金洛輝，劉 童，姚婧瀛

(1.河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定071000；2.英國卡迪夫大學(xué) 商學(xué)院，卡迪夫 CF10 3EY；3.英國倫敦大學(xué) 國王學(xué)院，倫敦 WC2R 2LS)

被譽為“華北明珠”的白洋淀歷史上曾多次干淀，生物生存空間遭受嚴重破壞。為擺脫干淀危機，維持淀區(qū)水生態(tài)平衡，水利部和河北省相關(guān)部門積極通過引水調(diào)水工程向白洋淀進行生態(tài)補水。白洋淀生態(tài)補水歷經(jīng)從上游水庫補水、跨河系引岳濟淀、跨流域引黃濟淀和南水北調(diào)4個階段[1]，其中引黃入冀補淀和南水北調(diào)是白洋淀當(dāng)前主要的跨流域調(diào)水工程。白洋淀跨流域調(diào)水工程在促進流域經(jīng)濟發(fā)展、保障人民生活和生態(tài)修復(fù)等方面取得了一定成效，但跨流域調(diào)水相關(guān)法律法規(guī)的可操作性低，調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間的利益難以平衡，環(huán)境風(fēng)險形勢嚴峻，這些制約因素大大影響了調(diào)水工程預(yù)期目標的實現(xiàn)。在雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，作為保障新區(qū)水安全和緩解淀區(qū)生態(tài)缺水關(guān)鍵的跨流域調(diào)水工程離不開法治的引領(lǐng)。鑒于此，在法學(xué)視野下就白洋淀跨流域調(diào)水的法制需求和現(xiàn)實困境展開研究，并提出可行的法律對策。

一、白洋淀跨流域調(diào)水的法制訴求

在生態(tài)優(yōu)先原則的指導(dǎo)下，現(xiàn)行的水資源管理法律制度不斷規(guī)范和完備，白洋淀跨流域調(diào)水法律法規(guī)體系已初步形成。由于白洋淀流域水資源稟賦差，因此對水權(quán)交易制度、跨流域調(diào)水生態(tài)補償制度和環(huán)境風(fēng)險防控制度等核心制度具有更高的法制訴求。

(一)規(guī)范的跨流域調(diào)水水權(quán)交易機制

新時代，習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水方針，為白洋淀跨流域調(diào)水提供了根本遵循①。當(dāng)前，白洋淀跨流域調(diào)水的管理方式為行政管理，分配方式以供給為主，這不利于合理配置有限的外調(diào)水源并發(fā)揮其最大的經(jīng)濟效益。白洋淀流域在不改變外調(diào)水量分配原則的前提下，應(yīng)當(dāng)遵循“兩手發(fā)力”的思路，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，探索建設(shè)規(guī)范的跨流域調(diào)水水權(quán)市場，鼓勵跨流域水權(quán)交易，激發(fā)流域需水用戶活力，提高外調(diào)水資源配置效率，實現(xiàn)綠色發(fā)展。實踐中，白洋淀流域施行的取水許可制度與水資源有償使用制度為建設(shè)跨流域調(diào)水水權(quán)市場奠定了基礎(chǔ)，但流域水權(quán)確權(quán)工作推進緩慢，水價構(gòu)成不合理，水權(quán)市場社會資本參與程度低仍是制度建設(shè)的短板因子。此外，要綜合利用水權(quán)交易制度的優(yōu)勢，充分發(fā)揮政府作用，增強水利公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，實現(xiàn)對白洋淀流域外調(diào)水資源的科學(xué)調(diào)度和優(yōu)化配置。

(二)完備的跨流域生態(tài)補償機制

白洋淀跨流域調(diào)水生態(tài)補償與流域生態(tài)補償相比具有以下特征：一是補償范圍更廣?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容不僅包含調(diào)水區(qū)保護水質(zhì)投入的成本，也包含為維護生態(tài)而限制某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展所喪失的機會成本。此外，調(diào)水區(qū)中下游因流域水量減少導(dǎo)致的水環(huán)境容量壓縮以及對經(jīng)濟發(fā)展的影響也應(yīng)在補償范圍之內(nèi)。二是補償難度更大。白洋淀跨流域調(diào)水涉及的流域、地區(qū)和部門多元，人的逐利本性使得生態(tài)補償也變得多元化和復(fù)雜化，補償活動難以協(xié)調(diào)一致。三是補償周期更長。跨流域調(diào)水不是簡單的水資源空間位移，大規(guī)模的人類活動會對調(diào)水沿線生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆的影響。因此，跨流域調(diào)水生態(tài)補償不是一次性的靜態(tài)的過程，而會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和政府參與方式的變化呈現(xiàn)出明顯的階段性變化。根據(jù)跨流域調(diào)水補償?shù)牟煌卣?，必須從補償主體、補償標準、補償方式和資金使用等方面完善白洋淀跨流域調(diào)水生態(tài)補償機制，實現(xiàn)因水的跨流域流動而獲得生態(tài)利益和經(jīng)濟利益的主體對調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟補償，以均衡其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能外溢價值，促進流域間生態(tài)利益和經(jīng)濟利益的公平分配[2]。

