朱酉彤

（華東政法大學(xué)，上海，200050）

自上而下的政策指引總是與不斷產(chǎn)生的實(shí)踐問題和現(xiàn)實(shí)需求相伴而生，伴隨《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱“綱要”）、《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（下稱“橫琴方案”）以及《關(guān)于支持和保障橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的意見》（法發(fā)〔2022〕4號(hào)，下稱“橫琴意見”）等文件的相繼出臺(tái)，橫琴合作區(qū)內(nèi)粵澳兩地在經(jīng)貿(mào)、科技、人文、司法等諸多領(lǐng)域的合作日趨緊密，由此伴生而來的兩地互涉糾紛類型也日趨多元，內(nèi)地法制與澳門地區(qū)法制在橫琴合作區(qū)產(chǎn)生了前所未有的碰撞和融合，其中包括涉及到公共利益保護(hù)的公益訴訟問題。

橫琴合作區(qū)的戰(zhàn)略定位為“促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的新平臺(tái)”和“便利澳門居民生活就業(yè)的新空間”①參見“橫琴方案”第一條第（四）款。，在行政上實(shí)施粵澳共管模式，針對(duì)澳門特色的民商事制度，直接適用、趨同適用抑或是借鑒適用是區(qū)域法治探索之趨勢(shì)。在橫琴合作區(qū)實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與澳門真正的多領(lǐng)域融合，并將之打造為粵澳法制融合區(qū)，是促進(jìn)澳門融入國(guó)家發(fā)展大局的重大舉措，其中公益訴訟②根據(jù)相關(guān)政策規(guī)范，橫琴合作區(qū)的粵澳法制融合、規(guī)則銜接主要在于民商事領(lǐng)域，又由于橫琴合作區(qū)行政上實(shí)施粵澳共管，且澳門民眾訴訟制度規(guī)定于民事訴訟與行政訴訟兩部法典之中，因此本次研究所針對(duì)的公益訴訟并不包含基于刑事領(lǐng)域而產(chǎn)生的公共利益保護(hù)問題。此外，本次研究?jī)H討論橫琴合作區(qū)在涉澳公益訴訟領(lǐng)域借鑒澳門民眾訴訟制度的可行性問題，與我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度并無沖突，與橫琴合作區(qū)內(nèi)普通公益訴訟依法適用中國(guó)內(nèi)地法律并無沖突。屬于可以進(jìn)行探索的領(lǐng)域之一。

基于特殊的地理位置和政策環(huán)境，橫琴合作區(qū)公益訴訟必然面臨涉及粵澳兩地的問題，于此背景下澳門所具有的針對(duì)保護(hù)公共利益亦或大眾法益的民眾訴訟制度應(yīng)當(dāng)受到重視。然而，由于粵澳兩地分屬中國(guó)特色社會(huì)主義法系與大陸法系，且澳門法律制度受影響甚至沿襲于葡萄牙法律制度，帶有歐洲大陸法系的典型特征，因此并非所有制度都可以直接從澳門搬運(yùn)至橫琴合作區(qū)，澳門地區(qū)針對(duì)公共利益保護(hù)的民眾訴訟制度是否可以被橫琴合作區(qū)中的涉澳公益訴訟所借鑒，需要進(jìn)行具體的可行性分析?？尚行苑治鲈谟诖_認(rèn)該借鑒是否具有充分的政策基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，只有在基礎(chǔ)完備的情況下才能考慮將一個(gè)法域的司法制度借鑒于另一個(gè)法域，找到借鑒之路才能開啟后續(xù)真正的吸收適用之路。為此，本文將從以下四個(gè)方面展開。

一、公益訴訟及民眾訴訟制度簡(jiǎn)述

傳統(tǒng)民事訴訟制度是基于對(duì)立當(dāng)事人之間的契約糾紛、侵權(quán)損害賠償糾紛而構(gòu)建的“個(gè)體對(duì)個(gè)體”的權(quán)利救濟(jì)制度。隨著時(shí)代發(fā)展，現(xiàn)代型群體糾紛打破了這種民事訴訟構(gòu)造，涉及公共利益的糾紛中所存在的權(quán)益受損方往往不再是個(gè)人或者固定的一些人，而是不確定的群體乃至社會(huì)國(guó)家，故僅規(guī)定與案件有利害關(guān)系之主體才能提起訴訟已不再適應(yīng)這種現(xiàn)代型糾紛的解決，需要通過新的訴訟制度來應(yīng)對(duì)現(xiàn)代型群體糾紛。在接近正義運(yùn)動(dòng)③“接近正義”運(yùn)動(dòng)目前為世所公認(rèn)的有三波浪潮，第一波主要是針對(duì)貧困者的救濟(jì)，通過法律援助制度讓貧困者接近法院；第二波理論核心是現(xiàn)代型群體糾紛中擴(kuò)散型利益保護(hù)問題，公益訴訟便屬于接近正義運(yùn)動(dòng)第二波理論的研究范疇；第三波則基于對(duì)“訴訟爆炸”的反應(yīng)，尋求構(gòu)建訴訟外糾紛解決機(jī)制，以多元化的方式實(shí)現(xiàn)正義。[1]浪潮的席卷下，現(xiàn)代意義上的公益訴訟以美國(guó)為開端在世界范圍內(nèi)發(fā)展起來，各國(guó)基于本國(guó)國(guó)情形成了獨(dú)具特色的現(xiàn)代公益訴訟制度，這種以處理牽涉到不確定多數(shù)人和集團(tuán)間錯(cuò)綜復(fù)雜之利害關(guān)系為特征的新型案件也大大擴(kuò)展了訴訟的功能[2]。

