè)界選擇研究優(yōu)先領(lǐng)域、制定資金預(yù)算計劃及人才政策等起到了關(guān)鍵支撐作用[14]。

韓國也是開展科技預(yù)測較多的國家，其《科技行動框架法》第13條明確規(guī)定技術(shù)預(yù)測每5年開展一次，作為制定科技政策和戰(zhàn)略的基礎(chǔ)資料。2017年3月14日，韓國國家科學(xué)技術(shù)審議會公布的《第5次科學(xué)技術(shù)預(yù)測調(diào)查結(jié)果》綜合分析了韓國及全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求變化以及未來技術(shù)發(fā)展趨勢，明確了值得關(guān)注的40個重點方向，并遴選出至2040年可能會實現(xiàn)的267項前沿技術(shù)[15]。此次技術(shù)預(yù)測的階段性分析結(jié)果和最終的預(yù)測報告，都實現(xiàn)了向社會大眾的及時反饋，其中技術(shù)擴散時間的調(diào)查結(jié)果還單獨印制成冊向全社會出版發(fā)行[16]。

在國際科技競爭日趨激烈的大背景下，對未來科技發(fā)展趨勢的準(zhǔn)確、及時預(yù)測是提升國家競爭力的關(guān)鍵。發(fā)達(dá)國家在長期實踐中不斷豐富理念基礎(chǔ)、完善方法體系，并已實現(xiàn)預(yù)測工作制度化和工作流程的標(biāo)準(zhǔn)化，為政府制定科學(xué)技術(shù)政策及戰(zhàn)略提供了重要的參考依據(jù)。

3 對我國重大項目遴選決策的啟示

近年來，我國科技主管部門為完善重大項目遴選決策模式和機制，開展了積極的探索實踐。如2021年科技部面向廣大科技工作者征集顛覆性技術(shù)研發(fā)方向建議并構(gòu)建建議庫，為相關(guān)任務(wù)部署提供支撐。但是在當(dāng)前科技進(jìn)步日新月異、科技競爭日益激烈的大背景下，我國重大項目的遴選決策尚存在一些急需解決的問題，如問題的提出凝練與需求結(jié)合不夠緊密、重大項目決策效率不夠高、對于采取舉國體制攻關(guān)的重大項目布局有泛化趨勢、遴選方法不夠完善、科技咨詢支撐行政決策的機制尚不健全等。針對這些問題，結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家重大創(chuàng)新項目遴選的特點和經(jīng)驗，提出以下建議。

（1）“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合，多方參與凝練聚焦攻關(guān)方向。對于前沿引領(lǐng)技術(shù)及顛覆性技術(shù)選題，采取“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的方式。一方面，廣發(fā)“英雄帖”，充分聽取科學(xué)家及社會公眾意見；另一方面，結(jié)合國家戰(zhàn)略需求，對標(biāo)行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃，完善項目凝練。對于支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性關(guān)鍵技術(shù)選題，采取“自下而上”的方式，積極吸收來自產(chǎn)業(yè)一線的企業(yè)家參與出題工作，并讓企業(yè)成為成果評價的主體，著重評價攻關(guān)成果對于產(chǎn)業(yè)安全、產(chǎn)業(yè)升級的貢獻(xiàn)，提升企業(yè)在項目遴選、項目實施過程中的參與度和發(fā)言權(quán)。對于面向國家戰(zhàn)略需求、保障國家安全的重大創(chuàng)新方向選題，采取“自上而下”的方式，科技主管部門等可通過開展科技預(yù)測、跟蹤對國內(nèi)外科技前沿動態(tài)及分析國家重大需求等方式，提出創(chuàng)新方向的建議。

（2）明晰決策機制，提高決策效率。針對重大項目的立項決策，要明晰決策機制，明確相關(guān)部門職責(zé)，同時適當(dāng)精簡決策流程。如擬以重大項目組織實施的體現(xiàn)國家重大需求的創(chuàng)新方向，經(jīng)國家科技計劃（專項、基金等）戰(zhàn)略咨詢與綜合評審特邀委員會的咨詢、國家科技計劃管理部際聯(lián)席會議的審議后，由科技主管部門提交黨中央國務(wù)院審議決策。擬以國家重點研發(fā)計劃支持的重大創(chuàng)新方向，經(jīng)國家科技計劃（專項、基金等）戰(zhàn)略咨詢與綜合評審特邀委員會咨評后，由國家科技計劃管理部際聯(lián)席會議審議后實施。此外，還可按照“成熟一項、啟動一項”的原則，即時啟動論證，提高決策效率，避免重大攻關(guān)方向因決策時間冗長而導(dǎo)致錯失科技攻關(guān)良機。

（3）明確遴選原則，構(gòu)建科學(xué)遴選方法。一是堅持“有所為、有所不為”，深刻認(rèn)知我國科研資源的有限性及科技攻關(guān)的緊迫性，明確重大創(chuàng)新方向的遴選原則（如目標(biāo)明確，符合發(fā)展迫切需求，單靠個別部門、企業(yè)、或單位無法解決，必須統(tǒng)籌資源，產(chǎn)學(xué)研深度聯(lián)合攻），使重大創(chuàng)新方向和重大項目的遴選確定更加準(zhǔn)確、聚焦，避免泛化。二是借鑒西方發(fā)達(dá)國家技術(shù)路線圖、技術(shù)港對比的方法構(gòu)建科學(xué)的決策方法，確保任務(wù)部署的體系化，同時提升創(chuàng)新方向遴選的科學(xué)性，避免出現(xiàn)指南編制中重點任務(wù)是為某些專家、某些單位量體裁衣的現(xiàn)象。

（4）健全科技預(yù)測長效機制，為科學(xué)遴選提供支撐。借鑒國外經(jīng)驗，加強科技預(yù)測的制度化保障，組織專門隊伍，開展技術(shù)發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動分析，不斷優(yōu)化技術(shù)預(yù)測方法體系，長期穩(wěn)定做好科技預(yù)測并定期發(fā)布（如2～3年發(fā)布一次），用前瞻的眼光識別技術(shù)發(fā)展機會，把脈未來主攻方向。同時，密切跟蹤顛覆性技術(shù)的發(fā)展態(tài)勢，應(yīng)用文獻(xiàn)分析法、技術(shù)定義法、問卷調(diào)查法、場景模擬法、技術(shù)路線圖法等方法分析評估西方發(fā)達(dá)國家的顛覆性技術(shù)，形成我國特色的顛覆性技術(shù)庫，并實行年度發(fā)布制度和重大事項即時報送制度。

（5）完善科技咨詢支撐行政決策的體制機制，為科學(xué)決策提供重要參考。將重大創(chuàng)新方向確定的咨詢評估納入重大科技決策的管理環(huán)節(jié)，以為重大創(chuàng)新方向確立決策提供科學(xué)咨詢建議，組織“三院”（中國科學(xué)院、中國工程院和中國社會科學(xué)院）等高端智庫、專業(yè)化評估機構(gòu)或行業(yè)協(xié)會，吸收企業(yè)科研人員及公共管理專家等各利益相關(guān)方力量，共同對重大創(chuàng)新方向建議提出咨詢評估意見，作為政府決策的重要參考。