(三)健全的跨流域調(diào)水環(huán)境風(fēng)險防控機制

跨流域調(diào)水改善了白洋淀流域生態(tài)環(huán)境，提高了人民群眾的生活質(zhì)量，推動了白洋淀旅游業(yè)的發(fā)展，但同時也可能造成水量失控、水質(zhì)變污、土壤退化、地質(zhì)災(zāi)害及生態(tài)失衡[3]。研究表明，南水北調(diào)可能會造成鳳眼蓮和大薸等水生生物向北蔓延，進而對京津冀尤其是白洋淀和雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境造成威脅[4]。環(huán)境風(fēng)險一旦發(fā)生將對流域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境造成難以挽回的損失，因此必須采取相應(yīng)措施防范化解環(huán)境風(fēng)險。當(dāng)前，白洋淀流域主要利用工程措施處置環(huán)境風(fēng)險，事實上通過有效的環(huán)境風(fēng)險防控機制也能阻止和化解跨流域調(diào)水引發(fā)的環(huán)境問題。白洋淀流域應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律的強制性和穩(wěn)定性，嚴格貫徹“事前預(yù)警，事中嚴管，事后恢復(fù)”的理念，細化和完善《環(huán)境保護法》風(fēng)險管控制度，針對調(diào)水造成的環(huán)境風(fēng)險的種類和特點進行制度構(gòu)建，維護白洋淀流域生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

二、白洋淀跨流域調(diào)水的現(xiàn)實困境及原因

面對雄安新區(qū)建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城的定位，白洋淀跨流域調(diào)水仍存在一定現(xiàn)實困境，主要體現(xiàn)在法律規(guī)定原則性強以及管理體制和相關(guān)法律制度不完善等方面。

(一)跨流域調(diào)水法律的可操作性不強

與跨流域調(diào)水相關(guān)的規(guī)定散見于《水法》《長江保護法》和《水污染防治法》等法律法規(guī)中。如《水法》第二十二條規(guī)定，“跨流域調(diào)水，應(yīng)進行全面規(guī)劃和科學(xué)論證，統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流域的用水需求”。《長江保護法》第三十三條規(guī)定，“國家對跨長江流域調(diào)水實行科學(xué)論證，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障調(diào)出區(qū)域及其下游區(qū)域的用水安全和生態(tài)安全”。這兩條法規(guī)明確了全面規(guī)劃和科學(xué)論證原則，但可操作性不強，缺少與跨流域調(diào)水直接相關(guān)的法律規(guī)定，系統(tǒng)性較差。而且《長江保護法》第三十三條強調(diào)調(diào)出區(qū)生態(tài)優(yōu)先，這與《水法》第二十二條的規(guī)定存在沖突。就地方立法而言，2021年4月1日起實施的《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護條例》第五十八條規(guī)定：“加強調(diào)水工程建設(shè)，統(tǒng)籌引黃入冀補淀、上游水庫、非常規(guī)水資源以及其他外調(diào)水源”，可見地方立法中有關(guān)跨流域調(diào)水的規(guī)定同樣存在可操作性不強的問題。此外，《環(huán)境保護法》第三十一條和《水污染防治法》第七條中的生態(tài)補償制度雖然為白洋淀跨流域調(diào)水生態(tài)補償提供了法律依據(jù)，但在實踐中不具有普遍性。

