徐 軍

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

0 引言

巢湖流域位于安徽省的中部地區(qū)，隨著巢湖流域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，水污染問題凸顯。2017 年全湖年平均水質(zhì)由Ⅳ類惡化為Ⅴ類，2018 年1~10 月仍為Ⅴ類，水質(zhì)惡化趨勢未得到有效遏制，藍(lán)藻水華仍然頻發(fā)，2018 年4 月以來，全湖出現(xiàn)藍(lán)藻水華78 次，最大水華面積達(dá)433.7 平方千米，為近5 年最大①安徽省落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及長江和巢湖水污染治理專項(xiàng)督察反饋意見整改情況報告。http://www.ah.gov.cn/zwyw/ztzl/zysthjbhdchtk/hbdt/8363561.html.。

我國改革開放以來的各項(xiàng)改革措施、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各項(xiàng)工作都是通過新的公共政策選擇和實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的[1]。為了推動巢湖流域水污染治理，政府也制定了大量的公共政策。而在公共政策中，政策工具的選擇是一項(xiàng)具有關(guān)鍵意義的工作[2]。在水污染治理過程中，因?yàn)樗廴局卫砭哂泻軓?qiáng)的外部性，企業(yè)、社會的力量很難得到真正發(fā)揮，從而出現(xiàn)“缺位”的現(xiàn)象，這很容易形成一種以政府為單一的水污染治理主體局面。在政府為單一治理主體時，政府治理水污染的效果與政府選擇的政策工具密切相關(guān)。就巢湖流域水污染治理而言，政府的政策工具選擇情況如何？中央政府和地方政府在政策工具的選擇上有何不同？通過對2008-2020 年政策文本進(jìn)行梳理，挖掘各項(xiàng)政策工具的使用情況，以期在政策工具選擇方面對巢湖流域水污染治理提供相應(yīng)的政策建議。

1 文獻(xiàn)綜述與政策工具分類

巢湖流域水污染治理研究主要集中于水質(zhì)研究[3-7]，水污染來源研究[8-11]，制度機(jī)制研究[12-16]，治理技術(shù)研究[17-19]及治理主體研究[20-21]等，沒有從政策工具視角對巢湖流域水污染治理展開研究。但從政策工具視角對水污染治理展開研究則有較多成果，國家層面如趙新峰等[22]通過對1984-2018 年113 篇中央層面關(guān)于水污染治理的政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析；張巖[23]通過對1984-2017 年以來的117 項(xiàng)中央層面的淮河流域水污染防治政策進(jìn)行量化分析；廖翼等[24]采用內(nèi)容分析法對1984-2016 年中央政府機(jī)構(gòu)和部門頒布的336 項(xiàng)水污染防治政策進(jìn)行量化分析。省級層面如楊旭等[25]通過對北京市、天津市和河北省地方水污染防治政策文本進(jìn)行梳理，比較命令—控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和社會參與型政策工具變化來判定水污染治理政策工具強(qiáng)制程度的變遷。當(dāng)前研究往往從國家層面或省級層面對流域水污染治理過程中政策工具的選擇及組合運(yùn)用進(jìn)行研究，缺乏國家層面和省級層面政策工具的選擇及組合運(yùn)用對比研究。因此本文從國家和安徽省層面就巢湖流域水污染治理過程中政策工具的選擇及組合運(yùn)用進(jìn)行研究。對政策工具分類后采用內(nèi)容分析法，將政策文本資料轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。概括出巢湖流域水污染治理政策工具使用的特點(diǎn)，根據(jù)問題導(dǎo)向?qū)ΠY下藥提出政策工具優(yōu)化運(yùn)用的相關(guān)建議，從而推動巢湖流域水污染治理。

對多種政策工具類型進(jìn)行對比分析首先需要對政策工具進(jìn)行分類，結(jié)合前人的研究成果[26-28]，本文將政策工具分類為命令控制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具、志愿型政策工具，并將其作為一級節(jié)點(diǎn)在Nvivo 軟件中進(jìn)行編碼。在命令控制型政策工具中，將事前控制，事中控制，事后控制作為二級節(jié)點(diǎn)，具體控制手段作為三級節(jié)點(diǎn)進(jìn)行編碼；經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具中，將利用市場，創(chuàng)建市場作為二級節(jié)點(diǎn)，具體控制手段作為三級節(jié)點(diǎn)進(jìn)行編碼；志愿型政策工具中，將信息工具、公眾參與作為二級節(jié)點(diǎn)，具體控制手段作為三級節(jié)點(diǎn)進(jìn)行編碼（表1）。

