樸光星 余春會(huì)

引 言

在中緬沿邊城市瑞麗，緬籍勞動(dòng)力活躍在城市各行各業(yè)。據(jù)瑞麗市公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，該市常住人口250 506人，其中外籍流動(dòng)人口54 831人，占全市常住人口的21.8%。疫情前的瑞麗，每天外籍人員過境人數(shù)達(dá)到約5萬人次。同時(shí)，2020年世界銀行公開數(shù)據(jù)顯示：2019年，緬甸人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為1 407.8美元，我國為10 261.7美元，兩國相差約7.3倍。(1)GDP per capital (current US$)-Myanmar,2020,The World Bank(具體網(wǎng)址:https://data.worldbank.org).在這種不平衡發(fā)展態(tài)勢下，越來越多的緬籍勞動(dòng)力流入瑞麗勞動(dòng)力市場。

隨著全球化進(jìn)程的日益深入，人類所面臨的經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)等問題越來越具有全球性。[1]國際移民和外籍勞工作為21世紀(jì)全球治理中的難題之一，其所涉及的身份對(duì)待、報(bào)酬公平及社會(huì)權(quán)益保障等方面的問題一直困擾著許多發(fā)達(dá)國家。移民活動(dòng)的復(fù)雜性超出世界各國現(xiàn)有的治理能力，移民現(xiàn)實(shí)與治理模式之間存在明顯的不適應(yīng)狀態(tài)，[2]移民流入的國家和地區(qū)都在不斷探索有效的治理模式。瑞麗正是通過多年實(shí)踐，積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其進(jìn)行總結(jié)和提煉，將有助于提高我國對(duì)于外籍勞工的治理能力，也能為國際上的移民治理做出一定貢獻(xiàn)。

一直以來，中緬沿邊地區(qū)的外籍人員流動(dòng)及其影響深受學(xué)界關(guān)注。尤其進(jìn)入21世紀(jì)后，學(xué)者們圍繞“三非”問題(2)“三非”問題主要指非法入境、非法居留、非法就業(yè)。代表性研究有:黃艷平《云南邊境“三非人員”滯留不歸問題研究》(《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期);羅剛《云南邊境民族地區(qū)非法移民問題及其治理研究——以河口瑤族自治縣為例》(法律出版社,2012)。、毒品危害、公共衛(wèi)生安全、宗教滲透、跨境婚姻、邊疆穩(wěn)定與安全、外籍人員務(wù)工管理等方面進(jìn)行了大量研究，(3)有關(guān)中緬沿邊地區(qū)的外籍人員流動(dòng)研究,代表性成果有:劉婷《云南邊疆民族地區(qū)毒品犯罪透視》(《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期);沈海梅《從瘴癘、鴉片、海洛因到艾滋病:醫(yī)學(xué)人類學(xué)視野下的中國西南邊疆與邊疆社會(huì)》(《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期);張橋貴《云南跨境民族宗教社會(huì)問題研究》(中國社會(huì)科學(xué)出版社,2008);雷明光、王保同《我國邊民跨境婚姻家庭的困境與思考——以云南、廣西邊境地區(qū)為例》(《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期);黃彩文、和光翰《中緬邊境地區(qū)外籍勞務(wù)人員與邊疆安全》(《學(xué)術(shù)探索》2016年第8期);唐婷婷《中緬邊境地區(qū)跨國外勞生存現(xiàn)狀的空間研究——基于云南省瑞麗市紅木家具業(yè)的調(diào)查》(《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第4期)。提出了許多具有重要實(shí)踐價(jià)值的意見和建議。但相對(duì)而言，這些研究大多關(guān)注外籍人員流動(dòng)帶來的各類社會(huì)問題及解決方式，屬于“問題—對(duì)策”類型，即多數(shù)研究集中探討了“地方性問題”，卻忽略了外籍人員流動(dòng)研究本身對(duì)于“地方性治理經(jīng)驗(yàn)”深刻闡釋的內(nèi)在要求目標(biāo)。