(二)跨流域調(diào)水管理體制不完善

《水法》第十二條規(guī)定，水資源管理體制是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式。聚焦白洋淀流域，引黃入冀補淀工程和南水北調(diào)顯然涉及兩個及兩個以上流域和行政的管理機構(gòu)，其水資源管理范圍已經(jīng)超越了一般的流域管理和行政管理框架。引黃入冀補淀工程途徑河南和河北兩省，全線沒有統(tǒng)一的工程運行管理單位，黃河水利委員會負責(zé)水量調(diào)度和運行管理，調(diào)水沿線各相關(guān)單位負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的引黃供水相關(guān)工作。其中，水利部門負責(zé)水量調(diào)度，環(huán)境保護部門負責(zé)水污染防治。這就造成部門與部門間權(quán)責(zé)不明，資源配置效率低下。當(dāng)前的水資源管理體制給流域水資源統(tǒng)一管理造成諸多障礙，導(dǎo)致白洋淀流域調(diào)入水資源浪費和分配不合理，這也是白洋淀在缺水期無水可用的重要原因之一。

(三)缺乏跨流域調(diào)水法律保護的市場機制

由于市場機制不足，白洋淀跨流域調(diào)水存在諸多弊病。一是水資源利用效率低，浪費現(xiàn)象嚴重。在調(diào)水沿線各用水戶逐利心理的驅(qū)使下，受水區(qū)往往夸大用水量指標，申報的用水量和實際水量相差較大，汛前調(diào)水區(qū)庫區(qū)預(yù)備水量過多，導(dǎo)致水資源的浪費。此外，白洋淀流域的農(nóng)業(yè)用水占經(jīng)濟發(fā)展用水總量的75%，但農(nóng)業(yè)灌溉方式落后，用水量大且技術(shù)水平低，水資源利用效率偏低。二是社會資本參與程度低。跨流域調(diào)水市場化程度不高，市場機制不健全，市場開放程度不夠。因此，亟需構(gòu)建一個政府主導(dǎo)、市場機制起決定性作用和公眾充分參與的白洋淀跨流域調(diào)水管理法律體制。三是水價制度不合理。目前，海河流域外調(diào)水源價格尚未統(tǒng)一，不同外調(diào)水源價格相差較多，中線一期工程和東線一期工程正常供水實行兩部水價，中線一期的生態(tài)補水部分則由供方和需方共同商議而定，引江水價遠遠高于引黃水價[5]。由此可見，白洋淀跨流域調(diào)水雖然產(chǎn)生了很好的社會效益，但如果沒有完善的市場機制，將不利于生態(tài)調(diào)水的持續(xù)開展。

(四)流域間生態(tài)補償有創(chuàng)新空間

白洋淀跨流域調(diào)水生態(tài)補償主要采取“以獎促治、以獎代補”的命令管制型方式，且補償方式單一。資金主要靠政府支持，公民參與程度低，還存在補償標準不統(tǒng)一和補償活動缺少監(jiān)管等問題。造成白洋淀跨流域調(diào)水生態(tài)補償困境的原因有以下幾點：首先，跨流域調(diào)水生態(tài)補償缺少相應(yīng)的法律規(guī)制。雖然《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》為跨流域調(diào)水生態(tài)補償提供了法律依據(jù)，但對補償主體和補償標準等問題規(guī)定不夠細致。其次，白洋淀跨流域調(diào)水工程投資巨大，調(diào)水沿線為了保護調(diào)水水質(zhì)犧牲了很多經(jīng)濟發(fā)展機會，然而補償資金來源主要依靠政府財政，缺少企業(yè)和社會公眾參與，這必然給國家造成沉重負擔(dān)，最終導(dǎo)致補償力度不夠。最后，白洋淀跨流域生態(tài)補償缺乏市場補償。市場補償具有靈活與迅捷的優(yōu)勢，可彌補政府補償僵化和滯后的弊端?！笆奈濉睍r期，河湖長制持續(xù)推行，雄安新區(qū)加強生態(tài)管控，白洋淀流域強化單元治理，流域間生態(tài)補償在法治化、市場化和多元化等方面仍有創(chuàng)新空間。

(五)跨流域調(diào)水風(fēng)險防控制度有待完善

《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護條例》從洪澇災(zāi)害、地下水污染、土壤質(zhì)量和生物入侵等方面構(gòu)建了環(huán)境風(fēng)險管控制度，為白洋淀流域生態(tài)安全筑牢法治屏障。但跨流域調(diào)水風(fēng)險防控制度在“事前嚴防—事中嚴管—事后處理”階段仍有進步的空間。事前嚴防階段，環(huán)境風(fēng)險評估信息化程度弱，環(huán)境影響評價不夠嚴格；事中嚴管階段，對潛在危險源不夠機警，預(yù)警不夠及時；事后處理階段，部門聯(lián)動乏力，保障措施不到位。