表1 政策工具分類

2 政策文本來源及研究方法

巢湖流域水污染治理政策文本來源，主要是在中央人民政府門戶網(wǎng)站和安徽省人民政府門戶網(wǎng)站上就“水污染”“環(huán)境保護(hù)”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文搜索。中央人民政府門戶網(wǎng)站上有政策專欄，安徽省人民政府門戶網(wǎng)站上需要進(jìn)一步選擇政務(wù)公開專欄。對搜集到的政策文本進(jìn)行篩選，文本篩選標(biāo)準(zhǔn)如下：一是就治理巢湖流域水污染治理本身所專門制定的政策，如《巢湖流域水污染防治條例》；二是整體規(guī)劃類政策，如《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，篩選出水污染治理相關(guān)的部分；三是環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策，如《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，同樣篩選出水污染治理相關(guān)的部分。在此基礎(chǔ)上，在2008-2020 這13 年間，共搜集到23 個國家級相關(guān)政策文本，44 個安徽省級相關(guān)政策文本。

內(nèi)容分析方法是一種對具有明確特性的信息傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量的描述的研究技術(shù)[29]。內(nèi)容分析法的基本做法是把文字、非定量的有價值的內(nèi)容和信息轉(zhuǎn)變?yōu)槎繑?shù)據(jù)，以此來分析內(nèi)容和信息的一些特征，是一種基于定性分析基礎(chǔ)上的定量研究方法[30]。采用內(nèi)容分析方法，對有關(guān)巢湖流域水污染治理的政策文本進(jìn)行歸納、編碼、統(tǒng)計和分析。首先梳理了相關(guān)的政策文本作為分析材料來源，其次利用Nvivo 質(zhì)性分析軟件進(jìn)行編碼，一級節(jié)點(diǎn)和二級節(jié)點(diǎn)是在文獻(xiàn)綜述基礎(chǔ)上形成的，在實(shí)際編碼過程中對三級節(jié)點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充和修改形成最終的編碼結(jié)構(gòu)。然后對參考點(diǎn)（參考點(diǎn)是政策工具的具體化手段）進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計并在此基礎(chǔ)上給出相應(yīng)的政策建議。編碼形成的頻數(shù)不能簡單地等同于詞頻統(tǒng)計，他們之間至少存在兩大不同，而這兩大不同決定了編碼形成的頻數(shù)能夠更好地反應(yīng)出政府對政策工具的使用偏好。一是Nvivo 軟件編碼時即使某一條政策中沒有出現(xiàn)關(guān)鍵詞但如果表達(dá)的主題意思相同，我們?nèi)詫⑵渥鳛橐粋€參考點(diǎn)，此時詞頻統(tǒng)計無法統(tǒng)計到；二是某一條政策中可能頻繁出現(xiàn)關(guān)鍵詞，在實(shí)際編碼中也僅將其作為一個參考點(diǎn)，詞頻統(tǒng)計會多次統(tǒng)計?？偟膩碚f，詞頻統(tǒng)計更加的簡單化、機(jī)械化，編碼能夠更好地展現(xiàn)政策工具手段使用情況。