基于以上思考，本文力圖站在全球移民治理的普遍化高度，審視我國西南沿邊城市瑞麗的外籍人員流動(dòng)性成因及特點(diǎn)，考察瑞麗政府治理實(shí)踐，分析和總結(jié)地方性治理經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)國際移民治理的啟發(fā)性意義。文中的“地方性治理實(shí)踐”，主要指：面對(duì)外籍人員的流動(dòng)性，地方政府在國家整體制度設(shè)計(jì)框架下，采取靈活的政策和措施，動(dòng)員社會(huì)力量，致力于治理的實(shí)踐。

一、中緬沿邊城市外籍人員“流動(dòng)性”的成因及特點(diǎn)

外籍人員的流動(dòng)環(huán)境和特點(diǎn)深深影響了瑞麗治理格局現(xiàn)狀的形成，是理解瑞麗地方性治理實(shí)踐模式的重要前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，瑞麗外籍人員的流動(dòng)性主要受到長時(shí)段、中時(shí)段和短時(shí)段三個(gè)方面因素的綜合影響。

從長時(shí)段因素來看，地理及人文環(huán)境是人口流動(dòng)形成的基礎(chǔ)條件。瑞麗與緬甸聯(lián)邦三面接壤，國境線上沒有天然屏障，部分邊境線由溝壑、河流、柵欄等簡單隔離物組成。在這樣的地理環(huán)境下，除了正式通道外，還形成了無數(shù)條民間便道，用于兩側(cè)邊民交往。其次，中緬兩側(cè)邊民所具有的同族群關(guān)系又為這種長久的歷史性交往提供了人文紐帶。雖然1960年中國和緬甸簽訂了《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦政府邊界條約》，但官方語境的邊境劃定，并不能徹底改變邊民長期以來所形成的生活交往習(xí)慣，基于地理、人文環(huán)境所形成的交往場域至今仍深刻影響著兩側(cè)民眾。即使在新冠疫情前后，瑞麗地區(qū)仍然存在著一定程度的邊民往來情況。

影響流動(dòng)性的中時(shí)段因素是現(xiàn)代國家秩序的確立及不平衡發(fā)展格局的形成。從20世紀(jì)50年代開始，中緬兩國經(jīng)歷了不同的發(fā)展歷程。中國改革開放的不斷深入，逐步拉大了兩國發(fā)展的差距，成為瑞麗發(fā)展的重要時(shí)代背景。1987年7月，瑞麗被列為國家一類口岸；1991年1月，云南省政府批準(zhǔn)成立瑞麗姐告邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)區(qū)；1992年6月，瑞麗撤縣設(shè)市被列為國家沿邊開放城市；2000年6月，國家計(jì)委批準(zhǔn)在姐告實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”管理模式，瑞麗成為全國唯一實(shí)施“境內(nèi)關(guān)外”海關(guān)特殊監(jiān)管模式的地區(qū)。在一系列優(yōu)惠政策的推動(dòng)下，瑞麗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。2005年，瑞麗的生產(chǎn)總值達(dá)到13.17億元，比1978年增長了58.2倍。[3]4相比之下，與瑞麗接壤的緬北地區(qū)地方武裝林立，緬甸聯(lián)邦政府控制能力有限，時(shí)而發(fā)生武裝沖突和戰(zhàn)亂，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。中緬邊界所形成的差異化、不平衡發(fā)展格局，成為引發(fā)移民活動(dòng)的結(jié)構(gòu)性動(dòng)因。從20世紀(jì)90年代開始，外籍人員紛紛流入瑞麗地區(qū)。1998年，瑞麗進(jìn)行的三次流動(dòng)人員大排查中，境外“三非”人員和乞討人員高達(dá)4 600多人次。[3]534