需要指出的是，現(xiàn)代公益訴訟雖然以美國(guó)為開端，但其歷史可以追溯至羅馬法時(shí)期的民眾訴訟制度。民眾訴訟（Actio popularis）是指任何市民均有權(quán)利去提起的維護(hù)大眾法益之訴，意大利法學(xué)家彼得羅提出：為維護(hù)公共利益而設(shè)立的民眾訴訟是任何市民均有權(quán)提起之訴訟，且受到非法行為損害的當(dāng)事人或者被認(rèn)為較為適宜提起該訴訟之人可以享有提起民眾訴訟的優(yōu)先權(quán)[3]。此后，隨著盎格魯撒克遜法的入侵，大多數(shù)國(guó)家采取嚴(yán)格的訴訟資格標(biāo)準(zhǔn)[4]，民事訴訟規(guī)則在很長(zhǎng)一段時(shí)間被“直接利害原則”所制約，當(dāng)事人只有在法定權(quán)利受到侵害時(shí)才有資格提起訴訟。由于這種對(duì)公共利益不能提起相關(guān)訴訟的模式明顯不符合隨時(shí)代發(fā)展而產(chǎn)生的大規(guī)?，F(xiàn)代型群體糾紛解決之要求，民眾應(yīng)當(dāng)在公共利益層面獲取到相應(yīng)訴權(quán)，所以這種需求在接近正義運(yùn)動(dòng)第二波中直接體現(xiàn)為羅馬法上有關(guān)公益訴訟制度的復(fù)蘇。

民眾訴訟制度的再次興起正是又一次對(duì)民眾起訴資格的放寬，是讓廣大民眾更加接近法院的產(chǎn)物，其起訴主體具有廣泛性，原告不局限在權(quán)益受到侵害的特定人或法律規(guī)定有該權(quán)利的主體身上。當(dāng)然，出于節(jié)約訴訟成本、防止濫訴、加強(qiáng)司法權(quán)威性等各個(gè)方面的考量，羅馬法上這一維護(hù)公共利益和公眾權(quán)益的制度在后時(shí)代復(fù)蘇后，又被多數(shù)國(guó)家有所取舍地繼承發(fā)展，由此促成了現(xiàn)代公益訴訟的產(chǎn)生。在該過程中，各國(guó)對(duì)起訴主體都做了或多或少的限制，有些只將起訴權(quán)利給予公權(quán)力機(jī)關(guān)和特定組織、團(tuán)體，有些則將該權(quán)利通過法律明文規(guī)定予所有公民，但同時(shí)也會(huì)通過其他附加條款對(duì)民眾提起維護(hù)大眾法益之訴加以適當(dāng)限制。

從訴訟構(gòu)造上看，現(xiàn)代公益訴訟具有以下特征：第一，公益訴訟在訴訟目的上更加強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)，并以追求公共利益全面化和最大化作為訴訟宗旨，這是現(xiàn)代公益訴訟不同于普通民事訴訟的本質(zhì)特征。普通民事訴訟的兩造恒定救濟(jì)模式只針對(duì)權(quán)益受損當(dāng)事人，公益訴訟往往與社會(huì)責(zé)任和社會(huì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)；第二，在當(dāng)事人層面，不確定個(gè)人及社會(huì)共有的利益會(huì)真實(shí)地因?yàn)楸桓娣剿斐傻奈：Χ軗p，其利益表現(xiàn)為同種個(gè)人利益和擴(kuò)散型利益，于此背景下如果按照傳統(tǒng)的民事訴訟當(dāng)事人理論來進(jìn)行衡量的話，則會(huì)出現(xiàn)原告不適格之情形?，F(xiàn)代公益訴訟之所以能在傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論受到挑戰(zhàn)后為解決群體性糾紛而產(chǎn)生，也是基于現(xiàn)代型糾紛要求權(quán)利的救濟(jì)應(yīng)具有及時(shí)適當(dāng)?shù)奶攸c(diǎn)，不應(yīng)出現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的真空[5]；第三，在公益訴訟的訴訟請(qǐng)求上，該類訴訟案件原告對(duì)被告的實(shí)質(zhì)性請(qǐng)求內(nèi)容，有時(shí)不僅包括預(yù)防和停止侵害這兩項(xiàng)禁令請(qǐng)求型的訴訟請(qǐng)求，還包含損害賠償請(qǐng)求，當(dāng)然有關(guān)損害賠償請(qǐng)求是否能夠在全部類型的公益訴訟中提起則有待學(xué)界進(jìn)一步探討。

二、內(nèi)地與澳門地區(qū)公益訴訟立法模式考察

（一）內(nèi)地公益訴訟立法進(jìn)程與模式

1.實(shí)踐先于立法，以原則性規(guī)定為基礎(chǔ)。法諺有云：“救濟(jì)先于權(quán)利”（Remedy Precedes Rights），針對(duì)公益訴訟，我國(guó)實(shí)踐先于立法，1996年邱某某因0.6元電話費(fèi)起訴郵電局一案被學(xué)界稱為我國(guó)公益訴訟第一案。此后個(gè)人公益訴訟逐漸走向法律邊緣，社會(huì)組織公益訴訟成為后起之秀，最終機(jī)關(guān)公益訴訟成為內(nèi)地公益訴訟之主流[6]。公益訴訟立法從“百家爭(zhēng)鳴”到真正成文經(jīng)歷了很長(zhǎng)一段時(shí)間，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）（2012年修正）在第五十五條首次突破傳統(tǒng)訴訟模式中“兩造”的權(quán)利救濟(jì)模式，以法條形式確立公益訴訟制度。在該條法律出臺(tái)前，我國(guó)法律并沒有明文規(guī)定過公益訴訟制度，故該條法律對(duì)于我國(guó)公益訴訟制度的構(gòu)建具有里程碑式的意義，至少將理論化為法條，法院裁判也因此有法可依。2013年，我國(guó)又通過出臺(tái)新的《消費(fèi)者保護(hù)法》明確了消費(fèi)公益訴訟的起訴主體為省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)，自此我國(guó)公益訴訟制度才正式從只有原則性條款的空中樓閣變?yōu)閷?shí)實(shí)在在落了地的法律。