3 研究結(jié)果

3.1 政策工具使用總體分析

2008-2020 這13 年間，共搜集到23 個國家級相關(guān)政策文本，44 個安徽省級相關(guān)政策文本。在安徽省層面有專門針對巢湖流域水污染治理制定相關(guān)的政策，但在國家層面上，未發(fā)現(xiàn)有專門就巢湖流域水污染治理制定專門的政策，而國家層面有對淮河、太湖等制定專門的政策進(jìn)行相應(yīng)的治理。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在2008-2020 這13 年間，命令控制型政策工具共使用了1 099 次，占比58.08%；經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具使用了405 次，占比21.41%；志愿型政策工具使用了388 次，占比20.51%。命令控制型政策工具運(yùn)用最多，存在對這種強(qiáng)制性政策工具的路徑依賴。傳統(tǒng)的科層治理使得巢湖流域水污染治理主體和手段都顯得單一化和片面化。即使在經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具中，也大量地運(yùn)用了補(bǔ)貼、財政支出、轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金這種帶有很強(qiáng)行政性的具體政策工具。在志愿型政策工具中，也大量運(yùn)用了信息公開、信息平臺建設(shè)、宣傳引導(dǎo)等這種以政府為主導(dǎo)的政策工具，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具和志愿型政策工具在使用過程中也帶有鮮明的強(qiáng)制性和行政色彩。

3.2 政策工具內(nèi)部使用情況分析

命令控制型政策工具中，事前控制使用了313 次，占比28.48%；事中控制使用了213 次，占比19.38%；事后控制使用了573 次，占比52.14%。在命令控制型政策工具中更強(qiáng)調(diào)事后控制，也就是末端治理。

經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具中，利用市場使用了233 次，占比57.53%；創(chuàng)建市場使用了172 次，占比42.47%。相比較而言，選擇征收“庇古稅”的方式略多于通過界定產(chǎn)權(quán)來解決水污染產(chǎn)生的負(fù)外部性。

志愿型政策工具中，信息工具使用了212 次，占比54.64%；公眾參與使用了176 次，占比45.36%。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，更強(qiáng)調(diào)利用信息公開來主動接受社會的監(jiān)督，宣傳教育和鼓勵公眾參與在巢湖流域水污染治理中仍發(fā)揮了很重要的作用。

3.3 國家層面和安徽省層面就政策工具選擇對比分析

國家層面命令控制型政策工具占比53.05%，事前占比30.13%，事中占比25.31%，事后占比44.56%。安徽省層面命令控制型政策工具占比62.66%，事前占比27.21%，事中占比14.82%，事后占比57.97%。通過對比，在命令控制型政策工具的運(yùn)用中，國家層面和安徽省層面都依賴命令控制型政策工具，安徽省層面更傾向于使用命令控制型政策工具。在事前控制，事中控制和事后控制的對比分析中，國家層面和安徽省層面都更傾向于事后控制，尤其是安徽省級層面，命令控制型政策工具中的事后控制占比非常高。這說明安徽省在對水污染治理的認(rèn)識上還是習(xí)慣先污染后治理。在政策工具的選擇上，相對來說，國家層面更多地運(yùn)用了審批、禁令、制定排放指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等來加強(qiáng)事前控制，更多地運(yùn)用了達(dá)標(biāo)排放、排放總量等來加強(qiáng)事中控制。安徽省級層面對事中控制較為忽視，這階段往往也是大量產(chǎn)生污染的階段。

國家層面經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具占比23.31%，利用市場占比63.33%，創(chuàng)建市場占比36.67%。安徽省層面經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具占比19.68%，利用市場占比51.28%，創(chuàng)建市場占比48.72%。通過對比，在經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具中，盡管國家層面和安徽省級層面運(yùn)用比例都較少，但安徽省級層面運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具更少。在利用市場和創(chuàng)建市場的對比分析中，國家層面和安徽省層面都更傾向于利用市場，尤其是在國家層面上。這是因?yàn)閲覔碛懈鼜?qiáng)有力的財力支持和行政力量，可以進(jìn)行更大規(guī)模的補(bǔ)貼、財政支出、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金等。安徽省級層面在利用市場和創(chuàng)建市場方面比較平均，利用市場稍多。和國家層面比較，創(chuàng)建市場占據(jù)了更大的比例，說明地方政府在資源有限的情況下，積極謀求新的方式，新的主體來解決巢湖流域水污染問題，如安徽省級層面就更大比例的運(yùn)用了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)有償使用和交易、保險、合同等。