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國對(duì)外交往領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。從2001年加入世界貿(mào)易組織，到黨的十八大以來深入實(shí)施“一帶一路”建設(shè)，逐步擴(kuò)大的對(duì)外開放進(jìn)程，使邊疆民眾學(xué)會(huì)了市場經(jīng)濟(jì)的法則，懂得了國際經(jīng)濟(jì)的慣例，提高了駕馭發(fā)展的能力。[4]這些積極轉(zhuǎn)變成為影響邊疆地區(qū)流動(dòng)性人口治理的短時(shí)段因素。2012年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)《云南瑞麗重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》，將瑞麗試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)上升到國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層次，極大地提升了瑞麗地方在國家統(tǒng)籌規(guī)劃中的地位。在中緬合作方面，2011年5月，兩國發(fā)表建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明；2017年5月，兩國簽署《中國商務(wù)部與緬甸商務(wù)部關(guān)于建設(shè)中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的諒解備忘錄》；2019年2月，兩國確定中緬跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)首建在緬甸木姐—中國瑞麗地區(qū)，瑞麗成為中緬合作的前沿區(qū)域。2019年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國(云南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。瑞麗隸屬自貿(mào)區(qū)的德宏片區(qū)，建設(shè)重點(diǎn)是打造沿邊開放先行區(qū)、中緬經(jīng)濟(jì)走廊門戶城市。

總之，在多重因素的綜合影響下，瑞麗外籍人員的流動(dòng)性具有以下幾個(gè)方面的顯著特征：第一，中緬兩國地緣和人緣紐帶深厚，成為至今影響人員流動(dòng)性的深層次因素；第二，中緬兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入差距懸殊，不平衡格局日益加劇，緬甸一側(cè)容易形成強(qiáng)烈的流動(dòng)動(dòng)機(jī)；第三，受國內(nèi)政治環(huán)境影響，緬甸一側(cè)邊境管理能力有限，我國一側(cè)需要承受更多的治理壓力。除以上特征外，近年來我國積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，并力圖加強(qiáng)與東盟國家的經(jīng)濟(jì)交流合作，因此難以采取簡單的“排斥”或“筑墻”政策對(duì)待外籍人員。瑞麗只有在開放、融合的治理理念下，在國家各級(jí)政府和相關(guān)政策的正確指導(dǎo)下，積極推進(jìn)地方性治理實(shí)踐，轉(zhuǎn)劣勢為優(yōu)勢，轉(zhuǎn)被動(dòng)為主動(dòng)，引導(dǎo)外籍人員成為促進(jìn)瑞麗及雙邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。

二、瑞麗地方性治理實(shí)踐的主要經(jīng)驗(yàn)

目前，我國相繼出臺(tái)了《中華人民共和國出入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理?xiàng)l例》《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》等外籍人員管理法規(guī)辦法。其中，《出入境管理法》第十五條規(guī)定：外國人入境，應(yīng)當(dāng)向駐外簽證機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理簽證；第十八條規(guī)定：外國人申請(qǐng)辦理簽證，應(yīng)當(dāng)向駐外簽證機(jī)關(guān)提交本人的護(hù)照或者其他國際旅行證件。另外，《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》第八條規(guī)定：在中國就業(yè)的外國人應(yīng)持Z字簽證入境；第六條規(guī)定：用人單位聘用外國人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要、國內(nèi)暫缺適當(dāng)人選。此條規(guī)定強(qiáng)調(diào)了外國人在中國就業(yè)需要獲得就業(yè)許可，并符合崗位特殊人才需求。按照這些規(guī)定，大多數(shù)緬籍人員不具備進(jìn)入我國境內(nèi)進(jìn)行務(wù)工活動(dòng)的資格和條件。緬北地區(qū)不少居民甚至未持有緬甸聯(lián)邦政府頒發(fā)的“國民身份證”，護(hù)照更是難以辦理。因此，按照以上相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，云南沿邊地區(qū)不僅難以正常實(shí)現(xiàn)雇傭外籍勞工開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且加大了對(duì)于外籍流動(dòng)人員治理的困難，不利于沿邊地區(qū)的對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但是國家在制定相關(guān)法規(guī)時(shí)，考慮到沿邊地區(qū)的特殊性，預(yù)留了一定的政策運(yùn)用空間。例如《出入境管理法》第十九條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同毗鄰國家接壤的省、自治區(qū)可以根據(jù)中國與有關(guān)國家簽訂的邊界管理協(xié)定制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，為地方性治理實(shí)踐提供了法律保障。瑞麗正是在這些政策法規(guī)的允許范圍內(nèi)，在國家和上級(jí)政府的大力支持下，采取一系列積極舉措，開展了豐富的地方性治理實(shí)踐。