另一個(gè)關(guān)于公益訴訟制度里程碑式的法律條款來自于《民事訴訟法》（2017年修正），通過第五十五條正式確立檢察機(jī)關(guān)是提起公益訴訟的適格主體。當(dāng)前，《民事訴訟法》（2021年修正）第五十八條為我國(guó)公益訴訟制度的基本規(guī)定，針對(duì)該條規(guī)定的補(bǔ)充規(guī)則見于最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的解釋（法釋〔2022〕11號(hào)，下稱“2022年民訴法解釋”）中。

2.輔之單行法與司法解釋。從2012年公益訴訟制度正式確立到如今已歷經(jīng)十年，我國(guó)于公益訴訟立法領(lǐng)域已有大量成果，學(xué)界關(guān)于公益訴訟問題同樣達(dá)成了諸多共識(shí)。2021年7月1日實(shí)施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》標(biāo)志檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟正式制度化，作為對(duì)公益訴訟基本原則性條款的細(xì)化，我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（2013年修正）④參見《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（2013 修正）第四十七條。、《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）⑤參見《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014 修訂）第五十八條。和《個(gè)人信息保護(hù)法》⑥參見《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第七十條。都規(guī)定了對(duì)損害社會(huì)公共利益、眾多消費(fèi)者權(quán)益以及因違規(guī)處理個(gè)人信息而損害多個(gè)人權(quán)益等行為可以提起相關(guān)公益訴訟的適格主體，并通過《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號(hào)）進(jìn)行分類和補(bǔ)充，至此，我國(guó)公益訴訟也確立起“基本法+單行法”的制度模式[7]。需要指出，無論是立法上還是實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位和作用都呈不斷加深之趨勢(shì)。

（二）澳門特別行政區(qū)民眾訴訟制度考察

1.對(duì)澳門地區(qū)公益訴訟立法影響深遠(yuǎn)的葡萄牙民眾訴訟制度。葡萄牙民眾訴訟制度，發(fā)展于葡萄牙法西斯獨(dú)裁政權(quán)崩潰之后，旨在通過對(duì)現(xiàn)代糾紛中的擴(kuò)散型利益之保護(hù)來維護(hù)社會(huì)公共利益與公民相應(yīng)權(quán)利。于立法模式層面，葡萄牙以獨(dú)立一部《程序參加權(quán)與民眾訴訟權(quán)法》（Direito de participa??o procedimental e de ac??o popular）（下稱《民眾訴訟法》）為基本法，輔之以若干特別法⑦葡萄牙關(guān)于民眾訴訟制度的普通立法例主要包含：1985年第446/85 號(hào)《一般合同條款之法令》（Regime jurí dico das cláusulas contratuais gerais），其中第26條規(guī)定了合同條款中的停止侵害請(qǐng)求型訴訟可以由檢察機(jī)關(guān)提起；第24/96 號(hào)法令核準(zhǔn)的《消費(fèi)者保護(hù)法》（Estabelece o regime legal aplicável à defesa dos consumidores）中，第10-14 條、17-18 條、20 -22條涉及有關(guān)民眾訴訟之規(guī)范，其中第17、18 條規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會(huì)相關(guān)權(quán)利，第20 條則規(guī)定了檢察院之權(quán)力；第486/99號(hào)法令第1條核準(zhǔn)的《有價(jià)證券法典》（Código dos Valores Mobiliários）第31 條對(duì)于民眾訴訟作了專門規(guī)定，其中第1 款規(guī)定民眾訴訟適用于有價(jià)證券領(lǐng)域維護(hù)非機(jī)構(gòu)投資人組群及同類個(gè)人利益等。，建構(gòu)起保障公益訴訟順利進(jìn)行的完整法律體系；于制度設(shè)計(jì)層面，在結(jié)合本國(guó)風(fēng)俗人情與歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，就適用領(lǐng)域、保護(hù)的權(quán)益類型、原告資格、檢察院之參與、退出制、訴的種類、訴訟費(fèi)用以及判決效力等方面也非常系統(tǒng)地形成了自身特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)。

