張毓海

【摘要】當(dāng)前我國(guó)土地市場(chǎng)仍是政府驅(qū)動(dòng)型市場(chǎng)，土地出讓收入仍是地方政府的重要收入來(lái)源。但現(xiàn)實(shí)是一方面要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面是房地產(chǎn)存在很多問(wèn)題，如資金不足、資金運(yùn)作不良、征拆難、市場(chǎng)剛需不足等。針對(duì)此問(wèn)題，本文提出了一些解決措施：一是加大財(cái)政收儲(chǔ)資金投入力度;二是超前謀劃土地出讓前期工作;三是“有計(jì)劃出讓，不飽和供應(yīng)”;四是“優(yōu)化增量，盤活存量，把控總量，集約高效”。

【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備;出讓;存在問(wèn)題;解決措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.05.001

自2018年7月31日以來(lái)，“史上最嚴(yán)”的房地產(chǎn)調(diào)控，確立了“房住不炒”的總基調(diào)，在限購(gòu)、限貸、限售等諸多環(huán)節(jié)嚴(yán)加把控。下面以某市為例進(jìn)行分析：

2020年度，該市通過(guò)招拍掛出讓供應(yīng)土地315宗，土地出讓供應(yīng)總量12661.55畝，實(shí)現(xiàn)土地出讓價(jià)款收入113.11億元。其中：城鎮(zhèn)住宅用地97宗，出讓面積5258.29畝，出讓價(jià)款74.3327億元，出讓均價(jià)為141.36萬(wàn)元/畝。商業(yè)及商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地94宗，出讓面積2533.70畝，出讓價(jià)款28.148億元，出讓均價(jià)為111.09萬(wàn)元/畝。工業(yè)用地（含倉(cāng)儲(chǔ)物流）54宗，出讓面積4247.09畝，出讓價(jià)款7.6112億元，出讓均價(jià)為17.92萬(wàn)元/畝。教育、科研、醫(yī)療、康養(yǎng)、電力設(shè)施、殯葬等其他用地70宗，出讓面積622.47畝，出讓價(jià)款3.0192億元，出讓均價(jià)為48.50萬(wàn)元/畝。按出讓面積占比計(jì)算，住宅用地占41.53%，商業(yè)用地占20.01%，工業(yè)用地占33.54%，電力、教育、康養(yǎng)、科研等其他用地占4.92%。

1、部分地方土地儲(chǔ)備出讓方面存在的問(wèn)題

從以上數(shù)據(jù)看出，城鎮(zhèn)住宅用地供應(yīng)面積比重較大，占供應(yīng)總面積的41.53%。但是，從目前的情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)依然存在不少問(wèn)題：

1.1土地儲(chǔ)備資金嚴(yán)重不足

2016年以前，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可向銀行融資貸款解決。但由于政府債務(wù)影響，各級(jí)財(cái)政可用于土地儲(chǔ)備的資金有限，地塊未能及時(shí)形成凈地投入市場(chǎng)。具體表現(xiàn)在：

1）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金落實(shí)不到位問(wèn)題。土地儲(chǔ)備所需資金納入政府預(yù)算，財(cái)政全額匹配。但部分縣區(qū)政府至今尚未納入財(cái)政預(yù)算，如部分縣區(qū)未落實(shí)將土地儲(chǔ)備所需資金納入政府預(yù)算、財(cái)政匹配或者存在土地儲(chǔ)備所需資金未匹配資金問(wèn)題。有的地方連土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度儲(chǔ)備計(jì)劃編制工作經(jīng)費(fèi)都落實(shí)不了。

2）土地出讓收益中計(jì)提土地儲(chǔ)備資金困難。①目前土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)疲軟，市場(chǎng)對(duì)土地需求過(guò)小，土地出讓收入有限：如2020年，該市某區(qū)2號(hào)地塊掛牌流拍，市中心城區(qū)推向市場(chǎng)的凈地僅3宗，共373.74畝，出讓價(jià)款99700萬(wàn)元，土地出讓收入太低而土地成本較高，政府用錢的地方太多，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金計(jì)提困難;2021年以來(lái)，我市推向市場(chǎng)凈地1宗，面積113.35畝，出讓價(jià)款15555萬(wàn)，成本約15400多萬(wàn)，凈收益太低，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金計(jì)提困難;②項(xiàng)目資金列支不合理：該市實(shí)施的空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺(tái)900多萬(wàn)、智慧·時(shí)空大數(shù)據(jù)所需900萬(wàn)、國(guó)土空間規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)1800多萬(wàn)、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)所需資金等，均納入土地出讓金中列支，不能優(yōu)先滿足土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金計(jì)提。③屬地政府盲目推進(jìn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，棚改項(xiàng)目地塊出讓收益往往為負(fù)收益，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金計(jì)提更是雪上加霜。