(一)加強(qiáng)地方性法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)規(guī)范化管理

1990年，云南省為了加強(qiáng)沿邊地區(qū)的邊民出入境管理，頒布實(shí)施了《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民出入境管理規(guī)定》。1996年，又根據(jù)國家勞動(dòng)部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》文件精神，頒布了云南省《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》實(shí)施細(xì)則。但20世紀(jì)90年代制定的法規(guī)，到本世紀(jì)已呈現(xiàn)出滯后性，難以繼續(xù)為外籍人員管理提供有效指導(dǎo)。

為扭轉(zhuǎn)這種狀況，瑞麗等沿邊城市開始創(chuàng)新外籍人員治理方式。2013年，瑞麗率先出臺(tái)了《瑞麗市境外入境人員服務(wù)管理暫行辦法(試行)》。該辦法為規(guī)范外籍人員入境、務(wù)工及相關(guān)管理，明確管理機(jī)構(gòu)和主體的職責(zé)和任務(wù)，對(duì)外籍人員就業(yè)、經(jīng)商、就學(xué)、跨境婚姻、就醫(yī)、宗教活動(dòng)等做出詳細(xì)規(guī)定，并設(shè)置規(guī)范企業(yè)用工行為的條款，規(guī)定各區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、農(nóng)場、村委會(huì)(社區(qū))制定村規(guī)民約，協(xié)同外籍人員管理。這是我國縣級(jí)市層面制訂頒布的第一部有關(guān)境外人員服務(wù)管理的規(guī)定，也是基層政府制定的、內(nèi)容較為全面的外籍人員管理辦法。

2013年末，基于瑞麗市的探索經(jīng)驗(yàn)，德宏州在全國又率先出臺(tái)《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》，并于2014年1日1日起實(shí)施。該法聚焦外籍人員務(wù)工管理，采取多項(xiàng)措施規(guī)范其務(wù)工行為。2017年8月，德宏州政府總結(jié)三年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，頒布實(shí)施新修訂的《德宏州外籍人員入境就業(yè)(務(wù)工)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。新修訂的《管理辦法》將“境外邊民”改成“外籍人員”，加強(qiáng)對(duì)“外籍人員”的分類管理，增加辦證管理?xiàng)l款，進(jìn)一步強(qiáng)化聘用主體責(zé)任，使管理重心由務(wù)工人員轉(zhuǎn)到聘用主體。該辦法更加貼緊國家上位法要求，在具體方面結(jié)合本地方實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新。規(guī)范性文件的出臺(tái)，為各部門依規(guī)管理外籍人員提供了政策依據(jù)，促進(jìn)了聯(lián)動(dòng)配合工作機(jī)制的形成。2017年9月，瑞麗市政府根據(jù)德宏州新修訂的《管理辦法》頒布了新版《瑞麗市外籍人員服務(wù)管理辦法(試行)》，對(duì)于外籍人員的規(guī)范化管理緊跟實(shí)踐需求，及時(shí)更新且日趨完善。

瑞麗根據(jù)本地實(shí)際情況，在全國率先制訂外籍人員務(wù)工管理和服務(wù)的地方性法規(guī)。他們采取先制訂“試行辦法”，后通過實(shí)踐不斷修正、調(diào)整的方法逐步完善規(guī)范化管理。這種方式明確了政府各部門的主體責(zé)任，清晰了其他社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)，促進(jìn)了聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建及地方性治理體系的逐步形成。