1995年，葡萄牙頒布了由司法部制定并經(jīng)國(guó)會(huì)審議通過的《民眾訴訟法》，通過單獨(dú)立法形式對(duì)保護(hù)擴(kuò)散型利益的公益訴訟制度作出詳細(xì)規(guī)定，其中的起訴主體更是由葡萄牙憲法保駕護(hù)航⑧《葡萄牙共和國(guó)憲法》（Constitui??o da República Portuguesa）第52 條第3 款規(guī)定:“任何人均得在法定情況及根據(jù)法律規(guī)定，親自或透過維護(hù)其有關(guān)利益之社團(tuán)行使民眾訴訟權(quán)，尤其有權(quán)利促進(jìn)對(duì)損害公共衛(wèi)生、惡化環(huán)境及生活質(zhì)素、或損害文化財(cái)產(chǎn)等違法行為加以預(yù)防、制止或提出司法追究，并有權(quán)要求對(duì)受損害者給予相應(yīng)之損害賠償?！?，規(guī)定了任何人均有權(quán)提出保護(hù)大眾利益之訴，并且為了防止基于民眾訴訟的濫訴情況還出臺(tái)了輔助性的監(jiān)督條款，讓法院進(jìn)行裁量?！睹癖娫V訟法》由第83/95號(hào)法律核準(zhǔn)⑨參見葡萄牙《程序參加權(quán)與民眾訴訟權(quán)法》.全文載葡萄牙法律網(wǎng)[EB/OL].[2022-08-02].https://dre.pt/dre/legislacao-consolidada/lei/1995-34534075。，根據(jù)第12條（Ac??o popular administrativa e ac??o popular civil）的規(guī)定，民眾訴訟包含行政民眾訴訟和民事民眾訴訟兩種類型，行政民眾訴訟是針對(duì)公共行政機(jī)關(guān)危害大眾利益之行為提起之司法上訴，而民事民眾訴訟則針對(duì)私主體危害大眾利益之行為提起民事訴訟，與此對(duì)應(yīng)，澳門民眾訴訟制度同樣分別規(guī)定于《行政訴訟法典》和《民事訴訟法典》中。

從立法模式上看，葡萄牙以獨(dú)立的一部《民眾訴訟法》作為其公益訴訟制度的基本法，確立了保護(hù)的主要對(duì)象為擴(kuò)散型利益，以停止侵害請(qǐng)求型訴訟為主要訴訟類型且并不排斥損害賠償請(qǐng)求型訴訟，在世界公益訴訟制度的發(fā)展過程中起著獨(dú)具特色的作用，同時(shí)也對(duì)我國(guó)澳門地區(qū)的公益訴訟立法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

2.澳門民眾訴訟制度：增加本土元素，有案例可循。由于深受葡萄牙法律制度之影響，澳門的民事和行政訴訟程序早已引入維護(hù)大眾利益的民眾訴訟制度，并直接在法典中擴(kuò)張了訴訟當(dāng)事人的范圍。根據(jù)澳門《行政訴訟法典》第三十六條關(guān)于“民眾訴訟”的規(guī)定可知，該制度所保護(hù)的對(duì)象具有普遍性，涉及公共衛(wèi)生、住屋、教育、文化財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、地區(qū)整治、生活質(zhì)素等可能涉及到公共利益的任何方面，而擁有民眾訴權(quán)的主體也具有廣泛性，包括澳門居民、有責(zé)任維護(hù)該等利益之法人以及市政機(jī)構(gòu)，該條規(guī)定被置于《行政訴訟法典》的司法上訴章節(jié)，針對(duì)的是行政當(dāng)局和司法上訴領(lǐng)域⑩澳門《行政訴訟法典》第三十六條：“一、為對(duì)損害公共衛(wèi)生、住屋、教育、文化財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、地區(qū)整治、生活質(zhì)素及任何屬公產(chǎn)之財(cái)產(chǎn)等基本利益之行為提起司法上訴，澳門居民、有責(zé)任維護(hù)該等利益之法人以及市政機(jī)構(gòu)，均為擁有民眾訴權(quán)之人。二、為對(duì)市政機(jī)關(guān)及其具有法律人格及行政自治權(quán)之公共部門所作而損害其他公共利益之行為提起司法上訴，澳門居民亦為擁有民眾訴訟權(quán)之人?！?。在澳門《民事訴訟法典》中，也存在維護(hù)大眾利益之訴的法律條款，根據(jù)澳門《民事訴訟法典》第五十九條“維護(hù)大眾利益之訴訟”可知，在民事民眾訴訟中，維護(hù)大眾法益之訴的起訴權(quán)利依舊被廣泛賦予每一位澳門居民?澳門《民事訴訟法典》第五十九條：“對(duì)于尤其旨在維護(hù)公共衛(wèi)生、環(huán)境、生活質(zhì)素、文化財(cái)產(chǎn)及公產(chǎn)，以及保障財(cái)貨及勞務(wù)消費(fèi)之訴訟或保全程序，任何享有公民權(quán)利及政治權(quán)利之居民，宗旨涉及有關(guān)利益之社團(tuán)或財(cái)團(tuán)，市政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當(dāng)性?！?。由此可見，民眾訴訟作為保護(hù)公共利益的有效方式，在澳門被法典所確認(rèn)，且民眾訴權(quán)被賦予給所有澳門居民。

從澳門公益訴訟的實(shí)踐來看，通過檢索澳門法院的網(wǎng)上判決資料庫(kù)可得到涉及民眾訴訟的有效案件有七宗，其中三宗屬于同一事件，審理焦點(diǎn)主要集中于原告是否適格這一問題上。在澳門終審法院第4/2008號(hào)“對(duì)行政司法裁判的上訴”一案中?判決全文參見澳門特別行政區(qū)法院網(wǎng)[EB/OL].[2022-08-10].https://www.court.gov.mo/sentence/zh-53590d0291728.pdf.，法院認(rèn)為該案件中提起民眾訴訟的主體為商業(yè)公司，并非民眾訴訟的權(quán)利主體，因此以主體不具有正當(dāng)性而駁回起訴。在澳門初級(jí)法院第CV1-09-0008-CAO號(hào)與澳門中級(jí)法院第587/2010號(hào)案件中，法院基于“商標(biāo)并不屬于文化遺產(chǎn)”而認(rèn)定原告不具有提起民眾訴訟的主體資格?參見澳門特別行政區(qū)法院網(wǎng)[EB/OL].[2022-08-10].https://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d48b0be9.pdf .。這些判決大部分以葡萄牙文公布，故也造成不少學(xué)者認(rèn)為澳門沒有民眾訴訟相關(guān)案例[8]。由案例可知，對(duì)于原告主體資格問題澳門法院持謹(jǐn)慎態(tài)度，必須為法條規(guī)定的完全符合條件之原告才有提起民眾訴訟的權(quán)利，但同時(shí)也反映出澳門允許澳門居民個(gè)人提起該類訴訟且并不需要與爭(zhēng)議有直接利害關(guān)系。