國家層面志愿型政策工具占比23.64%，信息工具占比60.09%，公眾參與占比39.91%。安徽省層面志愿型政策工具占比17.66%，信息工具占比48%，公眾參與占比52%。通過對比，在志愿型政策工具中，盡管國家層面和安徽省級層面運(yùn)用比例都較少，但安徽省級層面運(yùn)用志愿型政策工具更少。在信息工具和公眾參與的對比分析中，國家層面和安徽省級層面有較大差距，國家層面中，信息工具占比遠(yuǎn)高于公眾參與，國家層面非常強(qiáng)調(diào)信息公開，信息平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)共享等。安徽省級層面，信息工具占比低于公眾參與，省級層面更強(qiáng)調(diào)宣傳引導(dǎo)教育、社會參與、社會監(jiān)督、有獎舉報等。

4 政策建議

4.1 巢湖流域水污染治理的政策工具選擇應(yīng)從單一走向復(fù)合多樣

當(dāng)前，巢湖流域水污染治理中存在對命令控制型政策工具的路徑依賴。郭慶[31]通過實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)命令與控制政策的作用大于經(jīng)濟(jì)激勵政策和公眾參與政策的作用。這說明命令控制型政策工具占比高是有其合理性的。但從長期來看，水污染的負(fù)外部性、信息不對稱等要求水污染治理不能只依賴單一的政策工具，要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具、志愿型政策工具和命令控制型政策工具的組合使用。此外，水污染治理的目標(biāo)也不是單一的，需要同時考慮經(jīng)濟(jì)效率、治理效果、政治合法性等多重目標(biāo)，這往往也要求多種政策工具的綜合運(yùn)用。控制在短時間內(nèi)或許是有效的，但長期來看這種僵化干預(yù)并不能解決公共問題。

4.2 巢湖流域水污染治理的政策工具選擇應(yīng)從事后控制為主到加強(qiáng)事前控制、事中控制

事后控制，也就是末端治理，有其存在之必要。一方面，針對一些業(yè)已存在的污染，只能通過事后控制進(jìn)行治理。另一方面，事后治理也能在一定程度上減輕污染。但是，這種事后控制的運(yùn)行費(fèi)用巨大，并且這種事后控制不是徹底治理，而是污染物的轉(zhuǎn)移[32]。長期來看，加強(qiáng)事前控制和事中控制才是治理水污染的關(guān)鍵。

在事前控制中，我們需要積極調(diào)動多元主體的參與，形成一種主體構(gòu)成多元化，合作范圍廣泛法，治理手段多樣化的局面，將當(dāng)下“權(quán)威+依附”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c+合作”模式[33]。

在事中控制中，積極引入經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具和志愿型政策工具。如在排放總量上就可以引入經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具，通過排污權(quán)有償使用和交易讓排放權(quán)成為一種資源；在達(dá)標(biāo)排放上引入志愿型政策工具，讓信息工具和社會監(jiān)督等政策工具發(fā)揮作用，彌補(bǔ)信息不足造成的監(jiān)督困難，減少偷排，超標(biāo)排放等非法行為。

4.3 巢湖流域水污染治理的政策工具選擇應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同作用

在巢湖流域水污染治理的政策工具選擇中，一方面，命令控制型政策工具運(yùn)用過溢，經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具和志愿型政策工具存在運(yùn)用不足的情況；另一方面，各政策工具缺乏協(xié)同，無法發(fā)揮政策工具的最大效用。如在事后控制中，往往會采取落后工藝、落后技術(shù)淘汰，當(dāng)前情況下，往往是采取命令控制的方式迫使企業(yè)進(jìn)行工藝、技術(shù)的升級，這可能會造成企業(yè)和政府間的關(guān)系緊張，除此之外，企業(yè)是否對落后工藝、落后技術(shù)淘汰需要政府部門加強(qiáng)監(jiān)督，這大大消耗了政府的人力、物力和財力。如果命令控制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具和志愿型政策工具能夠相互協(xié)同，則會產(chǎn)生更好的治理效果。政府加大對不進(jìn)行落后工藝、技術(shù)升級的懲處，使得不進(jìn)行落后工藝、技術(shù)升級的成本大于工藝、技術(shù)升級成本，企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人自然會做出符合政府期望的行為選擇，減少道德風(fēng)險。這背后蘊(yùn)含了經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的理念。志愿型政策工具中的社會監(jiān)督、有獎舉報等也可以參與其中。重點(diǎn)是要使各類政策工具能夠相互配合，協(xié)同發(fā)揮作用。