(二)設(shè)立“外籍人員服務(wù)管理中心”，負(fù)責(zé)開展具體工作

2013年6月18日，全國首家“外籍人員服務(wù)管理中心”(以下簡稱“中心”)在瑞麗市掛牌成立，成為地方性治理實(shí)踐的另一項(xiàng)重要舉措。該“中心”由公安、人力資源社會(huì)保障、檢驗(yàn)檢疫等部門及翻譯中介、具有法人資格的相關(guān)勞務(wù)公司、勞務(wù)信息平臺(tái)等聯(lián)合進(jìn)駐，按照“翻譯證件→信息采集→健康體檢→工作證件→居留證件”的程序，給外籍務(wù)工人員提供“一站式”服務(wù)。

在瑞麗務(wù)工的緬籍人員，持“緬甸國民身份證”和“緬甸與中國邊界通行證”，到“中心”申請(qǐng)辦理“國際旅行健康檢查報(bào)告”、“境外邊民入境就業(yè)(務(wù)工)登記證”、“云南省邊境地區(qū)境外邊民臨時(shí)居留證”、“外籍人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)合格證”等證件后，可以合法務(wù)工。在實(shí)地訪談中，緬籍人員談到，“中心”成立之前，辦理相關(guān)證件需要依次到公安局出入境管理大隊(duì)、住地派出所、海關(guān)等部門，程序復(fù)雜，至少耗時(shí)幾天，有些人因此選擇放棄辦理證件。隨著辦證流程的日趨便捷與高效，不少人開始積極主動(dòng)辦理證件。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每天到“中心”辦理相關(guān)事宜的外籍人員絡(luò)繹不絕。截至2021年7月6日，“中心”共辦理外籍人員務(wù)工登記證件182 008人次。(4)本數(shù)據(jù)由瑞麗市外籍人員服務(wù)中心提供(時(shí)間為2021年8月16日)。外籍人員可以正規(guī)、便捷地辦理各類證件，標(biāo)志著他們的務(wù)工活動(dòng)由“非正規(guī)”走向“正規(guī)化”?！爸行摹钡某闪⒄菫橥饧藛T的服務(wù)和管理提供了必要的平臺(tái)。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，瑞麗市境外人員非法入境、非法務(wù)工、跨國婚姻等情況愈加普遍。從國際范圍來看，對(duì)“非常規(guī)移民”的政策正從過去的“控制”傾向轉(zhuǎn)向“合法化管理”階段。[5]瑞麗也需要及時(shí)調(diào)整政策、順應(yīng)發(fā)展潮流，才能更好地應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！爸行摹钡某闪ⅲ砻魅瘥惖胤秸_始由管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，不僅堅(jiān)決貫徹機(jī)構(gòu)精簡原則，深化行政審批制度改革，減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，而且具體工作中更是大力簡化辦事流程，創(chuàng)新管理制度，為相關(guān)人員提供方便快捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。[6]

(三)推出“胞波卡”，提升管理和服務(wù)力度

2020年新冠疫情爆發(fā)后，為進(jìn)一步強(qiáng)化管理，瑞麗市推出為緬籍人員服務(wù)的智能“胞波卡”(5)“胞波”具有“兄弟”之意,在瑞麗當(dāng)?shù)赜脕碇阜Q中緬之間的友好關(guān)系。。該卡是瑞麗市核發(fā)給合法入境緬籍人員的智能化IC卡，具有“準(zhǔn)身份證”功能，可用于甄別真實(shí)身份。憑借“胞波卡”，緬籍人員在瑞麗可以辦理酒店入住、租房、務(wù)工、車輛登記等手續(xù)，可以申請(qǐng)辦理駕駛證件、銀行賬號(hào)、手機(jī)號(hào)、公交車月卡等?！鞍ā币?yàn)槟軌驖M足緬籍人員日常生活需要而深受歡迎。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2021年7月6日，共有11 698名緬籍人員辦理了“胞波卡”。(6)本數(shù)據(jù)由瑞麗市外籍人員服務(wù)中心提供(時(shí)間為2021年8月16日)。