三、橫琴合作區(qū)借鑒澳門民眾訴訟制度的可行性分析

橫琴合作區(qū)借鑒澳門民眾訴訟制度意味著要有可以讓澳門民眾訴訟制度存在的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。就橫琴合作區(qū)的特殊定位來看，借鑒澳門民眾訴訟制度的可行性包含了政策與法律雙重基礎(chǔ)；就成文法區(qū)域的立法技術(shù)而言，澳門在民事領(lǐng)域擁有系統(tǒng)詳盡的成文法典，其相對(duì)完善的法律制度體系、執(zhí)行機(jī)制以及優(yōu)良的法治環(huán)境和較高的法治化治理水平是能為橫琴合作區(qū)提供有關(guān)公益訴訟高水平示范的原因之一[9]。

①E．L．Spratt，A．Elgammal．Computational 2014，Beauty:Aesthetic Judgment at the Intersection of Art and Science，ECCV 2014 Workshops，pp．35 ～53．

（一）政策基礎(chǔ)

1.政策指引。2019年，伴隨“綱要”的出臺(tái)，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)（下稱“大灣區(qū)”）正式成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，基于指導(dǎo)性和統(tǒng)籌性，“綱要”所針對(duì)的是整個(gè)大灣區(qū)的發(fā)展建設(shè)，包含地理上的廣東省九市與香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，并對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、法治、人文、生態(tài)環(huán)境等多領(lǐng)域進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，在“共建粵港澳發(fā)展平臺(tái)”一章中，國(guó)家對(duì)大灣區(qū)內(nèi)三個(gè)特別合作區(qū)作出建設(shè)規(guī)劃?參見“綱要”第十章，三個(gè)特別合作區(qū)除橫琴合作區(qū)外，另外兩個(gè)分別為：前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，南沙粵港澳全面合作示范區(qū)。。2020年10月14日，習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話中，鄭重提出要“加快橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)”。此后，為對(duì)大灣區(qū)重點(diǎn)合作區(qū)建設(shè)作進(jìn)一步指導(dǎo)以及對(duì)“綱要”中相關(guān)內(nèi)容作具體細(xì)化，2021年9月5日中共中央、國(guó)務(wù)院又針對(duì)橫琴合作區(qū)專門發(fā)布了“橫琴方案”，中央賦予橫琴合作區(qū)“先行先試”等一系列政策指引是其核心競(jìng)爭(zhēng)力，而創(chuàng)新方法、聯(lián)通澳門則是基本推動(dòng)力。

2.橫琴合作區(qū)在行政上采取粵澳共管模式?！肮采坦步ü补芄蚕怼毙麦w制是橫琴合作區(qū)獨(dú)有的政策優(yōu)勢(shì)，不僅是豐富“一國(guó)兩制”實(shí)踐中史無前例的重大改革，也是其發(fā)展建設(shè)的最大優(yōu)勢(shì)所在?參見“橫琴粵澳深度合作區(qū)管理委員會(huì)第三次會(huì)議在橫琴舉行”.載澳門特別行政區(qū)政府網(wǎng)[EB/OL].[2022-08-12].https://www.gov.mo/zh-hant/news/922609/.。橫琴合作區(qū)行政上的共管模式使該區(qū)域成為“特區(qū)中的特區(qū)”，澳門也因此直接得到了地理上的擴(kuò)容，其管理委員會(huì)主任為廣東省省長(zhǎng)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官，常務(wù)副主任為澳門行政法務(wù)司司長(zhǎng)，其他管理委員會(huì)成員也由粵澳兩地工作人員共同組成，“雙主任制”的共管模式充分證明在橫琴合作區(qū)內(nèi)對(duì)澳門相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行借鑒具有充分的行政基礎(chǔ)。

根據(jù)“橫琴方案”中對(duì)于合作區(qū)發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃，2024年、2029年和2035年為三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，第一階段要初步建立起琴澳一體化發(fā)展格局；第二階段則要達(dá)成便利澳門居民在橫琴合作區(qū)工作生活新局面，該階段中合作區(qū)將與澳門經(jīng)濟(jì)高度協(xié)同，規(guī)則深度銜接；第三階段則是琴澳一體化發(fā)展機(jī)制趨于完善的階段，最終必然在橫琴合作區(qū)達(dá)到“你中有我，我中有你”之格局。區(qū)域內(nèi)的公共利益保護(hù)必然與區(qū)域中的行政機(jī)構(gòu)息息相關(guān)，橫琴合作區(qū)內(nèi)的公共利益保護(hù)涉及到粵澳兩地，必然存在包含涉澳因素的公益訴訟。因此，保障橫琴合作區(qū)公共利益并在橫琴合作區(qū)涉澳公益訴訟中借鑒澳門民眾訴訟制度同樣具備政策基礎(chǔ)。

（二）法律基礎(chǔ)