三、完善白洋淀跨流域調(diào)水的法律對策

“法治的意蘊當(dāng)已凝結(jié)在生態(tài)文明的秩序范式之中，并成為維系和增進這一文明秩序的規(guī)范基礎(chǔ)?！盵6]白洋淀跨流域調(diào)水必須以法治為基本框架，貫徹生態(tài)法治原則，這樣才能恢復(fù)淀區(qū)水動力、助力華北地下水超采綜合治理和保障新區(qū)水安全。

(一)完善跨流域調(diào)水法律體系

完善跨流域調(diào)水法律體系主要包含兩方面的工作：一是加快水事法律革新，在現(xiàn)有水事法律體系的基礎(chǔ)上細化并補充跨流域調(diào)水的相關(guān)規(guī)定；二是整合地方立法，提升地方涉水法規(guī)的精細程度，并完善跨流域調(diào)水政策法律體系。

1.加快水事立法革新

首先，堅持以生態(tài)為中心的立法理念?！端ā放c《長江保護法》中有關(guān)跨流域調(diào)水規(guī)定的沖突源于兩者立法理念的不同，《水法》持人類中心主義的保護觀，而《長江保護法》持生態(tài)中心主義的環(huán)境保護觀。因此，在跨流域調(diào)水時要強調(diào)優(yōu)先保障調(diào)出區(qū)域的生態(tài)安全[7]。水事立法規(guī)制在理念上必須堅持生態(tài)優(yōu)先原則，生態(tài)安全優(yōu)先于環(huán)境資源開發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展。其次，以創(chuàng)新流域管理體制來回應(yīng)跨流域水資源管理的需求。水事立法可以借鑒《長江保護法》規(guī)定的國家和地方流域協(xié)調(diào)機制，填補傳統(tǒng)管理體制在橫向統(tǒng)籌方面的空白[8]。打破部門分割和權(quán)責(zé)不明的局面，推動跨流域調(diào)水管理體制向綜合管理方向轉(zhuǎn)變。最后，強化跨流域調(diào)水法律規(guī)定的可操性。國家層面應(yīng)對跨流域調(diào)水水污染防治、管理機構(gòu)責(zé)任主體不明和生態(tài)補償?shù)裙残詥栴}予以統(tǒng)一規(guī)定，以便于細化下位法和填補立法空白。

2.梳理整合地方涉水法規(guī)

地方性水事立法是對《水法》《水污染防治法》和《防洪法》等上位法的細化補充，要杜絕立法重復(fù)現(xiàn)象，增加地方性法規(guī)的精準性和實用性。首先，跨流域調(diào)水是白洋淀生態(tài)補水的方式之一，只需在白洋淀水資源保障法律體系下統(tǒng)一規(guī)制即可，沒有必要在現(xiàn)有的水事法律體系外增加一部單行立法專門規(guī)制白洋淀跨流域調(diào)水。且2014年國務(wù)院出臺了《南水北調(diào)工程供用水管理條例》這一專門針對南水北調(diào)的行政法規(guī)。其次，在地方性水事法規(guī)中增加和細化有關(guān)白洋淀跨流域調(diào)水的規(guī)定。在《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理保護條例》和《河北省河湖保護和治理條例》中，細化諸如水質(zhì)及水量的相關(guān)規(guī)定。最后，進一步完善白洋淀跨流域調(diào)水的政策法規(guī)體系。在《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護規(guī)劃(2018—2035年)》的基礎(chǔ)上，白洋淀流域主要行政區(qū)域要分別作好引黃入冀補淀和南水北調(diào)工程的配套實施辦法，增強法規(guī)的可執(zhí)行性。

(二)促進白洋淀流域水權(quán)交易

白洋淀流域水資源緊缺。唯有依托引黃入冀補淀工程和南水北調(diào)工程的管網(wǎng)建設(shè)積極培育白洋淀流域水權(quán)市場，開展水權(quán)交易，才能實現(xiàn)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1.明確界定水權(quán)

《水法》中明確規(guī)定了水資源有償使用制度和取水許可制度，但實踐中“取水證”和“水權(quán)證”同時存在，水權(quán)交易的合法性遭到質(zhì)疑。產(chǎn)生這種問題的原因在于《水法》中沒有明確界定水權(quán)，水權(quán)并不是一個國家法律意義上的概念，這致使理論上難以厘清取水權(quán)與水權(quán)的關(guān)系[9]。只有在《水法》中明確界定水權(quán)，落實水資源有償使用制度和取水許可證制度，依法繳納水資源使用費，才能使水權(quán)在用水戶之間流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)水權(quán)交易市場流暢高效運轉(zhuǎn)，為跨流域調(diào)水持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.培育白洋淀流域水權(quán)市場