同時(shí)，瑞麗市為“胞波卡”的辦理做出以下規(guī)定：第一，辦卡人員必須持有緬甸國家移民局核發(fā)的“緬甸國民身份證”和“緬甸與中國邊界通行證”，且年滿18周歲以上；第二，必須通過中緬兩國合法口岸、通道入境；第三，必須有中國瑞麗近親屬邀請(qǐng)、聘用單位或者擔(dān)保人的緬籍公民；第四，必須自覺遵守中華人民共和國法律、法規(guī)；第五，已獲取“國際旅行健康檢查報(bào)告”“境外邊民入境就業(yè)務(wù)工登記證”“云南省邊境地區(qū)境外邊民臨時(shí)居留證”“外籍人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)合格證”的緬籍公民；第六，在申領(lǐng)過程中，發(fā)現(xiàn)有違法犯罪情形，不簽發(fā)“胞波卡”?？梢?，“胞波卡”除服務(wù)功能外，還具有引導(dǎo)外籍人員合法入境和正規(guī)務(wù)工的政策功效。

“胞波卡”的推出是瑞麗市地方性治理實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新。在疫情階段，面對(duì)外防輸入的壓力，瑞麗市大膽推出外籍人員服務(wù)卡，運(yùn)用這種方式引導(dǎo)外籍人員合法入境和正規(guī)務(wù)工。這一舉措既能加強(qiáng)監(jiān)督管理，又能釋放外籍人員服務(wù)需求，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力。瑞麗運(yùn)用提升服務(wù)力度的方法，做好公共衛(wèi)生危機(jī)階段的外籍人員管理，為國際上的移民流動(dòng)性治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(四)動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建共同參與的治理體系

瑞麗積極動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多主體共同參與的治理體系。合作型治理體系的構(gòu)建，必然導(dǎo)致合作模式的多樣化組合，政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與公眾等不同類別的組合模式，為治理復(fù)雜多變的社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境提供豐富的選擇機(jī)會(huì)。[7]其中，動(dòng)員社區(qū)力量參與治理是關(guān)鍵?；鶎优沙鏊姆e極探索，為其提供了新思路。位于瑞麗市中心城區(qū)的勐卯派出所，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)緬甸籍人員流動(dòng)頻繁的特點(diǎn)，2010年組織成立“外籍人員管理服務(wù)站”。他們動(dòng)員社區(qū)居民組織志愿服務(wù)隊(duì)，協(xié)助掌握外籍人員租房、務(wù)工等信息，取得良好效果?；谝陨蠈?shí)踐，2011年7月，瑞麗市啟動(dòng)省級(jí)“社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)”工作，試圖探索外籍人員治理有效模式。2013年，德宏州將瑞麗市確定為全州網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理工作試點(diǎn)縣市。2014年2月，云南省社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)又將瑞麗市確定為全省社會(huì)管理綜合治理信息化建設(shè)試點(diǎn)縣市，有效地推進(jìn)了瑞麗數(shù)字化社會(huì)綜合治理模式的改革。2015年，瑞麗市推進(jìn)全市網(wǎng)格化管理工作，配齊網(wǎng)格管理員和信息員，實(shí)現(xiàn)了管理的精細(xì)化、數(shù)字化和信息化。