1.訴訟規(guī)則銜接促進(jìn)粵澳法制融合。作為對(duì)“綱要”和“橫琴方案”的司法回應(yīng)，最高人民法院于2022年1月發(fā)布“橫琴意見”，在司法服務(wù)和司法保障層面對(duì)橫琴粵澳深度合作區(qū)人民法院（下稱“橫琴法院”）提出要求，區(qū)域內(nèi)對(duì)于訴訟規(guī)則銜接以及加快相關(guān)法律制度融合被提上日程，其中融合是目標(biāo)和趨勢(shì)，探索并加快規(guī)則銜接則是促進(jìn)手段。橫琴合作區(qū)建設(shè)中包含區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)，該過程也是內(nèi)地與澳門法律制度從陌生到借鑒再到最終于橫琴合作區(qū)得到吸收融合的過程。在澳門居民本身便擁有提起維護(hù)大眾法益之訴的權(quán)利，以及澳門具有系統(tǒng)的民眾訴訟制度作為參照文本的情況下，促進(jìn)粵澳法制融合成為橫琴合作區(qū)涉澳公益訴訟領(lǐng)域借鑒澳門民眾訴訟制度的法律基礎(chǔ)。

將橫琴合作區(qū)打造為粵澳法制融合區(qū)，在于將區(qū)域建設(shè)成為與澳門法制互通互融的法治之區(qū)，具體來看應(yīng)當(dāng)充分吸收借鑒對(duì)合作區(qū)有益處或者能給合作區(qū)訴訟活動(dòng)帶來創(chuàng)新及便利的澳門民商事法律制度和內(nèi)容，通過合乎規(guī)范的立法轉(zhuǎn)換將澳門法律的有關(guān)規(guī)定在橫琴合作區(qū)實(shí)施[10]。從兩地法律制度上看，兩地皆存在維護(hù)公共利益的公益訴訟制度，制度所針對(duì)的都是擴(kuò)散型和同種個(gè)人利益的保護(hù)問題，因此兩種法律規(guī)則在橫琴合作區(qū)找到銜接點(diǎn)并逐步融合符合橫琴合作區(qū)法治建設(shè)之要求，該銜接點(diǎn)便是公益訴訟是否含有涉澳因素。

需要明確的是，制度的創(chuàng)新往往會(huì)伴隨法律的缺失，這是先行先試改革創(chuàng)新的發(fā)展模式必然會(huì)產(chǎn)生的問題[11]，因此在探索法律借鑒和法制融合的過程中，應(yīng)當(dāng)本著“大膽提出，小心實(shí)施”之原則，借鑒意味著并非整體制度的全盤照搬，可以在對(duì)整體制度進(jìn)行充分研究后，從中借鑒可以在橫琴合作區(qū)率先適用的相關(guān)規(guī)則并在個(gè)案中進(jìn)行嘗試。

2.橫琴法院管轄合作區(qū)內(nèi)含涉澳因素的公益訴訟案件具有合理性。根據(jù)“2022年民訴法解釋”第二百八十三條，公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。就目前橫琴合作區(qū)與橫琴法院所具有的政策及法律基礎(chǔ)而言，考慮將橫琴合作區(qū)內(nèi)含涉澳因素的公益訴訟通過特別授權(quán)形式給予橫琴法院管轄是可行之舉。誠(chéng)然，橫琴法院在級(jí)別上為基層人民法院，但在審理具有涉澳因素的案件上，具有與澳門司法機(jī)關(guān)直接對(duì)接、合作的豐富經(jīng)驗(yàn)，審判團(tuán)隊(duì)專業(yè)化程度較高，對(duì)澳門相關(guān)法律法規(guī)的了解也更為全面充分，具備管轄合作區(qū)內(nèi)涉澳公益訴訟之能力。且根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，橫琴法院可以根據(jù)自身職能定位和橫琴合作區(qū)發(fā)展需要，依法申請(qǐng)?jiān)谄涔δ芏ㄎ粚用嫔罨母飫?chuàng)新。在委托送達(dá)、取證等領(lǐng)域橫琴法院已經(jīng)被特別授權(quán)能夠與澳門終審法院直接對(duì)接，在維護(hù)橫琴合作區(qū)公共利益、為合作區(qū)建設(shè)提供高效便捷的司法服務(wù)和保障層面?參見“橫琴方案”第二十六條。，通過管轄橫琴合作區(qū)含涉澳因素的公益訴訟案件并借鑒澳門民眾訴訟制度進(jìn)行審理是能夠打造新型示范法院的創(chuàng)新舉措之一?參見“橫琴意見”第五條。。

此外，“2022年民訴法解釋”第二百八十四條規(guī)定，人民法院受理公益訴訟案件后應(yīng)當(dāng)告知行政主管部門，產(chǎn)生于橫琴合作區(qū)的公益案件受橫琴合作區(qū)管理委員會(huì)管理，而管理委員會(huì)中包括內(nèi)地與澳門兩地的行政人員，這就必然存在兩地共同維護(hù)合作區(qū)內(nèi)公共利益之情況。隨著橫琴合作區(qū)建設(shè)的開啟，區(qū)域內(nèi)發(fā)展和管理都發(fā)生著巨大變化，橫琴檢察院已經(jīng)與澳門當(dāng)局就公共利益保護(hù)問題展開研討，致力于積極探索開拓公益訴訟司法磋商協(xié)作路徑，維護(hù)合作區(qū)社會(huì)公共利益，形成公益保護(hù)的“橫琴模式”[12]，因此，在這種主動(dòng)求變，取長(zhǎng)補(bǔ)短，與澳門檢察機(jī)關(guān)形成“互補(bǔ)”之勢(shì)的環(huán)境下，橫琴法院的加入一定會(huì)為橫琴合作區(qū)內(nèi)涉澳公益訴訟注入新的活力。