在白洋淀跨流域調(diào)水沿線培育公平、規(guī)范和高效的水權(quán)交易市場。首先，依托中國水權(quán)交易所搭建適宜流域特點的水權(quán)收儲機構(gòu)。水權(quán)收儲機構(gòu)類似于中介機構(gòu)，擁有富余水量的用水戶可以將水權(quán)存入收儲機構(gòu)，其他用水戶在急需用水時向收儲機構(gòu)支付合理價格以獲得水權(quán)，從而實現(xiàn)水權(quán)在不同流域間的流轉(zhuǎn)，提高水資源利用效率。其次，擴大水權(quán)市場的開放程度，吸引社會公眾參與。河湖生態(tài)維護治理公司和專業(yè)節(jié)水環(huán)保公司在日常經(jīng)營過程中產(chǎn)生的多余水量可以通過水權(quán)交易平臺進行交易獲得現(xiàn)金收益，從而提高環(huán)保公司在工作中節(jié)約用水的積極性。此外，依照市場規(guī)律對水權(quán)交易平臺進行管理，政府在規(guī)范市場準入、交易信用和信息披露等方面負有領(lǐng)導(dǎo)及管理責(zé)任。最后，必須加快白洋淀流域調(diào)水水價制度改革。水價通過價格杠桿來保證工程效益，以補償一部分工程建設(shè)投入。因此，水價應(yīng)當(dāng)綜合反映水資源稀缺程度和調(diào)水區(qū)所投入的環(huán)境治理成本。南水北調(diào)中線工程采取基本水價和計量水價相結(jié)合的“兩部制水價”制，其中的環(huán)境水價還應(yīng)綜合考慮調(diào)水區(qū)喪失的機會成本，如環(huán)境污染治理成本和工業(yè)發(fā)展機會減少帶來的損失。白洋淀跨流域調(diào)水水價市場要依托國家水網(wǎng)建設(shè)，提高調(diào)水沿線各省市本地水、引黃水和引江水多種水源統(tǒng)一調(diào)度的效率，實現(xiàn)用水端同網(wǎng)同價的目標。此外，將白洋淀流域積極建設(shè)成為節(jié)水型流域。依照“先節(jié)水，后調(diào)水”的原則，提高調(diào)水沿線群眾水權(quán)交易積極性，轉(zhuǎn)變白洋淀流域群眾用水方式，為水權(quán)交易市場營造良好的社會氛圍。

(三)創(chuàng)新白洋淀跨流域調(diào)水生態(tài)補償制度

緩解經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間矛盾的重要手段是生態(tài)補償制度。白洋淀跨流域調(diào)水須發(fā)展多樣的生態(tài)補償模式。

1.創(chuàng)新白洋淀跨流域調(diào)水生態(tài)補償機制

白洋淀流域要在開展水權(quán)交易的基礎(chǔ)上積極創(chuàng)新生態(tài)補償方式，推進跨流域調(diào)水水權(quán)生態(tài)補償。水權(quán)生態(tài)補償是環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補償?shù)囊环N重要形式，通過水權(quán)交易使環(huán)境資源受益者支付一定費用，對調(diào)水區(qū)付出者進行一定補償。調(diào)水區(qū)還應(yīng)設(shè)立專門的生態(tài)補償基金賬戶以保障生態(tài)補償金真正投入到調(diào)水區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。此外，構(gòu)建跨界多元化生態(tài)補償溝通與合作機制，流域間相關(guān)政府、企業(yè)和公眾等定期召開聯(lián)席會議，溝通各方訴求，協(xié)同各方利益。在強化政府縱向財政轉(zhuǎn)移支付的同時，白洋淀流域政府還應(yīng)積極通過市場手段推動流域間生態(tài)補償，緩解財政壓力。