1.2土地儲(chǔ)備資金運(yùn)作不良

財(cái)綜〔2016〕4號(hào)文下發(fā)后，關(guān)閉了土地儲(chǔ)備融資貸款渠道，加之財(cái)政土地儲(chǔ)備資金有限，導(dǎo)致原儲(chǔ)備項(xiàng)目后續(xù)投入資金不足，從而形成原收儲(chǔ)項(xiàng)目不能及時(shí)形成“凈地”推向市場(chǎng)，造成資金積壓，未能及時(shí)回籠。2020年某市向省級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取土地紓困資金54000萬(wàn)元，但各下轄縣（市、區(qū)、特區(qū)）未嚴(yán)格按規(guī)定使用，紓困資金使用方向原為容易形成“凈地”出讓的地塊，但有的地方將其用于“投轉(zhuǎn)固”項(xiàng)目;同時(shí)存在土地儲(chǔ)備所需資金使用監(jiān)管不到位情況，如2019年10月，某市轄區(qū)人民政府向本市自然資源局申請(qǐng)借款5000萬(wàn)元專項(xiàng)用于城市綜合體土地儲(chǔ)備開發(fā)整理項(xiàng)目A-16、B-12、B-13土地儲(chǔ)備資金，但最后該區(qū)人民政府統(tǒng)籌用于某高鐵修建項(xiàng)目，最終導(dǎo)致A-16、B-12、B-13地塊未按時(shí)推向市場(chǎng)，影響了市區(qū)兩級(jí)政府的財(cái)政收入，也為審計(jì)整改留下了遺留問(wèn)題。

1.3征拆難

被征收方只能是所征土地的所有者，在我國(guó)因不存在私人土地所有權(quán)，只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，征收方只能是國(guó)家;征收土地具有強(qiáng)制性，并受國(guó)家《憲法》及其他專門法律保護(hù)，1988年《土地管理法》第23條規(guī)定“國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得阻撓?！?征收土地必須給予補(bǔ)償，在征收土地過(guò)程中，國(guó)家要依法向被征地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)等各類補(bǔ)償，建設(shè)單位只有使用權(quán)。造成征收土地難的原因包括以下方面[1]：

1）現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，征用土地按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和為近三年平均畝產(chǎn)值的60-30倍，以畝產(chǎn)1000-2000元計(jì)算，最高補(bǔ)償為每畝6萬(wàn)元左右。

上述征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沿用下來(lái)的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家為農(nóng)民提供生產(chǎn)、生活保障以及土地征收后的工作保障的情況下具有一定合理性。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于沒(méi)有充分考慮到當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)經(jīng)濟(jì)的切實(shí)現(xiàn)狀，也沒(méi)有從生活保障角度看待農(nóng)民與土地的關(guān)系問(wèn)題，已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重背離：由于歷史原因，我國(guó)農(nóng)民自身素質(zhì)有限，缺乏創(chuàng)業(yè)能力;而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)用工制度已徹底向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，以往的由征地單位安排被征地農(nóng)民的做法已無(wú)法繼續(xù)沿用。同時(shí)，現(xiàn)行《土地承包法》關(guān)于土地承包一包三十年不變以及基本不保留機(jī)動(dòng)地的制度，使得傳統(tǒng)的通過(guò)土地調(diào)整解決失地農(nóng)民出路的途徑已不可能。在這種情況下，土地被征收后失地農(nóng)民極易陷入失地又失業(yè)的困境，造成 “種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)緣”的被動(dòng)局面。4368E679-9811-4D03-B807-2586755A9846