四、對(duì)橫琴合作區(qū)借鑒澳門民眾訴訟制度的建議

粵澳兩地在橫琴合作區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)改革創(chuàng)新都應(yīng)當(dāng)秉承兩項(xiàng)基本原則：第一，國(guó)家利益至上。兩地同屬于一個(gè)中國(guó)，“兩制”也是“一國(guó)”中的“兩制”，在橫琴合作區(qū)內(nèi)借鑒、實(shí)施的任何制度措施都應(yīng)當(dāng)以國(guó)家利益為重；第二，堅(jiān)持平等協(xié)商。在琴澳一體化路徑研究過程中，應(yīng)當(dāng)本著互相尊重、互相信任的態(tài)度，在維護(hù)本地司法利益基礎(chǔ)上也要積極考慮到對(duì)方的合法權(quán)益。本著這兩項(xiàng)基本原則，橫琴合作區(qū)借鑒澳門民眾訴訟制度甚至在區(qū)域內(nèi)涉澳公益訴訟問題上適用趨同于澳門的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮但不限于以下兩點(diǎn)。

（一）公益訴訟應(yīng)當(dāng)包含涉澳因素且對(duì)提出主體進(jìn)行限制

通過可行性分析可知，在橫琴合作區(qū)借鑒澳門民眾訴訟制度因同時(shí)具備政策和法律雙重基礎(chǔ)而具有可行性，橫琴法院管轄合作區(qū)內(nèi)涉澳公益訴訟也具有合理性。但這并不意味著橫琴合作區(qū)所有公益訴訟案件都能借鑒澳門民眾訴訟制度，只有在該侵害行為發(fā)生于橫琴合作區(qū)且包含涉澳因素的情況下，才可以對(duì)澳門民眾訴訟制度有選擇地進(jìn)行借鑒，此時(shí)對(duì)提出主體進(jìn)行“開放”與“限制”是必須注意的事項(xiàng)，其中“開放”所對(duì)應(yīng)的是內(nèi)地現(xiàn)有公益訴訟制度中并未給予公民個(gè)人提起公益訴訟的權(quán)利，而“限制”則對(duì)應(yīng)澳門地區(qū)民眾訴訟制度中將提起民眾訴訟的權(quán)利給予全體澳門居民。

根據(jù)澳門民眾訴訟規(guī)則可知，澳門將提起民眾訴訟的權(quán)利賦予給了所有澳門居民，即個(gè)人可以基于維護(hù)大眾之法益而提起公益訴訟。但對(duì)于內(nèi)地來說，目前的法律法規(guī)并未允許公民個(gè)人提起公益訴訟，是否將提起公益訴訟的權(quán)利賦予公民個(gè)人依舊是司法改革中正在進(jìn)行研討與評(píng)估的問題，且學(xué)界觀點(diǎn)各異。內(nèi)地公益訴訟制度以法條形式被第一次確定下來時(shí)，在對(duì)條文的解讀上多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為條文的存在已經(jīng)將原告類型直接法定化，明確規(guī)定了公益訴訟主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”，排除了公民個(gè)人提出此類訴訟的可能[13]。但隨著公益訴訟制度的不斷完善，不少學(xué)者開始認(rèn)為：立法者所選擇的應(yīng)當(dāng)是一種相對(duì)謹(jǐn)慎的漸進(jìn)式改革策略，即相關(guān)條文均展現(xiàn)出公民個(gè)人并非提出“不可分性”公益訴訟的適格主體，但從條文中也并不能得出立法者直接排除了公民個(gè)人提起公益訴訟的可能性[14]。申言之，既然并未通過禁止性條款明確排除公民個(gè)人具有提起公益訴訟的權(quán)利，那么公民提出公益訴訟在我國(guó)民事訴訟中應(yīng)當(dāng)認(rèn)為依然存在可能性。澳門居民提起民眾訴訟的權(quán)利與內(nèi)地公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)并不存在直接沖突，即并不存在一方允許而另一方直接禁止之情況。

從打造“宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”“為澳門居民在內(nèi)地學(xué)習(xí)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活提供便利條件”的“綱要”所確立的橫琴合作區(qū)總體戰(zhàn)略定位上看，澳門居民在橫琴合作區(qū)工作和生活，如果發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)有損害公共利益的行為且該危害行為會(huì)間接影響到自身利益但該危害又不屬于與自身有直接利害關(guān)系之范疇時(shí)，根據(jù)內(nèi)地法律規(guī)定，他沒有提出公益訴訟之權(quán)利，然其本身又具有澳門的民眾訴權(quán)，因此考慮允許其在橫琴合作區(qū)提起民眾訴訟應(yīng)當(dāng)有討論的空間。如果提出此類公益訴訟成為可能，則此時(shí)橫琴合作區(qū)必然需要對(duì)澳門民眾訴訟制度作借鑒甚至有條件地去適用。特別是在環(huán)境公益訴訟問題上，根據(jù)內(nèi)地現(xiàn)行民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法對(duì)起訴主體的規(guī)定，將直接出現(xiàn)原告并非直接受害人、直接受害人無法參與訴訟的悖論現(xiàn)象[15]。然而，澳門作為特別行政區(qū)，從人口、面積、公共利益被侵害的范圍、受害人數(shù)等方面都與內(nèi)地有較大差異，民眾訴訟制度起訴主體天然具有廣泛性，原告不局限在權(quán)益受到侵害的特定人或法律規(guī)定可提起公益訴訟的主體身上，直接將澳門民眾訴訟制度搬運(yùn)至橫琴合作區(qū)，允許所有中國(guó)公民提出該類訴訟，顯然并不現(xiàn)實(shí)。