在推進(jìn)社會(huì)治理體系建設(shè)中，瑞麗市還注意發(fā)揮企業(yè)等市場主體作用。2018年6月，瑞麗市組建國有控股的“瑞麗市匯洋勞務(wù)有限公司”，與緬方“金農(nóng)有限公司”合作，開展國際勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)。該項(xiàng)目目的在于將緬籍人員務(wù)工活動(dòng)納入公司化管理軌道，探索新的用工模式。瑞麗市還允許有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展涉外勞務(wù)中介服務(wù)，為外籍務(wù)工人員提供證件代辦、職業(yè)介紹等服務(wù)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月，瑞麗12個(gè)職業(yè)介紹所共登記求職人員28 300人次，成功介紹職業(yè)20 260人次，其中境外務(wù)工人員占80%以上。(7)數(shù)據(jù)來源:瑞麗市長安網(wǎng)https://rl.dhzf.gov.cn/news/content-57-7660-1.html?btwaf=52803723。正規(guī)中介機(jī)構(gòu)的參與，促進(jìn)了外籍人員的合法入境及正規(guī)務(wù)工進(jìn)程。截至2021年，瑞麗市已經(jīng)擁有20多家勞務(wù)中介公司和10多家翻譯服務(wù)公司。外籍人員在瑞麗務(wù)工需要辦理六種證件，所需費(fèi)用約500元左右。初次到瑞麗打工的許多外籍人員，因不愿或無力承擔(dān)費(fèi)用而放棄辦理證件。中介機(jī)構(gòu)為了擴(kuò)大外籍人員勞務(wù)中介業(yè)務(wù)，采取先幫助辦理證件，后收取費(fèi)用的辦法，解決了費(fèi)用問題，增加了證件辦理的數(shù)量。此外，中介機(jī)構(gòu)還通過與用工單位協(xié)商，幫助外籍人員解決工資拖欠等問題，維護(hù)外籍人員的合法務(wù)工權(quán)益，使越來越多的外籍人員愿意選擇中介機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。正規(guī)中介機(jī)構(gòu)的介入和參與，使瑞麗地區(qū)逐漸形成了“政府—中介機(jī)構(gòu)—外籍人員”的良性互動(dòng)治理空間。

在地方性治理實(shí)踐中，需要真正做到以人為本，為民服務(wù)；在形成協(xié)同治理有效機(jī)制的同時(shí)，也要為實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)的自治創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)、地方事務(wù)和國家事務(wù)分層分類治理格局，實(shí)現(xiàn)治理權(quán)的下移，追求治理的實(shí)效性。[8]基于此，瑞麗市在如何應(yīng)對(duì)外籍人員流動(dòng)性治理這一問題上，探索出一條符合自身實(shí)際的新路徑。

三、瑞麗地方性治理實(shí)踐的困境及建議

作為與政治形勢復(fù)雜的緬北地區(qū)一江之隔的沿邊小城，瑞麗常住人口中20%以上是外籍人員，流動(dòng)人口達(dá)到常住人口的43%。一直以來，瑞麗社會(huì)總體秩序井然，市民過著平靜安樂的生活。瑞麗的繁榮和發(fā)展離不開符合地方實(shí)際的治理經(jīng)驗(yàn)，但逐年增加的外籍流動(dòng)人口確實(shí)也給地方治理帶來一定的困難和挑戰(zhàn)。

第一，積極調(diào)節(jié)地方性“管理辦法”與國家相關(guān)政策規(guī)定之間的張力。國家有關(guān)外籍人員的管理規(guī)定，在中緬沿邊地區(qū)具有操作上的難度，需要地方性相關(guān)法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充。例如：2017年，公安部下發(fā)新版《外國人簽證證件簽發(fā)工作規(guī)范》。其中第36條規(guī)定：“外籍邊民停(居)留許可期限為180天”，而“云南省邊境地區(qū)境外邊民臨時(shí)居留證”有效期規(guī)定為1年，兩者不一致。由于公安部新規(guī)的停留期限縮短，如果按此執(zhí)行，瑞麗制造業(yè)等企業(yè)會(huì)面臨“用工難”的問題。因此，在瑞麗未來外籍人員治理工作中，將積極協(xié)調(diào)地方實(shí)際需求與國家政策規(guī)定之間的差異，推進(jìn)地方治理體系的不斷創(chuàng)新性建設(shè)與發(fā)展。