2）土地征收權(quán)的濫用和農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)意識(shí)增強(qiáng)之間的沖突日益明顯。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》也明確規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用（征收）?！钡诂F(xiàn)實(shí)中，土地征收早已超越該目的范圍限制，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅可以不經(jīng)征用使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有的土地外，其他任何單位和個(gè)人使用的國(guó)有建設(shè)土地都可以通過(guò)征收的方式取得，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)為“公共利益”需要的憲法和法律規(guī)定。同時(shí)，近年來(lái)隨著人們法律意識(shí)的增強(qiáng)，越來(lái)越多的人們開始思考并提出疑問(wèn)：既然法律規(guī)定公共利益才可以實(shí)行征收，為什么經(jīng)營(yíng)性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)以及私人企業(yè)也在大肆實(shí)行征收，而且征收后土地出讓的巨額收益都流入了土地使用者手中。作為集體土地的所有者，自身對(duì)土地究竟應(yīng)享有何種權(quán)利？“公共利益”的內(nèi)涵到底應(yīng)當(dāng)如何界定？可以說(shuō)，對(duì)于土地征收，人們?cè)谒枷胍庾R(shí)上已經(jīng)由被動(dòng)服從向維護(hù)自身權(quán)利轉(zhuǎn)變，并在行動(dòng)中采取了一定的抵制措施。

3）土地收益分配機(jī)制不合理。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用中，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補(bǔ)助費(fèi)支付給負(fù)責(zé)安置的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、其他單位或者支付給被安置人員個(gè)人。同時(shí)，除了符合法定劃撥用地條件外，征收后的土地都要通過(guò)拍賣、招標(biāo)、掛牌或協(xié)議出讓的方式提供給用地者，從而會(huì)產(chǎn)生一筆數(shù)目可觀（多則會(huì)達(dá)到每畝幾十萬(wàn)元甚至上百萬(wàn)元）的地租收益。該地租收益中，其中一部分屬于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，是國(guó)家出于保護(hù)耕地的目的對(duì)新增建設(shè)用地收取的，其分成比例為：30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府。對(duì)于市面（實(shí)際）地租收益與新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)之間的差額，則由地市（州）、縣（區(qū)）以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）人民政府按照相互之間約定的比例予以分成。由以上內(nèi)容可以看出，目前的客觀實(shí)際是國(guó)家通過(guò)土地征收的強(qiáng)制手段，將土地以國(guó)家制訂的低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)征收過(guò)來(lái)，再由國(guó)家以市場(chǎng)價(jià)格出讓給開發(fā)商或企業(yè)主，由此這中間巨大的土地收益落到開發(fā)商或企業(yè)主手中。上述因素，必將引起廣大農(nóng)民對(duì)商業(yè)目的土地征收的強(qiáng)烈抵制與反抗。

4）集體土地資產(chǎn)管理的無(wú)序和不民主加重了農(nóng)民的抵觸情緒。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員來(lái)說(shuō)，自身所有或使用的土地被征收以及承包地的經(jīng)營(yíng)管理無(wú)疑都是頭等大事。然而，目前我國(guó)法律只是對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)管理做出了較為詳盡的規(guī)定。如《土地管理法》明確規(guī)定，在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，或者農(nóng)村集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)2/3以上全體村民或者2/3以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。另外，對(duì)于集體農(nóng)用地使用權(quán)的管理都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序，對(duì)于事關(guān)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的土地征收，程序應(yīng)更為嚴(yán)格。然而現(xiàn)實(shí)是，現(xiàn)行法律根本沒(méi)有集體土地征收或者征用必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過(guò)的規(guī)定，也找不出土地征收、征用應(yīng)由被征收方誰(shuí)決定和如何決定的條文?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第五條雖規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，但在該法第十九條關(guān)于村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)中，卻討論了許多比土地征收、征用小得多的事項(xiàng)，獨(dú)獨(dú)沒(méi)有“土地征收或征用”。

在征地補(bǔ)償費(fèi)的支配使用環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)民的保障也不充分。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)的法律責(zé)任及農(nóng)民的舉報(bào)機(jī)制，但并未規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的處分規(guī)則?，F(xiàn)實(shí)中，部分地方的土地補(bǔ)償費(fèi)往往不能足額發(fā)放到被征地農(nóng)民手中，有的被村集體計(jì)提用于辦公經(jīng)費(fèi)，極少用于發(fā)展生產(chǎn)和改善基礎(chǔ)設(shè)施。

上述情況目前沒(méi)有相關(guān)制度規(guī)范，這種制度的缺位容易成為滋生干部腐敗和涉黑涉惡的溫床，從而引起被征地農(nóng)民的抵觸情緒。

1.4土地市場(chǎng)剛需不足

1）受教育、醫(yī)療水平及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多因素影響，市中心城區(qū)流動(dòng)人口較少，住房需求量較小;