2.完善生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督機制

跨流域調(diào)水生態(tài)補償涉及資金巨大，為保障調(diào)水沿線各主體的合法權(quán)益，必須對補償活動進行監(jiān)督。跨流域調(diào)水生態(tài)補償監(jiān)督的法律主體是政府，但調(diào)水沿線利益復(fù)雜，僅依靠政府監(jiān)督不能保證生態(tài)補償活動的有序進行。因此，應(yīng)當(dāng)適時引入社會監(jiān)督和公眾監(jiān)督，激發(fā)社會主體參與監(jiān)督的熱情，避免政府的過多干預(yù)。社會主體能夠?qū)ι鷳B(tài)補償?shù)馁Y金流向做到嚴格的事前和事后監(jiān)督追蹤，資金要做到?？顚Ｓ茫慌灿?、不占用和不擠用，保證跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)墓叫院涂沙掷m(xù)性。此外，調(diào)水沿線生態(tài)環(huán)境也與公眾的切身利益息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)激發(fā)沿線公眾保護環(huán)境的意識，鼓勵公眾參與對補償活動的監(jiān)督，從而保證補償資金的科學(xué)使用。政府、社會和公眾的多方參與與監(jiān)督有利于生態(tài)補償機制的順利進行。

(四)完善白洋淀流域跨流域調(diào)水風(fēng)險防控制度

環(huán)境風(fēng)險防控制度可以提前防范跨流域調(diào)水可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險，維持白洋淀流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。因此，需構(gòu)建數(shù)字化的風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，并完善相關(guān)環(huán)境風(fēng)險防控法律制度。

1.構(gòu)建跨流域調(diào)水環(huán)境風(fēng)險防范監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

白洋淀位于海河流域大清河水系，屬半干旱氣候，降水年際變化大，這加重了白洋淀流域環(huán)境風(fēng)險的不可控性。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的發(fā)展為白洋淀流域環(huán)境風(fēng)險防控制度注入了新的活力，要適時整合調(diào)水沿線各部門環(huán)境監(jiān)測站點，加強水利、環(huán)境、國土、應(yīng)急和衛(wèi)生等不同部門的數(shù)據(jù)共享，提高面對水量失控、土壤退化、耕地鹽堿化和生態(tài)失衡時的快速反應(yīng)能力。通過環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)得到的監(jiān)測數(shù)據(jù)可為處置環(huán)境風(fēng)險提供決策參考依據(jù)，實現(xiàn)調(diào)水沿線環(huán)境風(fēng)險統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一應(yīng)對和統(tǒng)一發(fā)布。

2.完善相關(guān)環(huán)境風(fēng)險防控制度

構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險防控制度的目的是預(yù)防跨流域調(diào)水引發(fā)的環(huán)境問題，減輕環(huán)境風(fēng)險對白洋淀流域造成的破壞，維護白洋淀流域生態(tài)安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。基于此，在法律實踐中還需完善相關(guān)制度。首先，完善環(huán)境風(fēng)險評估制度。風(fēng)險評估是環(huán)境風(fēng)險法律防控的出發(fā)點，在事前階段對可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險的來源和危險性等方面進行評估，可為預(yù)警和保障機制提供參考依據(jù)。其次，完善環(huán)境風(fēng)險預(yù)警制度。各級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)要利用信息網(wǎng)絡(luò)及時預(yù)警監(jiān)測到的環(huán)境風(fēng)險信息，并公開相關(guān)的環(huán)境風(fēng)險信息。最后，完善環(huán)境風(fēng)險保障制度?？缌饔蛘{(diào)水環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生后，要及時動員水利、環(huán)保、衛(wèi)生、應(yīng)急和公安等方面力量，在事故周圍區(qū)域進行重點部署和安排。

“十四五”時期，白洋淀跨流域調(diào)水必須立足流域整體生態(tài)用水需求，科學(xué)推進調(diào)水工程規(guī)劃建設(shè)，充分依靠科學(xué)完備的法律規(guī)范體系，提高水資源利用水平。水權(quán)制度、生態(tài)補償制度和環(huán)境風(fēng)險防控制度雖然只是跨流域調(diào)水法律制度的部分內(nèi)容，但卻是白洋淀跨流域調(diào)水持續(xù)發(fā)展的突破口。在實踐中，還應(yīng)進一步完善法律規(guī)定，實現(xiàn)良法善治?？缌饔蛘{(diào)水法律制度的成效關(guān)鍵在于執(zhí)行，白洋淀流域生態(tài)環(huán)境保護需要各部門和各主體共同協(xié)作，逐步恢復(fù)白洋淀“華北晴雨表”的功能。

注 釋：

① 2021年5月14日,習(xí)近平總書記主持召開推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會強調(diào),要深入分析南水北調(diào)工程面臨的新形勢新任務(wù),堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理和兩手發(fā)力的治水思路。