第二，積極創(chuàng)新治理體制，理順管理主體職能，切實(shí)提升工作效能。如“外籍人員服務(wù)管理中心”雖隸屬于市公安局，但工作人員大都從人社局、公安局、海關(guān)等部門臨時(shí)抽調(diào)，至今沒有成為一個(gè)有行政級(jí)別和人員編制的專門服務(wù)管理機(jī)構(gòu)?！巴饧藛T服務(wù)管理中心”的定位不準(zhǔn)及臨時(shí)性架構(gòu)與其所承擔(dān)的重要職責(zé)完全不符，導(dǎo)致具體工作開展過程經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)不清、相互推諉、積極性不高等局面。同時(shí)，在社區(qū)服務(wù)層面，出現(xiàn)了當(dāng)政府購買服務(wù)等基本體制構(gòu)建沒有健全的情況下，過早、過多地動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)治理的反向作用，即無形中增加了基層治理部門負(fù)擔(dān)的情況。因此，瑞麗地方政府需要積極創(chuàng)新治理體制，在理順、擺清主體職能的前提下，推動(dòng)各項(xiàng)治理改革工作的開展，保證服務(wù)質(zhì)量，提高工作效能。

第三，積極貫徹地方治理機(jī)制，推動(dòng)相關(guān)政策具體落實(shí)到企業(yè)、村莊等基層社會(huì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)把辦理務(wù)工證件視為工人自己的事情，雇傭后只提醒工人去辦理證件，不進(jìn)行監(jiān)督管理。企業(yè)管理人員認(rèn)為，緬籍勞工流動(dòng)性太強(qiáng)，企業(yè)幫他們辦理證件，沒幾天就辭掉，得不償失。在農(nóng)村和城市的臨時(shí)用工方面，大量存在不按規(guī)定辦事、辦證現(xiàn)象。甚至有些農(nóng)民和城市個(gè)體經(jīng)營者，通過個(gè)人關(guān)系雇傭工人，刻意隱蔽或忽略外籍工人的情況，給地方流動(dòng)人口治理帶來各種不便。這些情況說明，流動(dòng)人員治理機(jī)制仍然較多停留在政策層面，社會(huì)基層人員缺少足夠的法治化、正規(guī)化用工意識(shí)，治理機(jī)制需要得到督促和強(qiáng)化。

第四，積極改善外籍務(wù)工人員簽注手續(xù)繁瑣等情況，提高辦事效率，將治理服務(wù)落到實(shí)處。如根據(jù)中緬兩國的相關(guān)法規(guī)，在瑞麗的緬籍人員，持《緬甸與中國邊界通行證》需要每七天到口岸加蓋一次出入境驗(yàn)訖章；持《緬甸聯(lián)邦共和國臨時(shí)邊境通行證》需要每七天到口岸緬甸移民局申辦新的《緬甸聯(lián)邦共和國臨時(shí)邊境通行證》，這些規(guī)定給企業(yè)用工帶來極大的不便。每七天就需要到口岸履行一次出入境手續(xù)的規(guī)定，程序繁瑣且流于表面，致使部分務(wù)工人員放棄申辦居留證件。受新冠疫情的影響，2020年開始瑞麗將外籍人員的簽注程序進(jìn)行簡化，受到外籍務(wù)工人員的肯定和好評(píng)。只有持續(xù)推動(dòng)外籍人員務(wù)工手續(xù)辦理的法治化、便捷化，將地方治理服務(wù)落到實(shí)處，才能推動(dòng)瑞麗地方治理實(shí)踐的深化和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

結(jié) 語

瑞麗大膽推進(jìn)地方性治理實(shí)踐，通過定規(guī)則、建機(jī)制、強(qiáng)服務(wù)、重動(dòng)員，加強(qiáng)治理體系建設(shè)，引導(dǎo)外籍人員合法入境、正規(guī)務(wù)工，力圖把外籍人員流動(dòng)性納入合法化、正規(guī)化管理軌道。盡管面臨一定的困難和挑戰(zhàn)，但瑞麗的地方性治理總體上成效明顯。面對(duì)毗鄰欠發(fā)達(dá)國家的外籍勞務(wù)人員，瑞麗并沒有一味采取簡單“排斥”和“筑墻”的方式，而是通過因勢利導(dǎo)搞活地方性治理。這種兼顧“管控”與“疏導(dǎo)”、“交流”與“治理”的方式，為國際上的移民治理提供了可供參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。