2）由于經(jīng)濟(jì)疲軟，國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控，再加上本地房企實(shí)力弱、自有資金不足、規(guī)模相對(duì)較小、專業(yè)人員缺乏、經(jīng)營(yíng)管理水平不高等原因，嚴(yán)重影響土地市場(chǎng)需求。

2、地方土地儲(chǔ)備出讓方面存在問(wèn)題的具體解決措施

以上情況在我國(guó)二線以下城均存在類似問(wèn)題，對(duì)此，按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào)）和《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2019〕89號(hào)）中有關(guān)“土地儲(chǔ)備所需資金納入政府預(yù)算，財(cái)政全額匹配?！钡南嚓P(guān)規(guī)定，提出如下解決措施：

1）加大財(cái)政收儲(chǔ)資金投入及監(jiān)管力度。①各市（區(qū)、特區(qū)）政府、市財(cái)政應(yīng)確保土地儲(chǔ)備資金落實(shí)到位。按照“土地儲(chǔ)備所需資金納入政府預(yù)算，財(cái)政全額匹配?！钡南嚓P(guān)規(guī)定，為確保土地儲(chǔ)備工作快速推進(jìn)，使儲(chǔ)備資金起到杠桿作用，形成良性循環(huán)利用，真正使土地儲(chǔ)備工作在保生態(tài)、保發(fā)展、保紅線方面起到節(jié)約集約用地、確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。②規(guī)范土地儲(chǔ)備資金使用，實(shí)行?？顚Ｓ?。各市（區(qū)、特區(qū)）、市財(cái)政局應(yīng)規(guī)范運(yùn)行土地儲(chǔ)備資金;同時(shí)監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備資金使用的監(jiān)管，防止挪做他用。③從土地出讓收益中提取一定比例作為土地儲(chǔ)備資金。應(yīng)優(yōu)先保障土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金的計(jì)提，計(jì)提比例不少于土地出讓收益的20%，確保計(jì)劃儲(chǔ)備地塊快速形成凈地推向市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備專項(xiàng)資金使用的“良性循環(huán)”。

2）征拆難的法律對(duì)策。①科學(xué)界定集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵，真正地還權(quán)于民、還利于民。②對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵和范圍進(jìn)行明確界定，并嚴(yán)格其適用程序。③建立科學(xué)的征地補(bǔ)償機(jī)制。④積極推進(jìn)征地全過(guò)程的民主化，建設(shè)強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。⑤強(qiáng)化征地法律監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)于土地征收不符合法定程序和耕地保護(hù)的，允許通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟途徑解決;同時(shí)土地征收權(quán)的濫用，可能造成被征收人的損失，對(duì)于該等損失，應(yīng)允許提起物上請(qǐng)求權(quán)訴訟，請(qǐng)求恢復(fù)物權(quán)原狀和防止侵害，對(duì)于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)格聽證外，應(yīng)允許對(duì)于具體地塊的補(bǔ)償金額有異議的，提交估價(jià)師專家委員會(huì)裁決;至于農(nóng)村集體組織成員與集體之間關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)分配、使用的權(quán)利義務(wù)，可參照公司股東與公司之間關(guān)系的建制，確定雙方之間的監(jiān)督制約機(jī)制和民事法律救濟(jì)途徑。

3）超前謀劃土地出讓前期工作。在財(cái)政收儲(chǔ)資金保障前提下，專項(xiàng)對(duì)點(diǎn)，?？顚Ｓ?，按照“先急后緩、先易后難、分期推進(jìn)、滾動(dòng)實(shí)施”原則，加快推進(jìn)土地報(bào)批、征拆補(bǔ)償工作力度，達(dá)到“凈地”出讓條件后推向市場(chǎng)，提高供地率。

4）堅(jiān)持“有計(jì)劃出讓，不飽和供應(yīng)”原則。及時(shí)掌握住房需求情況，合理調(diào)控土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制和調(diào)整。

5）圍繞“優(yōu)化增量，盤活存量，把控總量，集約高效”的目標(biāo)。多措并舉挖掘存量建設(shè)用地潛力，有效推進(jìn)批而未供、閑置土地清理處置和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。在化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，根據(jù)土地市場(chǎng)情況合理調(diào)控優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，適時(shí)增加旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等新型項(xiàng)目用地供應(yīng)，提高土地收益率和土地利用率。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，本文指出了我國(guó)部分地方土地儲(chǔ)備出讓方面存在的一些問(wèn)題，同時(shí)就存在的問(wèn)題給出解決措施，以期今后土地儲(chǔ)備出讓方面的工作能夠更加健全有效地進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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