因此，通過將提出主體的“開放”與“限制”進(jìn)行結(jié)合可以得出，橫琴合作區(qū)涉澳公益訴訟借鑒澳門民眾訴訟制度應(yīng)限制生活工作在橫琴合作區(qū)的澳門居民所提起的維護(hù)合作區(qū)內(nèi)大眾法益之訴中，借鑒要求具體如下：首先，應(yīng)當(dāng)允許澳門居民在橫琴合作區(qū)提起發(fā)生于合作區(qū)內(nèi)的維護(hù)大眾法益之訴；其次，應(yīng)將提出主體限定于生活工作在橫琴合作區(qū)的澳門居民；最后，侵害發(fā)生范圍也應(yīng)限定于橫琴合作區(qū)內(nèi)。符合條件的澳門居民可以在橫琴合作區(qū)提起公益訴訟，此時(shí)橫琴合作區(qū)法院再基于相關(guān)政策和法律基礎(chǔ)去吸收借鑒澳門民眾訴訟制度進(jìn)行審理，這樣也將形成“在橫琴合作區(qū)內(nèi)由橫琴法院審理澳門居民提出的維護(hù)合作區(qū)內(nèi)公共利益的民眾訴訟”這一獨(dú)特局面。

（二）應(yīng)建立公益訴訟評(píng)估機(jī)制和訴前審查模式

“橫琴方案”第二十四條要求合作區(qū)建立常態(tài)化評(píng)估機(jī)制，常態(tài)化評(píng)估機(jī)制不僅應(yīng)當(dāng)針對(duì)促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展之成效，還應(yīng)當(dāng)就法治建設(shè)中的有關(guān)問題，通過建立公益訴訟評(píng)估機(jī)制來對(duì)澳門民眾訴訟制度在橫琴合作區(qū)的借鑒甚至適用作評(píng)估、跟蹤與監(jiān)督。評(píng)估需要由澳門和內(nèi)地法律工作者共同進(jìn)行，當(dāng)符合條件的澳門居民在橫琴法院提起針對(duì)保護(hù)公共利益的訴訟時(shí)，在根據(jù)我國(guó)民事訴訟規(guī)則推動(dòng)整個(gè)流程的同時(shí)，應(yīng)保證橫琴法院與澳門當(dāng)局有基本的溝通與協(xié)作，通過澳門法律工作者的輔助來參照借鑒澳門民眾訴訟制度，評(píng)估還應(yīng)包括該案件參照澳門法律法規(guī)適用時(shí)可能出現(xiàn)的結(jié)果。

此外，在民眾訴訟中，將民眾訴權(quán)給予公民個(gè)人的同時(shí)都會(huì)附加訴前審查程序，葡萄牙將之稱為“初端駁回制度（Regime especial de indeferimento da peti??o inicial）”?參見葡萄牙《民眾訴訟法》第13 條。，該制度規(guī)定：倘若審判者認(rèn)為請(qǐng)求理由明顯難以成立，經(jīng)聽取檢察院之意見并作出初步調(diào)查后，即可駁回當(dāng)事人之起訴，參照建立訴前審查程序符合民眾訴訟制度的基本理念。

綜上可得，當(dāng)前可以將澳門對(duì)于民眾訴訟制度的相關(guān)規(guī)定作為參照文本，在橫琴合作區(qū)涉澳公益訴訟中率先進(jìn)行借鑒，探索有條件參照澳門民眾訴訟制度的可能性并評(píng)估實(shí)施結(jié)果，甚至可以根據(jù)澳門對(duì)于民眾訴訟的既有規(guī)定，出臺(tái)區(qū)域內(nèi)的公益訴訟特別條例，從而以橫琴合作區(qū)為示范點(diǎn)，通過個(gè)案推進(jìn)的方式為琴澳一體化建設(shè)和粵澳法制融合提供實(shí)踐案例。待條件成熟，可以嘗試根據(jù)針對(duì)公共利益保護(hù)的既有規(guī)定，與澳門在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上聯(lián)合出臺(tái)橫琴合作區(qū)公益訴訟特別條例指導(dǎo)實(shí)踐。

在“一國(guó)兩制”的大背景下，琴澳一體化意味著橫琴合作區(qū)法治建設(shè)中包含打造粵澳法制融合區(qū)這一命題，以橫琴法院為創(chuàng)新試點(diǎn)，探索與澳門的民商事訴訟規(guī)則銜接、適用趨同于澳門的法律制度等都是新時(shí)代賦予橫琴合作區(qū)的使命。在對(duì)橫琴合作區(qū)公共利益的保護(hù)上，澳門民眾訴訟制度在橫琴合作區(qū)具有生存土壤，所保護(hù)之利益與可提起民眾訴訟之主體皆可為合作區(qū)內(nèi)含有涉澳因素的公益訴訟提供示范。因此，充分發(fā)揮橫琴合作區(qū)“共商共建共管共享”新體制的特別優(yōu)勢(shì)，在涉澳公益訴訟中借鑒澳門民眾訴訟制度具有可行性。當(dāng)然，僅憑借對(duì)于可行性之分析及文中兩項(xiàng)建議必然不足以認(rèn)為內(nèi)地公益訴訟與澳門民眾訴訟在橫琴合作區(qū)已經(jīng)完成了銜接與融合，繼續(xù)對(duì)澳門民眾訴訟制度進(jìn)行理論和實(shí)踐上的探索，有助于為橫琴合作區(qū)公益訴訟制度的日益完善提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)指導(dǎo)。